Este capítulo resume as principais conclusões e recomendações da análise do Quadro de Avaliação de Desempenho para Reguladores Econômicos (PAFER, na sigla em inglês) da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico – ANA. As recomendações visam fortalecer o desempenho organizacional e as estruturas de governança do órgão regulador.
Impulsionando o desempenho da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico do Brasil
The Governance of Regulators
Resumo
Este capítulo avalia os principais problemas que a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) enfrenta em termos de governança e desempenho, e apresenta algumas recomendações, oferecendo caminhos para que a agência possa continuar com as boas práticas, lidar com as necessidades e os desafios em constante transformação e atuar em áreas de oportunidade. Foram incluídos exemplos relevantes de estudos de caso enviados por participantes da Rede de Reguladores Econômicos (NER, na sigla em inglês) da OCDE1 para ajudar a ilustrar possíveis caminhos a seguir ou indicar ferramentas de apoio a serem consideradas pela ANA.
A ANA tem sido fundamental para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), o principal instrumento legal que disciplina a gestão de recursos hídricos do país desde a fundação da agência no ano 2000. No cumprimento de suas atribuições na gestão de recursos hídricos, a ANA demonstrou liderança e competência para envolver as partes interessadas e promover a capacitação dentro de uma estrutura setorial complexa, a fim implementar a política e promover o cumprimento da legislação. Além disso, desde 2010, a ANA está envolvida na regulação da segurança de barragens, em consonância com a Política Nacional de Segurança de Barragens. Essa tarefa adicional requer habilidades específicas e uma articulação significativa, que, combinada com as atribuições da ANA relativas às operações dos reservatórios, se torna ainda mais importante à medida que a disponibilidade, a demanda e o uso de recursos hídricos forem mudando.
A agência está agora em um momento crucial. Em 2020, o mandato da ANA foi ampliado para incluir funções do setor de saneamento básico. Assim, cabe à ANA a tarefa de elaborar normas de referência nacionais e apoiar e monitorar sua adoção por agências reguladoras infranacionais, (Law No. 14.026, 2020[1]), assumindo um papel similar ao de “reguladora das reguladoras”. Essas normas de referência abrangem, entre outras, questões de governança, universalização do acesso, qualidade do serviço e definição de modelo tarifário, para cada um dos quatro componentes do saneamento básico: abastecimento de água potável; coleta e tratamento de esgoto; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e manejo e drenagem de águas pluviais urbanas (consulte o Capítulo 3). A adoção de normas de referência efetivas, que é de responsabilidade das agências reguladoras infranacionais e dos municípios, é um passo importante para que o Brasil alcance o objetivo nacional de universalização do acesso ao abastecimento de água e à coleta e tratamento de esgoto. Atualmente, 44% da população do país não é atendida por serviços de coleta e tratamento de esgoto e 16% não é abastecida com água potável, com diferenças consideráveis entre as áreas urbanas e rurais (consulte o Capítulo 2).
A agência está se adaptando ao seu novo papel e cumprindo suas atribuições em um contexto complexo. Os setores de gestão de recursos hídricos e saneamento básico, que estão inevitavelmente conectados, enfrentam desafios significativos, incluindo a distribuição desigual da riqueza hídrica do Brasil, os impactos das mudanças climáticas e outros choques externos, além de um complexo sistema de governança multinível (OECD, 2022[2]).
As seções a seguir avaliam seis áreas de recomendação identificados como parte do processo de análise, a saber: esclarecer o papel da ANA e corrigir as divergências entre o mandato, a missão e os poderes de regulação da agência; desenvolver competências analíticas na economia dos recursos hídricos e do saneamento; desenhar uma organização que apoie a responsabilização e a entrega eficiente de resultados para os cidadãos; atuar com restrições de recursos financeiros e humanos; promover uma cultura de independência e integridade durante a gestão de mudanças institucionais; e, por fim, aumentar a transparência e o acesso por meio de dados e da transformação digital.
Em primeiro lugar, a ANA, como agência reguladora federal, assume a responsabilidade de estabelecer normas de referência de saneamento básico e implementar políticas na gestão de recursos hídricos com o objetivo final de melhorar os resultados regulatórios nos respectivos setores e para os cidadãos. A ANA desempenha uma grande variedade de funções importantes, mas seus poderes de regulação no setor de saneamento básico não estão alinhados com os objetivos da política, o que limita a capacidade da agência de influenciar os resultados finais (Problema 1). Além disso, na gestão de recursos hídricos, a ANA pode acabar dependendo de outros atores, principalmente na esfera estadual, para ajudar a enfrentar os desafios ou alcançar de forma efetiva e eficiente os objetivos estabelecidos para o Brasil. Para mitigar os riscos de reputação, apoiar as ambições da política e ajudar a cumprir sua missão, a ANA pode procurar esclarecer seu papel junto às partes interessadas e identificar maneiras de abordar as fragilidades estruturais em seu conjunto de ferramentas regulatórias.
Em segundo lugar, os tomadores de decisão em nível infranacional, tanto na gestão de recursos hídricos quanto no saneamento básico, onde as instituições variam em termos de capacidade e competência, precisarão de orientações e de uma base de evidências criada de forma independente para apoiar seus processos de deliberação. A ANA, como uma instituição respeitada e com experiência em gestão e capacitação de recursos hídricos, está bem posicionada para atender a essa necessidade, mas, à medida que as responsabilidades da instituição forem se transformando, as habilidades exigidas pela agência também terão de se transformar (Problema 2). A ANA pode ter como prioridade aumentar sua capacidade e competência no campo econômico dos recursos hídricos e do saneamento, haja vista que já possui boa reputação e experiência em hidrologia e muitas outras áreas científicas e técnicas relativas à gestão de recursos hídricos.
A mudança organizacional, na forma de um novo mandato, nova liderança e novas formas de trabalho, oferece tanto oportunidades quanto riscos. Dois riscos relativos à governança regulatória identificados nesta análise dizem respeito às cadeias de comando (Problema 3) e à promoção de uma cultura de independência e integridade (Problema 5). Desde a reorganização da ANA em 2022, sua estrutura organizacional continua em processo de adaptação para refletir os novos requisitos e desafios. Esse crescimento orgânico da organização ameaça perder de vista o mandato e os principais resultados da agência e interferir nas cadeias de comando. Basicamente, o mandato da ANA abrange três subsetores (regulação do uso de recursos hídricos e gestão de recursos hídricos, segurança de barragens e saneamento básico). As mudanças ocorreram em ritmo acelerado, impactando a equipe e criando um ambiente desafiador para a criação de novas unidades e processos de governança que funcionem de forma inclusiva e efetiva, promovendo ao mesmo tempo uma cultura de integridade.
É importante reconhecer que a ANA está atuando com restrições que afetam sua autonomia financeira e sua capacidade de gestão de recursos humanos (Problema 4), o que influenciou em parte as escolhas da organização sobre como se estruturar e se adaptar ao seu novo mandato. Essas restrições já foram reconhecidas em um relatório independente elaborado pelo Tribunal de Contas da União – TCU (consulte o Capítulo 3) (TCU, 2021[3]), mas permanecem em vigor no momento desta análise, já que o enfrentamento dessas restrições requer a revisão do arcabouço legal e da estrutura de governança, o que implica uma significativa articulação e vontade política para reformar.
Por fim, a ANA desempenha um papel de liderança no setor de recursos hídricos em termos de coleta e divulgação de dados, compartilhamento de conhecimento e elaboração de relatórios. Entretanto, nem todas as informações, relatórios e dados são facilmente acessíveis e adequados às necessidades das partes interessadas (Problema 6). As ferramentas, os dados e as tecnologias digitais, assim como sua governança, podem possibilitar novas formas de trabalho e sustentar a capacidade da agência de atender às necessidades de informação e interação das entidades reguladas e dos cidadãos de forma eficiente e efetiva. Como essas áreas continuam a evoluir em um ritmo acelerado, a ANA deve garantir que a governança digital e de dados se mantenha adequada ao que se destina e voltada para o futuro. Ao mesmo tempo, a ANA pode interagir com outras instituições para garantir que as tarefas relativas a dados não sejam duplicadas e pode optar por continuar a desempenhar seu papel de liderança e coordenar as atividades de gerenciamento de dados, de modo a reduzir as ineficiências no uso de recursos para todos os envolvidos.
Problema 1: a ampla variedade de atividades da ANA reflete as ambições da política nacional de fortalecer a gestão de recursos hídricos e melhorar o saneamento básico em todo o país. Entretanto, a ANA, como órgão regulador federal, nem sempre tem poderes para regular diretamente os prestadores de serviços de saneamento básico ou tomar decisões finais relativas à gestão dos recursos hídricos. No setor de saneamento básico, os poderes de regulação recaem principalmente sobre as entidades infranacionais, enquanto a ANA assume a responsabilidade de estabelecer normas nacionais não vinculantes. Embora a agência esteja bem posicionada e seja confiável para estar à frente do estabelecimento de normas, a incompatibilidade entre as funções e os poderes de regulação pode afetar sua capacidade de melhorar os resultados da política pública no setor de saneamento básico e pode ainda oferecer riscos à reputação se o seu papel não for bem compreendido e as expectativas não forem bem geridas. Na gestão de recursos hídricos, embora a ANA tenha poderes diretos sobre questões relativas a corpos hídricos de domínio da União, a agência deve coordenar as decisões com várias partes interessadas para obter resultados nesse setor e não toma decisões regulatórias relativas a corpos hídricos fora do domínio da União.
A ANA passou por duas importantes ampliações de seu mandato desde sua fundação, refletindo a confiança e a boa reputação que conquistou como uma agência tecnicamente competente e ágil. Depois de atuar como Agência Nacional de Águas por mais de uma década desde a sua fundação no ano 2000, incumbida da gestão de recursos hídricos, o mandato da ANA foi ampliado pela primeira vez em 2010, com a introdução de uma nova função no âmbito da Política Nacional de Segurança de Barragens (Law No. 12.334, 2010[4]). Mais recentemente, em 2020, a nova Lei do Saneamento (Law No. 14.026, 2020[1]) ampliou o mandato do órgão regulador para incluir os serviços de saneamento básico, cabendo à ANA a tarefa de elaborar normas de referência nacionais e apoiar e monitorar sua adoção pelas agências reguladoras infranacionais (consulte o Capítulo 3).
A ANA desempenha uma ampla variedade de funções importantes, algumas das quais vão além das funções tradicionais de regulação econômica. A ANA tem poderes diretos de regulação em relação a várias de suas funções, por exemplo, regular a adução de água bruta e as outorgas de uso de recursos hídricos para irrigação ou inspecionar e fiscalizar o cumprimento das normas operacionais e de segurança de determinados tipos de reservatórios e barragens. Há também muitos casos em que o papel da agência está mais próximo do papel de capacitadora, facilitadora ou coordenadora especializada. A ANA optou por adotar táticas “mais brandas” para influenciar os resultados do setor nos casos em que as entidades reguladoras infranacionais não tomaram a iniciativa. A Agência demonstra efetividade em relação a áreas em que tem poderes diretos de regulação e tem feito esforços para atuar como coordenadora e consultora em outras áreas. No futuro, ao interagir com as partes interessadas, a ANA precisará usar sua reputação para obter efetividade, e somar a isso novas evidências, à medida que forem sendo disponibilizadas, para alcançar maior influência e impacto.
As partes interessadas da ANA, e a própria ANA, têm expectativas em relação à contribuição da agência para alcançar objetivos ambiciosos da política em um contexto desafiador. Por exemplo, a política de saneamento básico tem o objetivo de alcançar a universalização dos serviços de saneamento básico até 2033. Para tanto, serão necessários investimentos significativos e coordenação multinível de vários atores, não apenas do sistema político brasileiro, mas também fora do setor público, com prestadores privados, investidores e especialistas do setor. O que se espera é que a ANA exerça a liderança por meio da elaboração de normas de referência nacionais, tendo definido para si mesma objetivos igualmente desafiadores ao incorporar o progresso dos objetivos da política de saneamento em seu planejamento estratégico. O novo marco do saneamento foi concebido para incentivar a participação do investimento do setor privado, o que continua sendo prioridade e expectativa para muitas partes interessadas, porém as normas de referência da ANA não tratam das estruturas de propriedade por meio dos quais os resultados são entregues.
Considerando a dimensão do desafio e a importância do trabalho da ANA na elaboração de normas de referência nacionais no setor de saneamento básico, os poderes de regulação da agência não estão alinhados com os objetivos da política, o que restringe sua capacidade de influenciar os resultados finais. A regulação direta dos prestadores de serviços de saneamento básico continua sendo responsabilidade das entidades reguladoras estaduais e municipais. Embora a ANA elabore as normas de referência nacionais de saneamento básico, ela não tem poderes para aplicá-las. As agências reguladoras infranacionais podem adotar as normas de referência da ANA de forma voluntária. Os prestadores de serviços na esfera municipal podem evitar requisitos de cumprimento das normas da ANA alterando a agência reguladora à qual prestam contas. Conforme o marco brasileiro, os prestadores não precisam ser regulados pela agência estadual, podendo escolher uma agência de outro estado ou município, desde que no nível correto.
