O Quadro de Avaliação de Desempenho para Reguladores Econômicos (PAFER, na sigla em inglês) foi desenvolvido pela OCDE para ajudar os reguladores a avaliar seu próprio desempenho. O PAFER estrutura os fatores determinantes do desempenho através de um modelo insumo-processo-produto-resultado. Este capítulo aplica o modelo à governança da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) e analisa as características existentes, as oportunidades e os desafios enfrentados pela ANA.
Impulsionando o desempenho da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico do Brasil
The Governance of Regulators
Resumo
Este capítulo descreve os arranjos internos e externos de governança da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA). Os critérios do quadro de avaliação de desempenho para reguladores econômicos (PAFER) da OCDE, que descrevem os papéis e objetivos, insumos, processos, produtos e resultados, estruturam o capítulo. A primeira seção, portanto, descreve os papéis e objetivos da ANA, incluindo o mandato, as funções e os poderes da organização, os objetivos estratégicos, como a ANA interage com outras instituições e seu nível de independência. Em seguida, uma seção sobre insumos analisa a estrutura organizacional da ANA, os recursos financeiros e humanos e a gestão desses recursos. Os processos de tomada de decisão, garantia de qualidade regulatória, inspeções e fiscalização, recursos administrativos e judiciais e envolvimento das partes interessadas são apresentados de forma resumida. Por fim, o capítulo descreve os produtos e resultados da ANA a partir de duas perspectivas: o desempenho do setor regulado e o desempenho da própria ANA.
Esta seção descreve o papel da ANA, abrangendo o mandato da Agência e as funções e poderes previstos em lei. A seção distingue o mandato da ANA no que se refere à gestão de recursos hídricos, saneamento básico ou segurança de barragens, e as diferenças correspondentes entre função, poderes e objetivos da ANA para cada uma dessas áreas. Em relação ao papel da Agência, a seção descreve a estratégia, o processo de planejamento estratégico e os vários mecanismos de coordenação e cooperação em vigor com entidades públicas e privadas. Por fim, a seção resume o papel da ANA nas políticas públicas e os arranjos que regem sua independência.
A ANA tem um amplo mandato para apoiar o uso eficiente, sustentável e equitativo dos recursos hídricos do Brasil, implementando a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), fortalecendo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), gerenciando o adução de água bruta e os serviços públicos de irrigação, em regime de concessão, e regulando a segurança das barragens (Lei nº 12.334, 2010[1]). A ANA também é responsável por instituir normas de referência para a regulação dos serviços de saneamento básico das agências reguladoras infranacionais e órgãos de fiscalização competentes (Lei nº 9.984, 2000[2]). As normas de referência da ANA estão relacionadas aos quatro componentes de serviços que definem saneamento básico na legislação: abastecimento de água potável; coleta e tratamento de esgoto;1 limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e manejo e drenagem de águas pluviais urbanas (doravante denominados “serviços de saneamento básico”) (Lei nº 11.445, 2007[3]).
No exercício de seu mandato, a ANA deve considerar os princípios definidos pela legislação e agir de acordo com a Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848, 2019[4]), que cria regras para as agências federais relativas à tomada de decisão, prestação de contas, competências compartilhadas e colaboração. A legislação de criação da ANA (Lei nº 9.984, 2000[2]), complementada pela Política Nacional de Segurança de Barragens de 2010 (Lei nº 12.334, 2010[1]) e pela Lei de Saneamento de 2020 (Lei nº 14.026, 2020[5]), detalha todas as competências da ANA. As principais atribuições da ANA podem ser resumidas da seguinte forma:
1. Implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos (PRNH): a ANA supervisiona, controla e avalia as atividades relativas à gestão de recursos hídricos. Isso envolve a implementação, a operacionalização e a avaliação dos instrumentos definidos na Política Nacional de Recursos Hídricos: outorga de autorização ou revogação do direito de uso dos recursos hídricos, fiscalização do uso dos recursos hídricos, incluindo a operação de reservatórios, e arrecadação e distribuição das receitas provenientes da cobrança pelo uso da água de domínio da União. Em relação à operação dos reservatórios, a ANA define e fiscaliza as condições de operação dos reservatórios de uso múltiplo para garantir que os recursos hídricos sejam utilizados de acordo com os planos de recursos hídricos, os quais são elaborados pelos comitês de bacia hidrográfica com o apoio da ANA. A ANA também define as condições de operação dos reservatórios hidrelétricos em conjunto com o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS).
2. Fortalecer e apoiar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH): A ANA apoia iniciativas de criação de comitês de bacia hidrográfica e apoia a implementação da cobrança pelo uso da água de domínio da União, fornecendo estudos técnicos ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) com base nas contribuições dos comitês de bacia hidrográfica. A ANA também oferece apoio aos estados na criação de órgãos de gestão de recursos hídricos, conduz pesquisas e auxilia no desenvolvimento da capacidade dos órgãos gestores estaduais.
3. Regular a prestação de serviços públicos de irrigação, em regime de concessão, e adução de água bruta: a ANA regula diretamente os corpos d'água de domínio da União utilizados para irrigação, onde foram outorgadas concessões, e a adução de água bruta, e gerencia a prestação desses serviços estabelecendo padrões, tarifas e realizando auditorias.
4. Planejar, monitorar e fiscalizar eventos hidrológicos críticos: a ANA deve planejar e promover ações para prevenir e minimizar os efeitos das secas e inundações em articulação com o Sistema Nacional de Defesa Civil e em apoio aos estados e municípios. Além disso, a ANA declara situações críticas de escassez e, posteriormente, estabelece e fiscaliza o cumprimento das regras de uso da água durante o período do evento crítico.
5. Coordenar e gerenciar a rede hidrológica e outros sistemas de informação: a ANA promove a coordenação da rede hidrometeorológica nacional e desenvolve e gerencia o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (SNIRH).
6. Regular e monitorar a segurança de barragens: a ANA gerencia o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB), coordena as inspeções de barragens e os órgãos de fiscalização de segurança de barragens e prepara relatórios de segurança sobre barragens para o CNRH, de acordo com a Política Nacional de Segurança de Barragens (Lei nº 12.334, 2010[1]). Essa atividade se concentra na manutenção da integridade estrutural e operacional das barragens e na preservação da vida, da saúde, do patrimônio e do meio ambiente nas áreas afetadas.
7. Instituir normas de referência para os serviços de saneamento básico: a ANA pode instituir normas de referência para a regulação de serviços, incluindo abastecimento de água potável, coleta e tratamento de esgoto, gestão de resíduos sólidos urbanos e drenagem e tratamento de águas pluviais urbanas. A legislação define treze temas sobre os quais devem ser estabelecidas normas de referência, que deverão promover a prestação adequada de serviços, estimular a eficiência e a sustentabilidade econômica, estimular a cooperação entre entes federativos e incentivar a regionalização da prestação de serviços. A legislação também detalha os processos pelos quais a ANA deve instituir normas de referência, que incluem avaliação de melhores práticas e consulta pública.
8. Apoiar e monitorar a adoção de normas de referência: a ANA verificará periodicamente a adoção de normas de referência e publicará uma relação de órgãos reguladores2 em conformidade com as normas nacionais, permitindo assim que os órgãos em conformidade acessem recursos públicos federais. Cabe à ANA, quando necessário e quando entender pertinente, orientar os prestadores de serviços e os órgãos reguladores, elaborar estudos técnicos, guias e manuais e promover o treinamento de recursos humanos, em prol da adoção das normas de referência. Para facilitar o processo de adoção, a ANA detalhará os parâmetros mínimos de conformidade para cada norma de referência e considerará as condições locais e regionais ao conceber métodos e processos. A ANA também pode mediar conflitos entre agências reguladoras infranacionais, órgãos de fiscalização e prestadores de serviços quando convidada a fazê-lo.
As funções e os poderes da ANA diferem entre as três áreas – gestão de recursos hídricos, segurança de barragens e saneamento básico – nas quais ela exerce suas atribuições e mandato previstos em lei (Tabela 3.1). No saneamento, a ANA tem a função de definir padrões e desenvolver capacidades, elaborando normas de referência nacionais e supervisionando e apoiando sua adoção pelas agências reguladoras infranacionais. Na gestão de recursos hídricos, em que o papel e as responsabilidades da ANA estão mais estabelecidos, as funções regulatórias estão relacionadas principalmente às outorgas de direitos de uso da água, mas apenas para corpos d'água de domínio da União, ou seja, os rios que cruzam as fronteiras estaduais no Brasil ou as fronteiras internacionais entre o Brasil e os países vizinhos.
Devido à natureza da Constituição brasileira e à extensão do poder delegado aos estados e municípios, tanto no contexto de gestão de recursos hídricos quanto do saneamento, os poderes regulatórios da ANA podem ser limitados. Frequentemente, a tomada de decisão considera grupos de partes interessadas que devem colaborar e chegar a um consenso antes de agir. Além disso, a capacidade da ANA de coletar informações ou aplicar as melhores práticas pode depender de outras instituições ou agências reguladoras infranacionais.
A ANA comunica decisões e orientações por meio da publicação de Resoluções, que abrangem ações regulatórias como as outorgas de direitos de uso, a edição de normas de referência e a publicação da agenda regulatória da ANA. Para políticas e decisões internas, a ANA publica Portarias.
A ANA não tem o poder de propor legislação secundária, auditar empresas, impor ou proibir uma determinada tecnologia, impor soluções estruturais, vetar os planos de investimento das operadoras ou conduzir investigações de mercado sem orientação prévia do Executivo, do Judiciário ou por delegação de uma autoridade competente.
Fonte: Informações fornecidas pela ANA, 2023.
A ANA foi colocada no centro das reformas do setor de serviços de água e saneamento com a criação da Lei do Saneamento de 2020 (Lei nº 14.026, 2020[5]). Embora o sistema descentralizado e multinível criado pela Lei da Água de 1997, valorizado por seu alinhamento com os princípios da transição democrática, ainda esteja intacto, as novas responsabilidades da ANA atribuídas pela Lei do Saneamento de 2020 simbolizam uma mudança de autoridade dentro do ecossistema do saneamento básico. Espera-se que as agências reguladoras infranacionais e os órgãos de fiscalização adotem as normas instituídas pela ANA. O cumprimento das normas é formalmente voluntário e algumas delas serão aplicáveis às instituições locais, que anteriormente não estavam sujeitas à supervisão federal e que historicamente definiam seus próprios marcos regulatórios.
Desde 2020, a ANA introduziu três normas de referência relativas à prestação de serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos (SMRSU),3 à padronização dos aditivos aos contratos de programa e de concessão, para prestação de serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário e à indenização de ativos. Cinco outras normas sobre indicadores de qualidade e eficiência, governança regulatória, matriz de riscos, definição de modelos de regulação tarifária e metas progressivas para a universalização estão em fase de consulta pública no momento em que este artigo foi escrito.
Embora a legislação identifique 13 temas de normas de referência (Lei nº 14.026, 2020[5]), a ANA está trabalhando para publicar até 16 normas de referência durante o período de 2023–2024. Esse trabalho está detalhado na “Agenda Regulatória” publicada pela ANA para o período de 2022–2024 (ANA, 2022[6]). As normas podem se concentrar em matérias mais técnicas, como a definição de tarifas ou a construção de arranjos de governança (Tabela 3.2).
Observação: status da consulta no momento em que este documento foi escrito - novembro de 2023.
Fonte: (ANA, 2022[6]).
Além de definir as normas de referência de saneamento básico, a ANA está trabalhando em uma série de outras medidas regulatórias relativas ao monitoramento hidrológico, à operação de reservatórios, à fiscalização e a outros temas, que deverão ser elaboradas e introduzidas como parte da Agenda Regulatória 2022-24 (ANA, 2022[6]).
O cumprimento das atribuições da ANA na gestão de recursos hídricos e no saneamento básico requer colaboração significativa e articulação efetiva entre vários atores. Uma combinação de atores públicos e privados nos níveis municipal e estadual é responsável pela governança, contratação e prestação de serviços. A matriz setorial e o próprio mapa de partes interessadas da ANA são complexos, mesmo se considerarmos as interações apenas entre as entidades do setor público.
O cenário ficou ainda mais complexo após as últimas eleições no Brasil, que criaram incerteza com relação à atribuição de funções ministeriais. No governo anterior, a responsabilidade pelas políticas públicas nos setores de gestão de recursos hídricos e saneamento básico ficava a cargo de dois ministérios distintos, o Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional (MIDR) e o Ministério das Cidades, respectivamente. Durante os primeiros seis meses de 2023 e do novo governo, a supervisão ministerial da ANA mudou duas vezes, do MIDR para o Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, e depois de volta para o MIDR. Os recém-formados Ministérios do Planejamento e Orçamento e de Gestão e Inovação em Serviços Públicos são responsáveis por examinar ou autorizar o orçamento e a gestão de recursos humanos e financeiros da ANA. Vários outros ministérios continuam sendo importantes para os setores de gestão de recursos hídricos e saneamento básico devido a vínculos ou dependências intersetoriais
A ANA tem um certo grau de discricionariedade na forma como interage e colabora com os outros órgãos públicos ativos no setor. Muitos desses relacionamentos dependem do trabalho individual de cada instituição para cumprir suas funções prevista em lei, com a maioria das legislações setoriais incentivando a integração de políticas públicas, a coerência regulatória e a colaboração (Lei nº 9.984, 2000[2]) (Lei nº 14.026, 2020[5]) (Lei nº 9.433, 1997[7]). No entanto, a legislação primária geralmente não é explícita quanto à forma como os arranjos interinstitucionais devem funcionar na prática, nem se os mecanismos de articulação devem ser formalizados, por exemplo, por meio de acordos técnicos ou memorandos. A ANA tem a opção de elaborar atos normativos conjuntos com outras agências reguladoras, quando surgirem questões decorrentes de ações de agentes econômicos que estejam sujeitos a múltiplos regimes setoriais, assim como a opção de delegar algumas competências a agências reguladoras infranacionais, embora em circunstâncias limitadas e de acordo com critérios rigorosos (Lei nº 13.848, 2019[4]).
Fonte: Análise da OCDE dos insumos da ANA, junho de 2023.
Uma característica particular do ambiente regulatório nos setores de gestão de recursos hídricos e saneamento do Brasil é o papel proeminente desempenhado pelas entidades infranacionais, graças aos poderes delegados pela Constituição e aos processos participativos e descentralizados de tomada de decisão incluídos na legislação setorial subsequente (consulte o Capítulo 2). Há uma série de entidades infranacionais envolvidas na governança, supervisão e prestação de serviços (Tabela 3.4).
Em relação à gestão de recursos hídricos, a ANA interage com governos estaduais, que são responsáveis pela formulação da política de gestão de recursos hídricos em nível estadual, conselhos estaduais de recursos hídricos (CERHs) e órgãos gestores de recursos hídricos (OGERHs) e agências e comitês de gestão de bacias hidrográficas (CBHs). A ANA não tende a interagir com os municípios no contexto da gestão de recursos hídricos. Existem 27 CEHRS, 27 OGERHs e 242 comitês de bacias, dos quais 232 estão relacionados com bacias hidrográficas estaduais e 10 com bacias hidrográficas federais. A ANA detém poderes diretos para regular os recursos hídricos de domínio da União, porém, em nível estadual, no que diz respeito à gestão de rios e corpos d'água estaduais, a ANA deve trabalhar em estreita articulação com as agências estaduais de gestão de recursos hídricos e com os comitês de bacia hidrográfica para fortalecer o SINGREH e cumprir o PNRH.
Em relação ao seu papel no saneamento básico, a ANA interage diretamente com os estados e municípios, com representantes do governo e agências de gestão executiva, além das agências reguladoras estaduais e municipais responsáveis pelo saneamento.
O Brasil tem um grande número de agências reguladoras infranacionais envolvidas no saneamento básico: um total de 89, incluindo 47 reguladores municipais, 16 intermunicipais e 26 estaduais.4 É importante ressaltar que, embora a ANA dedique recursos significativos para a capacitação em nível subnacional e atue para se articular e colaborar com os atores infranacionais, a Agência não pode impor suas normas de referência às agências estaduais e municipais, pois sua adoção é voluntária.
Além dos arranjos acima relacionados, a ANA estabeleceu vários arranjos cooperativos. Esses arranjos incluem acordos de cooperação técnica (ACTs), Termos de Execução Descentralizada (TEDs), Memorandos de Entendimento (MoUs) e contratos com diversas entidades nacionais e internacionais para auxiliar na cooperação, alguns relativos a iniciativas de capacitação em torno do novo marco regulatório, outros relativos a aspetos mais técnicos ou para realização de pesquisas que forneçam insumos para as atividades regulatórias envolvendo a Agência e entidades infranacionais.
A ANA participa ativamente de muitas iniciativas transfronteiriças e fóruns internacionais para a troca de experiência. A Agência tem autonomia para negociar e assinar seus próprios acordos de cooperação internacional, muitos dos quais são com países vizinhos com os quais compartilha recursos hídricos. A ANA participa de redes e iniciativas regionais e globais, como a Conferência dos Diretores Ibero-Americanos de Água (CODIA), o Conselho Mundial da Água (WWC) e os Diretores de Recursos Hídricos (DRHs) da CPLP, além de ter interação sistemática com a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) e com o Comitê Intergovernamental Coordenador dos Países da Bacia do Prata (CIC-Plata).
A ANA interage internacionalmente para obter insumos e compreender como pode melhorar seu próprio desempenho, mas também coopera com instituições para fornecer apoio, principalmente em contextos de países em desenvolvimento. Em termos de representação internacional de cunho político, o Brasil é representado pelo Ministério das Relações Exteriores e, para questões de política regulatória, pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Contudo, para temas técnicos, a Agência é reconhecida como ator de relevância para gestão de recursos hídricos e saneamento básico..
Existem várias organizações internacionais que prestam consultoria e serviços à ANA mediante contrato ou por meio de outros arranjos, entre elas: um Projeto de Cooperação Técnica Internacional (PRODOC) com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD); um protocolo de intenções com a embaixada do Reino Unido no Brasil para cooperação técnica; um memorando de entendimento com o Departamento de Relações Exteriores e Comércio da Austrália para cooperação no campo da gestão de recursos hídricos; um programa de cooperação técnica Brasil-França (HIDROSAT) para aprimorar as imagens de satélite e a telemetria para monitoramento hidrológico; e outros programas de capacitação e treinamento com o Serviço Geológico dos Estados Unidos, o Corpo de Engenheiros do Exército dos EUA, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o IRD (Institut de Recherche pour le Développement) da França e a Direção Geral da Água da Espanha.