Atualmente, os recursos e incentivos necessários para apoiar a adoção das normas de referência de saneamento básico da ANA pelas entidades infranacionais não existem ou não são aplicados de maneira uniforme. A atual estrutura de incentivos se baseia em um financiamento federal condicionado, recebido pelos municípios quando eles são regulados por reguladores infranacionais que cumprem as normas nacionais. Entretanto, é improvável que o acesso ao financiamento federal garanta a adoção nos casos em que a vontade política local é pautada por narrativas de soberania e controle. A regionalização da prestação de serviços (a criação de blocos municipais) é fundamental para melhorar o acesso, principalmente nas áreas rurais, possibilitando as economias de escala necessárias e permitindo o subsídio cruzado. A ANA não tem poderes para impor a regionalização, que deve ser implementada em cooperação com as entidades municipais. O saneamento pode não ser identificado como uma prioridade na esfera municipal, o que pode ser minimizado por meio da colaboração com agências reguladoras infranacionais e da discussão de boas práticas (discutidas no Problema 2). Resolver a questão dos incentivos e fortalecer as medidas para mitigar o não cumprimento das normas é fundamental para que a mudança ocorra e ganhe força em nível local.
Embora a ANA tenha maiores poderes de regulação na gestão de recursos hídricos, existem também certas situações em que a agência depende de outros atores para enfrentar desafios ou alcançar seus objetivos. Na gestão de recursos hídricos, os poderes efetivos de regulação da ANA se aplicam a corpos hídricos de domínio da União2 e, dada a dimensão desse domínio, isso se traduz em: regular diretamente a adução de água bruta e emitir outorgas de uso de recursos hídricos, para definir regras de alocação e usos prioritários da água e para estabelecer marcos regulatórios abrangentes para a gestão de recursos. Entretanto, no que diz respeito à gestão de rios e corpos hídricos estaduais, a ANA não tem poderes diretos de regulação e deve se articular com as agências estaduais de gestão de recursos hídricos e com os comitês de bacias hidrográficas para fortalecer o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos (SINGREH) e implementar o PNRH. Embora a ANA ofereça apoio financeiro, conhecimento técnico, orientação e capacitação, a maioria das decisões sobre a gestão dos recursos hídricos é tomada pelo respectivo comitê de bacia hidrográfica ou pela agência estadual de gestão de recursos hídricos. Para que se tomem decisões informadas e integradas a fim de garantir que os recursos hídricos sejam geridos de forma sustentável e sejam resilientes e suficientes para atender às necessidades e pressões em constante transformação, a ANA precisará continuar a influenciar o setor por meio de sua articulação e interação com as agências estaduais de gestão de recursos hídricos e os comitês de bacias hidrográficas. Esse esforço se torna ainda mais importante diante de tendências como as mudanças climáticas, o crescimento populacional e a urbanização (consulte “Contexto institucional e setorial” para uma discussão mais detalhada).
Um ingrediente do sucesso da ANA até o momento tem sido sua capacidade de promover a capacitação em todo o setor e estabelecer relações de trabalho positivas. A ANA desenvolveu modos diferentes e adequados de interação com os atores do setor, refletindo os casos em que a agência desempenha um papel de capacitação ou gestão em vez de regulação. Ao mesmo tempo, a agência conseguiu coordenar a Rede Hidrometeorológica Nacional (RHN) e gerenciar o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH), que, juntos, fornecem dados operacionais ao setor e aumentam a transparência. A ANA tem se mostrado aberta e proativa, organizando acordos de cooperação de longo prazo e programas de pesquisa com as principais partes interessadas para receber perspectivas externas sobre questões atuais ou desenvolver um trabalho de monitoramento. Pode haver outras oportunidades para formalizar um grupo consultivo mais inclusivo e com várias partes interessadas para fins similares e para desenvolver uma interação bilateral.
Quando se soma a baixa compreensão das partes interessadas sobre o papel da ANA, as expectativas e ambições da política de saneamento e de recursos hídricos e aos poderes limitados do órgão regulador, o resultado é: risco reputacional maior da Agência. A ANA tem uma reputação sólida, uma das razões pelas quais seu mandato foi ampliado em 2020. Entretanto, uma série de partes interessadas, de funcionários públicos a usuários, demonstraram não compreender o papel e as responsabilidades da ANA. Isso fica comprovado pelo feedback recebido pela agência durante a consulta pública sobre o planejamento estratégico, pelas apresentações feitas durante o debate no Congresso e também pelo grande volume de pedidos de informação e reclamações de consumidores encaminhadas à ANA, apesar de se referirem às responsabilidades dos prestadores de serviços e das agências reguladoras infranacionais. A expectativa é de que o trabalho da agência contribua para a melhoria do acesso aos serviços de saneamento básico, que, apesar dos recentes esforços legislativos, continua distante dos objetivos nacionais definidos para 2033 (consulte o Capítulo 2). A reconhecida necessidade de ação urgente cria uma pressão sobre todas as instituições envolvidas na entrega, o que gera expectativas adicionais para a ANA, como agência responsável por estabelecer normas de referência nacionais para a regulação do setor. O papel exato da ANA e as limitações que a instituição enfrenta, devido à divergência entre seus poderes e mandato, além de outras restrições externas, precisam ser bem compreendidos pelas diferentes partes interessadas para garantir que as expectativas sejam realistas. O risco de reputação pode diminuir à medida que a compreensão das reformas recentes aumente, mas a ANA precisa estar sempre atenta a explicar seus papéis e responsabilidades para a sociedade.
O atual plano estratégico da ANA reflete o nível de ambição das ações da Agência e pode reforçar, em vez de atenuar, o risco reputacional associado ao seu novo mandato. O plano estratégico da ANA é ambicioso em vários aspectos: o volume de normativos a serem entregues em relação aos prazos curtos; a dimensão dos objetivos e metas individuais; e o suposto nível de impacto direto que as ações da ANA podem ter sobre os resultados de todo o setor. O atual plano estratégico da ANA estabelece 20 objetivos estratégicos e várias metas associadas (consulte o Quadro 1.1) que vão além das principais responsabilidades da agência e se relacionam mais com os resultados finais do setor do que com os resultados intermediários que podem ter influência direta da agência por meio de seu próprio trabalho e ações regulatórias. Embora alguns objetivos e metas pareçam ir além das responsabilidades do órgão regulador, outros requerem mais detalhes para serem interpretados e implementados de forma efetiva. Por exemplo, o uso de frases como “número de contratos assinados” ou “número de iniciativas propostas”, se não for definido em relação ao resultado esperado desses contratos ou iniciativas, pode não resultar na adoção das medidas mais efetivas para alcançar os objetivos da política. Assim, corre-se o risco de que o papel da ANA seja mal compreendido pelas partes interessadas e que as expectativas da agência sejam confundidas com o sucesso de suas ações.
A ANA já começou a estudar como pode atuar no âmbito do marco regulatório existente e se adaptar às restrições. Por exemplo, a ANA identificou e aproveitou oportunidades de parceria e participação, além de ter criado um ambiente aberto para debate com as partes interessadas, incluindo entidades infranacionais, tanto na gestão de recursos hídricos quanto no saneamento básico. A participação na elaboração do Pacto pela Governança da Água de 2023 e os acordos de cooperação com o TCU são bons exemplos dessa preocupação. Com relação à criação de incentivos, discutida acima, a ANA começou a explorar novas formas de incentivar o cumprimento das normas, mas deve trabalhar rapidamente para garantir que essas medidas sejam implementadas. O desenvolvimento da cooperação com Procuradores de justiça e o Poder Judiciário, como fiscalizadores da lei federal, pode ajudar a mitigar o impacto de algumas restrições, seguindo a experiência da Comissão Europeia (Quadro 1.2). Esse tipo de medida é necessário devido ao arcabouço legal, que inclui a Constituição e outras leis primárias que não podem ser facilmente alteradas para lidar com o equilíbrio de poderes, mandatos e expectativas, que é a fonte desse risco reputacional.
Garantir a clareza dos papéis e gerenciar as expectativas continuará sendo um desafio, dado o contexto complexo e dinâmico em termos políticos e de política pública e a ampla rede de partes interessadas da ANA. A ANA está atravessando um contexto político em constante transformação, já que as recentes eleições no Brasil criaram incertezas quanto à atribuição de responsabilidades ministeriais. O mapa completo de partes interessadas da ANA é complexo e abrange entidades desde pequenas comunidades de bacias hidrográficas até o Congresso Nacional. Uma consequência desse cenário político e institucional é a necessidade de a agência, principalmente sua liderança, investir tempo e esforço significativos na interação com os atores do setor. A recente eleição no Brasil dá mais ímpeto a essa interação da ANA, garantindo que os tomadores de decisão recém-eleitos e nomeados estejam cientes das funções regulatórias da agência, de seu conhecimento técnico e de sua disponibilidade para contribuir com a formulação de políticas.
Seguindo as boas práticas na elaboração do plano estratégico e na definição de objetivos e metas, a ANA implementou um processo de construção participativo que envolveu todos os servidores da ANA, sua diretoria, além de partes interessadas externas. O processo de planejamento da estratégia para 2023–26 durou aproximadamente dois meses, começando com um diagnóstico organizacional, passando depois por uma série de reuniões de validação e oficinas antes que a estratégia final fosse elaborada pelos diretores e superintendentes e aprovada pela Diretoria Colegiada.
A agenda regulatória da ANA para 2022–24 contém 43 itens divididos em nove temas, dos quais 63% estão em dia e foram entregues, ou devem ser entregues, dentro do prazo.1 Em seu plano estratégico separado, a ANA definiu 20 objetivos estratégicos abrangentes acompanhados de 43 indicadores quantitativos, com metas anuais definidas para cada indicador até 2026 (cronograma completo disponível no Capítulo 3).
Embora alguns objetivos e indicadores sejam definidos em um nível mais conservador, com metas que se relacionam diretamente com o mandato e o campo de atuação da ANA, outros objetivos e indicadores contém uma ou mais etapas fora do controle da ANA e dependem de outras instituições, operadores ou prestadores de serviços para serem alcançados. Por exemplo, o progresso no objetivo estratégico OE-7 da ANA, “aprimorar a experiência dos usuários, facilitando e ampliando o acesso aos serviços públicos oferecidos à sociedade por meio de canal digital”, é indicado pela “quantidade de serviços digitalizados em canal digital integrado (aplicativo mobile 'ANA Digital')”, que é uma área que a ANA pode controlar e influenciar internamente. Por outro lado, o progresso do objetivo estratégico OE-4 da ANA, “promover a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico pela população brasileira”, é indicado por melhorias no índice de atendimento da população total com acesso à rede de água, com uma meta de aumento de quatro pontos percentuais até 2026 (ou seja, garantir a cobertura para mais nove milhões de pessoas).
1. Consulte o painel de monitoramento da Agenda Regulatória da ANA 2022–2024, disponível em: Agenda Regulatória – Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/agenda-regulatoria).
Fonte: Plano Estratégico da ANA 2023–2026 (ANA, 2023[5]); Agenda Regulatória da ANA 2022–2024 (ANA, 2022[6]).
Identificar e utilizar abordagens e canais alternativos para aumentar o impacto da ANA e incentivar o cumprimento das normas de referência de saneamento básico definidas pelo órgão regulador, dentro das restrições do arcabouço institucional e legal vigente. Isso pode envolver:
mais cooperação institucional e abordagens conjuntas com entidades infranacionais que detêm poderes de fiscalização, como o Poder Judiciário, ou que podem levantar questões de não cumprimento das normas para deliberação, como os Procuradores públicos (Quadro 1.2). Dada a incapacidade da ANA, em virtude do arcabouço legal, de impor diretamente a adoção de normas de referência e o seu cumprimento, talvez seja necessário trabalhar mais de perto com as entidades infranacionais para aumentar os incentivos à universalização dos serviços em benefício dos cidadãos brasileiros. A reputação de efetividade da ANA, juntamente com uma base de evidências, pode ser utilizada em discussões com as partes interessadas para gerar impacto, de modo que a assistência e o envolvimento da agência podem, por si só, representar um incentivo para que as partes interessadas adotem as normas;
uma maior ênfase na capacitação e na interação com as agências reguladoras infranacionais de saneamento básico, incluindo a criação de fóruns inclusivos para a coleta e a divulgação de contribuições, por exemplo, por meio de observatórios. A ANA provavelmente precisaria fazer um esforço conjunto para interagir proativamente com as agências reguladoras com capacidade relativamente mais baixa. Como mencionado acima, a reputação de efetividade da agência, juntamente com novas evidências de apoio, pode ser utilizada em discussões com as partes interessadas para gerar impacto;
a criação de novos métodos de participação, como conselhos consultivos representativos, além dos atuais processos de consulta pública, pode oferecer um método direcionado para solicitar contribuições e garantir que as respectivas partes interessadas (incluindo grupos de difícil acesso) contribuam para a elaboração de normas de referência e que as condições locais e regionais sejam consideradas, conforme previsto em lei. Diferentes métodos de participação também podem ajudar a ANA a reduzir a sobrecarga, embora a consulta pública ainda seja, obviamente, um processo vital e não deva ser eliminada. Durante o processo de análise, a ANA relatou um alto nível de interesse das partes interessadas na elaboração de normas de referência, mas a principal ferramenta para a coleta de contribuições, devido às restrições de capacidade, continua sendo o processo de consulta pública, em vez dos canais complementares de participação das partes interessadas. Como é o caso de todas as instituições públicas com responsabilidades desse tipo, continuará sendo importante que a ANA avalie constantemente se a participação ocorre em uma frequência adequada e se permanece objetiva, acessível e inclusiva; e
o uso de regulação por exposição, análise comparativa ou reconhecimento formal de bom desempenho por agências reguladoras infranacionais de saneamento básico. Isso poderia incluir a criação de uma rede de regulação aprovada pela ANA, orientada para a promoção e implementação de normas de referência, combinada com requisitos ou incentivos (incluídos nas normas de referência) para que os municípios trabalhem com reguladores infranacionais que atendam às normas necessárias. A ANA também poderia considerar a possibilidade de trabalhar com reguladores regionais para criar uma taxonomia de regulação efetiva (com relação aos resultados regulatórios) na esfera local e de colaborar e cooperar com a esfera federal. Esse tipo de melhores práticas poderia ser efetivo na capacitação, na definição de uma direção clara e no aumento da pressão sobre as entidades resistentes à mudança ou que continuam não cumprindo as normas.
cada um dos pontos acima pode ser refletido nos resultados da gestão estratégica da ANA, como parte do planejamento de alto nível de como os objetivos estratégicos, focados na interação da agência com entidades nacionais e infranacionais para gerar maior impacto, podem ser alcançados.
Gerenciar as expectativas em relação aos resultados que a ANA pode entregar e quando, dada a extensão do papel e dos poderes da agência, assim como seu nível de recursos e capacidade. Isso servirá para manter a confiança das partes interessadas no órgão regulador, incluindo a confiança do governo no órgão e a confiança no governo de maneira geral, além de aumentar a compreensão e mitigar os riscos de reputação. A ANA pode identificar e adotar uma série de estratégias diferentes de gestão e mitigação, mas cada uma delas envolverá a comunicação clara da extensão do papel da agência e das limitações relativas aos poderes, ao:
avaliar a viabilidade da agenda regulatória, dos objetivos estratégicos e das metas associadas , além de revisar as prioridades que estão sendo definidas e comunicadas externamente. Os objetivos e as metas devem continuar viáveis e alinhados com as principais funções e poderes da organização como órgão regulador independente para mitigar duas áreas de risco: primeiro, as expectativas das partes interessadas não serem atendidas e, segundo, a ANA extrapolar seu mandato para atingir metas mal definidas ou inatingíveis. Existe uma oportunidade para que a ANA aperfeiçoe os resultados e os objetivos estratégicos do seu plano estratégico para se concentrar nos resultados mais próximos da esfera de influência da agência, ao mesmo tempo em que monitora os resultados mais gerais do setor como indicadores de “observação”. Isso poderia ajudar a comunicar o impacto do órgão regulador de forma mais clara e contextualizá-lo com os poderes e as responsabilidades de outros atores do setor;
desenvolver canais de comunicação de apoio e estratégias personalizadas para proteger a ANA contra riscos reputacionais, incluindo aqueles originados de informações incorretas e desinformações, além de permitir a gestão efetiva das expectativas de seus vários grupos de partes interessadas usando comunicação pública e linguagem simples; e
interagir com órgãos externos envolvidos no exame e controle das ações da ANA, incluindo entes governamentais (p. ex., CGU) e independentes (p. ex., TCU) para garantir um alinhamento da compreensão e das expectativas, principalmente durante períodos de escrutínio público e durante o processo de avaliação. Isso se estende aos tomadores de decisão recém-eleitos ou nomeados no governo e no setor regulado, que precisam ter, mas podem inicialmente não ter, uma boa compreensão das funções regulatórias da ANA, conhecimento técnico ou disponibilidade para ajudar na formulação de políticas.
Em 1991, a União Europeia adotou uma Diretiva do Conselho relativa ao “Tratamento de Águas Residuais Urbanas”. Na UE, o tratamento de águas residuais urbanas é fundamental para garantir água de boa qualidade em quantidade suficiente para uso humano e econômico, como também para a natureza e a biodiversidade. A diretiva, que complementou as leis nacionais já adotadas pelos Estados-membros da UE, estabeleceu obrigações legais para toda a UE de criar sistemas de coleta, aplicar normas de tratamento para descargas de águas residuais urbanas de aglomerações populacionais e informar sobre a implementação. A diretiva estabeleceu um cronograma de implementação diferenciado de 14 anos, de 1991 a 2005, com a exigência de que os Estados-membros incorporassem a diretiva na legislação nacional até 1993 e começassem a aplicar as normas de tratamento de acordo. Garantir o seu cumprimento é responsabilidade dos Estados-membros no âmbito dessa legislação.
Apesar do apoio significativo de subsídios dos fundos de desenvolvimento regional e de coesão da UE para os investimentos necessários em infraestrutura (até 85%), a diretiva estava longe de ser totalmente implementada no final do prazo de implementação em 2005. Em 2018, 27 anos após a adoção da diretiva, 15 anos após o prazo original, a Comissão Europeia estimou que as taxas de cumprimento dos requisitos estavam acima de 90% para descargas em áreas classificadas como sensíveis em nove dos 12 Estados-membros, com taxas de apenas 44% a 84% nos três Estados-membros restantes. Em outras áreas, oito dos 12 Estados-membros tiveram taxas acima de 90%, enquanto quatro Estados-membros tiveram taxas entre 24% e 83%.
O não cumprimento pode ser atribuído a falhas de governança e/ou falta de vontade de implementar a diretiva por parte das autoridades competentes dos Estados-membros, que, muitas vezes, são regionais ou locais. O fato de ainda haver um atraso significativo quase 30 anos após a adoção da legislação ilustra a dificuldade de implementar normas quando é necessária a coordenação de um complexo sistema de governança multinível.
Na Europa, muitas questões ambientais e de saúde pública, como as normas de tratamento de águas residuais urbanas e sua aplicação, eram consideradas assuntos que deveriam ser tratados por especialistas técnicos e científicos, e os conflitos a esse respeito eram frequentemente tratados e resolvidos por órgãos ou agências técnicas parajudiciais. Os tribunais de justiça raramente se envolviam na resolução desses conflitos. Portanto, não havia uma tradição no Poder Judiciário dos Estados-membros para lidar com essas questões.
Com a adoção de um conjunto significativo de leis ambientais da UE, o Poder Judiciário tornou-se um ator importante na implementação, inclusive para a legislação sobre águas residuais urbanas. O principal instrumento de aplicação disponível para a Comissão Europeia é entrar com processos no Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) contra os Estados-membros por não implementarem corretamente a diretiva. Nesses casos, é o TJUE que decide se um Estado-membro está cumprindo suas obrigações. Se um Estado-membro, apesar de uma decisão do TJUE, continuar a não cumprir suas obrigações, existe a possibilidade de o TJUE aplicar penalidades financeiras substanciais a esse Estado-membro. Alguns Estados-membros, inclusive Estados fundadores da UE, ainda estão pagando multas significativas por atrasos na implementação.
Não há dúvidas de que o envolvimento do Poder Judiciário e as inúmeras decisões do TJUE foram um importante estímulo e contribuíram significativamente para a implementação.
Nos últimos anos, os tribunais dos Estados-membros têm desempenhado um papel cada vez mais importante na aplicação da legislação ambiental da UE e a Comissão Europeia tem incentivado a abertura de processos em nível nacional, desde que existam mecanismos adequados, inclusive jurídicos. Nesse contexto, é importante que o TJUE tenha decidido que não apenas os indivíduos afetados negativamente pela má aplicação da legislação da UE, mas também as organizações não governamentais ambientais têm legitimidade jurídica e podem levar esses casos aos tribunais nacionais. Para apoiar a implementação e a aplicação efetiva nos Estados-membros, a Comissão Europeia apoia a rede IMPEL (Rede da União Europeia para a Implementação e Execução da Legislação Ambiental) de reguladores ambientais de nível nacional e infranacional e coopera estreitamente com o Fórum Europeu de Juízes para Questões do Ambiente (EUFJE) e a Academia de Direito Europeu (ERA), visando especificamente aos promotores públicos e ao Poder Judiciário nos Estados-membros, com o intuito de intensificar o treinamento e o papel do Poder Judiciário nacional na aplicação da legislação ambiental. Aproximar os conflitos sobre a implementação da legislação ambiental da UE dos cidadãos afetados trouxe benefícios significativos na forma de uma resolução mais rápida dos conflitos. Nesses casos, os tribunais se beneficiaram da possibilidade de requerer decisões preliminares do TJUE, fornecendo interpretações oficiais das disposições legais da UE em casos de dúvidas na ausência de jurisprudência.
Levar os conflitos de implementação aos tribunais nacionais pode trazer benefícios significativos para a aplicação da legislação, pois aumenta a capacidade geral do Poder Judiciário de lidar com conflitos e garante uma resolução mais rápida dos conflitos, mais próxima dos cidadãos afetados e com uma melhor avaliação das condições locais.
Observação: as referências à implementação neste parágrafo referem-se aos 12 Estados-membros que eram membros da UE no momento da adoção da diretiva. Os Estados-membros que ingressaram posteriormente tiveram prazos diferentes.
Fonte: Official Journal of the European Communities, No. L 135, pp. 140-152 (30.5.1991); European Commission, 11th Technical assessment on UWWTD implementation (2022) (Disponível em: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/f9acae5a-ed21-11ec-a534-01aa75ed71a1 Acesso em 07/10/2023); https://impel.eu; https://www.eufje.org/index.php?lang=en; https://www.era.int/environmental_law.
Problema 2: a ANA adquiriu uma sólida reputação e experiência em hidrologia e outras áreas técnicas relativas à gestão de recursos hídricos, mas, à medida que as responsabilidades da instituição vão se transformando, as habilidades exigidas pela agência também terão que se transformar. Ao assumir mais responsabilidades relativas à regulação econômica, o órgão regulador enfrenta o desafio de desenvolver capacidades e competências no campo econômico. Essas competências precisarão apoiar a tomada de decisões regulatórias da ANA, assim como sua atividade de gestão e capacitação, à medida que o setor regulado enfrenta os novos desafios. Ao mesmo tempo, o acesso que a agência tem a dados poderia ser melhor aproveitado para desenvolver a capacidade analítica e apoiar a qualidade regulatória.
A ANA é reconhecida pela competência técnica de seus servidores e por compartilhar seu conhecimento e experiência com os atores do setor. Em especial, a ANA é conhecida por sua experiência e competência em áreas como hidrologia, engenharia e ciências relacionadas aos recursos hídricos. A agência oferece treinamento formal e qualificações em disciplinas relativas a recursos hídricos para milhares de partes interessadas do setor e para seus próprios servidores. Uma parte de seu orçamento é voltada para a realização de pesquisa e treinamento externo de gestores de recursos hídricos em todo o país. Nos últimos 20 anos, mais de 260 mil pessoas participaram de iniciativas de treinamento de curta a média duração, presenciais e remotas. Além disso, como parte de seu trabalho para fortalecer o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos, a ANA ajuda a criar e patrocina iniciativas de educação formal, como os programas de pós-graduação ProfCiamb e ProfÁgua no Brasil. Sua competência técnica é um dos principais ativos que deve ser preservado e desenvolvido.
A capacidade e a competência de análise econômica da ANA são relativamente subdesenvolvidas, o que trará consequências às recém-adquiridas funções de regulação econômica. Os economistas representam apenas 4.6% da força de trabalho da Agência, enquanto mais de 30% da ANA possui qualificações profissionais em engenharia civil e ciências biológicas. A ANA criou a Superintendência de Estudos Hídricos e Econômicos (SHE) em 2020, que deveria coordenar os trabalhos de cunho mais analítico e de base econômica para subsidiar a tomada de decisões, porém a Superintendência está atualmente focada na construção de bases de dados e na entrega de estudos de alto nível, como atualizações sobre o progresso do Brasil em relação ao Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS 6) e aos indicadores relativos aos recursos hídricos e ao saneamento (ANA, 2019[7]). Além disso, as análises de impacto regulatório realizadas pela ANA tendem a ser mais qualitativas do que quantitativas, embora essa seja uma área que a agência identificou como passível de melhoria e está tomando medidas para aprimorá-la. Será necessária uma série de análises econômicas para subsidiar a tomada de decisões, tanto na perspectiva ex ante e de curto prazo (conhecimentos) sobre o que as ações e a regulação estão alcançando hoje e o que seria necessário para atender às necessidades atuais) quanto de uma perspectiva de gestão de longo prazo (conhecimentos sobre o que está sendo feito para lidar com as necessidades e os desafios futuros) (Quadro 1.4).
A ANA precisará criar uma base de evidências para apoiar a implementação de novas normas e reformas. Os conhecimentos fornecidos pela análise econômica ou por outras análises quantitativas serão necessários para definir expectativas realistas e subsidiar a tomada de decisões regulatórias em nível infranacional. As áreas que poderiam se beneficiar de análises econômicas robustas incluem as implicações financeiras das normas de referência, a gestão de recursos hídricos e as iniciativas de universalização e regionalização. As partes interessadas expressaram a necessidade de evidências e ferramentas para compreender e avaliar as complexas contrapartidas econômicas inerentes à regulação do setor e à gestão financeira. Além disso, a avaliação econômica baseada em evidências pode ajudar a convencer atores sobre as vantagens de atuar no presente para beneficiar futuros consumidores e empresas. Um bom exemplo é o da cobrança pelo uso de recursos hídricos, considerando as consequências da inação e as questões relativas à qualidade e à segurança hídrica em termos de custos financeiros e perda de receita. Atualmente, falta uma base de evidências abrangente, acessível e adaptável a todas as partes interessadas relevantes, que inclua dados sobre populações, custos, base de ativos, níveis de serviço, riscos e problemas, além de relatórios sobre a manutenção e a melhoria da infraestrutura.