Em nível nacional, a formulação e a aprovação de políticas nas áreas de gestão de recursos hídricos e saneamento são de responsabilidade dos órgãos executivos e legislativos competentes (consulte a Tabela 3.3 ou o Capítulo 1 – Contexto institucional e setorial). Os comitês do Poder Executivo (interministerial) e Legislativo (Congresso), por exemplo, o Comitê Interministerial de Saneamento Básico (CISB) ou a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Senado, são fóruns importantes para discutir abordagens de políticas públicas.
A ANA mantém contato regular com parlamentares e com algumas comissões temáticas por meio de reuniões bilaterais e respostas formais a solicitações de provas ou pedidos de participação em audiências públicas. A Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares da ANA (ASPAR) coordena a representação da ANA junto ao Congresso e monitora o andamento dos projetos de lei. Na maioria dos casos, o diretor-presidente da ANA ou outros membros da diretoria, juntamente com especialistas técnicos relevantes (superintendentes), representam a agência em discussões sobre políticas ou fornecem evidências.
Existem áreas em que a ANA tem a obrigação legal de revisar seus atos regulatórios , por exemplo, é preciso levar a cabo a revisão do estoque regulatório para testar a coerência dos normativos, após os dois primeiros anos de mandato do novo Presidente da República. A Agência também apoia o CNRH na revisão do Plano Nacional de Recursos Hídricos a cada quatro anos.
Em nível subnacional, a ANA pode fornecer contribuições significativas para a formulação de políticas por meio da interação com comitês de bacia hidrográfica, agências reguladoras infranacionais e órgãos de fiscalização, além de outras partes interessadas, e por meio de seus projetos de capacitação,. A ANA é respeitada por seu conhecimento técnico e pode ser convidada a fornecer orientações através de canais informais com atores nos níveis estadual ou municipal.
A autonomia dos órgãos reguladores tem sido tradicionalmente um tema político e controverso no Brasil. O Brasil voltou à democracia em 1985, com uma nova constituição em vigor a partir de 1988.A economia brasileira sofreu hiperinflação e recessão nos anos seguintes, até 1994. À medida que a economia do Brasil passou por maior abertura, na década de 1990, e as operações de mercado se ajustaram, houve uma falta de consenso político sobre a organização do aparato estatal. Portanto, a noção de delegar poderes regulatórios significativos a órgãos independentes da supervisão direta do Executivo sofreu alguma oposição (OECD, 2021[8]).
Apesar desse contexto anterior, em 1999 foi promulgada uma lei geral das agências reguladoras nacionais, alterando a legislação anterior que regia as poucas reguladoras existentes no Brasil, como a ANEEL no setor de eletricidade. A lei de 1999 reafirma a autonomia dos reguladores e a ausência de tutela ou subordinação hierárquica. A lei geral estabelece um processo de tomada de decisão que envolve a prestação de contas ao Congresso Nacional, com a assistência do TCU (Lei nº 13.848, 2019[4]). Os principais elementos de controle externo definidos na lei geral são as exigências de planejamento anual e relatórios de atividades, além de considerações ou parâmetros para orientar o processo de tomada de decisão e a agenda regulatória. No entanto, esses parâmetros permanecem de alto nível, permitindo que as agências reguladoras tenham flexibilidade significativa para conceber seus próprios processos internos. A ANA pode receber orientação do governo com relação à sua estratégia de longo prazo, mas não com relação ao seu programa de trabalho, a decisões específicas ou a recursos. Somente um tribunal pode anular as decisões da ANA como parte de um processo judicial.
Como acontece com todas as autoridades reguladoras independentes, pode haver uma discrepância entre a independência de jure e a independência de facto. Em função do contexto de significativa participação pública e intervenção da política social no setor, pode haver momentos de maior controle político ou social da tomada de decisão da ANA. Há duas áreas em que existe, em maior e menor grau, supervisão direta do Executivo: aprovação do orçamento da ANA e a aprovação de novas contratações via concurso público.
Até o momento, não houve modificações significativas por parte do Ministério do Planejamento e Orçamento (antigo Ministério da Economia) nas propostas orçamentária da ANA, que foram apresentadas ao Legislativo e aprovadas conforme proposto em cada uma das últimas cinco rodadas de discussão do orçamento. A ANA envia sua proposta de orçamento ao Executivo, que encaminha a proposta para votação e aprovação do Congresso. Esse percurso é um requisito legal. . No entanto, atualmente, a ANA também interage frequentemente com os órgãos executivos para elaborar a proposta de orçamento, entender as limitações fiscais e chegar a um acordo sobre o orçamento discricionário antes do envio. Portanto, a incerteza é uma fonte constante de risco para os projetos de longo prazo e a capacitação da ANA (consulte Insumo). Apesar das incertezas quanto ao financiamento de longo prazo, a ANA executa seu orçamento de forma independente, destinando recursos para seus projetos estratégicos com base na sua própria priorização. O lançamento bem-sucedido, em nível nacional, de quatro projetos baseados no princípio de “pagamento por resultado” ilustra essa autonomia: Progestão, QualiÁgua, Procomitês e Produtor de Água.
Com relação à gestão de recursos humanos, no último ano fiscal, o Executivo tomou medidas preventivas para limitar a contratação de servidores públicos efetivos pela ANA e por outras agências reguladoras, rejeitando solicitações de realização de concursos públicos (etapa obrigatória do processo de recrutamento). Isso ocorreu em razão das limitações orçamentárias gerais e não do desempenho dos reguladores ou dos méritos de sua solicitação, mas, ainda assim, essa restrição afetou substancialmente a continuidade das obrigações da ANA. No momento em que este documento foi escrito, o Executivo havia autorizado a ANA a realizar concursos para 40 cargos efetivos do serviço público, o que representa uma suspensão da restrição, mas essas contratações ainda serão insuficientes para preencher todas as vacâncias ocasionadas por aposentadorias. Os servidores públicos efetivos possuem certas competências previstas em lei devido ao seu cargo e, portanto, não podem ser facilmente substituídos por colaboradores temporários ou terceirizados (consulte Insumo).
Como é o caso de outras agências reguladoras federais no Brasil, a legislação exige que a ANA defina um plano estratégico para um período de quatro anos, detalhando objetivos, metas e resultados esperados da agência, considerando quaisquer responsabilidades de gestão, fiscalização ou regulação pertinentes (Lei nº 13.848, 2019[4]). A ANA publica o plano estratégico em seu site após a aprovação pela Diretoria Colegiada da ANA e notifica o Legislativo e o Tribunal de Contas da União.
Após a atribuição de novas funções pela Lei do Saneamento de 2020, a ANA atualizou seus objetivos estratégicos, incluindo suas declarações de missão e visão. A visão da ANA é “ser reconhecida como modelo de gestão e regulação de recursos hídricos e referência para o saneamento básico”, enquanto a missão da ANA é “garantir a segurança hídrica para o desenvolvimento sustentável do Brasil e contribuir para a universalização do saneamento básico”.
O novo plano estratégico da ANA, que abrange o período de 2023 a 2026, usa o modelo de Balanced Scorecard (BSC) que visa a garantir que os componentes da estratégia – objetivos, indicadores, metas e iniciativas – permaneçam vinculados e alinhados à missão da organização. A implementação do plano estratégico é norteada pelos valores da organização: integridade, compromisso, transparência, excelência técnica e cooperação , bem como pelo conjunto de valores do serviço público (ANA, 2023[9]).
Fonte: ANA.
O plano estratégico da ANA estabelece 20 objetivos estratégicos, organizados em 11 “temas” estratégicos e três “perspectivas” ou áreas de desempenho (Tabela 3.6). Cada objetivo estratégico tem pelo menos um indicador ou medida estratégica quantitativa, que pode ser monitorada anualmente (Tabela 3.7), assim como metas operacionais e iniciativas estratégicas para o período, que podem ser avaliadas de forma mais qualitativa. Cada indicador, meta operacional e iniciativa estratégica é atribuída a uma superintendência dentro da organização. Em muitos casos, as metas operacionais são subsidiadas pelo Plano Nacional de Recursos Hídricos (2022-2040), enquanto os objetivos estratégicos incorporam outras exigências previstas em lei relativas ao papel da ANA na gestão de recursos hídricos e saneamento básico (ANA, 2023[9]).
Além dos objetivos, das metas e das declarações de missão e visão, o planejamento da ANA identifica uma série de processos de apoio e facilitadores, que são apresentados como “cadeia de valor”, essenciais para cumprir a missão institucional em consonância com valores públicos. Esses facilitadores abrangem macroprocessos gerenciais, macroprocessos finalísticos e macroprocessos de suporte, como relações institucionais e conformidade legal (gerenciais), uniformização regulatória do saneamento básico (finalísticos) e gestão de TI e de pessoas (suporte). A ANA também identifica e considera seis valores públicos ao elaborar a estratégia, que estão em paralelo aos objetivos previstos em lei (ANA, 2023[9]):
1. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos descentralizado, forte e participativo;
2. ambiente regulatório adequado, seguro e estável para a promoção da universalização do saneamento básico;
3. barragens de usos múltiplo em condições adequadas de segurança;
4. serviços, dados e informações hidrometeorológicos integrados, confiáveis e acessíveis aos usuários;
5. riscos e impactos de secas e cheias reduzidos; e
6. garantia dos usos múltiplos da água.
Para elaborar o plano estratégico, os objetivos e as metas, a ANA seguiu um processo de planejamento participativo que envolveu todos os servidores da ANA, inclusive a diretoria, assim como as partes interessadas externas. O processo de planejamento da estratégia para 2023–2026 durou aproximadamente dois meses, começando com um diagnóstico organizacional, passando depois por uma série de reuniões de validação e oficinas antes que a estratégia final fosse elaborada e aprovada pelos diretores e superintendentes (gerentes de alto escalão responsáveis por pastas técnicas). O diagnóstico organizacional envolveu pesquisas internas e externas, análise SWOT/FOFA e análise de documentos de referência, como o Plano Nacional de Recursos Hídricos (2022–2040), a Estratégia Federal de Desenvolvimento (2020–2031) e trabalhos analíticos anteriores, incluindo o relatório da OCDE/ANA sobre “A Promoção da Resiliência Hídrica no Brasil” (2022). A diretoria esteve envolvida desde o início do processo de elaboração, fornecendo diretrizes e orientações após o diagnóstico e participando diretamente das oficinas.
Além do Plano Estratégico Institucional (PEI) de quatro anos, a diretoria e a alta administração aprovam o Plano de Gestão Anual (PGA), o Plano de Gestão de Riscos (PGR) e a Agenda Regulatória(AR), que é aprovada separadamente, mas incorporada ao PGA. Todos esses instrumentos são requisitos legais,
Não há nenhuma imposição legal para que o plano estratégico seja revisado com certa frequência, apenas que o plano deve permanecer adequado e compatível com o programa descrito no Plano Plurianual (PPA) do governo e coerente com o planejamento de gestão anual da ANA. Os Diretores da ANA podem ajustar o plano a qualquer momento durante o período de quatro anos para garantir que ele permaneça adequado ao seu propósito. A AR e o PGA oferecem outra oportunidade de revisar os objetivos estratégicos, as metas operacionais e a ambição geral comunicada no plano estratégico de quatro anos.
Esta seção do capítulo apresenta uma visão geral da estrutura organizacional da ANA, fornecendo informações sobre as responsabilidades de cada uma das unidades organizacionais. As seções seguintes se concentram nos processos e interações que envolvem essas unidades. Após essa visão geral, a seção descreverá os recursos financeiros e humanos disponíveis para a ANA e as maneiras pelas quais a agência gerencia esses recursos, incluindo detalhes sobre processos de contratação e gestão de orçamento.
A estrutura organizacional da ANA consiste em três funções ou subestruturas principais: primeiro, a função de tomada de decisão, que consiste na Diretoria Colegiada, nas unidades de suporte à decisão e nas assessoria; segundo, as superintendências técnicas; e terceiro, as unidades de assessoramento direto5 ligadas aos diretores:
Para apoiar a Diretoria, as unidades de apoio à tomada de decisão incluem a Secretaria Geral, a Procuradoria Federal, a Auditoria Interna e a Corregedoria. As unidades de assessoria especial, separadas no Regimento Interno da ANA em unidades de suporte à gestão e unidades de suporte à representação, abrangem cargos de assessoria relativos a governança, qualidade regulatória, assuntos internacionais, comunicação social e assuntos parlamentares. A Diretoria conta ainda com o suporte de uma estrutura de comitês internos, incluindo o Comitê de Governança e o Comitê de Segurança da Informação e Comunicações (CSIC), entre outros.
Existem onze superintendências com responsabilidades pelas principais pastas técnicas e administrativas, ou pela entrega de processos ou projetos regulatórios, que incluem funções como tecnologia da informação, finanças e gestão de pessoas.
As unidades de assessoramento direto consistem no Gabinete do Diretor-Presidente e no Gabinete dos Diretores.
Duas unidades independentes, a Ouvidoria e a Comissão de Ética, também fazem parte da estrutura organizacional. Essas unidades não apoiam formalmente a Diretoria, mas estão sujeitas a suas decisões, por exemplo, em relação às regras internas, à estrutura e, no caso da Comissão de Ética, à nomeação dos seus membros em exercício.
A ANA também apresenta três níveis de gestão, intimamente relacionadas com a estrutura organizacional: a Diretoria Colegiada, os superintendentes e os coordenadores de equipe ou de unidade. Os superintendentes são responsáveis pelos resultados e pela gestão administrativa de sua divisão, enquanto os coordenadores de equipe são responsáveis pelos procedimentos, tarefas e produtos da unidade. Cada Diretor e o Diretor-Presidente assumem papel de supervisão em relação às várias superintendências. As unidades de suporte à tomada de decisão também são subordinadas à Diretoria.
A estrutura organizacional é ilustrada na Figura 3.2, enquanto a Tabela 3.8 e a Tabela 3.9 fornecem uma visão geral das principais funções das unidades organizacionais.
Fonte: Resolução ANA nº 136/2022 Anexos I e II (“Regimento Interno”).
As receitas da ANA são provenientes da cobrança pelo uso da água e do orçamento nacional. A primeira e maior fonte de receita (91%) é proveniente da cobrança pelo uso da água ou de taxas setoriais, que consiste em duas subfontes de receita: cobranças arrecadadas dos operadores de usinas hidrelétricas e cobranças arrecadadas de outros usuários de água ativos em bacias hidrográficas de domínio da União.3 A segunda fonte de receita é a dotação orçamentária discricionária recebida do governo federal (9%). Essas duas principais fontes de receita podem ser ocasionalmente complementadas por pequenas doações de entidades nacionais ou internacionais para projetos específicos e receitas provenientes de sanções (multas) após ações de fiscalização.
Algumas receitas são vinculadas pela legislação a determinados usos, por isso é importante distinguir as receitas com base na sua origem. Na prática, um fator complicador é que o governo federal está envolvido na alocação de ambas as fontes de receita – orçamento nacional e cobrança – para a ANA devido ao modelo do ciclo de cobrança. Por exemplo, as taxas arrecadadas na produção de energia hidrelétrica são repassadas à ANA pelo Ministério do Planejamento e Orçamento.
No caso da cobrança pelo uso da água nas bacias hidrográficas, a ANA emite os boletos para arrecadação, o Tesouro Nacional recebe os recursos e os contabiliza e devolve para a Agência nos montantes que foram auferidos. A utilização desses recursos está vinculada à implementação dos planos de recursos hídricos e projetos da bacia nas quais foram efetivamente arrecadados e a ANA repassa integralmente os valores mediante a celebração de contratos de gestão entre a Agência e uma entidade delegatária aprovada pelo Comitê de Bacia Hidrográfica. Nem o Tesouro Nacional e nem a ANA podem proceder contingenciamento desses recursos ou redirecioná-los para outras bacias hidrográficas ou prioridades. Em 2022, esses recursos representaram 36% da receita total da ANA (Tabela 3.10).
As cobranças arrecadadas dos produtores de energia hidrelétrica, que representaram 55% da receita total em 2022, estão destinadas a duas finalidades: a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos(PNRH); e o desenvolvimento e a manutenção da Rede Hidrometeorológica Nacional(RHN). A ANA recebe esses recursos do governo federal e pode destiná-los a projetos no âmbito do PNRH e da RHN, da forma que achar mais adequada, como parte da sua execução orçamentária anual. Na prática, essa vinculação vai ao encontro das atribuições de gestão de recursos hídricos da ANA de acordo com a legislação em vigor e ainda permite que a Agência invista em projetos estratégicos, desde que estejam relacionados ao mandato institucional no setor de gestão de recursos hídricos. Grande parte desses recursos é repassada a projetos executados para apoiar e fortalecer o SINGREH, desenvolver e manter sistemas de informação, e a terceiros envolvidos na manutenção e no funcionamento das estações meteorológicas que fazem parte da rede hidrometeorológica nacional.
Por fim, a dotação orçamentária nacional da ANA, que cobre os custos operacionais, incluindo os custos de pessoal, é totalmente discricionária. Após o recebimento da dotação orçamentária federal, que representou 9% da receita total em 2023 (Tabela 3.10), a diretoria da ANA pode aprovar a redistribuição desses recursos para as rubricas orçamentárias ou a retenção de recursos para fins de contingência. É importante ressaltar que o recurso para a implementação das novas atribuições da ANA de estabelecer normas de referência para o setor de saneamento básico , das quais a elaboração de normas de referência e o monitoramento de sua adoção são obrigatórios, deve sair da dotação orçamentária federal da ANA. A dotação da ANA aumentou 63% em 2022 para dar conta das novas atribuições , dois anos após a criação da Lei do Saneamento de 2020. No entanto, o grande aumento proporcional mascara a escala relativamente pequena da dotação orçamentária para essas novas atribuições em relação aos projetos existentes na gestão de recursos hídricos e, após dois anos de latência fiscal, os fluxos de trabalho atrasados dentro da ANA estão competindo por recursos discricionários.
Fonte: ANA (junho de 2023).