A demanda por evidências e conhecimento de base econômica refere-se tanto ao trabalho da ANA na gestão de recursos hídricos quanto no saneamento básico, embora haja mais urgência no segundo. No setor de saneamento básico, as entidades reguladoras infranacionais adotarão normas de referência nos próximos anos, enquanto o setor regulado será obrigado a fazer mudanças em seus negócios, incluindo mudanças no planejamento financeiro, nos contratos e nos investimentos. Uma compreensão clara entre os formuladores de políticas, reguladores e atores do setor regulado sobre os custos do cumprimento das normas de referência nacionais ajudará na tomada de decisão. Na gestão de recursos hídricos, são necessários conhecimentos sobre a conscientização dos novos desafios( as mudanças climáticas, por exemplo), e a importância de considerar esses desafios de longo prazo no processo de tomada de decisão atual. Além disso, conhecimentos que possam apoiar decisões operacionais de curto prazo, por exemplo, com relação ao uso de recursos hídricos alternativos e à alocação de recursos hídricos escassos entre usos concorrentes.
A realização de uma análise econômica empírica e a criação de uma base sólida de evidências quantitativas para cumprir as novas funções podem trazer outros benefícios em termos de proteção contra capturas indevidas. Uma base de evidências robusta que seja usada para subsidiar a tomada de decisões internas será útil na proteção contra influências indevidas e desinformações direcionadas à ANA, ajudando a posicioná-la como uma agência apolítica cujas decisões são baseadas em evidências. No trabalho da OCDE sobre a governança e a independência das entidades reguladoras, um dos fatores identificados para ajudar a evitar influências indevidas e manter a confiabilidade é que as decisões regulatórias sejam baseadas em evidências empíricas ou pesquisas, avaliações pós-implementação e contribuições das partes interessadas (OECD, 2014[8]).
O acesso da ANA a uma grande quantidade de dados poderia ser melhor aproveitado para desenvolver a capacidade analítica e apoiar a qualidade regulatória. A criação de uma base de evidências e a realização de análises econômicas mais sofisticadas requerem dados de boa qualidade e disponibilizados no momento certo. No caso da gestão de recursos hídricos, a ANA é depositária de uma grande quantidade de dados: o órgão regulador faz importante contribuição para a transparência ao coordenar a Rede Hidrometeorológica Nacional (RHN) e gerenciar o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH) e o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB). Esses dados, embora sejam divulgados publicamente, podem não estar sendo totalmente explorados internamente para fins de tomada de decisões regulatórias. Ter bons dados é fundamental para apoiar o desejo da ANA de desenvolver o lado quantitativo de suas ferramentas de gestão regulatória, como análises de impacto regulatório e avaliações ex post.
Entretanto, a quantidade e a qualidade dos dados não são similares em todas as áreas da Agência. Nesse sentido, a ANA enfrenta desafios específicos no setor de saneamento básico, uma vez que dados importantes são de propriedade de entidades municipais e estaduais e são atualmente consolidados por ministérios do governo federal, como no caso dos dados de saneamento básico, que são compilados pelo Ministério das Cidades, responsável pelo SNIS (Tabela 1.2). A ANA é um consumidor de dados nesse setor e, portanto, pode enfrentar atrasos no recebimento das informações solicitadas e não pode garantir ou controlar a qualidade dos dados. Os dados municipais, em particular, podem ser de menor confiabilidade. Com relação ao desejo da ANA de realizar análises de impacto e avaliações, a coleta e o uso de dados sobre custos fixos e variáveis, e uma compreensão das tabelas de custos e como elas impactam diferentes classes de ativos, são fundamentais, além de favorecerem a avaliação de outros custos econômicos e sociais na gestão de recursos hídricos e do saneamento básico.
Fonte: Análise da OCDE com base nas informações da ANA.
Priorizar a contratação de pessoal com perfil econômico, tanto de baixo quanto de alto escalão, para aumentar as capacidades e competências da ANA, para apoiar a tomada de decisão e o trabalho da agência na gestão de recursos hídricos e no saneamento básico:
A ANA pode usar o processo de contratação de servidores públicos aprovado em 2023 (o primeiro processo a ser realizado desde 2008) para recrutar novos talentos nessa área. Entretanto, dada a demanda por pessoal em toda a organização, essa contratação provavelmente não será suficiente. A agência precisa não apenas de servidores iniciantes, mas também de especialistas experientes que possam auxiliar os tomadores de decisão e trazer conhecimentos sobre a criação de processos e metodologias de melhores práticas.
Se as restrições atuais de contratação (consulte o Problema 4 abaixo) impedirem a ANA de tomar medidas imediatas, a agência poderá buscar rotas alternativas para desenvolver capacidades e competências. Por exemplo, a ANA pode fazer parcerias com especialistas ou instituições e criar canais apropriados para receber contribuições, aproveitando as possibilidades de cessão de servidores dentro do serviço público ou outras opções de transferência ou empréstimo de pessoal (considerando as agências reguladoras no Brasil ou programas e arranjos internacionais com reguladores fora do Brasil). Pode ainda treinar atuais servidores ou direcionar recursos temporariamente para garantir o apoio externo, mas somente se a terceirização puder ser feita de forma a apoiar o desenvolvimento de uma competência econômica sustentável para a agência.
Redefinir os atributos dos cargos de alto escalão da ANA, inclusive no nível da diretoria, para incluir conhecimentos econômicos, conforme o caso, e de maneira proporcional.
Nos casos em que as contratações adicionais por capacidade e competência forem limitadas, a ANA pode considerar a possibilidade de redefinir as atribuições esperadas de cargos de “livre provimento”, como cargos de superintendente ou de diretor, na próxima oportunidade disponível, sem interferir no processo de indicação e nomeação. Um conjunto redefinido de atribuições poderia incluir conhecimentos econômicos como critério e poderia ser definido em relação a cargos específicos de superintendente e de diretor.
Direcionar a capacidade analítica atual e futura da ANA para a criação de uma base de evidências que apoie o entendimento dos atores e da agência sobre os custos e benefícios econômicos e financeiros da adoção de normas de referência nacionais no saneamento básico, e empenhar-se na divulgação e na promoção do uso dessa nova base de evidências:
Junto com a definição e a entrega das próprias normas de referência nacionais, existe a necessidade urgente de criação de uma base de evidências objetiva, uma “fonte da verdade”, para ajudar na tomada de decisão no setor de saneamento básico. A ANA pode buscar exemplos de abordagens analíticas e boas práticas de outros reguladores (Quadro 1.3) e desenvolver um conjunto de ferramentas para reguladores infranacionais.
Para criar essa base de evidências, a ANA pode se articular com o Ministério das Cidades para garantir a disponibilização de dados sobre saneamento que atendam aos requisitos analíticos da agência e aos requisitos do setor, além de defender as mudanças necessárias na metodologia de coleta de dados.
Uma vez que essa base de evidências tenha sido priorizada e criada, a ANA deve atuar para promover seu uso e a conscientização dos atores envolvidos, o que representa uma oportunidade para que a agência esclareça seu papel e gerencie as expectativas das partes interessadas (consulte o Problema 1).
A ANA também precisará desenvolver os processos internos, inclusive os processos de dados, para apoiar a análise econômica indicada acima e permitir que os novos conhecimentos contribuam para a tomada de decisão da Diretoria Colegiada, ao mesmo tempo em que deverá continuar interagindo com as partes interessadas externas para criar processos ou parcerias que permitam acessar informações relevantes e dar feedback aos proprietários dos dados (Quadro 1.4; Quadro 1.5).
Aberdeen é uma cidade importante na costa nordeste da Escócia. É a terceira maior do país e tem uma população atual de cerca de 230 000 habitantes. A cidade era o centro da indústria petrolífera no Mar do Norte.
Por estar na costa leste, ela se acostumou com uma precipitação muito menor do que a da costa oeste do país. A Scottish Water trabalhou com o Conselho Municipal de Aberdeen para entender como as futuras chuvas previstas para a região poderiam ser manejadas. Eles usaram padrões de precipitação calculados pela modelagem dos impactos do aumento da temperatura global.
A conclusão do trabalho entre a Scottish Water e o Conselho Municipal de Aberdeen foi de que havia várias iniciativas que poderiam permitir o manejo mais efetivo das águas superficiais, que resultariam do aumento projetado das chuvas. Essas iniciativas envolveriam diversas partes e exigiriam grau considerável de colaboração e construção de consenso. Elas foram consistentes com a busca de uma estratégia “Verde/Azul” para o manejo do ambiente hídrico na cidade.
O custo dessas intervenções foi estimado entre £400 milhões e £500 milhões nos próximos 50 anos. A Scottish Water deixou claro que essas abordagens colaborativas provavelmente seriam muito mais econômicas do que as soluções de infraestrutura cinza, como o redimensionamento da rede de esgoto e a construção de um reservatório maior. Uma das principais premissas era que a Scottish Water manteria a capacidade e a efetividade de seu sistema de esgoto em níveis não inferiores aos atuais durante todo o período de transição (os cinquenta anos) e nos anos seguintes.
A WICS trabalhou com a Scottish Water para analisar o impacto econômico dessa resposta necessária às mudanças climáticas. Isso envolveu a compreensão do custo de substituição da rede de esgoto, sua manutenção permanente e os custos operacionais. Essa análise foi bem diferente da avaliação agregada dos custos atuais e da necessidade de investimento que normalmente seria o objeto de um exercício de definição de preço para um período de controle regulatório. Essa análise buscou entender quanto custaria no futuro em relação aos custos incorridos no momento atual.
A WICS considerou diferentes vidas úteis dos ativos da rede de esgoto e concluiu que cerca de 20% provavelmente teriam de ser consideravelmente reformados ou substituídos nos próximos cinquenta anos. Isso apontou uma exigência de custo de transição de 20% do valor do ativo moderno equivalente identificado do sistema de esgoto que atende Aberdeen. Além disso, os £400 a £500 milhões das novas iniciativas teriam que ser financiados. A conclusão foi que as despesas atuais com a prestação de serviços de drenagem teriam que aumentar em (pelo menos) três vezes. A drenagem se tornaria o maior componente dos custos, mais que os custos com coleta e tratamento de esgoto.
Paralelamente, o governo escocês estava considerando dividir as cobranças pelas águas residuais em um componente de resíduos e outro de drenagem. Essa análise confirmou a utilidade de se instituir arranjos claros de cobrança para a drenagem, a fim de criar incentivos para limitar as vazões de água da drenagem das propriedades que entram no sistema de esgoto.
Fonte: Estudo de caso fornecido pela WICS (Water Industry Commission for Scotland | WICS).
A WICS adotou uma matriz de informações que havia sido aperfeiçoada pela Ofwat durante a década de 1990, a partir do conjunto original de modelos usados pelo HM Treasury para examinar o setor de recursos hídricos da Inglaterra e do País de Gales antes da privatização. Essa matriz de informações anuais abrange ativos, níveis de serviço, conformidade, custos e projeções de investimento. O envio de informações segue as orientações detalhadas que são publicadas pelo órgão regulador. O envio inclui informações detalhadas que explicam como a fonte de dados e as suposições assumidas podem ser diferentes dos relatórios anteriores. O nível de precisão e a qualidade da fonte de informação são verificados com certo grau de confiança.
Após o envio das informações, a WICS participa de um processo de consulta (geralmente são necessárias duas rodadas de consultas para garantir uma compreensão plena), por meio do qual trabalha com a Scottish Water para garantir que as informações fornecidas sejam boas e consistentes.
Essas informações permitem que a análise do desempenho e a definição de preços futuros sejam baseadas em evidências, o que faz com que quaisquer questões subsequentes, que possam ser levantadas pelo governo, clientes ou outras partes interessadas, sejam totalmente esclarecidas. Essa matriz de informações é fundamental para o marco regulatório e ajuda a garantir que as decisões sejam fundamentadas e também ajuda a proteger a independência do processo regulatório.
Fonte: Estudo de caso fornecido pela WICS (Water Industry Commission for Scotland | WICS).
A Comissão de Comércio da Nova Zelândia é um regulador econômico multissetorial. Além das análises de preços, ela tem poderes significativos para exigir a divulgação pública de informações para mostrar se o objetivo da regulação está sendo alcançado, “para garantir o benefício de longo prazo dos consumidores nos mercados [regulados], promovendo resultados que sejam compatíveis com os resultados obtidos em mercados competitivos”. Os setores abrangidos incluem eletricidade, gás, aeroportos, telecomunicações, combustíveis e, possivelmente, no futuro, recursos hídricos.
A Comissão de Comércio publica várias ferramentas de visualização com base nos dados coletados. Isso inclui o uso de dashboards, que combinam informações de diferentes entidades reguladas do mesmo setor para mostrar comparações e uma Ferramenta de Acessibilidade ao Desempenho (PAT, na sigla em inglês). A Comissão usa o software “Tableau” para apresentar as informações e conseguiu desenvolver capacidades internas de tratamento de dados e análise de desempenho.
A Ferramenta de Acessibilidade ao Desempenho para empresas de distribuição de energia elétrica, por exemplo, permite que qualquer pessoa interessada compare o desempenho entre entidades ou se concentre em uma entidade específica. Existem diferentes métricas, como dados financeiros, idade e condição dos ativos, demanda do sistema, extensão da rede e confiabilidade da rede. Os dados financeiros abrangem lucros e ROI, avaliação da base de ativos regulatórios e detalhamento das despesas (despesas de capital e operacionais).
A Comissão publica eventualmente análises com base nas informações divulgadas. As informações contidas na PAT e nos relatórios publicados ajudam terceiros a tirar conclusões e a interagir com o setor em questões de maior preocupação, incluindo investimentos para descarbonização e resiliência a eventos ligados ao clima.
Observação: a PAT pode ser acessada aqui: https://public.tableau.com/app/profile/commerce.commission/viz/Performanceaccessibilitytool-NewZealandelectricitydistributors-Dataandmetrics/Homepage. Outros exemplos dos tipos de análises e relatórios produzidos pela Comissão de Comércio estão disponíveis aqui: https://comcom.govt.nz/regulated-industries/gas-pipelines/gas-pipelines-performance-and-data/trends-in-gas-pipeline-business-performance; https://comcom.govt.nz/regulated-industries/gas-pipelines/gas-pipelines-performance-and-data/performance-summaries-for-gas-distributors
Fonte: Informações enviadas pela Comissão de Comércio, 2024.
Problema 3: O mandato da ANA abrange três subsetores (gestão de recursos hídricos, saneamento básico e segurança de barragens), cada um com distintos objetivos e resultados regulatórios, contextos setoriais e institucionais, partes interessadas e desafios de gestão . Entretanto, nem a estrutura organizacional atual da ANA, nem sua estrutura de governança funcionam da mesma forma. A falta de responsabilização clara e a preferência por entregas que englobem diversas áreas da Agência pode prejudicar a gestão eficiente dos recursos.
O mandato da ANA abrange três áreas específicas, cada uma com objetivos regulatórios distintos e necessidades diferentes em termos de processos e recursos. As atividades da ANA estão relacionadas a três áreas fundamentais: gestão de recursos hídricos (incluindo a regulação do uso de recursos hídricos), serviços de saneamento básico e segurança de barragens. Em cada uma dessas áreas, a agência tem objetivos e formas de trabalho distintos, enfrenta diferentes contextos institucionais e setoriais, interage com diferentes partes interessadas e precisa gerenciar diferentes riscos e desafios na obtenção de recursos (Tabela 1.3).
1. Consulte o “Capítulo 2 – Reforma do setor” para uma discussão completa sobre o arcabouço legal.
A estrutura organizacional e a estrutura de governança atuais não estão claramente mapeadas nessas três áreas. Em 2022, a estrutura organizacional da ANA foi reorganizada passando a contar com 11 superintendências, cinco assessorias especiais, cinco unidades de suporte à decisão e o comitê interno de governança, todos subordinados a uma diretoria colegiada (composta por cinco membros, incluindo o Diretor-Presidente). Além disso, foi criada uma Comissão de Ética interna, que pode encaminhar questões alheias à ANA para a Comissão de Ética da Presidência da República. Essa reorganização não propiciou uma reestruturação substancial da agência em torno de, insumos, processos e metas comuns. O que sim se notou foi a criação de novas unidades, níveis de governança e a realocação de recursos. A reestruturação foi motivada por requisitos legais para incluir determinadas funções, como a ouvidoria e comitê de governança, e também pela necessidade de consolidar competências de assessoramento em governança e realocação de recursos para novas áreas, como saneamento básico. É possível que esse crescimento orgânico na estrutura institucional signifique que a estrutura atual da ANA não permite uma divisão eficiente, ou a mais efetiva, de tarefas e recursos entre as superintendências ou mesmo dentro delas.
A estrutura institucional atual não permite que haja uma cadeia de comando clara entre as superintendências e a diretoria, e que seja responsável por entregas nas três áreas de atuação. A Diretoria Colegiada, como um coletivo, é responsável por todas as decisões regulatórias e administrativas, embora o Diretor-Presidente continue sendo o representante legal da ANA. Na prática, os itens da agenda para deliberação da diretoria são quase totalmente definidos no nível das superintendências, acompanhados pelo Diretor-Supervisor da área, pelo gabinete do diretor supervisor e pelas respectivas unidades de suporte à decisão e à gestão (como SGE, ASGOV e ASREG), antes de chegarem à diretoria. O processo de formulação de uma proposta, que é uma etapa importante na elaboração da decisão final devido à natureza processual das reuniões deliberativas da diretoria, envolve, portanto, várias partes e pode envolver vários superintendentes. Esse processo pode melhorar a transparência e a qualidade das propostas finais, mas não necessariamente a responsabilização, principalmente a responsabilização pelas decisões sobre avanços regulatórios que se conectam diretamente aos objetivos estratégicos da ANA em cada área de atuação.
Há espaço para que o plano estratégico e o relatório de gestão da ANA deem mais apoio às cadeias de comando e aumentem o foco em torno das três áreas de atuação. Como já destacado acima (consulte o Problema 1), o processo de planejamento estratégico da ANA é um exemplo de boa prática, pois promove a participação, considera valores compartilhados e questões transversais. O planejamento estratégico e o plano de gestão anual são produtos sofisticados que fornecem uma visão geral abrangente das metas da ANA e da transparência em suas atividades. Entretanto, o planejamento estratégico como resultado, além de ser uma ferramenta para definir e gerenciar as expectativas das partes interessadas, também é uma ferramenta para ajudar a organizar as equipes internas, dar foco no trabalho do órgão regulador e definir objetivos e formas de trabalho comuns. Essas duas peças de planejamento poderiam trabalhar mais claramente os objetivos comuns e coordenar as áreas de responsabilidade para as três áreas do seu mandato, identificando mecanismos de responsabilização em um nível mais alto. Também há espaço para que sejam fornecidas mais informações sobre como a agência trabalhará para alcançar seus objetivos e metas e para que se tenha uma visão de como os recursos são atualmente alocados entre as três áreas de atuação e como eles estão sendo utilizados para alcançar seus principais objetivos.
Os papéis e as responsabilidades da ANA na gestão de recursos hídricos são atualmente muito mais desenvolvidos e intensivos em recursos do que os de segurança de barragens e saneamento básico, e provavelmente continuarão assim no futuro. Os papéis e responsabilidades da ANA nas três áreas de atuação não são equivalentes em termos dos recursos necessários para cumprir suas principais funções. Não se espera que a estrutura da ANA tenha uma distribuição igual de recursos entre as áreas de atuação. Entretanto, há espaço para melhorar a estrutura organizacional e a estrutura de governança atuais a fim de promover a responsabilização e o uso eficiente dos recursos.
Ter uma visão de como os recursos estão sendo alocados e usados atualmente nas três áreas de atuação da ANA de forma agregada para alcançar os objetivos regulatórios e usar esse processo como uma oportunidade para identificar problemas e oportunidades, por exemplo, relativos a recursos insuficientes ou possibilidades de trabalho conjunto. Esse processo não predefiniria uma alocação de recursos entre as áreas de atuação, mas seria destinado a explorar sinergias e oportunidades para melhorar a execução das funções da ANA do ponto de vista da eficiência, mantendo ao mesmo tempo governança e responsabilização claras.
Avaliar a viabilidade de ajustar a estrutura organizacional ou a estrutura de governança da ANA para que esteja melhor alinhada com suas três principais áreas de atuação – gestão de recursos hídricos (incluindo a regulação do uso de recursos hídricos), segurança de barragens e serviços de saneamento básico – para permitir cadeias de comando claras. A agência precisará avaliar como esse ajuste pode ser feito, respeitando restrições do desenho organizacional e dos recursos previstos na legislação, assim como as normas do serviço público.
Considerar uma estrutura de divisões ou uma nova estrutura hierárquica com base nas três áreas de atuação que permita a criação de cadeias de comando e supervisão mais claras, identificando linhas de responsabilização por produtos e resultados em cada uma das três áreas. Essa nova estrutura pode ajudar a dar clareza, fortalecer as interligações entre as superintendências que trabalham com áreas conectadas, reunir capacidades e competências e liberar capacidade no alto e no baixo escalão para permitir o desenvolvimento dos talentos necessários, por exemplo, na análise econômica (consulte o Problema 2).
Considerar a articulação de uma estrutura de governança baseada em princípios de gestão matricial como alternativa ou ação complementar à reestruturação formal, o que possibilitaria a coordenação e a integração das diversas atividades e recursos e permitiria uma simplificação da estrutura de responsabilidade com base nas três áreas de atuação. A ANA precisaria avaliar como isso poderia ser operacionalizado dentro da estrutura e dos arranjos de governança existentes, considerando eventuais requisitos e limitações obrigatórios.
Explorar as possibilidades de delegar determinados poderes de decisão às superintendências, de modo a criar cadeias de comando claras e permitir que a diretoria se concentre em decisões estratégicas, na supervisão e no monitoramento do desempenho.
Implementar um processo de revisão permanente para verificar se a estrutura organizacional continua adequada e abordar as seguintes questões:
se as sobreposições de especialização e função estão sendo evitadas;
se existe evidências de trabalho em silos sobre temas similares dentro das superintendências ou entre elas; e
se a estrutura permite o desenvolvimento eficiente das capacidades e competências que podem ser direcionadas para as diferentes áreas de atuação da ANA.
Estruturar os futuros resultados estratégicos e gerenciais, incluindo o planejamento estratégico e o plano de gestão anual, em torno das três áreas de atuação:
Utilizar o planejamento estratégico e o relatório de gestão anual para identificar objetivos comuns, alocar áreas de responsabilidade e reformular as cadeias de comando (para cada área de atuação), motivando os servidores por meio da identificação dos objetivos da Agência, dos riscos e problemas de cada área de atuação.
Incorporar uma visão da alocação de recursos (capacidade e competência humana ou recursos financeiros), por área de atuação, nos resultados de gestão para garantir a transparência sobre como os recursos estão sendo usados no intuito de alcançar os principais objetivos da ANA e esclarecer as oportunidades e necessidades de ajuste, incluindo eventuais questões relativas à governança externa de recursos humanos e financeiros.
Problema 4: a ANA enfrenta restrições relativas aos seus recursos humanos e financeiros e às formas como esses recursos podem ser usados e geridos. Essas restrições geram algumas preocupações em torno do cumprimento das novas atribuições da ANA no âmbito da Lei do Saneamento de 2020, da capacidade do órgão regulador de responder aos novos e futuros desafios e de garantir o uso eficiente dos recursos nas áreas em que pode causar o maior impacto, assim como da sua capacidade de agir de forma independente no futuro.
O arcabouço legal brasileiro e os atuais processos de governança externa criam restrições e desafios em relação à gestão de recursos que a ANA precisa enfrentar. Particularmente, devido aos processos atuais de gestão fiscal e aos arranjos legais sobre a arrecadação e o uso de receitas que afetam a ANA como órgão regulador federal, a agência enfrenta incerteza de receita e controle orçamentário significativos. Além disso, a ANA não tem controle total sobre suas práticas de contratação, pois a agência deve buscar a aprovação do governo federal para contratar servidores públicos efetivos, não tem a capacidade de avaliar diretamente os candidatos durante o processo de contratação e não tem as ferramentas para gerenciar o desempenho após a nomeação dos servidores públicos.
O novo mandato da ANA no setor de saneamento básico não foi acompanhado de arranjos sustentáveis que garantissem satisfatoriamente as receitas para permitir que a ANA cumpra seu mandato no longo prazo. O financiamento das novas atribuições da ANA no setor de saneamento básico, segundo as quais a elaboração de normas de referência e o monitoramento de sua adoção são obrigatórios, deve ser normalmente retirado da dotação orçamentária da agência. A ANA tem conseguido negociar junto ao Congresso o valor de seu financiamento discricionário, garantindo que 0.75% do valor das cobranças sobre a geração de energia hidrelétrica seja direcionado para complementar a dotação orçamentária federal(consulte o Capítulo 3). Esse arranjo é temporário e requer aprovação anual, gerando incerteza de recursos. Embora esse arranjo temporário facilite a atuação da ANA no setor de saneamento básico, ele não representa uma solução adequada de longo prazo. Seria necessária uma mudança na legislação para garantir a disponibilidade de receitas das atuais fontes “vinculadas” no longo prazo (ou seja, disponibilizar recursos vinculados para outras áreas dentro da Agência) ou para criar novos arranjos de financiamento para o setor de saneamento básico, o que daria maior estabilidade financeira e reduziria o risco de não entrega. Não está claro como a ANA poderá lidar com futuros aumentos na carga de trabalho, por exemplo, quando as normas de referência estiverem em vigor e as iniciativas de monitoramento e capacitação tiverem de ser implementadas. A agência tem utilizado consultorias terceirizadas e iniciativas de treinamento para apoiar a adoção de normas de referência por agências infranacionais.
Uma solução orçamentária de longo prazo que permita que a ANA cumpra suas atribuições no setor de saneamento básico torna-se mais importante quando se considera o conjunto limitado de recursos discricionários da agência. As receitas provenientes das taxas do setor associadas à produção de energia hidrelétrica e à cobrança pelo uso de recursos hídricos são vinculadas por lei primária, com as receitas sendo repassadas pela ANA para projetos específicos, como a implementação do PNRH e o gerenciamento da RHN ou, no caso das receitas provenientes da cobrança pelo uso de recursos hídricos, são repassadas diretamente aos comitês de bacias hidrográficas. Analisando as receitas de 2020 a 2022, em média, as taxas de produção de energia hidrelétrica representaram 57% da receita anual da ANA, outros 7% foram provenientes do orçamento federal e os 36% restantes vieram de cobranças pelo uso de recursos hídricos nas bacias hidrográficas (consulte o Capítulo 3 – Governança). Ignorando as receitas provenientes da cobrança pelo uso de recursos hídricos que retornam diretamente às bacias hidrográficas, das receitas restantes que a ANA tem (orçamento federal mais taxas cobradas dos operadores de energia hidrelétrica), aproximadamente 11% dessas receitas são discricionárias, enquanto 89% são vinculadas. Os arranjos de vinculação garantem estabilidade e seguem as melhores práticas, mas quando combinados com um orçamento discricionário comparativamente baixo, reduzem a autonomia do órgão regulador e sua capacidade de se adaptar às circunstâncias em constante transformação. Quando se tem orçamento não vinculado limitado, como é o caso, tal fato pode prejudicar a implementação das funções da ANA no setor de saneamento básico. Assim como outros órgãos do governo e agências federais, a ANA também enfrenta pressões para cortar gastos administrativos e ameaças de contingenciamento do orçamentária federal, embora isso não tenha se concretizado até o momento.