Desde a sua criação o arranjo orçamentário da ANA previu a sustentabilidade de suas operações em nível nacional a partir da arrecadação da cobrança do setor elétrico que corresponde a um valor de 0,75% do valor da energia gerada pelos produtores de energia hidrelétrica multiplicado por uma tarifa de referência (TAR) definida anualmente pela Agência Nacional de Energia Elétrica, e esses recursos são gerenciados de maneira discricionária pela Agência. Contudo, a interpretação do governo federal tem sido de que embora a geração e arrecadação das receitas sejam vinculadas a uma finalidade, a realização das despesas não têm caráter obrigatório. Isso tem trazido incertezas acerca da realidade orçamentária da Agência e demandado grande esforço junto ao centro de governo e o Congresso Nacional para esses recursos não sejam contingenciados. Seria necessária uma mudança na legislação primária para que a ANA tivesse a garantia da disponibilidade dessas receitas a longo prazo, com o objetivo de cumprir suas atribuições previstas em lei.
Além da incerteza quanto ao contingenciamento ou não dos recursos, considerando o ciclo orçamentário, pode haver um descompasso entre as receitas previstas (o orçamento proposto) e os valores arrecadados ou recebidos. Nos últimos anos, a arrecadação das receitas, tanto da cobrança pelos usos dos recursos hídricos quanto da cobrança do setor elétrico foram maiores do que havia dotação de orçamentária aprovada em lei. Apesar dos superávits, apenas os recursos arrecadados com a cobrança pelos usos da água nas bacias não têm sido objeto de contingenciamento e têm sido repassados integralmente para as bacias, ao passo que tanto a cobrança do setor elétricos quanto os demais recursos oriundos do orçamento federal tem sido contingenciados. Em 2021, o orçamento operacional real excedeu a estimativa inicial e, em 2022, foi o contrário.6
A proporção do orçamento da ANA destinado às unidades organizacionais internas varia significativamente e o valor das dotações mudou ao longo do tempo (Tabela 3.11). As maiores dotações, excluindo os salários dos servidores, são recebidas pelas unidades organizacionais responsáveis pela rede hidrometeorológica nacional (SGH) e pela implementação dos pilares das atribuições da ANA no âmbito da PNRH (SAS e STI), o que vai ao encontro das regras de vinculação da execução orçamentária. Para 2023, o orçamento da SGH incorpora o custo de manutenção da RHN e a continuação do programa QualiÁgua. Embora a dotação para a SAS inclua algum recurso para projetos de capacitação relativos à adoção de normas de referência em abastecimento de água e saneamento e à promoção da regionalização relacionada, a elaboração principal das normas de referência é conduzida pela SSB, que deverá receber 4% dos recursos destinados em 2023 e enfrentará uma redução no orçamento absoluto em relação a 2022. Uma grande parte do orçamento da SSB já foi destinada para estudos preliminares sobre diretrizes para normas de referência, conduzidos mediante contrato com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Enquanto isso, de 2022 a 2023, estão previstos grandes aumentos nas dotações para a unidade de comunicação social (ASCOM), para atender às necessidades de terceirização, e unidade de fiscalização (SFI), para custear contratos de trabalho de campo relativos ao monitoramento do uso de recursos hídricos, inspeção de segurança de barragens e registro de usuários, além de ferramentas e treinamento relacionados. Após receber uma grande dotação em 2020, o orçamento disponível para a unidade de programas, projetos e planejamento (SPP) caiu e permaneceu relativamente baixo, o que se deve à diferença na demanda por recursos entre os períodos de contratação (alta demanda) e execução de contratos (baixa demanda).
Observação: os valores acima não incluem as receitas provenientes de taxas arrecadadas dos detentores de direitos de uso de recursos hídricos, pois essas receitas são repassadas diretamente para os comitês de bacia hidrográfica. As unidades organizacionais não incluídas na tabela são aquelas cujo orçamento provém diretamente da SAF: ASGOV, ASPAR, ASINT, ASCOM, SGE, PFA, AUD, OUV, COR, GAB.
Fonte: ANA.
Uma parte do orçamento da ANA, que é destinada internamente à SAS, está vinculada à pesquisa e ao treinamento externo de gestores de recursos hídricos em todo o país. Também existem iniciativas de treinamento presencial e remoto, de curto ou médio prazo, todas gratuitas. Mais de 260 000 pessoas foram treinadas nessas iniciativas nos últimos 20 anos.
Parte do orçamento destinado ao apoio ao SINGREH é usado na iniciativa conjunta entre ANA e CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) para oferecer incentivos aos alunos que buscam estudos relacionados à gestão de recursos hídricos por meio de projetos de pesquisa e mestrados profissionais, como o Mestrado Profissional em Ciências Ambientais – ProfCiAmb e o Mestrado Profissional em Gestão e Regulação de Recursos Hídricos – ProfÁgua. A ANA também incentiva especializações em temas específicos, como segurança de barragens. Os servidores públicos efetivos da ANA têm acesso a todos os treinamentos oferecidos pela SAS.
Além dessa iniciativa de treinamento externo, a ANA direciona recursos para concluir pesquisas específicas, a fim de fornecer dados sobre bacias hidrográficas, por exemplo, relativos à contaminação ou aos impactos da COVID-19. O orçamento de pesquisa é destinado para a Superintendência de Estudos Hídricos e Socioeconômicos (SHE).
Como a ANA e seus principais servidores estão fisicamente sediados em Brasília, a Agência optou por delegar certas tarefas a órgãos gestores ou a outros prestadores de serviços terceirizados. Um exemplo é o monitoramento da gestão da água em áreas de reconhecida escassez hídrica, como as bacias dos rios Piancó-Piranhas-Açu, São Marcos e Rio Grande.
Além disso, patrocina algumas organizações da sociedade civil, cujas funções vão ao encontro das responsabilidades da ANA de promover e divulgar a política nacional de recursos hídricos e as melhores práticas regulatórias. Algumas instituições com parcerias recorrentes são a Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRHidro), a Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental (ABES), o Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas (FNCBH) e, mais recentemente, a Confederação Nacional das Indústrias (CNI).
A ANA atua dentro de um ciclo orçamentário anual em que as receitas de todas as fontes são previstas para serem arrecadadas e executadas dentro do exercício financeiro. Na prática, a disponibilidade orçamentária da ANA e, portanto, a execução, dependem de vários fatores, como a disponibilidade de recursos hídricos para a geração de energia hidrelétrica e a consolidação fiscal do governo federal, o que significa que as transferências orçamentárias anuais raramente são distribuídas de maneira uniforme ao longo do ano.
Além de alcançar o equilíbrio do ponto de vista da receita e dos custos, o orçamento anual deve estar alinhado com os objetivos da ANA e não violar nenhum dos princípios e diretrizes definidos pela legislação. As leis relativas ao planejamento orçamentário da União e à governança das agências reguladoras no Brasil, bem como a lei de criação da ANA, a Política Nacional de Recursos Hídricos, atuam em conjunto na criação de um marco para disciplinar tanto a arrecadação de receitas quanto as despesas (Lei nº 13.971, 2019[11]) (Lei nº 14.535, 2023[12]) (Lei nº 13.848, 2019[4]).
A ANA possui um sistema interno de gestão orçamentária, o SISPLANA, que a SAF e a ASGOV usam para elaborar a proposta orçamentária anual (Projeto de Lei Orçamentária Anual, PLOA). Como parte da fase de proposta pré-orçamentária, as unidades organizacionais da ANA contribuem com suas estimativas de receitas e custos para suas áreas de trabalho, identificando projetos prioritários e enviando solicitações de disponibilidade orçamentária. A ANA também estima o valor das cobranças arrecadadas dos usuários de água, dos direitos de uso de recursos hídricos ou da produção de energia hidroelétrica7 respectivamente, bem como outras receitas suplementares, que são fornecidas antecipadamente ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO). Com base nessas estimativas, a ANA elabora um orçamento anual e analisa as despesas necessárias para custear contratos e projetos existentes e previstos.
O Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) cuida da proposta orçamentária da ANA, sem envolver outros ministérios. Após eventuais ajustes, a proposta orçamentária é apresentada ao Congresso e a ANA interage diretamente com o Congresso para garantir que os recursos sejam destinados conforme proposto e não restringidos, seja devido a plano de contingência, atrasos ou outras justificativas para a não execução. Até o momento, embora tenha havido tentativas de reduzir o orçamento operacional da ANA, os orçamentos foram aprovados conforme proposto. A ANA interage frequentemente com o MPO, através de reuniões de avaliação bimestrais, para primeiro elaborar o orçamento e depois acompanhar sua execução. A ANA pode enviar uma solicitação de expansão orçamentária durante o ano orçamentário para o MPO usando um sistema federal, o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP).
A Lei Orçamentária Anual (Lei nº 14.535, 2023[12]) permite “restos a pagar”, uma ferramenta orçamentária em que as despesas autorizadas em exercícios anteriores que não foram totalmente pagas podem ser pagas no exercício financeiro seguinte, mas somente se forem incluídas e aprovadas como parte do orçamento seguinte.
A diretoria da ANA, com o apoio da SAF e da ASGOV, aprova a proposta orçamentária final e a dotação de recursos federais entre as divisões internas. O sistema interno SISPLANA é utilizado para coordenar as operações de planejamento orçamentário e o feedback das unidades organizacionais. As unidades usam o SISPLANA para registrar as solicitações de recursos e programar a execução das despesas.
Para garantir o alinhamento entre as despesas da ANA, os objetivos estratégicos da organização e os objetivos das políticas, a Assessoria Especial de Governança da ANA (ASGOV) avalia todos os contratos, convênios e acordos e outras formas de execução orçamentária, de acordo com as resoluções e portarias da ANA (ANA, 2023[13]). Atualmente, a ANA não segue nenhum padrão internacional de qualidade para a gestão orçamentária ou financeira e não é obrigada a fazê-lo pela legislação federal.
Para atender à meta de que suas atividades sejam transparentes, acessíveis e compreensíveis para o público, com relação ao seu processo orçamentário, a ANA publica regularmente em seu site informações relativas ao seu orçamento, receitas, contratos e acordos. Os dados das despesas da agência também são disponibilizados por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do governo federal.
Em 2023, a força de trabalho da ANA totaliza aproximadamente 559 pessoas, incluindo 373 servidores públicos, 285 dos quais (76%) são servidores públicos efetivos aprovados e nomeados após a realização de concursos públicos, e 186 colaboradores terceirizados. Do total da força de trabalho, cerca de 5% são gestores de alto escalão, 33% são servidores técnicos e 62% são servidores de apoio.
A força de trabalho total aumentou com o passar do tempo desde 2019. O número de servidores públicos em 2023 é 5% maior do que em 2019, enquanto o número de colaboradores terceirizados aumentou 11% no mesmo período. O número total de funcionários das agências reguladoras federais (considerando apenas os servidores públicos) é limitado por lei, mas o número atual de funcionários da ANA está bem abaixo desse limite.
Fonte: ANA (junho de 2023).
Observando a divisão dos servidores por departamento, os números de servidores públicos e colaboradores terceirizados são igualmente distribuídos entre as superintendências. Parece haver uma concentração maior de servidores públicos na função de tomada de decisão e nos gabinetes dos diretores, mas esses dois departamentos combinam várias unidades organizacionais, incluindo as unidades de suporte à decisão e de assessoramento (consulte Estrutura organizacional). Há uma alta concentração de colaboradores terceirizados também na função de tomada de decisão e nos gabinetes dos diretores, bem como na SAF.
Observação: nesta tabela, as atividades meio, ou atividades “não comerciais”, são realizadas pela função de tomada de decisão e pelos gabinetes dos diretores, incluindo a SAF. As atividades fim, aquelas relativas ao negócio e às funções regulatórias principais da ANA, são realizadas pelas superintendências (exceto a SAF).
Fonte: ANA (junho de 2023).
A maioria dos servidores públicos da ANA, 285 de 373 (ou 76%), são servidores públicos efetivos “de carreira” que passaram em concursos públicos para ingressar no serviço público no Brasil. Os servidores públicos que trabalham na ANA sem prestar concurso público são conhecidos como “comissionados” ou servidores públicos temporários ocupantes de cargos de confiança. Os servidores públicos efetivos só podem ser exonerados se violarem determinadas leis e exercem funções regulatórias específicas que não podem ser desempenhadas por outras classes de colaboradores da ANA. Os servidores públicos efetivos são aprovados em concurso público e seguem as regras e planos das carreiras nas quais ingressaram.. É possível que servidores públicos de outras carreiras de órgãos públicos que não a ANA, trabalhem na ANA por meio de cessão ou descentralização e sejam integrados administrativamente ao sistema da ANA, ainda que mantenham o vínculo funcional à sua carreira original. A única maneira de ingressar em uma das carreiras da ANA é ser aprovado nas provas de concurso público para a Agência. Atualmente, os servidores públicos da ANA se enquadram em quatro “carreiras”, que são diferenciadas com base no foco da função e no nível de escolaridade:
1. Técnicos administrativos têm, pelo menos, o ensino médio completo. Essa categoria de servidores públicos realiza atividades administrativas e logísticas de nível intermediário.
2. Analistas administrativos têm, no mínimo, formação universitária. Esse grupo exerce funções relativas a atividades administrativas e logísticas em um nível mais alto do que a categoria de técnico administrativo.
3. Especialistas em regulação de recursos hídricos e saneamento básico, a partir de uma perspectiva regulatória, política ou científica, têm formação de nível superior (nível universitário). Essa categoria tem atribuições voltadas para as atividades técnicas regulatórias e de pesquisa da ANA.
4. Especialistas em geoprocessamento também têm um nível mais alto de escolaridade e cumprem atribuições relativas às atividades técnicas e de pesquisa da ANA.
Os servidores públicos efetivos são divididos em classes (A, B e “especial”) e padrões (I-V), que indicam o vencimento básico e a gratificação de desempenho permitida definida em lei. Os gestores (incluindo superintendentes) e gestores de alto escalão (incluindo diretores) da ANA também são divididos em classes (CD, CGE, CA, CAS e CCT) e padrões (I-V), embora nem todas essas classes estejam representadas na ANA (Lei nº 13.326, 2016[14]).
Os servidores públicos que compõem a maior parte da força de trabalho da ANA tendem a ter um alto nível de escolaridade e experiência (Tabela 3.14). Por exemplo, para ocupar um cargo de classe B, o servidor público deve ter mais de 5 anos de experiência relevante e 360 horas de treinamento especializado ou 8 anos de experiência e 240 horas de treinamento. Para cargos de classe “especial”, que são ocupados pela maioria, o servidor público deve ter pelo menos 14 anos de experiência e ter concluído um curso de especialização de pelo menos 360 horas, ter um mestrado e pelo menos 12 anos de experiência relevante ou ter um doutorado e ter pelo menos 10 anos de experiência relevante.
Fonte: ANA (junho de 2023).
Observação: nesta tabela, os gestores de alto escalão incluem superintendentes, superintendentes adjuntos, assessores e diretores.
Fonte: ANA (junho de 2023).
As mulheres representam 47% da força de trabalho total, mas são maioria na categoria de servidores técnicos, enquanto os homens são maioria na categoria de servidores de apoio (Tabela 3.15). As mulheres são sub-representadas no alto escalão, ocupando 37% dos cargos.
São várias as funções profissionais e especializadas na ANA (Tabela 3.16), mas é evidente a ênfase na experiência científica e de engenharia, com apenas 18% da força de trabalho se especializando em funções de direito, economia, administração ou contabilidade.
Fonte: ANA (junho de 2023).
No futuro, considerando as novas atribuições da ANA relativas à elaboração de normas de referência em saneamento, a agência terá como alvo de seus esforços o recrutamento de pessoal com conhecimento técnico em regulação de serviços de saneamento básico. A ANA prevê que precisará desenvolver e expandir suas capacidades regulatórias e técnicas e exigirá profissões de apoio, por exemplo, economia, direito, contabilidade e engenharia. A ANA também prevê que a necessidade de profissionais qualificados de TI, engenheiros de dados, cientistas de dados e tecnólogos aumentará com o tempo.
A taxa de rotatividade de servidores públicos tem sido em média de 5% ao ano nos últimos 4 anos. Já entre os colaboradores terceirizados, a rotatividade é um pouco maior, com uma média de 5.5%. Considerando a rotatividade prevista e as aposentadorias confirmadas em 2023 e 2024, a ANA já tem planos de recrutar perfis com experiência em engenharia, agronomia, biologia e administração para manter as capacidades existentes.
Diferentes regras e processos se aplicam ao recrutamento de diferentes categorias de servidores na ANA: servidores públicos efetivos, servidores públicos temporários ou “comissionados”, colaboradores terceirizados, cargos gerenciais e a diretoria (consulte Seleção e exoneração da diretoria).
Para os servidores públicos efetivos, a aprovação de novos cargos e a programação de concursos públicos requerem autorização prévia do Ministério de Gestão e Inovação em Serviços Públicos. Dessa forma, assim como para outras agências reguladoras no Brasil, a ANA está sujeita a diretrizes e regras federais que podem limitar o número de servidores ou atrasar as atividades de recrutamento. Diversas solicitações da ANA para a realização de concursos para recrutar servidores públicos efetivos foram rejeitadas, mas, recentemente, o Ministério aprovou concurso para 40 vagas. No entanto, essa contratação não será suficiente para preencher todas as vagas disponíveis decorrentes de aposentadorias durante o período do congelamento das contratações.
O procedimento de seleção para servidores públicos efetivos inclui uma prova escrita que testa conhecimentos de português e inglês, conhecimentos de informática, regulação do setor e conhecimentos técnicos, além de habilidades de administração pública. As qualificações de pós-graduação e a experiência relevante também são avaliadas como parte do processo, mas os candidatos não estão sujeitos a nenhuma avaliação baseada em competências ou entrevistas presenciais. A ANA, por meio de uma comissão interna de contratação, define inicialmente os perfis desejados e requisitos básicos dos candidatos, como formação e qualificações técnicas, mas não está diretamente envolvida na avaliação dos candidatos, que é gerenciada centralmente pelo governo e por prestadores terceirizados. Para concluir o processo de seleção, os resultados da seleção são publicados, incluindo o nome e as pontuações dos candidatos selecionados.
Uma pessoa que passa em um concurso público e é nomeada tem a garantia de um cargo efetivo após um período probatório de 36 meses. Os servidores públicos podem ser cedidos para outros órgãos da administração pública e manter seu status de servidor efetivo.