Por fim, embora os níveis de financiamento sejam atualmente suficientes para permitir que a ANA cumpra suas atribuições, há riscos de que a agência possa enfrentar incerteza de receita durante o exercício financeiro. Os processos de consolidação e reequilíbrio fiscal do governo federal ao longo do ano podem resultar em mudanças nos níveis esperados de receita, conforme aprovado no orçamento. Outra incerteza no orçamento discricionário anual é gerada pela ameaça de contingenciamentos, que são analisadas e podem ser aplicadas pelo governo no início do exercício financeiro.
Com relação aos recursos humanos, a ANA enfrenta várias restrições que acarretam riscos diferentes, a começar por uma restrição abrangente em sua capacidade de contratar novos servidores públicos efetivos. A ANA deseja contratar mais servidores públicos efetivos para ingressar em suas carreiras e desempenhar funções administrativas e especializadas específicas. O nível de servidores públicos efetivos na agência está atualmente abaixo do limite máximo previsto na legislação. Entretanto, novos cargos efetivos e os concursos públicos necessários para preencher esses cargos devem ser aprovados pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI). Recentemente, o MGI aprovou a contratação de 40 servidores para os 110 cargos disponíveis na ANA, a primeira aprovação desse tipo desde 2008. Entretanto, esse número continua abaixo do número solicitado. Uma das consequências dessa restrição nas contratações é a falta de servidores públicos efetivos em funções específicas e a crescente dependência de servidores públicos temporários ou de pessoal terceirizado. Em algumas áreas, como TI, a ANA também está enfrentando o desafio de competir com o mercado privado que, apesar de oferecer salários mais altos, não oferece estabilidade que o serviço público federal é capaz de oferecer.
Além disso, a autonomia da ANA na seleção de servidores públicos e na gestão de desempenho é limitada, o que afeta a eficiência e a efetividade da organização. Uma vez concedida a aprovação para a contratação de servidores públicos, a ANA define os perfis de candidatos desejados e os requisitos básicos, como formação, qualificações técnicas e experiência, para os quais os candidatos podem obter crédito. No entanto, a Agência não se envolve diretamente com o processo de recrutamento por meio de concurso público. A realização de concurso público é a forma de contratação utilizada em todo o serviço público do Brasil e ocorre nas outras agências reguladoras federais. Os candidatos também não são submetidos a nenhuma avaliação baseada em competências ou entrevista presencial, o que, embora tenha o objetivo de eliminar qualquer viés na pontuação quantitativa, impede que a ANA avalie se os candidatos serão adequados para sua força de trabalho, dada a natureza específica de seu trabalho como órgão regulador. Após a aprovação dos candidatos no certame, eles se tornam servidores públicos e passam por processo rígido de gestão de desempenho, definido pela legislação, que compreende a análise dos requisitos mínimos para que os servidores públicos progridam em termos de salário e cargo. A estabilidade no serviço público é grande, o que torna difícil a demissão de servidores públicos efetivos, exceto em casos de má conduta.
Tanto a contratação de novos servidores públicos quanto a terceirização do trabalho, qualquer que seja a opção tomada, representam desafios de gestão de recursos humanos para a ANA. Os servidores públicos recém-aprovados ingressam na ANA nos padrões e classes iniciais da carreira, e nesse ponto é necessário um esforço significativo da agência para integrar e desenvolver os servidores públicos. Também é necessário investir no desenvolvimento das competências dos servidores, por exemplo, realizando treinamentos em gestão para os servidores que progridem de funções técnicas para funções gerenciais, ao invés de contratar externamente pessoas com os conhecimentos e as competências gerenciais. Outra consequência do aumento do número de pessoal temporário ou terceirizado na força de trabalho da ANA, como alternativa à contratação de servidores públicos efetivos, é que um número maior de colaboradores não está sujeito aos preceitos formais de avaliação de desempenho e progressão de carreira, treinamento ou outros arranjos administrativos que se aplicam apenas a servidores públicos efetivos, nem recebe o mesmo nível de remuneração e benefícios. Em 2023, a força de trabalho da ANA contava com 559 pessoas, incluindo 373 servidores públicos, a maioria (76%) dos quais são servidores públicos efetivos, e 186 colaboradores terceirizados, aproximadamente um terço da força de trabalho total da agência. Em linhas gerais, esse número está de acordo com a média de outros reguladores de recursos hídricos internacionais (Quadro 1.6). No longo prazo, a crescente dependência de pessoal temporário e terceirizado, combinada com a rotatividade de pessoal que altera a composição da força de trabalho da ANA, pode afetar o conhecimento e a memória institucional, como também a cultura de trabalho da agência e a motivação e dedicação de seu pessoal.
Em 2022, como parte do relatório Equipping Agile and Autonomous Regulators (OECD, 2022[9]), a OCDE publicou os resultados de uma pesquisa que investigou como os reguladores econômicos recebem e gerenciam seus recursos humanos. A pesquisa Survey on the Resourcing Arrangements of Economic Regulators que serviu de base para o relatório foi realizada em 2021 e envolveu 57 reguladores econômicos em 31 países.
Considerando as respostas referentes a uma pergunta sobre a força de trabalho e os arranjos contratuais dos reguladores, analisadas por setor, o relatório mostra que aproximadamente 66% dos empregados dos reguladores de recursos hídricos são servidores públicos efetivos e outros 15% são servidores públicos com contratos por tempo determinado. A pesquisa não solicitou aos reguladores que incluíssem pessoal terceirizado (por exemplo, consultores externos) em sua resposta. Portanto, as proporções apresentadas abaixo (Figura 1.2) seriam reduzidas se o pessoal terceirizado fosse adicionado ao cálculo.
Entretanto, a pesquisa de 2021 perguntou aos reguladores se eles recorriam a profissionais externos para dar apoio ao seu trabalho, ao que 86% dos reguladores responderam “sim”. Os reguladores especificaram que os profissionais externos foram contratados para uma série de tarefas, incluindo a prestação de serviços de consultoria especializada (serviços jurídicos, econômicos e digitais), serviços contábeis, financeiros e de TI e o apoio comercial ou apoio a tarefas pontuais, como publicações e eventos.
Observação: para mais informações e dados comparativos sobre os arranjos dos reguladores econômicos em relação a treinamento e desenvolvimento de carreira, consulte o relatório da OCDE Equipping Agile and Autonomous Regulators (OECD, 2022[9]).
Fonte: 2021 OECD Survey on the Resourcing Arrangements of Economic Regulators.
Defender mudanças estruturais na legislação para garantir as receitas necessárias à execução das funções, a fim de:
Definir fontes de financiamento estruturais e de longo prazo para eliminar a dependência de fontes de financiamento de curto prazo ou temporárias e garantir que o orçamento do órgão regulador não sofra mudanças ou ameaças frequentes ao longo do exercício financeiro. A prioridade da ANA no momento em que este artigo foi escrito era de garantir receita estável adequada para que cumpra seu novo mandato e atribuições no setor de saneamento básico. Isso poderia ser apoiado pela promoção de diálogo permanente com o governo e o Congresso sobre orçamento e financiamento, de modo a comunicar proativamente as necessidades de financiamento e criar um relacionamento “sem surpresas”. A agência pode analisar e comunicar as consequências das decisões orçamentárias e os riscos associados à redução de receitas para o cumprimento da sua missão institucional, em especial para o saneamento básico, e o impacto que isso poderia ter para a sociedade. Nesse sentido, a ANA poderia interagir com outras partes interessadas e reguladores do setor para criar uma conscientização ampla sobre os recursos necessários para a execução efetiva das funções.
A ANA pode se basear nas orientações da OCDE sobre a governança dos reguladores (OECD, 2014[8]) e nas publicações da OCDE sobre independência regulatória (OECD, 2016[10]) (OECD, 2017[11]) ao defender arranjos alternativos para aumentar sua autonomia financeira e favorecer a previsibilidade e a estabilidade do financiamento. Isso deve incluir uma decisão transparente e uma alocação de financiamento de longo prazo para o órgão regulador, juntamente com uma explicação sobre a decisão de financiamento pela autoridade orçamentária, para garantir sua independência financeira.
A ANA também pode buscar atrair apoiadores dentre sua base de partes interessadas, trabalhando de forma colaborativa e demonstrando o progresso, fortalecendo o vínculo entre os recursos e o impacto da agência, criando, assim, o envolvimento da agência e demonstrando as evidências e demandas necessárias para provocar uma mudança de longo prazo na estratégia de obtenção de recursos.
Defender maior flexibilidade e autonomia para que o órgão regulador direcione recursos para as áreas que terão o maior impacto positivo sobre seus objetivos. Isso exigiria que o orçamento do órgão regulador incluísse uma parcela menor de recursos “vinculados”, que representam tanto um risco de uso ineficiente dos recursos públicos quanto de um subfinanciamento de áreas específicas do trabalho do órgão regulador.
Defender a aprovação da contratação de mais servidores públicos efetivos até atingir a quantidade necessária para mitigar os casos de aposentadoria e exonerações e atender às necessidades conhecidas da força de trabalho no curto e médio prazo. Aumentar a capacidade de contratação de pessoal, principalmente de servidores públicos efetivos, é importante não apenas porque há necessidades não atendidas, mas também porque oferece uma maneira de mitigar os riscos de restrições orçamentárias, uma vez que os salários e, portanto, a capacidade da força de trabalho, estão garantidos. Na ausência de aprovação de contratação de pessoal efetivo, o treinamento e a contratação de servidores públicos temporários por meio de cessão ou empréstimo são preferíveis à terceirização, quando houver perfis relevantes disponíveis.
Defender maior flexibilidade e modernização das práticas de contratação do serviço público, a fim de melhorar a agilidade das operações e do pessoal do órgão regulador para responder a novas responsabilidades (Quadro 1.7).
Avaliar as lacunas de contratação de pessoal e de competência e o impacto que isso tem sobre as atividades do órgão regulador e sua capacidade de contribuir para os objetivos da política;
Identificar maneiras de aumentar o envolvimento do órgão regulador no processo de seleção de servidores públicos para garantir que os novos membros da equipe tenham a identidade do órgão e as competências necessárias para trabalhar em um órgão regulador independente;
Interagir com outras agências reguladoras para discutir desafios comuns e definir abordagens conjuntas, por exemplo, com uma interação coordenada ou com novos programas para compartilhar ou aumentar os recursos e as competências do quadro de pessoal (transferências, treinamento, etc.).
A ESCOSA é uma entidade estatutária independente e, embora seu orçamento anual e seu programa de trabalho sejam aprovados pelos ministros, a ESCOSA tem certa flexibilidade para determinar, dentro do contexto geral do governo, estratégias operacionais e modelos de prestação de serviços prudentes e eficientes. Um elemento dessas estratégias e modelos de prestação de serviços diz respeito à atração e retenção de pessoal. Como uma organização de conhecimento, a ESCOSA depende das habilidades e competências de seu pessoal para entregar resultados positivos para os consumidores.
Em 2023, a ESCOSA identificou, por meio de uma análise de evidências nacionais e internacionais, os seguintes fatores como importantes para a atração e retenção de funcionários: condições de trabalho flexíveis, priorização da saúde mental e do bem-estar, garantir a clareza do trabalho, oferecer oportunidades de aprendizado e desenvolvimento, promover a conexão social, valores compartilhados em relação à diversidade, equidade e inclusão e salário e benefícios.
A ESCOSA analisou sua prática atual com relação a esses fatores e definiu um plano de trabalho ambicioso para 2024 para ampliar o trabalho que já está sendo feito nessas áreas, incluindo um programa de saúde mental, certificação White Ribbon, um Plano de Ação de Reconciliação, oportunidades personalizadas de aprendizado e desenvolvimento e práticas de trabalho flexíveis com foco na entrega de resultados.
A ESCOSA introduziu uma pesquisa mensal de clima para medir sete métricas: bem-estar, comunicação, colaboração em equipe, alinhamento, liderança, melhoria contínua e crescimento. O objetivo da pesquisa mensal de clima é identificar e corrigir rapidamente as questões no local de trabalho. As pontuações e os comentários coletados anonimamente são discutidos mensalmente dentro das equipes e em toda a organização, com o acompanhamento das ações. A participação continua alta (em média, acima de 80%) e as tendências estão provando ser inestimáveis para a equipe de liderança.
A ESCOSA recruta pessoal de qualidade usando técnicas como a promoção da reputação positiva da entidade e arranjos contratuais vantajosos – o uso de subsídios de atração (pagando acima da faixa salarial “padrão”) e a oferta de transferências provaram ser bem-sucedidos na atração de pessoal. Quando não foi possível preencher cargos de alto escalão ou de nicho, a ESCOSA recrutou pessoal promissor de baixo escalão e os promoveu a cargos mais altos por meio de treinamento personalizado.
Quando recebe novas funções ou responsabilidades, a ESCOSA analisa diferentes fontes de financiamento. Exemplos incluem a recuperação de custos de entidades envolvidas e o exame de linhas orçamentárias relativas ao trabalho terceirizado, determinando se a contratação de pessoal para desempenhar funções com contratos por tempo determinado é mais custo-efetiva. Embora a terceirização do trabalho possa às vezes ser necessária, a preferência da ESCOSA por desenvolver o conhecimento especializado dentro da organização garante o fortalecimento e o amadurecimento da organização.
Observação: a certificação White Ribbon envolve um programa de três anos para implementar um ambiente de trabalho seguro para as mulheres e uma mudança cultural (consulte Domestic Violence Workplace Training | White Ribbon Australia). Os Planos de Ação de Reconciliação (RAPs, na sigla em inglês) permitem que as organizações tomem medidas significativas de forma sustentável e estratégica para promover a reconciliação. Com base nos pilares fundamentais de relacionamento, respeito e oportunidade, os RAPs oferecem benefícios tangíveis e substanciais para os povos aborígenes e das Ilhas do Estreito de Torres, aumentando a equidade econômica e apoiando a autodeterminação das Primeiras Nações da Austrália.
Fonte: ESCOSA, 2024.
Problema 5: as mudanças recentes no mandato, na estrutura organizacional e na liderança da ANA ocorreram em ritmo acelerado, impactando a equipe e criando um ambiente desafiador para a criação de novas unidades e processos de governança que funcionem de forma inclusiva e efetiva, respeitando altos padrões de integridade.
A cultura institucional da ANA está em transição devido às recentes mudanças no mandato e na estrutura organizacional. Desde as novas atribuições para o setor de saneamento básico em 2020, a agência implementou uma nova estrutura institucional, que reorganizou as superintendências e criou unidades e comitês, tanto para atender aos requisitos legais quanto para melhorar o desempenho de suas funções. A ANA continua a aperfeiçoar a estrutura de governança da organização com a criação de unidades e subcomitês, principalmente para promover fóruns mais inclusivos para a discussão de questões transversais, como governança de dados, digitalização e qualidade regulatória. Juntas, essas mudanças estão alterando a identidade e a cultura institucional da agência, que por um longo período se concentrou em suas atribuições na gestão de recursos hídricos. Também no ambiente externo, a ANA teve de enfrentar um cenário político dinâmico, atender aos requisitos decorrentes da nova legislação e, como outras instituições públicas, encontrar uma maneira de exercer suas funções durante a pandemia da COVID-19 e em um período de restrições econômicas e pressão fiscal.
A reorganização da agência coincidiu com uma mudança significativa na liderança. Embora a legislação determine que as nomeações para a diretoria sejam escalonadas, quatro novos diretores, incluindo o Diretor-Presidente, ingressaram na organização em abril de 2022.3 De acordo com o quadro normativo da OCDE, o escalonamento pode promover a independência do órgão regulador e a confiança na continuidade das decisões, evitando qualquer percepção de “captura” ou influência indevida. Nesse sentido, as nomeações de 2022 levaram a representações apresentadas ao Senado Federal e à Comissão de Meio Ambiente do Senado, inclusive da associação de servidores públicos da ANA (Aságuas),4 por exemplo, destacando as preocupações com a instabilidade causada por uma mudança geral na liderança. Além disso, pesquisas acadêmicas destacam a relação entre independência e melhores resultados regulatórios no Brasil (Quadro 1.8).
A mudança e a transição organizacional parecem estar afetando a motivação dos servidores. Há sinais de estresse e desmotivação entre os servidores associados à transição da agência. As evidências sugerem que a integridade e o comportamento inadequado no local de trabalho são preocupações centrais dos servidores. Por exemplo, pesquisas realizadas pela Controladoria-Geral da União (CGU) mostram que 52% dos entrevistados estão indecisos ou discordam que os gestores de alto escalão da ANA estejam comprometidos com o tema da integridade pública, e nem todos os servidores sabem a quem recorrer em casos de má conduta.5 Entretanto, os resultados da pesquisa mostram uma melhora significativa de 2021 a 2022 (os resultados de 2023 ainda não estão disponíveis).
A ANA possui várias estruturas que podem contribuir para reforçar a integridade. O programa de integridade da Corregedoria (COR) da ANA permite uma análise de risco sistemática da exposição da agência à corrupção, à fraude e a questões de irregularidade e má conduta ética. A Auditoria Interna (AUD) da ANA se concentra na auditoria dos processos internos de governança, risco e controle, trabalhando em estreita colaboração com a CGU para implementar programas de controle em todo o governo. Além disso, as outras estruturas de integridade da agência, como a Comissão de Ética e a Ouvidoria, oferecem oportunidade para que servidores da ANA e atores externos possam apresentar dúvidas e questionamentos. .
O impacto dos órgãos e processos internos existentes poderia ser aprimorado com mais capacidade e recursos, além de mais clareza nos canais de comunicação com a Diretoria Colegiada. Embora a Corregedoria e a Auditoria Interna da ANA estejam relativamente bem consolidadas, a Comissão de Ética e a Ouvidoria contam com capacidade limitada em relação à importância de seu papel para a organização. No caso da Comissão de Ética, os membros são servidores da agência e devem desempenhar seu papel na comissão enquanto continuam ocupando seus cargos em tempo integral. Os membros da comissão não recebem nenhum treinamento, mas, mesmo assim, assumem a responsabilidade de elaborar o código de ética da agência e tiveram que lidar com denúncias sérias no início do atual mandato. Por conta da equipe limitada, a Ouvidoria atua em um nível reduzido de serviço, focado principalmente em responder a consultas e pedidos de informação, em vez de prestar serviços mais avançados que poderiam contribuir para os processos de transparência e responsabilização da ANA. Atualmente, tanto a Ouvidoria quanto a Comissão de Ética parecem não contar com a adesão da alta administração e com canais para comunicar suas constatações de forma efetiva e permitir que elas sejam usadas na tomada de decisões. O apoio da Diretoria Colegiada é especialmente importante devido ao alcance limitado que as unidades internas podem ter para tratar das denúncias ou questões que são levadas ao seu conhecimento, assim como para sinalizar que essas áreas são prioridade organizacional.
Quando impulsionadas pelo clima político no Brasil, as mudanças na liderança acarretam riscos para as agências reguladoras, no sentido de garantir sua independência. As devidas salvaguardas são fundamentais para o seu funcionamento, principalmente para manter a integridade (e a estabilidade) de seus processos e a reputação de independência na tomada de decisões regulatórias e de conhecimento especializado.
Pesquisa citada na análise de desempenho da OCDE sobre a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) (OECD, 2021[12]), destacou como a influência presidencial sobre o processo de nomeação afastou o princípio de mandatos não coincidentes da diretoria e a uma menor taxa de completude de mandatos durante transições presidenciais no contexto brasileiro (De Bonis, 2016[13]) (Correa et al., 2019[14]) (Oliveira and Fujiwara, 2006[15]).
Uma análise mais recente da pesquisa sobre reforma regulatória e desempenho na América Latina, incluindo o Brasil, resumiu as conclusões de vários trabalhos acadêmicos que constataram uma correlação positiva entre maior grau de independência e melhores resultados regulatórios, destacando ao mesmo tempo o papel fundamental que a independência desempenha em determinar a capacidade de funcionamento de uma agência reguladora (Gonzalez and Peci, 2022[16]).
Criar canais institucionalizados de comunicação que conectem as estruturas de integridade da ANA (Comissão de Ética, OUV, COR, AUD) à diretoria e à tomada de decisões organizacionais de maneira geral, a fim de garantir a visibilidade da diretoria em relação a problemas e riscos que possam surgir e a ação efetiva e tempestiva para tratar de questões de integridade. Há uma série de mecanismos que a ANA pode considerar implementar para conectar suas estruturas de integridade à diretoria, levando em conta a necessidade de manter a confidencialidade, garantindo um processo de comunicação mais produtivo do que o atual. A ANA pode, por exemplo:
incluir item permanente nas agendas da Diretoria Colegiada, de modo que ela tenha informações regulares sobre a saúde da organização e de seus comitês, permitindo a ela responder de forma efetiva ou encaminhar as constatações para a tomada de decisão. Os dados que devem permanecer confidenciais, mas que são importantes para a discussão e a tomada de decisão, podem ser anonimizados de forma efetiva usando dados agregados, removendo informações pessoais ou usando estudos de caso não identificáveis para discussão sobre princípios e ações futuras;
indicar um membro da diretoria como ponto de ligação, que possa servir de intermediário entre a estrutura de integridade da denúncia e a Diretoria Colegiada. Isso seria semelhante ao papel que os membros da diretoria assumem em relação à supervisão de área dos Diretores com as superintendências, respeitando a independência dos cargos e a necessidade de linhas diretas de comunicação; e
considerar a criação de sessões fechadas entre o ponto de ligação da diretoria, o Diretor-Presidente e os representantes da estrutura de integridade, mantendo as comunicações e as denúncias restritas às pessoas responsáveis relevantes, o que criaria mecanismo de denúncia confidencial entre a diretoria e os respectivos componentes da estrutura de integridade.
Considerar, em apoio à recomendação acima, se a alocação de recursos para novas iniciativas pode ser a chave para a melhoria das práticas de governança corporativa no que se refere à integridade, à gestão de mudanças e à saúde organizacional. Por exemplo, oferecer treinamento em assuntos de integridade tanto para a diretoria quanto para as estruturas internas de integridade ou contratar especialistas externos, que podem assessorar a diretoria em assuntos éticos complexos ou realizar análise imparcial e fornecer orientação independente.
Consolidar iniciativas novas e já existentes em uma estratégia que vise reforçar a cultura e a identidade internas da ANA e criar resiliência nos impactos da mudança institucional. Isso pode incluir não apenas medidas voltadas para a integridade, mas também iniciativas voltadas para a cultura interna, a identidade e a manutenção de um senso de propósito comum, no âmbito de políticas coerentes que sejam de fácil compreensão, fácil monitoramento e que sejam comunicadas aos servidores de forma transparente, focando no impacto e nos resultados (mudanças de atitude ou comportamento) em vez de focar nos insumos (eventos, treinamentos, etc.).
Defender a efetivação da nomeação escalonada dos membros da diretoria, que deverão cumprir seus mandatos de cinco anos, e a adesão às melhores práticas em termos de procedimentos de seleção.
A ANA pode se basear nos princípios de melhores práticas da OCDE sobre a governança dos órgãos reguladores e em outras publicações que forneçam orientações sobre órgãos reguladores independentes e a criação da cultura de independência nas agências reguladoras. Essas orientações reconhecem que as decisões pelas quais o órgão regulador é responsabilizado são tomadas pela diretoria e que, portanto, é a Diretoria que estará exposta a pressões e não a equipe de servidores. Isso faz com que os processos de indicação e nomeação da diretoria e a definição dos mandatos sejam ainda mais importantes para alcançar ou contribuir para a independência do órgão regulador, do ponto de vista da prevenção de influências indevidas, da manutenção da confiança e da promoção da tomada de decisão efetiva, por meio da indicação e seleção dos melhores candidatos para a função (OECD, 2017[11]) (Quadro 1.9 e fonte citadas (OECD, 2014[8]) (OECD, 2017[11])).
Em relação à governança dos órgãos reguladores, dois dos princípios de melhores práticas da OCDE focam nos aspectos de independência: evitar a influência indevida e manter a confiabilidade; e criar um corpo diretivo e ter um modelo de tomada de decisão adequados para órgãos reguladores independentes (OECD, 2014[8]). Além disso, a OCDE formulou orientações sobre como atuar como órgão regulador independente (OECD, 2016[10]) e criar uma cultura de independência (OECD, 2017[11]). A última publicação Creating a culture of independence discute as indicações, nomeações e mandatos da diretoria.
Especificamente em relação aos mandatos, a orientação da OCDE destaca a importância de nomeações escalonadas para manter o conhecimento e a experiência entre as renovações:
Mandatos da diretoria: no caso de órgãos reguladores comandados por uma diretoria, a nomeação de seus membros deve ser escalonada para manter a memória institucional, o conhecimento e a experiência entre novas e antigas nomeações. A duração dos mandatos deve ser definida de modo a garantir que os mandatos dos membros da diretoria atravessem ciclos eleitorais, de forma compatível com os arranjos constitucionais de cada país. Os mandatos devem ser de pelo menos cinco anos para permitir a aquisição de conhecimento e experiência.
Com relação às indicações e nomeações para a diretoria, a orientação da OCDE recomenda o seguinte:
Indicação: o processo de indicação para a liderança da agência reguladora deve ser transparente e responsável por meio de um requisito formal específico na lei ou na sua regulamentação. As informações relevantes devem ser comunicadas às partes interessadas, incluindo as funções a serem desempenhadas, as habilidades necessárias para o cargo, o prazo para as indicações, quem indicará oficialmente os possíveis candidatos, quem será consultado e as opiniões de quem serão levadas em conta na seleção dos possíveis candidatos, os critérios de seleção e quaisquer considerações específicas no processo (por exemplo, diversidade de especialização no caso de órgãos reguladores comandados por uma diretoria).