O recrutamento de servidores “comissionados” ou “cargos de livre provimento” é menos formal. Os concursos públicos não se aplicam, embora a ANA ainda deva apresentar uma proposta descrevendo a necessidade desse tipo de vaga para aprovação ministerial, de acordo com a legislação (Lei nº 8.745, 1993[15]). Os servidores comissionados podem ser nomeados após um processo de seleção e entrevista, ou podem ser designados diretamente pela diretoria. Conforme observado, existem tarefas e funções que não são permitidas aos servidores comissionados e que somente os servidores públicos efetivos de carreira podem realizar. Para ocupar um cargo comissionado, o candidato precisa ter bom caráter moral e reputação e ter um perfil profissional ou de formação relacionado ao cargo. A legislação define outros critérios de inelegibilidade, incluindo analfabetismo, condenação por determinados crimes e demissão do serviço público devido a processos administrativos ou judiciais (Lei Complementar nº 64, 1990[16]).
Os cargos de colaboradores terceirizados e de estagiários seguem apenas procedimentos internos de recrutamento, exceto nos casos de algumas nomeações de liderança (consulte as próximas seções). Normalmente, a ANA realiza um processo de licitação de acordo com as regras federais de contratação para selecionar uma empresa que possa prover diferentes tipos de perfil, por exemplo, equipe de secretariado. O vencedor da licitação, então, celebra um contrato para suprir a ANA com os respectivos colaboradores quando necessário durante o período contratado. Em última análise, os profissionais terceirizados são de responsabilidade da empresa contratada. A ANA também pode contratar consultores quando o quadro de servidores concursados não atender ao requisito profissional necessário.. Atualmente, a ANA conta com 16 estagiários e 186 colaboradores terceirizados, dos quais 141 são servidores de apoio, que atuam na área meio, e trabalham na função de tomada de decisão, nos gabinetes dos diretores ou na SAF. Os colaboradores terceirizados podem manter contratos de até cinco anos de duração.
Dentro da administração pública, a ANA pode solicitar recursos de pessoal de outras instituições e pode emprestar seus próprios servidores públicos a outras instituições. Quando isso acontece, o servidor público pode optar por permanecer vinculado administrativamente à sua instituição de origem ou ser integrado aos sistemas da ANA. Os servidores públicos permanecem em sua carreira original, de acordo com sua nomeação inicial, a menos que sejam aprovados nos concursos específicos para uma nova carreira. Portanto, a ANA não pode usar o processo de transferência para recrutar especialistas em geoprocessamento, por exemplo, para atender à necessidade de longo prazo da agência. Atualmente, existem 45 servidores públicos de outras instituições trabalhando na ANA, dos quais 17 são de responsabilidade administrativa da ANA. A ANA emprestou 16 servidores públicos e solicitou outros 35 servidores emprestados de outras instituições.
A categoria de cargos gerenciais, também conhecida como cargos de “livre provimento”, abrange superintendentes, assessores especiais, chefes de divisão e coordenadores-gerais. Em termos de classe e padrão, esses cargos na ANA correspondem às classes CGE III, CGE IV e CCTV, e são diferenciados das funções superiores CGE I, CGE II e CD ocupadas pela liderança de alto escalão (principalmente diretores). A legislação que cria a ANA prevê um limite efetivo para o número de gestores de alto escalão, especificando o número de cargos CD, CGE, CAS e CCT disponíveis (Lei nº 9.984, 2000[2]).
Os ocupantes de cargos gerenciais devem atender às normas estabelecidas em lei para os servidores comissionados. As nomeações para esses cargos, que são por tempo indeterminado, são decididas pela Diretoria Colegiada. Normalmente, as vagas para cargos gerenciais são publicizadas, embora haja às vezes um período em que os candidatos internos possam manifestar seu interesse. Além disso, a Diretoria Colegiada pode decidir, a qualquer momento, extinguir um cargo ou exonerar uma pessoa nomeada para a função. Não há um cronograma definido para a revisão de nomeações e de cargos na ANA. Em geral, os cargos são revisados como parte de uma transformação organizacional mais ampla, no momento em que todos os cargos e funções são revisados em relação ao mandato e aos objetivos da agência. Todas as decisões tomadas com relação à nomeação ou exoneração são comunicadas publicamente. É comum que servidores públicos das carreiras da ANA sejam nomeados para cargos gerenciais. Atualmente, 69 dos 111 cargos gerenciais da ANA são ocupados por servidores da ANA, 28 gestores foram nomeados de outras instituições e de outras carreiras do serviço público, e 13 gestores são servidores sem vínculo.
Todos os servidores públicos, comissionados e efetivos, estão sujeitos aos requisitos básicos do serviço público definidos em lei. Os servidores públicos devem 1) ter nacionalidade brasileira, 2) gozar de direitos políticos,8 3) ter quitado suas obrigações militares e eleitorais, 4) ter o nível de escolaridade exigido para exercício do cargo, 5) ter idade mínima de dezoito anos, e 6) estar física e mentalmente aptos a desempenhar suas funções.
Todas as vagas, temporárias ou efetivas, são publicadas pela ANA, juntamente com detalhes relevantes, como salário, descrição do cargo, desenvolvimento de carreira e processo de recrutamento, embora isso não seja um requisito legal para cargos temporários. As vagas são divulgadas por meio do site da ANA e dos canais de comunicação do governo federal, incluindo o Diário Oficial da União (DOU) e o SouGov – um portal on-line de empregos do setor público.
Os gestores de alto escalão e os diretores da ANA enfrentam restrições pós-emprego. Essas restrições são detalhadas na legislação e envolvem, principalmente, um período de impedimento de seis meses, contado a partir da data da exoneração, visando evitar possíveis conflitos de interesse. Gestores de um determinado nível9 devem enviar detalhes do seu novo cargo em uma petição à comissão de ética federal, que determinará o período de impedimento necessário, que é remunerado. Após o período de impedimento, os diretores e gestores de alto escalão podem ocupar cargos nos setores regulados (Lei nº 9.986, 2000[17]) (Lei nº 12.813, 2013[18]).
A ANA é obrigada a seguir a política de remuneração do governo com relação aos seus servidores, e o regime de remuneração dos servidores públicos que trabalham em agências reguladoras federais é definido na legislação (Lei nº 10.871, 2004[19]) (Lei nº 13.326, 2016[20]). Até o momento, a ANA afirma que as faixas salariais fixadas não foram obstáculo para a contratação de pessoal adequado e qualificado. Com a lei de 2016, os servidores públicos da ANA receberam um aumento efetivo nos salários. Antes de 2016, havia grande diferença entre os salários das agências reguladoras federais e de outros órgãos governamentais, o que acabou sendo resolvido, e os salários na ANA agora são vistos como competitivos. Em relação ao setor regulado, os salários da ANA tendem a ser mais altos para a mesma função e nível de qualificação, exceto para cargos gerenciais de alto escalão, em que o setor privado oferece remuneração mais alta.
A remuneração tende a não ser um motivo de rotatividade entre os servidores. O motivo mais comum para deixar a organização é a aposentadoria, com 90% dos servidores trabalhando por dez anos ou mais.
Os servidores públicos recebem benefícios adicionais além do salário, incluindo segurança no emprego, licença remunerada, férias remuneradas, previdência social, auxílio-transporte, auxílio-creche e assistência à saúde. O principal benefício que distingue uma carreira no serviço público do setor privado é a segurança no emprego. O pacote de benefícios é definido pela legislação e pode ser atualizado periodicamente, mas é similar em todos os órgãos públicos federais (Lei nº 8.112, 1990[21]). O acesso aos benefícios não depende da categoria do servidor público, apenas os salários e as responsabilidades mudam em relação à classe, ao padrão ou ao status (comissionado ou efetivo). Além disso, a ANA adotou um programa de gestão e desempenho que permite o trabalho flexível (presencial, híbrido ou remoto) entre os participantes, que podem optar por ele com base em sua preferência.
A remuneração do colaborador terceirizado não é fixada pela legislação, mas, como parte do processo de licitação e de acordo com as regras federais de contratação, a SAF realiza uma pesquisa de mercado para comparar o custo das funções que estão sendo contratadas e garantir que os contratos reflitam a relação custo-benefício.
Os servidores públicos da ANA, seja em uma função técnica ou de apoio, têm a oportunidade de concluir cursos de treinamento de curta ou longa duração e se candidatar para receber apoio financeiro da agência. Treinamento de curta duração significa qualquer curso de até três meses. Os servidores selecionados para esses cursos continuam recebendo seus salários. Durante o exercício de 2023, 13 servidores públicos da ANA participaram de cursos de curta duração com esse arranjo. Essa oportunidade não está aberta a toda a equipe da ANA, apenas a servidores públicos efetivos. Os servidores públicos efetivos podem utilizar esse benefício uma vez a cada cinco anos (ou seja, três meses de treinamento remunerado a cada cinco anos).
Treinamento de longa duração se refere a qualificações acadêmicas mais substanciais, como programas de pós-graduação em nível de mestrado e doutorado profissional para os quais a ANA autoriza os servidores públicos a realizarem com ou sem afastamento (ou seja, em período integral ou parcial). A ANA abre um concurso interno entre os seus servidores públicos efetivos interessados em levar a cabo estudos de pós-graduação, com direito a recebimento de licença totalmente remunerada. No momento, seis servidores estão concluindo estudos de doutorado com salário integral da ANA. O concurso de 2023 para esse tipo de apoio acadêmico foi recentemente aprovado pela diretoria e abrangerá quatro cursos de pós-graduação, dois doutorados profissionais e dois doutorados acadêmicos. Em relação ao apoio a estudos em período parcial, a ANA pode patrocinar mensalidades de até BRL 20 000 (cerca de USD 4 000) para treinamento especializado ou MBA e BRL 30 000 (cerca de USD 6 100) para programas de mestrado profissional. Em 2022, dois servidores públicos concluíram estudos em período parcial com esse tipo com apoio.
De modo mais geral, os servidores públicos da ANA fazem parte de um Plano de Desenvolvimento Pessoal (PDP), que cria treinamentos obrigatórios e voluntários de curta duração para a equipe. O PDP de 2023 foi recentemente aprovado pela diretoria. Um componente central do PDP é o investimento no treinamento de idiomas, com 44 servidores públicos fazendo cursos de inglês e 27 fazendo cursos de espanhol. A SAS, como parte do seu papel no apoio à capacitação nos setores de gestão de recursos hídricos e saneamento básico, desenvolveu programas curtos e treinamentos baseados em plataformas, que podem ser facilmente acessados pela equipe da ANA.
A legislação federal fornece um marco para a avaliação e promoção dos servidores públicos da ANA (Decreto nº 6 530, 2008[22]), mas as ferramentas e os mecanismos pelos quais os servidores da ANA são avaliados são concebidos internamente, principalmente pela SAF, sujeitos à aprovação da diretoria. Esse marco se aplica apenas a servidores públicos efetivos.
De acordo com a legislação, os servidores públicos da ANA devem ser avaliados em seu desempenho com relação aos seguintes critérios mínimos: produtividade no trabalho, com base em padrões previamente estabelecidos de qualidade e economicidade; capacidade de iniciativa; cumprimento das normas de procedimento e de conduta no desempenho das atribuições do cargo; assiduidade; pontualidade; e disciplina (Decreto nº 6 530, 2008[22]).
O sistema interno da ANA para avaliar o desempenho dos servidores públicos envolve o uso de ferramentas digitais e reuniões presenciais entre os membros da equipe e seus respetivos superiores imediatos. As ferramentas digitais utilizadas também servem para monitorar a progressão e a promoção, além de armazenar informações relativas a treinamento, capacitação e desenvolvimento de carreira, a serem analisadas por cada servidor e supervisor.
Como parte dos processos de avaliação de um membro da equipe, o feedback é dado pelos supervisores e gestores da equipe, mas não é solicitado a outros colegas fora da linha hierárquica, clientes ou parceiros externos. Os servidores não são convidados a comentar sistematicamente sobre o desempenho de seus supervisores e gestores. Os servidores também não avaliaram formalmente os sistemas e processos internos de avaliação de desempenho, em termos de sua implementação ou em que medida eles se afastam dos requisitos legais mínimos.
Para conseguir uma promoção para um novo cargo, classe e padrão, o servidor público deve demonstrar bom desempenho em relação a cada um dos critérios acima relacionados e ter concluído os treinamentos necessários. Por fim, a promoção é permitida: anualmente; quando for comprovada a competência e as qualificações profissionais adequadas; e quando houver uma vaga disponível (Decreto nº 6 530, 2008[22]).
Esta seção do capítulo descreve os processos que a ANA implementou, devido a requisitos legais, ou voluntariamente, para gerenciar e cumprir os papéis e objetivos da agência e melhorar o desempenho. Um dos principais focos da seção são os processos de tomada de decisão e de governança interna da ANA, incluindo o apoio a processos regulatórios relativos à gestão de riscos, qualidade regulatória, inspeções e fiscalização, e gestão de reclamações e recursos. Por fim, são descritos os processos da ANA para viabilizar o envolvimento das partes interessadas, aumentar a transparência e manter a responsabilidade.
Na ANA, a tomada de decisão está concentrada na Diretoria, mas os comitês internos e as unidades organizacionais desempenham papel importante no desenvolvimento e na avaliação de propostas regulatórias ou administrativas antes da deliberação. Existem procedimentos de gestão de riscos e controle de qualidade para apoiar a tomada de decisão da diretoria.
A Diretoria Colegiada da ANA (“a diretoria”) é composta por cinco membros: quatro diretores e um diretor-presidente (Tabela 3.17). Sua composição, termos de nomeação, competências e medidas para mitigar o conflito de interesses estão definidos na legislação (Lei nº 9.986, 2000[17]) (Lei nº 13.848, 2019[4]). Os membros da diretoria devem ser nomeados para mandatos não coincidentes de cinco anos, com um mandato de diretor sendo renovado a cada exercício, embora isso não tenha acontecido nos últimos anos. É proibida a renovação imediata do mandato de um diretor após a conclusão de um mandato de cinco anos.
A diretoria é responsável por examinar, discutir, decidir e aprovar matérias que se enquadram no mandato da ANA, as quais estão relacionadas na íntegra no Regimento Interno da organização (ANA, 2022[10]) e decorrem da legislação de criação da ANA (Lei nº 9.984, 2000[2]). Suas principais funções são: definir a direção estratégica e elaborar políticas; monitorar o desempenho organizacional; garantir o cumprimento da lei e das normas e políticas internas da organização; administrar contratos, julgar recursos; e representar a organização nacional e internacionalmente.
Observação: atualizado até outubro de 2023. Os diretores interinos recebem um mandato de 180 dias, após o qual um novo diretor interino é nomeado. Um novo diretor pode ser designado pelo Presidente da República e nomeado para substituir o diretor interino a qualquer momento.
Fonte: Resolução ANA nº 151/2022 (ANA, 2023[23]).
Os diretores das agências reguladoras no Brasil são designados pelo Presidente da República e sua nomeação é analisada e aprovada no Senado Federal por meio de audiência pública.
Há uma série de requisitos e proibições a serem considerados ao nomear um diretor ou diretor-presidente de acordo com a legislação (Lei nº 13.848, 2019[4]). Os diretores devem ser brasileiros e ter reputação ilibada, diploma universitário e boa reputação em sua área de especialidade e sua formação acadêmica deve ser compatível com o cargo. O art. 5 da Lei 9.986/2000 especifica um nível mínimo de experiência profissional para os nomeados, que pode ser de 10 anos de experiência no campo de atividade da agência reguladora, 4 anos ocupando um cargo de direção ou de chefia superior em uma empresa no campo de atividade da agência reguladora, ou nível equivalente no setor público ou acadêmico, ou 10 anos de experiência como profissional liberal no campo de atividade da agência reguladora (Lei nº 9.986, 2000[17]).
Além disso, eles não podem ser Ministro de Estado, Secretário Estadual, Secretário Municipal, dirigente estatutário de partido político e titular de mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação. Os diretores também não podem exercer um cargo em organização sindical ou representar interesses patronais ou trabalhistas ligados às atividades reguladas, ter qualquer participação em empresa ou entidade que atue no setor sujeito à regulação, ou ter trabalhado nos últimos 36 meses para um partido político ou campanha eleitoral (Lei nº 13.848, 2019[4]). O Regimento Interno da ANA (ANA, 2022[10]), que visa transpor esses requisitos legais para os diretores e esclarecer como eles se aplicam no contexto das atividades cotidianas da ANA, também especifica um conjunto de “atribuições comuns” para os diretores da ANA e para o diretor-presidente, que poderia, se considerado aplicável, ser usado pelo Presidente da República ou pelo Senado durante o processo de designação e confirmação.
Durante seu mandato, os membros da diretoria estão vinculados a restrições adicionais de emprego, que, se violados podem ensejar demissão (Lei nº 12.813, 2013[18]). Eles não podem exercer nenhuma outra atividade profissional além do magistério. Além disso, os membros da diretoria:
Não podem atuar como controlador, diretor, administrador, gerente, membro de conselho de administração ou conselho fiscal, preposto ou mandatário, em qualquer empresa ou sociedade;
Não podem exercer qualquer atividade sindical ou político-partidária, participar de qualquer empresa, emitir parecer sobre matéria de sua especialização ou atuar como consultor, ou estar em qualquer outra situação de conflito de interesses, conforme definido em lei (Lei nº 9.986, 2000[17]);
Não podem receber honorários, percentagens ou custas.
Os diretores não podem estar em situação de conflito de interesses durante seu mandato, definido por lei como:
Divulgar ou fazer uso de informação privilegiada, em proveito próprio ou de terceiro, obtida em razão das atividades exercidas no setor público;
Exercer atividade que implique a prestação de serviços ou a manutenção de relação de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha interesse em decisão do órgão regulador;
Exercer, direta ou indiretamente, atividade incompatível com as atribuições do cargo ou emprego, inclusive em áreas ou matérias correlatas;
Atuar, ainda que informalmente, como procurador, consultor, assessor ou intermediário de interesses privados nos órgãos ou entidades da administração pública;
Praticar ato em benefício de interesse de pessoa jurídica de que participe o agente público, seu cônjuge, companheiro ou parentes, consanguíneos ou afins, até o terceiro grau, e que possa ser por ele beneficiada;
Receber presente de quem tenha interesse em decisão do agente público ou órgão regulador fora dos limites e condições estabelecidos em lei;
Prestar serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada, fiscalizada ou regulada pelo órgão regulador.
Os diretores perdem seu mandato em caso de renúncia, em caso de condenação judicial transitada em julgado ou condenação em processo administrativo disciplinar e por incorrer em situações de conflitos de interesse e atividades proibidas mencionadas acima.
As reuniões da diretoria são realizadas uma vez por semana em duas modalidades: uma de caráter deliberativo e uma de caráter administrativo. As reuniões administrativas abordam questões de gestão interna, como decisões de contratação e gestão de recursos humanos, e podem ocorrer de modo presencial ou eletrônico. As reuniões deliberativas concentram-se na tomada de decisão regulatória, por exemplo, decisões sobre outorgas de direitos de uso de recursos hídricos e revisão de normas de referência, ou ações que possam ter um componente externo ou público, que tenham um possível impacto nos setores regulados de gestão de recursos hídricos e saneamento básico, no SINGREH ou nos interesses de “agentes econômicos”.
As reuniões deliberativas são transmitidas ao vivo, gravadas e publicadas, e a pauta é disponibilizada com pelo menos três dias de antecedência por meio do site da ANA. As gravações da sessão são publicadas nos canais de rede social da ANA em até cinco dias úteis e as atas da reunião são publicadas em até 15 dias úteis no site da ANA. Sujeitos às regras de confidencialidade e classificação, os documentos discutidos na diretoria, como respostas a consultas e avaliações de impacto, também são disponibilizados ao público.
As decisões devem ser tomadas pela maioria absoluta dos votos de seus membros. As reuniões da diretoria devem ser realizadas com a presença de pelo menos três diretores, incluindo o diretor-presidente, e a participação do procurador-geral. O próprio processo de tomada de decisão regulatória é objeto de lei no Brasil, com legislação voltada para as agências reguladoras (Lei nº 13.848, 2019[4]), decisões gerais do poder público com impactos econômicos (Lei 13.874, 2019[24]) e o uso da análise de impacto regulatório (Decreto nº 10.411, 2020[25]). A ANA elaborou mais de 14 portarias e resoluções relativas ao funcionamento das reuniões deliberativas, procedimentos de aprovação e outros procedimentos e processos internos com relação à tomada de decisão da agência.
Os diretores são designados a supervisionar pastas de duas a três superintendências técnicas, que são alternadas a cada ano, exceto no caso da SAF, que permanece supervisionada pelo diretor-presidente (Tabela 3.17). No entanto, os diretores permanecem, até certo ponto, independentes das superintendências e não relatam propostas feitas por suas respectivas pastas de supervisão. Há um sorteio para determinar qual diretor levará uma matéria ou relatório para a apreciação da diretoria colegiada.
A Secretaria-Geral (SGE), juntamente com os gabinetes dos diretores e do diretor-presidente, que consistem em três assessores por diretor, dois dos quais são servidores públicos de carreira, acompanham a diretoria e a mantêm informada sobre as futuras questões a serem deliberadas à medida que forem surgindo. As decisões são subsidiadas por várias fontes de dados disponíveis, por exemplo, o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNIRH) ou o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB).10 É papel do SGE garantir a qualidade do processo de tomada de decisão regulatória da diretoria e, com o apoio do procurador-geral, a correição processual e a legalidade das deliberações da diretoria.
A diretoria pode solicitar que as superintendências revisem as propostas nos casos em que não estiver satisfeita com a qualidade, por exemplo, em relação à avaliação do impacto regulatório, ou exigir mais informações e mais análises.
A legislação recente exigiu que a ANA criasse um comitê interno de governança, além de outras comissões ou comitês (Decreto nº 9.203, 2017[26]). Atualmente, o Comitê de Governança é composto pelos membros da diretoria, com o apoio da ASGOV como secretaria-executiva. O Comitê de Governança não é um fórum deliberativo, mas permite uma discussão aberta sobre questões de governança levantadas pelas equipes internas. As questões podem estar relacionadas aos riscos associados ao PEI, PGA e PGR, aos resultados da auditoria interna e a outras propostas de melhoria dos processos, instrumentos, sistemas e projetos da ANA. Também exigido por lei, foi criado um 2023 um comitê de segurança de tecnologia da informação e comunicações (CSIC), composto por membros da equipe de Gestão de Segurança da Informação e Comunicação (GSIC) da STI e membros da SGE, ASGOV, PFA e SAF. O CSIC presta assessoria sobre a implementação de ações de segurança de tecnologia da informação e comunicações, cria grupos de trabalho e propõe mudanças nas políticas e normas internas relativas à segurança de tecnologia da informação e comunicações.
A ANA está propondo (por meio do Comitê de Governança) criar outros subcomitês sobre governança de dados (a serem combinados com a comissão de segurança da informação), governança digital e qualidade regulatória. A criação de subcomitês foi motivada pelo entendimento de que uma nova estrutura de governança poderia proporcionar um fórum para a discussão de questões transversais e mitigar problemas semelhantes, que seriam resolvidos de maneiras diferentes em silos espalhados pela organização.
Algumas competências e funções são compartilhadas por todas as unidades organizacionais, alinhadas com a estratégia e o mandato organizacional geral. Essas competências comuns estão relacionadas e formalizadas no Regimento Interno da ANA (ANA, 2022[10]). O Regimento Interno incentiva o alinhamento e a coordenação organizacional, e guia como as unidades organizacionais devem: apoiar as ações de fiscalização; participar da elaboração e do monitoramento dos planejamentos plurianuais e anuais da ANA; estabelecer metas compatíveis com o PEI e o PGA, bem como efetuar seu acompanhamento; coordenar as atividades de recursos humanos e o uso de recursos técnicos e materiais; manifestar-se acerca da análise de impacto regulatório; adotar práticas de gestão de risco, controle interno e promoção integridade; propor os temas que comporão a Agenda Regulatória; e apoiar os processos de participação que subsidiam a tomada de decisão da diretoria (ANA, 2022[10]). Além disso, o Regimento Interno esclarece a interação que deve ocorrer entre as unidades para determinados processos internos e externos. Essas interações , quando houver, estão resumidos na Tabela 3.8 e na Tabela 3.9 sob as principais funções da unidade.
A ANA possui uma política de gestão de riscos organizacionais que promove a identificação, análise e avaliação de riscos e a adoção de medidas de controle de riscos (ANA, 2019[27]). A metodologia, que é definida por decreto (ANA, 2019[28]), é um processo de três níveis e três etapas, exigindo que cada unidade organizacional, como primeiro nível, classifique e avalie os riscos, elabore um plano de gestão de riscos e monitore. O segundo nível de coordenação e monitoramento cabe à ASGOV e o terceiro nível é de competência da AUD (Auditoria Interna), que avalia os controles implementados pelas unidades organizacionais. A auditoria interna realiza seu trabalho com base na avaliação de riscos, considerando as avaliações no seu planejamento anual e ao determinar o escopo da sua auditoria. A ANA criou um plano de gestão de riscos para orientar a implementação e uma solução interna de TI, o aplicativo SIGEST, para permitir que as unidades realizem o acompanhamento e o monitoramento com mais facilidade.
No nível das superintendências, os processos de gestão de riscos se encontram mais bem desenvolvidos na SOE e na SGH, onde a avaliação de riscos é tradicionalmente um objeto de especialização. Além disso, a avaliação de risco foi incorporada às análises de impacto regulatório ex ante nas novas normas de referência em saneamento básico, mas, ainda assim, a implementação da avaliação de risco é inconsistente entre as superintendências.
A ANA conta com várias unidades de apoio à tomada de decisão e à gestão, que trabalham para garantir a qualidade da tomada de decisão em toda a organização, principalmente da diretoria. Uma unidade importante nesse sentido é a Assessoria Especial de Qualidade Regulatória (ASREG), que apoia a elaboração das Análises de Impacto Regulatório (AIR) por meio da realização de oficinas, além de ter criado o Programa de Qualidade Regulatória que contempla as diretrizes e procedimentos para a melhoria da qualidade regulatória no ciclo regulatório, incluindo o planejamento, elaboração, implementação, monitoramento, avaliação e revisão dos atos normativos regulatórios. Essa unidade também propõe estratégias para fortalecer as práticas regulatórias, propõe diretrizes para análise de impacto regulatório e para a simplificação administrativa, e assessora a diretoria e as superintendências sobre as metodologias adequadas a serem empregadas para abordar de diferentes problemas regulatórios.
O Gabinete do Diretor-Presidente e os Gabinetes dos Diretores também desempenham um papel importante no controle de qualidade e na garantia de que os processos internos formais sejam seguidos, enquanto a função de auditoria interna (AUD) avalia a adequação dos processos de governança, gestão de riscos e controle interno.
Os procedimentos internos se baseiam na legislação federal sobre política, análise e avaliação regulatória, que está passando por um período de revisão e aprimoramento no Brasil. Mais recentemente, foram promulgados decretos que apoiam a cooperação regulatória internacional (Decreto nº 11.092, 2022[29]) e maior supervisão regulatória de agências independentes pelo Poder Executivo (Decreto nº 11.243, 2022[30]). O último decreto amplia o papel da Secretaria de Competitividade e Política Regulatória para coordenar o sistema regulatório do Brasil, promovendo a colaboração no interesse da simplificação, reduzindo os encargos, aumentando a competitividade e estabelecendo abordagens e expectativas comuns para o envolvimento das partes interessadas e as análises ex ante e ex post.
As principais instituições que atuam para organizar e implementar a política regulatória do Brasil incluem a Secretaria de Competitividade e Política Regulatória (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior), a Casa Civil, a Secretaria de Governo Digital, o Conselho Interministerial de Governança (CIG), o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), de caráter consultivo e educacional, e a Controladoria Geral da União (CGU). Além da CGU, que atua como unidade de controle interno do governo, o Tribunal de Contas da União (TCU) fornece controle externo, examinando e fazendo recomendações sobre a qualidade e a efetividade regulatória.
A legislação exige que a ANA realize análises ex ante e avalições ex post quando determinados critérios forem atendidos. Contudo, a aplicação de análises ex ante é mais sistemática e apoiada por procedimentos internos mais consolidados e sofisticados.
A ANA aplica sistematicamente a AIR ex ante, de acordo com a respectiva legislação federal, que exige esse passo como parte da elaboração de qualquer ato normativo que possa impactar o interesse geral dos agentes regulados e dos usuários dos serviços prestados. A lei permite que determinados atos normativos, principalmente aqueles de natureza administrativa e elucidativa sem alteração de mérito, prossigam sem AIR prévia. Além disso, a necessidade de análise pode ser dispensada pela agência em caso de urgência, quando alternativas regulatórias não forem permitidas (por outros motivos legais ou técnicos) ou quando a regulação tiver como objetivo manter padrões internacionais, entre outros motivos (Decreto nº 10.411, 2020[25]).
Juntamente com a orientação publicada pela Casa Civil,11 a legislação define requisitos em relação ao conteúdo do relatório da AIR, às metodologias a serem usadas e à comunicação da análise. Seguindo essa orientação, a ANA avalia a proposta de não-regular ou regular e quais são as possíveis alternativas regulatórias. No momento em que este artigo foi escrito, a Diretoria da ANA ainda não havia selecionado nenhuma alternativa não-regulatória para seus atos.
As análises são inicialmente elaboradas pela(s) superintendência(s) pertinente(s) antes de serem apreciadas pela diretoria. Para os atos regulatórios incluídos na Agenda Regulatória da ANA, a AIR faz parte do processo de tomada de decisão desde o momento em que a diretoria confirma o item da agenda regulatória até o ponto final da decisão. O processo de decisão regulatória é ilustrado na Figura 3.3, que mostra uma análise de conformidade, oportunidade e conveniência antes de a diretoria apreciar o ato e a análise de impacto que o acompanha. Há espaço para revisar e ajustar a análise ou o ato, após um processo obrigatório de consulta às partes interessadas e antes da deliberação final da diretoria. De qualquer forma, as análises são necessárias para atos regulatórios substanciais e devem ser apreciadas pela diretoria antes que se tome uma decisão final.
As análises ex ante da ANA tendem a considerar os custos e benefícios de forma qualitativa, enquanto as técnicas quantitativas formais são menos usadas e estão sendo aperfeiçoadas. A ANA assinou um acordo de cooperação com o USACE12 para fornecer treinamento aos seus servidores sobre a aplicação da análise de custo-benefício.
No entanto, há exemplos em que as equipes técnicas da ANA empregaram análises multicritério nas AIRs com estimativas dos custos da carga administrativa como um dos critérios avaliados.. Uma vez que a análise tenha sido considerada necessária e deva ser realizada, o modelo metodológico da AIR não está sujeito a requisitos de proporcionalidade ou adaptado ao nível de possível impacto regulatório que está sendo avaliado. Além disso, a Agência ainda não faz distinção metodológica entre a análise de custos e de benefícios, principalmente devido à prevalência da análise qualitativa.
Um avanço recente na ANA foi a criação da Assessoria Especial de Qualidade Regulatória (ASREG) e da Superintendência de Estudos Hídricos e Socioeconômicos (SHE), que, desde o final de 2022, tem a responsabilidade e foco claros dentro da agência para a promoção da melhoria da qualidade regulatória e a realização de estudos hidrológicos e socioeconômicos, respectivamente.13 A ASREG realiza oficinas sobre AIR com as superintendências ou presta assessoria, mediante solicitação. As oficinas abordam todas as etapas da AIR, desde a definição do problema até a elaboração da estratégia de implementação e monitoramento da alternativa selecionada. As oficinas seguem uma abordagem de “aprender na prática”, combinando palestras expositivas com exemplos de estudos de caso. O relatório de AIR é elaborado com base nos resultados obtidos nessas oficinas.
A ASREG também apoia a elaboração da AIR e da Avaliação dos Resultados Regulatórios (ARR), criando e comunicando diretrizes, metodologias e ferramentas para sua realização. As recomendações feitas pela ASREG às equipes técnicas antes e durante a elaboração das análises não são vinculantes, mas a adoção dos princípios de melhores práticas, a padronização e a melhoria da qualidade foram incorporados ao Regimento Interno da ANA e em Portarias e Resoluções . Além disso, o plano estratégico da ANA prevê e apoia a elaboração de guias e marcos relativos à qualidade regulatória para o alcance dos objetivos da Agência. A ASREG capacita servidores da ANA em metodologias e modelagem e participa ativamente do processo de elaboração de AIRs nas etapas de delimitação do problema regulatório, metodologias de comparação de alternativas e apresentação à diretoria, mas o faz somente quando solicitado pelas equipes técnicas responsáveis.
Uma vez concluída a análise regulatória, a ASREG realiza sua análise da qualidade da AIR, a Procuradoria Federal junto à ANA analisa a conformidade legal da minuta de ato regulatório, e ambos os documentos são enviados à diretoria, que os usa como subsídios à tomada de decisão.
A avaliação ex post das resoluções, denominada Avaliação dos Resultados Regulatórios (ARR) pode ser exigida pela legislação em determinadas circunstâncias ou pode ser realizada a critério da agência reguladora. Em alguns casos, os requisitos para a avaliação ex post podem ser definidos em resoluções específicas, por exemplo, a Resolução nº 70/2021 da ANA que exigiu avaliação quinquenal das resoluções que envolvem as operações no Sistema Hídrico do Rio Tocantins (ANA, 2021[31]).
No Brasil, o uso e a aplicação da avaliação ex post ainda está sendo aperfeiçoada. No entanto, uma legislação recente exige que os órgãos reguladores federais criem e publiquem um cronograma de revisões e realizem ARR no prazo de três anos nos casos em que a análise ex ante foi dispensada por motivos de urgência.
A lei define a avaliação ex post como “a verificação dos efeitos decorrentes da edição de ato normativo, considerados o alcance dos objetivos originalmente pretendidos e os demais impactos observados sobre o mercado e a sociedade, em decorrência de sua implementação”. Embora a legislação se concentre na avaliação do resultado, não existem restrições para que as agências realizem outros tipos de avaliação, por exemplo, análise de custo-benefício ex post. A legislação não chega a definir os critérios quantitativos ou qualitativos a serem incluídos na avaliação, mas alguns documentos norteadores foram criados pelo governo para que as agências reguladoras possam consultá-los14 (Decreto nº 10.411, 2020[25]).
Para a ANA, a primeira Avaliação de Resultado Regulatório após o novo requisito legal foi concluída e publicada em 2022, que abrangeu os atos normativos (resoluções) da ANA relativos ao QualiÁgua – o programa da ANA para estimular a divulgação de dados de qualidade da água. A avaliação do QualiÁgua assumiu a forma de uma avaliação de implementação e resultado (ANA, 2022[32]). Outros 14 atos normativos serão objeto de avaliações ex post de acordo com a Agenda de ARR da ANA para o período de 2023-26.15
A ANA realiza a gestão do estoque regulatório no âmbito de seu mandato de acordo com o (Decreto nº 10.139, 2019[33]), que define a frequência de revisão e a consolidação dos atos. Esse Decreto foi complementado pelo (Decreto nº 10.411, 2020[25]), que incluiu um conjunto de critérios a serem considerados na escolha dos atos normativos constantes na agenda de avaliações ex post.
O plano estratégico da ANA prevê a necessidade de integrar monitoramento e a realização de ARRs no desenvolvimento de novas regulações, para promover o uso das ARRs em geral. Está em andamento, pela ASREG, a elaboração de orientações personalizadas para as equipes da ANA. Enquanto a orientação interna está sendo elaborada, a ANA usa guias externos publicados por ministérios e agências federais como ferramentas de referência.16
Os processos internos da ANA para a governança e a realização de ARRs não são definidos por resolução da mesma forma que os processos ex ante, nem há orçamento destinado para esse fim. Assim como na análise ex ante, a ASREG organiza oficinas de ARR em colaboração com as superintendências, com o objetivo de aprimorar a qualidade e a conformidade das ARRs. No entanto, a responsabilidade de conduzir a ARR é da superintendência ou da equipe técnica que dispensou a realização de AIR ou que propôs sua inclusão na Agenda de ARR . Também cabe às superintendências o papel de propor resoluções a serem incluídas na Agenda de ARR para revisão programada.
Não há exigência para que a avaliação ex post esteja sujeita à participação social. As áreas técnicas e a diretoria definirão, em cada caso, se o relatório de ARR será submetido a um processo de participação das partes interessadas.
A legislação exige que as minutas dos atos regulatórios com impacto previsto sobre o mercado regulado ou sobre os consumidores em geral sejam submetidas a consulta pública antes da decisão da diretoria, e que todas as respostas à consulta recebidas sejam publicadas. A ANA oferece transparência nesse sentido, disponibilizando, em uma seção dedicada a isso em seu site,17 todas as minutas de atos regulatórios, as respostas subsequentes à consulta e a decisão final da agência.