Nomeação: o processo de nomeação também deve ser transparente e responsável, com uma justificativa baseada no número de candidatos analisados, nos critérios de seleção e nas consultas que devem estar disponíveis publicamente. Também deve ficar claro quem especificamente fez a nomeação final e legal e os termos e condições da nomeação. Isso gera maior confiança na governança do órgão regulador.
Problema 6: as ferramentas, os dados e as tecnologias digitais, bem como sua governança, podem possibilitar novas formas de trabalho e sustentar a capacidade da ANA de atender às necessidades de informação e interação do setor regulado e dos cidadãos de forma eficiente e efetiva. Como essas áreas continuam a evoluir em um ritmo acelerado, a ANA deve garantir que a governança digital e de dados se mantenha adequada ao seu objetivo e voltada para o futuro.
A ANA desempenha papel de liderança no setor de recursos hídricos em termos de coleta e divulgação de dados, compartilhamento de conhecimento e elaboração de relatórios. Entretanto, nem todas as informações, relatórios e dados são facilmente acessíveis e adequados às necessidades das partes interessadas.
A ANA responde aos pedidos de informação dos cidadãos de forma tempestiva, mas a alta demanda pode ser parcialmente motivada pela acessibilidade insuficiente das informações no site. A ANA recebe um volume significativo de pedidos de informação, e tem demonstrado resposta positiva a essa demanda em relação a outras instituições públicas no Brasil. De maio de 2012 a junho de 2023, a agência recebeu quase 4 000 pedidos de informação (54º maior de 323 instituições públicas), dos quais 99.9% foram respondidos em um prazo médio de 7.9 dias (21º mais rápido de 323). Grande parte da documentação regulatória da agência, incluindo as resoluções que definem as políticas operacionais de alto nível, está disponível para todas as partes interessadas por meio do site institucional, mas esses documentos podem ser demasiado técnicos, jurídicos e nem sempre estão disponíveis em formatos acessíveis. A ANA possui a Carta de Serviços ao Cidadão, relacionando seus serviços em um documento com linguagem simples para o público, além de disponibilizar essa relação de serviços em seu site. Entretanto, talvez haja espaço para atualizar esses recursos e simplificar ainda mais a linguagem, apresentá-los de forma mais efetiva para garantir a facilidade de acesso e realizar trabalho adicional para traduzir para linguagem mais acessível os principais documentos jurídicos.
A ANA demonstra maturidade em seus projetos em curso e planeja usar tecnologia e soluções digitais para suas próprias necessidades internas e para as necessidades das entidades reguladas e dos cidadãos. Atualmente, a Superintendência de Tecnologia da Informação (STI) da ANA, que coordena as escolhas tecnológicas relativas ao SNIRH e gerencia a infraestrutura e os recursos de TI da agência, demonstra o uso das melhores práticas do setor, além de ter identificado e feito progressos em várias áreas de oportunidade, incluindo a criação de um aplicativo que agrega todos os serviços da ANA (em fase de testes) e o aumento da integração com os sistemas de dados das instituições estaduais. Internamente, a ANA está usando novas tecnologias remotas e avaliando o uso de outras tecnologias para aprimorar seu processo de fiscalização, motivado pelo impacto da pandemia da COVID-19 e pela gestão da rede hidrometeorológica. Na rede hidrometeorológica, a aplicação de novas tecnologias e procedimentos associados em relação à hidrologia operacional, à hidrologia espacial e ao tratamento de dados hidrológicos pode trazer benefícios de qualidade e eficiência. Com relação à inspeção e à fiscalização, a SFI da ANA investiu em novas tecnologias e procedimentos baseados em dados para permitir o automonitoramento dos recursos hídricos, o monitoramento remoto usando satélites e drones, aplicativos para topografia, navegação e para facilitar a entrega e o gerenciamento de informações relevantes.
As ferramentas digitais e as tecnologias comercialmente disponíveis continuam a evoluir em ritmo acelerado. Os arranjos e as competências de governança da ANA precisarão ser permanentemente avaliados e, da mesma forma, precisarão evoluir para se manterem efetivos. Embora a ANA demonstre maturidade em sua meta de incorporar novas tecnologias e estratégias de digitalização de longo prazo, existem vários desafios que precisam ser superados, alguns dos quais já foram identificados no planejamento interno. Em primeiro lugar, os contratos para contratação ou terceirização de serviços digitais precisarão se concentrar em outros aspectos além do preço. Essa é uma limitação da política de contratação do governo que restringe a contração de prestadores de serviços mais caros que possam trazer maiores benefícios aos usuários do serviço (o setor regulado e os cidadãos brasileiros). Em segundo lugar, a ANA tem dificuldades para competir com o setor privado na contratação de especialistas e talentos para trabalhar em projetos essenciais, como a integração das bases de dados. Em terceiro lugar, a transição para o código-fonte aberto deve avançar levando em consideração os critérios de acessibilidade e simplificação já mencionados, o que aumentará a transparência em benefício das partes interessadas.
A ANA é uma agência reguladora única devido ao seu papel na coordenação da RHN e no gerenciamento de dados para vários sistemas de dados nacionais. Entretanto, ela ainda precisa avaliar a relação custo-benefício entre a coleta e o uso dos dados. Embora outras agências possam ter funções analíticas e de monitoramento de dados, a ANA coordena uma rede geograficamente vasta e assume a responsabilidade pela participação das partes interessadas, pela gestão de contratos e pelo desenvolvimento de capacidades e competências necessárias para extrair os benefícios da rede de monitoramento. A RHN é um bom exemplo de grande empreendimento e comprometimento de recursos que deve ser acompanhado da avaliação do uso dos dados coletados, como também da análise dos custos e benefícios e das oportunidades de otimização dos processos, por exemplo, por meio da digitalização. Parte desse trabalho já está em curso com relação à RHN, mas o princípio poderia ser estendido a outras áreas de trabalho como parte da transformação digital e dos processos de desenvolvimento de governança de dados. De modo geral, a ANA deve avaliar se o tempo e o esforço necessários para coletar e analisar os dados estão bem alocados entre as áreas de atuação. Deve observar ainda que provavelmente existe um nível mínimo de coleta de dados necessário para, em primeiro lugar, se criar a base de evidências recomendada no Problema 2 e, posteriormente, criar vínculos ou usos diversificados dos dados, os quais precisarão ser considerados antes de fazer julgamentos sobre os custos marginais e benefícios da coleta de dados.
Além disso, pode ser necessário que a ANA assuma um papel de liderança na coordenação do gerenciamento de dados entre os atores para garantir que os recursos sejam alocados de forma eficiente. Considerando as áreas de atuação da ANA, existe o risco de que algumas entidades em nível nacional, regional ou infranacional estejam empenhando recursos para realizar as mesmas tarefas relativas a dados, como a criação e o gerenciamento de bases de dados. Esse tipo de atividade pode envolver tempo e recursos significativos da equipe, que poderiam ser melhor aproveitados se os papéis e as responsabilidades fossem esclarecidos e coordenados entre as instituições relevantes.
Melhorar a acessibilidade da tomada de decisões regulatórias usando uma linguagem sem jargões, orientações de fácil leitura sobre as decisões, visualizações, resumos e outros formatos acessíveis (Quadro 1.10).
Interagir com outras agências reguladoras, no Brasil e no exterior, para que haja intercâmbio de boas práticas no uso de tecnologias digitais e que contribua para o desenvolvimento de estruturas de monitoramento e inspeção.
Criar práticas de monitoramento e avaliação com foco nos principais processos de dados da organização, permitindo que o órgão regulador avalie os custos e benefícios da coleta e do uso de dados e tome decisões corretas sobre a governança de dados. Isso inclui análise de onde é mais vantajoso direcionar os esforços para a coleta de dados, que como consequência, pode eliminar as lacunas de dados para os setores regulados.
Analisar como os dados e os recursos tecnológicos estão sendo usados para desenvolver o programa de trabalho da ANA e identificar opções para levar os benefícios da tecnologia e do uso de dados a mais áreas, por exemplo, no desenvolvimento do programa de regulação responsiva da agência.
Analisar se as tarefas relativas a dados estão sendo duplicadas em entidades reguladoras ou outras instituições nas áreas de atuação da ANA e se a agência é capaz de coordenar o gerenciamento de dados de modo a reduzir as ineficiências no uso de recursos para todos os envolvidos.
A ERSAR é um regulador econômico independente, responsável pela regulação do setor de serviços de água e resíduos em Portugal. A ERSAR tem o poder de coletar informações do setor regulado de acordo com os procedimentos definidos e obrigar os operadores a fornecer relatórios regulares.
Os processos de coleta de dados da ERSAR incluem todos os operadores em Portugal , permitindo a criação de base de dados abrangente sobre o desempenho de cada operador e do setor. As informações são coletadas anualmente, on-line, por meio de ferramentas informáticas que economizam tempo (Portal ERSAR). A ERSAR está renovando algumas dessas ferramentas e reforçando as ferramentas de business intelligence para melhorar ainda mais os procedimentos.
A ERSAR tem uma equipe dedicada que monitora o cumprimento da legislação com KPIs e elabora relatórios de KPIs, auxiliada pela equipe de dados (dentro da Gestão de Tecnologias e Informação) e outras equipes da ERSAR responsáveis pelos processos regulatórios que monitoram e controlam os operadores. A capacidade e os sistemas preparados para receber e armazenar os dados são fundamentais para que os dados sejam coletados e organizados de forma eficiente, de modo que a coleta possa resultar em relatórios significativos para todos os usuários.
As informações não comerciais são disponibilizadas ao público no site da ERSAR assim que validadas e publicadas no relatório anual. Os usuários têm acesso a todos os pareceres, decisões e recomendações, também por meio do site da ERSAR.
O ERSAR produz uma série de indicadores de qualidade de serviço que são usados pelo regulador como ferramenta de monitoramento, mas também são úteis para os usuários do serviço como ferramenta de comparação. Os indicadores e os processos associados de coleta e validação de dados foram usados como modelo de referência por outros reguladores em razão de sua robustez. A qualidade e, ao mesmo tempo, a inteligibilidade e a acessibilidade são garantidas graças ao uso de definições concretas, à harmonização das metodologias de cálculo, à avaliação da confiabilidade e da precisão, assim como aos valores e fatores de referência que permitem que os usuários compreendam o contexto das diferentes operadoras de serviços.
A ERSAR colabora com outras instituições, por exemplo, o Instituto Nacional de Estatística, para coletar e compartilhar informações. A ERSAR também cooperou com a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) para esclarecer os limites entre a ERSAR e a APA em relação à coleta de dados e à elaboração de relatórios. Nesse caso, existe uma divisão feita com base no setor ou na área de regulação em questão: a ERSAR ficou à frente dos dados econômicos e de qualidade do serviço, enquanto a APA se concentra na gestão de recursos hídricos e no licenciamento. Isso requer certo grau de cooperação no gerenciamento de dados para garantir que haja uma base de dados e um conjunto de premissas e definições em comum, além de evitar a sobreposição de pedidos de informação, o que criaria sobrecarga adicional para os operadores. A digitalização permite melhor integração das informações e a identificação de lacunas que requerem correção, além de facilitar o compartilhamento de informações entre as agências.
Atualmente, a ERSAR e a APA estão colaborando para fornecer dados geograficamente referenciados sobre a qualidade e a quantidade dos recursos hídricos para cumprir a diretiva europeia de qualidade da água potável, permitindo que a qualidade da água seja monitorada da fonte à torneira.
Fonte: Informações fornecidas pela ERSAR, 2024.
Referências
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[4] Law No. 12.334 (2010), “LEI Nº 12.334, DE 20 DE SETEMBRO DE 2010”, Estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens destinadas à acumulação de água para quaisquer usos, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12334.htm (accessed on June 2023).
[1] Law No. 14.026 (2020), “LEI Nº 14.026, DE 15 DE JULHO DE 2020”, Atualiza o marco legal do saneamento básico para atribuir à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para editar normas de referência sobre o serviço de saneamento..., https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm (accessed on June 2023).
[9] OECD (2022), Equipping Agile and Autonomour Regulators, OECD Publishing, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/equipping-agile-and-autonomous-regulators_7dcb34c8-en.
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[15] Oliveira, G. and T. Fujiwara (2006), “Brazil’s regulatory framework: Predictability or uncertainty?”, Escola de Economia de Sao Paulo, Vol. 147 - Discussion Papers, https://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.1033.5698&rep=rep1&type=pdf.
[3] TCU (2021), Summary Report: First stage of monitoring of the satisfactory performance of the federal agencies involved in the implemtnation of the new legal framework of basic sanitation, https://autenticidade-documento.apps.tcu.gov.br/documento?numeroDocumento=72047537.
← 1. Para mais informações, consulte: The OECD Network of Economic Regulators – OECD.
← 2. “De domínio da União” é a terminologia comumente citada para rios que cruzam fronteiras estaduais dentro do Brasil ou fronteiras internacionais entre o Brasil e países vizinhos, que são manejados por instituições federais em vez de instituições de cada estado.
← 3. Na legislação, isso é formulado como um requisito para acompanhar mandatos não coincidentes de cinco anos.
← 4. A carta aberta (janeiro de 2022) enviada pela Associação dos Servidores da ANA (Aságuas) ao Presidente do Senado Federal está disponível em: Ofício ASÁGUAS - 01/2022/ASÁGUAS 9: Download, Empréstimo e Distribuição Gratuitos: Arquivo da Internet.
← 5. Com base em relatórios fornecidos pela Corregedoria da ANA.