Quando as decisões regulatórias propostas ou os documentos de consulta incluem uma análise de impacto regulatório, a ANA também disponibiliza a análise completa e qualquer pesquisa, guias técnicos ou dados usados para construir a linha de base para a intervenção proposta e suas alternativas. Todos esses recursos estão disponíveis no site da ANA, e os modelos de AIR exigem o uso de linguagem simples e sumário executivo, embora não seja realizada de forma sistemática uma revisão de “linguagem simples” antes da publicação.18
Além dos requisitos legais mínimos, o Regimento Interno e o “Manual de Elaboração de Atos Regulatórios” da ANA incentivam a participação complementar das partes interessadas desde o início do processo regulatório, por exemplo, nas etapas de definição do problema, na identificação das alternativas e na coleta e análise de dados.19 Normalmente, é realizada uma “tomada de subsídio”, ou um processo de participação em um estágio inicial, que convida as partes interessadas para participar da formulação de perguntas-chave e a compartilhar percepções e expectativas.20
Em alguns casos, as consultas do tipo tomada de subsídio são organizadas durante avaliações ex post, por exemplo, na ARR da ANA sobre o programa QualiÁgua.21 Aqui, uma pesquisa de percepção foi realizada em outubro de 2020 para reunir informações que ajudassem a avaliar o impacto do programa, com base na perspectiva dos participantes. A ANA também criou mecanismos de divulgação para envolver os usuários mais impactados e explicar a lógica por trás das decisões. Por exemplo, a Agência realizou webinários sobre o tema de gestão de resíduos sólidos e procedimentos de mediação, conciliação e arbitragem22 em 2022, seguindo os temas elencados na Agenda Regulatória.
Além dos documentos tradicionais para consulta pública, a ANA busca feedback das partes interessadas por meio de audiências públicas, reuniões públicas, observatórios, enquetes, webinários, salas de crise (específicas para colaboração com atores durante eventos de crise) e outros canais de participação das partes interessadas.23 O objetivo da ANA durante a participação é coletar informações, dados de apoio e oferecer aos atores a possibilidade de contribuírem para a construção do ato normativo, com uma interpretação mais ampla dos aspectos relevantes do assunto.
A abordagem participativa faz parte dos processos de gestão de recursos hídricos no âmbito do PNRH, no qual a colaboração com as partes interessadas e nos processos de tomada de decisão são claramente definidos – a ANA coordena as decisões, no âmbito do SINGREH, com os Comitês de Bacia Hidrográfica, que incluem representantes das esferas federal, estadual, e suas respectivas áreas de atividade, os usuários de recursos hídricos e as entidades civis relevantes (consultar Papel e objetivos). Com relação à elaboração de normas de referência para o saneamento, a ANA notifica os entes interessados sobre as próximas consultas e os convida a responder. As partes interessadas que devem ser diretamente notificadas são órgãos reguladores infranacionais (incluindo quaisquer órgãos de fiscalização delegatários conhecidos), municípios, concessionárias, instituições públicas e empresas privadas, associações e sindicatos do setor, órgãos ambientais estaduais e municipais e universidades.
O conteúdo da Agenda Regulatória da ANA norteia a participação das partes interessadas nas diversas etapas de participação social constantes em lei e nas resoluções da ANA. Inspeções e fiscalização
O papel da ANA em relação à inspeção e à fiscalização difere entre os arranjos para a gestão de recursos hídricos e para os serviços de saneamento.
Com relação aos recursos hídricos, as ações de inspeção e fiscalização são coordenadas entre as autoridades federal (ANA) e estadual. A ANA inspeciona e fiscaliza, de forma independente, o cumprimento das normas que disciplinam o uso dos recursos hídricos nos rios de domínio da União 3 e é responsável pela inspeção das barragens de uso múltiplo, exceto as barragens destinadas exclusivamente à produção de energia hidrelétrica, e das concessões de serviços públicos de irrigação e de adução de água bruta nos rios de domínio da União.
A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) estabelece um marco de articulação para os diversos atores do SINGREH envolvidos no monitoramento e na verificação do cumprimento da legislação, além de diretrizes gerais para penalidades. No entanto, as autoridades federal e estadual podem propor suas normas e abordagens de inspeção e fiscalização em seu próprio domínio.
O mesmo se aplica à segurança de barragens: a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) estabelece objetivos e diretrizes que são adotados e aplicados por diversas instituições e órgãos de fiscalização. Cada órgão define suas próprias políticas e diretrizes e não há nenhuma hierarquia prevista em lei dentro da estrutura federal-estadual, ou mesmo entre agências do mesmo nível, por exemplo, entre a ação da ANA e da Agência Nacional de Mineração sobre barragens de usos múltiplos e barragens de rejeitos, respectivamente. No entanto, as agências podem coordenar ações por meio de Acordos de Cooperação Técnica para reduzir a ineficiência e harmonizar as abordagens.
A ANA elaborou normas relativas aos procedimentos de fiscalização do uso de recursos hídricos e da segurança de barragens em nível federal (ANA, 2020[34]). Além disso, o plano estratégico da ANA estabelece novas iniciativas de inspeção e fiscalização que visam a garantir a gestão eficiente e a manutenção dos padrões de segurança. A Superintendência de Fiscalização (SFI) é a unidade organizacional da ANA responsável por inspeções relativas à gestão de recursos hídricos, à segurança de barragens, à operação de reservatórios e a padrões de eficiência na prestação de serviços públicos de irrigação, em regime de concessão, e adução de água bruta. Desde que as intervenções estejam ocorrendo em corpos hídricos de domínio da União.
As inspeções relativas ao uso de recursos hídricos e à segurança de barragens são planejadas de acordo com um cronograma anual baseado na priorização da bacia hidrográfica e em uma avaliação de risco com foco em possíveis conflitos sobre o uso dos recursos hídricos. A SFI pode acrescentar outras inspeções ao programa com base em informações recebidas, por exemplo, de denúncias, procedimentos públicos ou reclamações apresentadas. No entanto, a ANA não costuma alterar o cronograma anual depois de publicado e, portanto, as denúncias recebidas em um ano de inspeção serão avaliadas primeiro por meios remotos e pela análise das evidências à disposição da Agência. Se a reclamação não puder ser analisada de forma satisfatória, a respectiva bacia hidrográfica ou barragem poderá ser incluída no cronograma anual seguinte. É raro que o trabalho de campo ocorra fora do cronograma anual, embora isso possa ocorrer, por exemplo, se determinado por ordem judicial.
Devido à pandemia de COVID-19, as atividades de campo, como inspeções, foram reduzidas: 103 inspeções feitas em 2020, 236 realizadas em 2021, 158 em 2022, , comparadas com 614 fiscalizações em 2019, antes da pandemia. Impulsionada pelo impacto da COVID-19, a SFI investiu em novas tecnologias de inspeção e procedimentos orientados por dados para permitir o automonitoramento dos recursos hídricos, o monitoramento remoto usando satélites e drones, o uso de aplicativos para levantamento topográfico, navegação e para a recepção e gestão de dados
Devido ao modelo de regulação de comando e controle que disciplina o uso de recursos hídricos, a atividade de inspeção e fiscalização tem como foco principal a promoção da conformidade com base em regras e procedimentos definidos, embora os critérios a serem fiscalizados variem de acordo com a bacia hidrográfica ou com o resultado da negociação prévia entre as autoridades e os usuários em diferentes níveis. A ANA publica, no relatório “Conjuntura”, a análise estratégica com os resultados agregados e dados sobre as inspeções e fiscalizações.
O desempenho da inspeção e da fiscalização em geral é avaliado e comunicado por meio de indicadores simples que monitoram o número de inspeções concluídas e as penalidades aplicadas. Não há análise de eficiência ou avaliações de como as campanhas impactam o bem-estar da sociedade, também não há distinção entre os dados avaliados para diferentes usuários fiscalizados, , por exemplo, se são novos negócios ou se há registro histórico de desempenho. A ANA identificou a necessidade de desenvolver indicadores nessa área e incorporar o uso de técnicas de análise de impacto para revisar as resoluções que disciplinam os procedimentos das atividades de inspeção e fiscalização.
As inspeções, principalmente em situações de emergência, podem ser realizadas em conjunto com agências reguladoras e órgãos de fiscalização infranacionais. Os acordos de cooperação técnica apoiam essa abordagem e servem de base para o compartilhamento de informações e treinamento conjunto sobre como realizar inspeções. No entanto, o compartilhamento de informações não é sistemático, não há nenhum banco de dados integrado, compartilhado e gerenciado pelas instituições de fiscalização, como ocorre com as equipes de coordenação da ANA. Nos casos em que a ANA delegou funções de fiscalização, por exemplo, no caso da agência local de águas ADASA no Distrito Federal, o compartilhamento de relatórios e dados é mais dinâmico. Na ANA, as superintendências compartilham informações a partir de um sistema sobre direitos de uso de recursos hídricos (REGLA), do cadastro nacional de usuários de recursos hídricos (CNARH) e por meio de sistemas internos de TI.
As diversas infrações, os valores das multas e os critérios para determinar a sanção final são regulamentados e publicados pela ANA (ANA, 2020[34]). As sanções variam de advertências e multas simples (aplicáveis a operadores de barragens e usuários de recursos hídricos), a multas diárias e embargos mais punitivos provisório ou definitivo (por exemplo, revogação de direitos de uso de recursos hídricos, se for o caso). As penalidades correspondem à gravidade da infração. Está previsto ajuste ou proporcionalidade quando da aplicação das multas, com base nas características do usuário final ou empreendedor, exceto no sentido de que a sanção pode ser feita em prazo mais curto ou mais longo, de acordo com as resoluções da ANA (ANA, 2020[35]).
Nos últimos 5 anos, aproximadamente 75% das sanções aplicadas pela ANA foram advertências, 20% foram multas (simples ou diárias), e aproximadamente 5% foram embargos. Cerca de 70% do valor das multas aplicadas foram pagos pelas partes não conformes e arrecadadas pela ANA. Cerca de 60% das multas emitidas foram para usuários localizados nas regiões semiáridas do Brasil (Piranhas Açu e São Francisco) e em bacias hidrográficas com criticidade hídrica (como o Rio Pardo e o Rio Verde Grande). O escopo da atividade planejada de inspeção e monitoramento da ANA e outros trabalhos analíticos não são suficientes para saber, neste momento, se as sanções aplicadas e, de forma mais geral, se os valores das multas e o tipo de sanção são suficientes e eficazes.
Conforme detalhado na sua Agenda Regulatória para 2022–2024, a ANA espera conceber e testar uma abordagem de fiscalização diferente, que esteja mais próxima do princípio da “regulação responsiva”, ou seja, sinalizando aos usuários o compromisso de o regulador dar resposta fiscalizatória mais enérgica sempre que os níveis mais baixos de intervenção falharem, mas começando com uma presunção de idoneidade (Braithwaite and Ayres, 1992[36]). Com essa abordagem, a ANA procurará interagir mais de perto com as entidades reguladas na gestão dos recursos hídricos, instruindo e orientando mais do que punindo. No entanto, antes que essa abordagem possa ser operacionalizada, a ANA identificou a necessidade de entender melhor os usuários e de criar perfis e indicadores que permitam o monitoramento remoto em tempo real, assim como aumentar as atividades de engajamento das partes. A ANA pretende firmar acordos com a Universidade de Brasília e com a Fundação Getúlio Vargas (FGV) para concluir estudos adicionais nessa área, a fim de entender as oportunidades estratégicas e as possíveis barreiras legais para a implementação de uma abordagem de regulação responsiva.
As tarefas da ANA previstas na Lei do Saneamento de 2020 de instituir e promover normas de referência no saneamento são acompanhadas de responsabilidades em relação ao monitoramento do cumprimento das normas pelas agências reguladoras infranacionais. A legislação exige que a ANA publique e mantenha uma lista dos órgãos reguladores e de fiscalização que adotam as normas de referência nacionais e verifique periodicamente sua adoção, ao mesmo tempo em que avalia o impacto regulatório e o cumprimento das normas por parte desses órgãos. Essa verificação é obrigatória quando o financiamento é contratado com recursos federais (Lei nº 14.026, 2020[37]). Os prestadores de serviços de saneamento básico muitas vezes estarão fora do escopo desse exercício de monitoramento, que se concentra nos órgãos reguladores e de fiscalização infranacionais responsáveis por transpor e implementar as normas de referência editadas pela ANA.
No entanto, a nova função da ANA não é acompanhada de poderes de fiscalização correspondentes, o que está em desacordo com as recomendações das melhores práticas da OCDE de que “todas as principais funções regulatórias sejam desempenhadas por autoridades responsáveis com poderes de fiscalização” (OECD, 2014[38]). Em vez de mecanismos de fiscalização, a Lei do Saneamento de 2020 cria incentivos indiretos para que as agências reguladoras infranacionais adotem as normas de referência nacionais da ANA, com destaque para o fato de que o governo federal fornecerá aos municípios acesso a financiamento federal dependente da adoção de normas por suas agências reguladoras infranacionais. A efetividade da estrutura de incentivos depende de mais um elemento do ambiente regulatório estadual–municipal, que é a competência dos municípios para escolher sua agência reguladora. No entanto, a estrutura de incentivos funciona somente quando o financiamento federal é uma recompensa atraente, o que pode depender de fatores econômicos externos, e definitivamente não há igualdade de condições entre os municípios em termos de recursos financeiros.
O plano estratégico da ANA, que reflete o estabelecido na lei sobre as metas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, moldam as interações da instituição com as agências reguladoras infranacionais, inclusive durante as atividades de inspeção e fiscalização. O planejamento estratégico institucional fala sobre o desejo de a Agência “ser reconhecida como modelo de gestão e regulação de recursos hídricos e referência para o saneamento básico, e a entrega de um ambiente regulatório adequado, seguro e estável, para a promoção da universalização do saneamento básico” (ANA, 2023[9]). Os indicadores do objetivo estratégico OE-04 da ANA estão diretamente ligados à adoção de diretrizes de normas de referência (consulte Produtos e resultados). Com base nisso, a Agência comunicou a necessidade de analisar, por meio da verificação, a qualidade da regulação, e fortalecer a interação com as agências reguladoras infranacionais, oferecendo treinamento para incentivar a adoção e melhoraria da governança regulatória.
O processo para verificar a adoção de normas de referência no saneamento começou em maio de 2023. Os dados ainda não estão disponíveis para análise neste documento. Contudo, o processo de verificação foi desenvolvido e publicado para garantir que as agências reguladoras infranacionais estejam preparadas. Os critérios de adoção, que são os principais critérios analisados durante a verificação, serão detalhados em cada norma de referência, juntamente com o formato e o cronograma de cada processo de verificação. As agências reguladoras infranacionais deverão primeiro se cadastrar no site da ANA para depois serem verificadas. Os resultados da avaliação da ANA serão publicados e as agências têm o direito de solicitar uma revisão em caso de discordância (ANA, 2022[39]). Como o trabalho de monitoramento está apenas começando, não há ações relacionadas à fiscalização a serem relatadas no que diz respeito às atribuições da ANA previstas na Lei do Saneamento de 2020.
A ANA também pode estimular a regulação por exposição com o objetivo de aumentar a transparência e o fornecimento de informações para apoiar o setor, o que poderia servir de base para um ranking ou índice de monitoramento que compare o cumprimento das normas e valorize a sua adoção. Entretanto, no momento, essa abordagem é uma proposta que ainda não foi testada.
Qualquer cidadão pode enviar um requerimento a uma instituição federal no Brasil, seja para solicitar informações públicas, denunciar irregularidades, fazer uma reclamação ou comentário sobre a prestação de um serviço público ou recorrer contra uma decisão. O acesso à informação pública e a proteção do consumidor são considerados direitos fundamentais e as instituições públicas devem agir para garanti-los e facilitá-los, de acordo com a Constituição Federal e outras leis, incluindo a “Lei de Acesso à Informação” (Lei nº 12.527, 2011[40]) (Lei nº 13.460, 2017[41]).
Assim como outras instituições regulatórias brasileiras, tem-se a figura do Ouvidor na ANA que funcionar como a autoridade que recebe queixas, denúncias, reclamações do público.. A lei geral das agências reguladoras no Brasil harmonizou a nomeação e as responsabilidades do ouvidor em todos as agências reguladoras (Lei nº 13.848, 2019[4]). O ouvidor é nomeado pelo Presidente da República para um mandato de três anos, vedada a recondução. O mediador deve ter conhecimento em administração pública ou regulação dos setores correspondentes.
Com relação às denúncias, a unidade de ouvidoria da ANA (OUV) é responsável por coletar, processar e responder às denúncias do público com relação aos serviços prestados pela ANA, de acordo com a legislação. A OUV também monitora a qualidade e a tempestividade dos serviços prestados pela ANA e mantém a Agência informada das ações de ouvidoria por meio de reuniões da diretoria e da elaboração de relatório anual de ouvidoria. A análise independente da OUV se concentra em como a Agência gerencia denúncias e recursos administrativos e judiciais, fornecendo recomendações à diretoria. A OUV concentra suas atividades em formas de a ANA responder ou endereçar os pedidos de informações, denúncias ou reclamações recebidas., mas também opina nas formas de participação social praticadas na Agência ou nas práticas de comunicação da ANA.24
Os seguintes mecanismos são disponibilizados para que os cidadãos enviem denúncias ou mensagens à ANA:
Por meio da plataforma on-line do governo central, Fala.BR, que conecta os cidadãos à administração pública federal brasileira.25 Os usuários podem registrar uma reclamação ou denúncia que será encaminhada à instituição competente para processamento; ou
Por meio dos canais de comunicação direta oferecidos pela OUV da ANA, que incluem o site, um e-mail institucional, uma linha telefônica direta, um ponto de contato na sede da ANA em Brasília e um endereço de correspondência para envio postal.
Ao receber uma mensagem por qualquer um desses meios, o Ouvidor verifica a natureza da reclamação e, dependendo das suas características, responde a essa reclamação ou a redireciona para a unidade técnica responsável. Do número total de reclamações recebidas pela OUV em 2022 (2.225 reclamações), apenas 29% correspondiam a questões de competência legal da ANA.26 A maioria das denúncias, reclamações ou outros pedidos de informação é relativa ao acesso à informação, manifestação de insatisfação/descontentamento e propostas de melhoria ou simplificação. Das reclamações recebidas que não correspondem às competências legais da ANA, a maioria está relacionada a questões de saneamento básico.
Com relação aos recursos administrativos ou judiciais, normalmente se aplica um processo de duas instâncias. Primeiro, os recursos são dirigidos à ANA para uma decisão administrativa (Lei nº 9.784, 1999[42]) (ANA, 2020[35]). Conforme observado, os recursos podem ser interpostos por qualquer pessoa ou organização cujos interesses ou direitos sejam afetados por uma das decisões da ANA. Os recursos devem ser interpostos em até 10 dias após a ciência ou divulgação oficial de uma decisão e, a partir desse momento, a ANA tem 30 dias (prorrogáveis por até 60 dias) para analisar a demanda e publicar a resposta. A ANA não recebe orientação do governo durante o processo de análise do recurso e somente o judiciário pode anular as determinações da ANA. Para o recurso administrativo inicial, a diretoria faz uma determinação final, que pode anular a decisão anterior de um superintendente ou diretor.
Se a determinação da diretoria não satisfizer o recorrente, o processo judicial de segunda instância poderá ser iniciado. Nesse caso, a Constituição brasileira e a lei federal definem as classes distintas de ações judiciais27 e os órgãos judiciais envolvidos na avaliação do pleito. É mais comum que os recursos interpostos para revisão judicial após o processo administrativo sejam registrados e determinados pelos tribunais estaduais, do Distrito Federal e regionais competentes dentro do sistema de justiça federal. Observe que os recursos relacionados a pedidos de informação seguem um procedimento separado (consulte Transparência e prestação de contas).
Com base nas informações fornecidas pela ANA em maio de 2023, 50 processos de revisão judicial estão pendentes de decisão. Aproximadamente metade, 27, é decorrente de ações civis públicas (mecanismo destinado à proteção de direitos difusos e coletivos), 10 processos surgiram após ações civis comuns (ação movida por indivíduos ou entidades privadas que buscam indenização ou uma ação específica) e um processo é de ação popular (ação de interesse coletivo movida por cidadão que contesta a decisão da autoridade pública considerada prejudicial).
No caso dos direitos de uso de recursos hídricos, a ANA implementa uma cláusula de caducidade que resulta na revogação automática dos direitos de uso para usuário inativo por três anos ou parcialmente instalado por seis anos (ANA, 2023[43]). Nesse cenário, os usuários que tiveram seus direitos revogados podem recorrer. Quando se comprova que o usuário está com seu empreendimento instalado, a ANA atua de forma expedita para restabelecer os direitos do usuário. Isso não ocorre em situações de comprovada escassez de água.
A partir de 2009, as agências reguladoras, como a ANA, foram obrigadas a publicar e manter uma Carta de Serviços ao Cidadão para aumentar a transparência. O conteúdo da carta da ANA, que inclui uma lista de serviços da Agência, canais de acesso, canais de comunicação, procedimentos e tempo máximo para a prestação de serviços, é regido pela legislação (Decreto nº 6.932, 2009[44]). A ANA publicou uma versão em linguagem simples da sua carta em 2022 e também incorporou a lista de serviços ao site.28
De acordo com a Política de Dados Abertos do governo e a legislação sobre acesso à informação (Lei nº 12.527, 2011[45]), a ANA fornece informações sobre contratos, recursos humanos e financeiros e planejamento estratégico no Portal da Transparência do governo federal (https://portaldatransparencia.gov.br/). Os dados são atualizados em tempo real e são facilmente acessíveis. A maior parte dos dados disponíveis no portal, principalmente sobre recursos financeiros e humanos, é coletada e organizada pela SAF.
Outro portal centralizado de acesso à informação é mantido pela CGU,29que mostra que, de maio de 2012 a junho de 2023, a ANA recebeu cerca de 4 000 pedidos de informação (54º maior de 323 instituições públicas), dos quais 99.9% foram respondidos em um prazo médio de 7.9 dias (21º mais rápido de 323).
Os recursos sobre pedidos de informação negados têm um processo separado de encaminhamento à autoridade superior e prazos mais longos, em comparação com o processo de contestação de decisões regulatórias. Os recursos sobre pedidos de informação são encaminhados do superintendente responsável para o Diretor-Presidente, para a Controladoria Geral da União ou para a Comissão Mista de Reavaliação de Informações, que pode tomar a decisão final.
De acordo com as regras de prestação de contas editadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), as informações relativas à gestão e ao controle da ANA são atualizadas ao longo do ano no site da agência.
O controle externo das atividades da ANA é feito pelo Congresso Nacional, com o apoio do Tribunal de Contas da União (TCU) (Supremo Tribunal Federal, 2022[46]).
Além da interação da ANA com o Congresso para fins de formulação de políticas (consulte Contribuição às políticas públicas), a ANA é obrigada a enviar determinadas informações ao Congresso como parte dos procedimentos de prestação de contas estabelecidos na Constituição e na lei geral das agências reguladoras (Lei nº 13.848, 2019[4]).
A ANA deve enviar seu relatório anual de atividades, que inclui uma análise do cumprimento do plano estratégico e do plano de gestão , ao Senado Federal e à Câmara dos Deputados separadamente, como também ao(s) ministro(s) de Estado responsável(is)30 e ao TCU. Depois que o plano estratégico de quatro anos e os planos anuais de gestão da ANA forem aprovados pela diretoria, o conteúdo desses planos também deve ser comunicado ao Congresso. Com base nas informações recebidas, o Congresso pode solicitar que o TCU realize inspeções. No entanto, os planos da ANA normalmente não estão sujeitos a um debate formal no Congresso. Em vez disso, é mais provável que o conteúdo seja discutido pelas comissões pertinentes do Congresso no contexto de discussões sobre o progresso e a formulação de políticas.
A ANA pode receber pedidos de informação diretamente de senadores e deputados. Em alguns casos, essas informações são para auxiliar na formulação de políticas e, em outros, servem de base para contestações políticas relativas à competência e à autonomia, as quais são abordadas pela ANA ao participar de audiências públicas para esclarecer matérias relativas ao mandato e às funções da agência. A ASPAR da ANA coordena a representação da ANA no Congresso e monitora o progresso da legislação, embora geralmente seja o diretor-presidente da ANA ou vários diretores que comparecem ao Congresso para representar a agência em audiências públicas das comissões do Congresso.
O compartilhamento de informações nesses fóruns pode atrair a atenção da mídia para as atividades da ANA. Um exemplo recente de cobertura midiática foi durante a crise hídrica de 2021 e a decisão tomada em torno da recuperação dos reservatórios do Sistema Cantareira (SP) e da usina hidrelétrica da Serra da Mesa (GO). No caso da Serra da Mesa, o resultado da norma operacional editada pela agência (Resolução ANA nº 70/2021) foi destaque no Jornal Nacional, em rede nacional de televisão, em março de 2023.31
O TCU é a instituição suprema de auditoria responsável pelo exame das contas públicas do Brasil. O TCU exerce controle externo da ANA e de outros entes públicos. Ele examina o uso de recursos e pode revisar e contestar as contas da Agência com base nos seus méritos em termos de eficiência, eficácia e competências legais. A análise do TCU pode se estender para examinar o desempenho mais amplo da ANA como regulador. O TCU está envolvido em vários processos da ANA relativos à prestação de contas e à transparência, revisando as contas anuais, examinando os relatórios anuais de atividades e outros relatórios de gestão, colaborando com a unidade de auditoria da ANA (AUD). O processo de investigação e elaboração de relatórios do TCU é interativo e participativo, envolvendo reuniões de trabalho com as respectivas equipes técnicas da ANA, além de partes interessadas externas e representantes da sociedade civil.
No exercício da sua função de controle e na realização de auditorias sobre a atividade da ANA, o TCU pode fazer determinações, que criam ações obrigatórias a serem implementadas pela ANA, ou recomendações, as quais a Agência pode voluntariamente optar por implementar. Recentemente, o TCU forneceu um conjunto de recomendações para a ANA no que se refere ao saneamento básico e às normas de referência editadas pela Agência (consulte Produto e resultado).
A ANA criou um programa de integridade em 2018, em consonância com os requisitos legais e as diretrizes da CGU e, desde então, tem publicado planos anuais de integridade. Esse programa governamental é agora gerenciado pela Unidade de Gestão da Integridade (UGI) da ANA, uma unidade setorial do Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação da Administração Pública Federal (SITAI), criado em 2023. O foco do programa está na prevenção, deteção e punição de práticas de corrupção e fraude, irregularidades, atos ilícitos e outros desvios éticos e de conduta, violações ou desrespeito a direitos, valores e princípios que afetam a confiança, a credibilidade e a reputação institucional. A unidade de corregedoria da ANA (COR) é responsável por coordenar a formulação, a implementação e o monitoramento do programa de integridade na ANA e por divulgar informações com o objetivo de promover uma cultura de integridade pública. Em consonância com suas atribuições, a COR produziu podcasts, blogs, campanhas de pôsteres, oficinas e quizzes,32 com conteúdos focados principalmente em explicar o que constitui a integridade pública, em conscientizar sobre o valor da integridade e sobre como os servidores públicos podem criar a cultura de integridade da organização. O planejamento e a elaboração de relatórios anuais relativos ao programa de integridade podem incluir dados de pesquisas realizadas pela CGU e pela UGI, que acompanham a conscientização e as percepções dos servidores da ANA.
Os servidores da ANA e, em maior grau, os diretores, estão sujeitos a vários arranjos antes, durante e depois da contratação, para mitigar conflitos de interesse e promover o comportamento ético.
As restrições pré-contratuais foram criadas para limitar os conflitos de interesse e a “porta giratória” no nível da diretoria. Não são elegíveis ao cargo de Diretor (a) cidadãos (ou seus parentes) que ocupa cargo de Ministro, Secretário de Estado, Secretário Municipal ou dirigente estatutário de partido político. Além disso, os candidatos (e seus parentes) não devem exercer um cargo em organização sindical ou representar interesses patronais ou trabalhistas ligados às atividades reguladas. Por fim, não pode ter atuado como participante de estrutura decisória de um partido político ou campanha eleitoral nos 36 meses anteriores.
Os novos diretores devem enviar à Comissão de Ética Pública a declaração de bens e renda e assinar a Declaração sobre Conflito de Interesses (uma Declaração de Informações Confidenciais) (Presidencia da Republica, 2022[47]).
Foram observados vários requisitos relativos à conduta dos diretores, especificados por lei (consulte Seleção e exoneração da diretoria). Além disso, os diretores devem enviar à Comissão de Ética Pública uma nova Declaração de Informações Confidenciais durante a ocupação do cargo, caso haja alterações relevantes no patrimônio (Presidencia da Republica, 2022[47]).
Em geral, os servidores da ANA não podem deter ações ou outros instrumentos financeiros no setor regulado e precisam fornecer uma declaração sobre potenciais conflitos de interesse sempre que surgir um conflito.
Espera-se que todos os servidores públicos da ANA se comportem de acordo com o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. A Comissão de Ética da ANA está trabalhando para elaborar uma versão desse código que se aplique a todos os servidores da ANA, mas esse documento não está em vigor no momento.
A Comissão de Ética da ANA, composta por membros voluntários designados pelo diretor-presidente, oferece aos servidores um canal confidencial por meio do qual podem-se fazer reclamações sobre a conduta de outros servidores ou registrar reclamações ou denúncias, por exemplo, relativas a assédio ou condições de trabalho. O volume de reclamações recebidas pela Comissão de Ética aumentou em 2023, sobrecarregando os membros da Comissão para processar as denúncias. Os membros da Comissão desempenham suas funções paralelamente à funções diuturnas de suas carreiras na Agência e não recebem treinamento especial para cumprir as atribuições da Comissão.
Outro canal para fazer reclamações pode ser o serviço de ouvidoria. Alguns membros da equipe têm usado esse caminho, embora as questões de conduta sejam transmitidas pela OUV à Comissão de Ética e à Corregedoria (COR). As reclamações são investigadas internamente pela Comissão de Ética, exceto no caso de reclamações contra gestores de alto escalão, que são encaminhadas à Comissão de Ética Pública do governo federal para maiores investigações.
Os gestores de alto escalão e os diretores da ANA enfrentam restrições pós-emprego. Essas restrições são detalhadas na legislação e envolvem, principalmente, um período de impedimento de seis meses, contado a partir da data da exoneração, visando evitar possíveis conflitos de interesse. Gestores de um determinado nível33 devem enviar detalhes do seu novo cargo em uma petição à comissão de ética federal, que determinará o período de impedimento necessário, que deve ser remunerado. Após o período de impedimento, os diretores e gestores de alto escalão podem ocupar cargos nos setores regulados (Lei nº 9.986, 2000[17]) (Lei nº 12.813, 2013[18]).
Esta seção descreve os arranjos em vigor para avaliar o desempenho das entidades reguladas e do setor regulado, para analisar o impacto das decisões e atividades da ANA e para demonstrar como avaliações, medidas ou indicadores são usados pela Agência. Também são descritos os processos e as políticas sobre o gerenciamento e a privacidade dos dados.
Os poderes da ANA para coletar dados sobre o setor regulado e exigir o fornecimento de informações variam entre os setores de gestão de recursos hídricos e saneamento básico. A divisão de responsabilidades relativas à propriedade, coleta, análise e uso de dados está resumida na Tabela 3.18.
Com relação à gestão de recursos hídricos, a Agência tem o poder de solicitar informações e exigir o fornecimento de dados dos usuários que detêm direitos de uso de recursos hídricos outorgados pela ANA. Esses poderes podem ser usados no curso das inspeções planejadas ou das atividades de fiscalização da ANA, mas não há nenhum requisito legal para que a ANA colete regularmente informações dos usuários para esses fins. Pode haver momentos em que a ANA exija informações das entidades reguladas para tomar decisões ou fazer análises informadas, por exemplo, quando da elaboração de relatórios de atividades..
As funções da ANA na manutenção dos sistemas SNIRH e SNISB exigem obtenção e transmissão de dados mais regulares, muitas vezes ao vivo. Para essas tarefas, a Agência conta com seus poderes para solicitar informações, mas, na prática, devido à escala do exercício de monitoramento, o regulador geralmente gerencia a coleta de dados por meio de arranjos contratuais.
Por exemplo, a ANA coleta dados hidrológicos de três maneiras:
as variáveis meteorológicas e hidrológicas são medidas em tempo real34 por meio da Rede Hidrometeorológica Nacional (RHN);
os dados fluviométricos e pluviométricos, bem como outros dados operacionais hidrelétricos, são coletados pelos operadores do setor elétrico e transmitidos em tempo real para a ANA por meio de uma Resolução Conjunta ANA/ANEEL (Resolução nº 127/2022);
outras informações sobre o monitoramento e a qualidade da água são reunidas por meio do Programa QualiÁgua de instituições estaduais. Depois que os dados são coletados, verificados e analisados pelos servidores da ANA, eles são disponibilizados no SNIRH por meio de vários portais on-line.35
A RHN é um sistema nacional de monitoramento coordenado pela ANA em colaboração com outras instituições públicas e privadas nacionais e estaduais. Os dados coletados por essa rede são essenciais para as atribuições da ANA, pois aprimoram as estratégias de gestão de recursos hídricos e possibilitam o planejamento e a tomada de decisão, por exemplo, sobre a viabilidade de outorga de direitos de uso, a gestão de riscos, o planejamento de inspeções e a adoção de protocolos de contingência para garantir a segurança de barragens.
Atualmente, a ANA relata que há risco de contingência no orçamento destinado a aquisição e manutenção de contratos e parcerias que possibilitam a operação da RHN, e os desafios logísticos associados à operação e ao desenvolvimento da rede em regiões remotas como a Amazônia aumentam essa pressão. A equipe de coordenação da RHN da ANA (dentro da SGH) é composta por 25 servidores públicos e 20 colaboradores terceirizados, responsáveis por gerenciar a base de dados hidrológicos, controlar a quantidade e a qualidade dos dados hidrológicos, coordenar a coleta, a análise e o desenvolvimento dos dados enviados para o SNIRH e supervisionar os contratos da ANA com as estações de monitoramento. Os membros da equipe receberam treinamento especializado em parceria com o Serviço Geológico dos EUA, aumentando suas competências.
Com relação ao abastecimento de água e saneamento, a ANA tem a competência de definir as evidências exigidas das agências reguladoras infranacionais que comprovarão o cumprimento das normas de referência e tem a tarefa de monitorar esse cumprimento. No entanto, a ANA ainda não tem o poder de exigir o fornecimento de informações das agências reguladoras infranacionais para fins de verificação de cumprimento das normas. A coleta de dados ou processamento de envios está apenas começando e os novos processos criados pela legislação estão sendo testados pela primeira vez.
Quase todas as superintendências contam com servidores que possuem competências para a análise de dados, porém esses servidores não se dedicam apenas a essa tarefa.. As competências de análise de dados são típicas de algumas áreas técnicas da Agência e, no caso da ANA, são de carreiras específicas do serviço público que se concentram em atividades analíticas científicas (p. ex., geoprocessamento) (consulte Recursos humanos).
Atualmente, a ANA não tem uma política de governança de dados, mas a ASGOV está criando uma estratégia e um Comitê de Governança de Dados para ajudar a coordenar o uso e o compartilhamento de dados. A ANA identificou a necessidade de definir requisitos de integração de dados, documentação e outras ferramentas de gestão de dados para aumentar a eficiência e a efetividade da organização e por isso criou recentemente a equipe de Coordenação de Gestão de Dados, que atuará como secretaria executiva do Comitê de Governança de Dados, para facilitar o trabalho em toda a organização.
Como parte do aprimoramento da estratégia de monitoramento, a ASGOV tem dois membros da equipe dedicados à análise de dados e ao desenvolvimento de painéis no Power BI. Em nível institucional, não existe atualmente uma revisão sistemática dos requisitos de dados e das atividades de coleta , nem uma avaliação da utilidade dos dados coletados e publicados. No entanto, isso está sendo feito em algumas áreas. Por exemplo, com relação à avaliação do uso de dados hidrológicos, a ANA está realizando, juntamente com o Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, um estudo chamado “Inventário e Avaliação de Custos e Benefícios da Rede Hidrometeorológica Nacional e da Rede Nacional de Qualidade da Água”. Além de melhor compreender o inventário da rede hidrológica existente e os aspectos relativos aos custos da rede e à análise de custo-benefício, o estudo também visa apresentar uma proposta para a otimização da rede hidrológica.
Existem vários produtos ou relatórios relativos ao desempenho do setor regulado que a ANA é obrigada a elaborar por lei, incluindo:
Relatórios de disponibilidade e qualidade da água, analisando a quantidade e a qualidade dos recursos hídricos em diferentes regiões e o cumprimento das normas e diretrizes de qualidade (consulte o programa QualiÁgua);
Sistemas de informações hidrológicas e meteorológicas, fornecendo relatórios e dados para fins operacionais;
Relatórios sobre os direitos de uso de recursos hídricos, analisando o impacto do uso da água sobre os recursos e a conformidade com os direitos;
Relatórios de inspeção de barragens e análises de risco, resumindo as conclusões sobre os relatórios de integridade estrutural, desempenho operacional e qualidade das condições de segurança das barragens;
Relatórios de segurança de barragens para o CNRH, resumindo os resultados de todas as inspeções de barragens e outros dados de segurança coletados por meio de análise documental ou remota; e
Lista pública de agências reguladoras infranacionais que cumprem as normas de referência da ANA para gestão de recursos hídricos.
Em um nível mais técnico e operacional, o desempenho das estações de monitoramento hidrometeorológico ligadas a usinas hidrelétricas é acompanhado usando dados coletados pelos operadores do setor elétrico e compartilhados com a ANA.
Relatórios adicionais e voluntários são elaborados pela ANA sobre determinados temas, como o relatório de visão da ANA sobre o cumprimento do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 6.36 As análises da ANA sobre os indicadores relativos ao ODS 6 são publicadas periodicamente e disponibilizadas no SNIRH.37
Como parte da elaboração de relatórios, a ANA criou três indicadores de alto nível para ajudar a avaliar o desempenho dos setores de gestão de recursos hídricos e saneamento (Tabela 3.19).
Fonte: ANA (junho de 2023).
Conforme observado, para o monitoramento da adoção de normas de referência pelas agências reguladoras infranacionais, a ANA não tem o poder de exigir o fornecimento de informações para verificar o cumprimento das normas. Em vez disso, findo o prazo de envio, a ANA considerará “não-conforme” a agência infranacional que não enviou a comprovação da norma de referência. No momento em que este artigo foi escrito, esse tipo de monitoramento estava apenas começando, com novos processos definidos pela legislação sendo testados, e ainda não havia dados disponíveis para compilar os indicadores propostos.
O programa QualiÁgua, criado em 2014, tem como objetivo incentivar a criação de uma Rede Nacional de Qualidade da Água (RNQA) para monitorar e avaliar a qualidade dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos em todo o Brasil. O programa ajuda a atender ao requisito legal da agência de divulgar dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil.38
As instituições em nível estadual podem aderir voluntariamente ao programa e são contratualmente obrigadas a monitorar vários indicadores de qualidade da água em bacias hidrográficas estrategicamente localizadas no Brasil e encaminhar os dados à ANA para verificação no prazo de seis meses. Atualmente, a ANA tem contratos de cinco anos assinados com 24 estados. Com relação à implementação desse programa, a ANA relata dificuldades em nível estadual, com algumas instituições e laboratórios sem equipe técnica ou sem os equipamentos necessários para atender aos parâmetros.
A avaliação ex post (ARR) do QualiÁgua avaliou o desempenho do programa por meio de um conjunto de indicadores definidos pela equipe técnica. A ARR foi concluída em 2022 e publicada no site da ANA.39
Os indicadores de desempenho institucional (estratégico e operacional) foram criados durante o processo de planejamento estratégico e são informados nos relatórios anuais de gestão da ANA,40 que são publicados em seu site (consulte Planejamento estratégico e objetivos). A diretoria e as unidades organizacionais podem monitorar o progresso dos indicadores usando um painel disponível na intranet da agência. Os dados que fluem para esse painel de monitoramento são coletados por meio de um aplicativo desenvolvido internamente pela ASGOV, e o sistema de orçamento interno, SISPLANA, está sendo migrado para o Power BI para permitir a integração total.
Há um grande conjunto de indicadores estratégicos e operacionais, tanto qualitativos quanto quantitativos, decorrentes dos 20 objetivos estratégicos da ANA (Tabela 3.7) e, no caso da Agenda Regulatória da ANA, os indicadores abrangentes de pontualidade e execução são usados para avaliar o progresso, ou seja, o volume de resoluções implementadas dentro do prazo estabelecido.
Os relatórios anuais, que incluem informações de progresso relativos aos objetivos estratégicos, são enviados ao TCU e ao Congresso (consulte Prestação de contas). A CGU também analisa os relatórios anuais. A CGU é o órgão federal responsável pela promoção da integridade na administração, por meio de ações de controle interno e auditoria pública, entre outras iniciativas. Atualmente, a CGU é composta por seis secretarias, das quais uma, a Secretaria Federal de Controle Interno, é responsável por auditar e supervisionar como os recursos federais estão sendo gastos. Cabe à CGU avaliar a execução dos programas de governo; verificar a legalidade e avaliar os resultados quanto à efetividade e eficiência da gestão dos administradores públicos federais, inclusive das agências reguladoras.
Desde 2014, como consequência de sua supervisão técnica da função de auditoria interna da ANA, a CGU fez 14 recomendações relativas aos processos da ANA, por meio do Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) e do Relatório Anual de Atividades de Auditoria Interna (RAINT).
A ANA implementou integralmente 12 dessas recomendações e implementou parcialmente as duas restantes.41 As duas recomendações mais importantes são: primeiro, que a ANA avalie a possibilidade de implementar um programa contínuo de apoio aos estados na ampliação da rede nacional de monitoramento da qualidade da água e na melhoria da rede atual, considerando, entre outros itens, a maior padronização das análises, e segundo, que sejam implementadas melhorias no Portal Hidroweb, para permitir que o usuário comum tenha formas mais diretas de obtenção de dados, inclusive com a opção de visualização do sistema sem a necessidade de utilização de outro programa, proporcionando, assim, maior clareza e transparência.
Em 2021, o TCU realizou uma análise do desempenho das agências federais envolvidas na implementação do novo marco do saneamento, com foco na ANA e no então Ministério do Desenvolvimento Regional (atual MIDR). O relatório resumido divulgado após a investigação do TCU fornece uma auditoria detalhada das ações tomadas pela ANA e dos desafios que a Agência enfrenta em relação à entrega de suas novas atribuições na gestão de recursos hídricos e faz várias conclusões. Em primeiro lugar, o TCU reconhece os esforços da ANA em se adequar para atender às novas atribuições, reestruturando a organização, mas destaca como fatores externos fora do controle da ANA implicaram a “não alocação efetiva de pessoal tido como necessário à elaboração tempestiva das normas”. O relatório se concentra na falta de recursos adequados da ANA para cumprir seu papel e, nesse contexto, na agenda regulatória excessivamente ambiciosa e otimista (referindo-se à agenda anterior ao cronograma atual de 2022–24). No entanto, o TCU também destaca a boa prática da ANA em relação ao envolvimento das partes interessadas e à forte participação social em nível nacional no processo de consulta pública e análise de impacto (TCU, 2021[48]).
Três recomendações foram feitas pelo TCU após sua análise: uma recomendação para a ANA, uma para a Secretaria Executiva do CISB e uma para o Ministério do Desenvolvimento Regional. A recomendação feita à ANA foi para que a agência adotasse medidas que propiciassem maior transparência ativa e previsibilidade quanto à elaboração das normas de referência, fornecendo subsídios ao controle social para avaliar o nível de execução e cumprimento da agenda regulatória para saneamento básico, conforme preconizado pela Lei nº 12.527/2011, art. 8º. O TCU também recomendou que o MDR, na qualidade de presidente do CISB, atuasse para realizar um maior número de reuniões para aumentar a efetividade do comitê, e que a Secretaria Executiva do CISB promovesse esforços para fornecer apoio institucional e técnico-administrativo à ANA para subsidiar a efetiva atuação do órgão (TCU, 2021[48]). Apesar de ter sido realizada em 2021, muitas das observações e conclusões da análise do TCU permanecem relevantes e válidas no momento atual da redação deste documento (consulte Avaliação e recomendações).
Referências
[13] ANA (2023), Partnership Regulations - Electronic Library, https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/gestao-das-aguas/fortalecimento-dos-entes-do-singreh/agencias-de-agua/normativos-de-parcerias (accessed on June 2023).
[9] ANA (2023), Planejamento Estratégico 2023-2026, https://www.gov.br/ana/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/planejamento-estrategico (accessed on June 2023).
[23] ANA (2023), RESOLUÇÃO ANA Nº 151, DE 06 DE ABRIL DE 2023, https://arquivos.ana.gov.br/_viewpdf/web/?file=https://arquivos.ana.gov.br/resolucoes/2023/0151-2023_Ato_Normativo_06042023_20230411162458.pdf?12:20:07 (accessed on August 2023).
[43] ANA (2023), RESOLUÇÃO ANA Nº 154, DE 11 DE MAIO DE 2023, https://arquivos.ana.gov.br/_viewpdf/web/?file=https://arquivos.ana.gov.br/resolucoes/2023/0154-2023_Ato_Normativo_11052023_20230517082953.pdf (accessed on June 2023).
[32] ANA (2022), Relatório de Avaliação do Resultado Regulatório - QUALIÁGUA, https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/avaliacao-de-resultado-regulatorio/ARR_QualiAgua_Final.pdf (accessed on June 2023).
[39] ANA (2022), RESOLUÇÃO ANA Nº 134, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2022, https://participacao-social.ana.gov.br/api/files/Resolucao_ANA_n%C2%BA_134,_de_18_de_novembro_de_2022-1671544989578.pdf.
[10] ANA (2022), Resolução ANA nº 136, de 07 de Dezembro de 2022, https://www.gov.br/ana/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/base-juridica/Resoluo136.pdf (accessed on June 2023).
[6] ANA (2022), “RESOLUÇÃO ANA Nº 138, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2022”, Aprova a Agenda Regulatóriada ANA para o período de 2022-2024, https://arquivos.ana.gov.br/_viewpdf/web/?file=https://arquivos.ana.gov.br/resolucoes/2022/0138-2022_Ato_Normativo_14122022_20230209103002.pdf?16:01:39 (accessed on June 2023).
[31] ANA (2021), RESOLUÇÃO Nº 70/ANA, DE 19 DE ABRIL DE 2021, https://arquivos.ana.gov.br/_viewpdf/web/?file=https://arquivos.ana.gov.br/resolucoes/2021/0070-2021_Ato_Normativo_19042021_20210422091126.pdf?17:25:15 (accessed on June 2023).
[34] ANA (2020), RESOLUÇÃO Nº 24, DE 04 DE MAIO DE 2020, https://cdn.agenciapeixevivo.org.br/media/2020/05/RESOLU%C3%87%C3%83O-N%C2%BA-24-DE-04-DE-MAIO-DE-2020-1.pdf (accessed on June 2023).
[35] ANA (2020), RESOLUÇÃO Nº 24, DE 04 DE MAIO DE 2020, https://cdn.agenciapeixevivo.org.br/media/2020/05/RESOLU%C3%87%C3%83O-N%C2%BA-24-DE-04-DE-MAIO-DE-2020-1.pdf (accessed on 2023).
[28] ANA (2019), Portaria No. 403/2019, https://www.gov.br/ana/pt-br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-gges/portaria_403-2019_metodologia_riscos.pdf (accessed on February 2024).
[27] ANA (2019), Portaria No. 49/2019, https://www.gov.br/ana/pt-br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-gges/comite-de-governanca/Portaria_49maro_2019_politica_gestao_risco.pdf/view (accessed on February 2024).
[36] Braithwaite, J. and I. Ayres (1992), Resposive Regulation: Transcending the Deregulation Debate, Oxford University Press.
[33] Decreto nº 10.139 (2019), Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/d10139.htm (accessed on February 2024).
[25] Decreto nº 10.411 (2020), Decreto nº 10.411 de 30 de Junho de 2020, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10411.htm (accessed on June 2023).
[29] Decreto nº 11.092 (2022), Decreto nº 11.092, de 8 de Junho de 2022, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11092.htm (accessed on June 2023).
[30] Decreto nº 11.243 (2022), Decreto nº 11.243, de 21 de Outubro de 2022, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11243.htm (accessed on June 2023).
[22] Decreto nº 6 530 (2008), Decreto nº 6 530, de 4 de Agosto de 2008, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6530.htm (accessed on June 2023).
[44] Decreto nº 6.932 (2009), Decreto nº 6.932, de 11 de agosto de 2009, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6932.htm (accessed on June 2023).
[26] Decreto nº 9.203 (2017), Decreto nº 9.203, de 22 de Novembro de 2017, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm (accessed on August 2023).
[24] Lei 13.874 (2019), Lei 13.874, de 20 de Setembro de 2019, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13874.htm (accessed on June 2023).
[16] Lei Complementar nº 64 (1990), Lei Complementar nº 64, de 18 de Maio de 1990, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp64.htm (accessed on June 2023).
[19] Lei nº 10.871 (2004), Lei nº 10.871, de 20 de Maio de 2004, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.871.htm (accessed on June 2023).
[3] Lei nº 11.445 (2007), Lei nº 11.445, de 5 de Janeiro dE 2007, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11445.htm#art2i (accessed on June 2023).
[1] Lei nº 12.334 (2010), Lei n° 12.334, de 20 de Setembro de 2010, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12334.htm (accessed on August 2023).
[40] Lei nº 12.527 (2011), Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm (accessed on June 2023).
[45] Lei nº 12.527 (2011), Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm (accessed on June 2023).
[18] Lei nº 12.813 (2013), Lei nº 12.813, de 16 de Maio de 2013, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12813.htm (accessed on June 2023).
[14] Lei nº 13.326 (2016), Lei nº 13.326, de 29 de Julho de 2016, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13326.htm (accessed on June 2023).
[20] Lei nº 13.326 (2016), Lei nº 13.326, de 29 de Julho de 2016, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13326.htm (accessed on June 2023).
[41] Lei nº 13.460 (2017), Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13460.htm (accessed on June 2023).
[4] Lei nº 13.848 (2019), Lei nº 13.848, de 25 de Junho de 2019, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13848.htm (accessed on June 2023).
[11] Lei nº 13.971 (2019), Lei nº 13.971, de 27 de Dezembro de 2019, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13971.htm (accessed on June 2023).
[37] Lei nº 14.026 (2020), “Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020”, Atualiza o marco legal do saneamento básico para atribuir à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para editar normas de referência sobre o serviço de saneamento..., https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l14026.htm (accessed on June 2023).
[5] Lei nº 14.026 (2020), Lei nº 14.026, de 15 de Julho de 2020, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2020/Lei/L14026.htm#art3 (accessed on June 2023).
[12] Lei nº 14.535 (2023), Lei nº 14.535, de 17 de Janeiro de 2023, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/lei/L14535.htm (accessed on June 2023).
[21] Lei nº 8.112 (1990), Lei nº 8.112, de 11 de Dezembro de 1990, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm (accessed on June 2023).
[15] Lei nº 8.745 (1993), Lei nº 8.745, de 9 de Dezembro de 1993, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8745cons.htm (accessed on June 2023).
[7] Lei nº 9.433 (1997), Lei nº 9.433, de 8 de Janeiro de 1997, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9433.htm#art38vi (accessed on June 2023).
[42] Lei nº 9.784 (1999), Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm (accessed on June 2023).
[2] Lei nº 9.984 (2000), Lei n° 9.984, de 17 de Julho de 2000, https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9984.htm (accessed on June 2023).
[17] Lei nº 9.986 (2000), Lei nº 9.986, de 18 de Julho de 2000, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9986.htm (accessed on June 2023).
[8] OECD (2021), Driving Performance at Brazil’s Electricity Regulatory Agency, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/11824ef6-en.
[49] OECD (2014), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: The Governance of Regulators, OECD Publishing, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/the-governance-of-regulators_9789264209015-en.
[38] OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209015-en.
[47] Presidencia da Republica (2022), Ética Pública, https://www.gov.br/planalto/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/governanca/etica-publica (accessed on June 2023).
[46] Supremo Tribunal Federal (2022), “Constituição (1988)”, Constitution of the Federative Republic of Brazil., https://www.stf.jus.br/arquivo/cms/legislacaoConstituicao/anexo/brazil_federal_constitution.pdf (accessed on June 2023).
[48] TCU (2021), Summary Report: First stage of monitoring of the satisfactory performance of the federal agencies involved in the implemtnation of the new legal framework of basic sanitation, https://autenticidade-documento.apps.tcu.gov.br/documento?numeroDocumento=72047537.
← 1. Também descrito como coleta e tratamento de águas residuais ou fornecimento de saneamento básico.
← 2. Refere-se a órgãos reguladores nas esferas estadual, inframunicipal ou municipal envolvidos em serviços públicos de saneamento.
← 3. Aprovado pela Resolução ANA nº 79/2021.
← 4. Consulte: Agências Infranacionais – Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/saneamento-basico/agencias-infranacionais).
← 5. De acordo com o Regimento Interno da ANA, os gabinetes dos diretores são descritos como uma unidade organizacional separada, com competências e atributos diferentes em comparação com outras unidades organizacionais.
← 6. A ANA afirma que essa discrepância se deve ao atraso no pagamento da cobrança pelo uso de recursos hídricos, que, após o pagamento, foi diretamente repassado pelo Tesouro para o órgão gestor da respectiva bacia hidrográfica, sem passar pela ANA. Portanto, a estimativa inicial da ANA foi maior do que o orçamento operacional realizado em 2022.
← 7. A ANEEL também está envolvida no processo de cálculo de receitas da produção de energia hidrelétrica, fornecendo informações sobre a demanda de energia elétrica, que se correlaciona com a demanda da retirada de recursos hídricos.
← 8. Cidadãos com “direitos políticos” podem votar e participar do processo político (Tribunal Superior Eleitoral, n.d.[145]).
← 9. Todos os servidores públicos que ocupam cargos comissionados DAS 5 ou 6 (no caso da ANA, CCT V, CGE I, CGE II, CGE III, CA II).
← 10. Os principais sistemas e plataformas de informação utilizados pela ANA nos seus processos incluem o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos (https://www.snirh.gov.br/); a Conjuntura dos Recursos Hídricos(https://relatorio-conjuntura-ana-2021.webflow.io); o Monitoramento Hidrológico do Setor Elétrico (https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/monitoramento-e-eventos-criticos/monitoramento-hidrologico/monitoramento-hidrologico-do-setor-eletrico); o Sistema Hidro-Telemetria – dados hidrológicos em tempo real (https://www.snirh.gov.br/hidrotelemetria/Mapa.aspx); o Hidrosat – Monitoramento Hidrológico e de Qualidade de Água por Satélite; o Sistema de Monitoramento de Reservatórios – SAR (https://www.ana.gov.br/sar/ https://www.ana.gov.br/sar/); o Portal de Bigdata da ANA(https://metadados.snirh.gov.br/geonetwork/srv/por/catalog.search#/home); o Hidroweb (https://www.snirh.gov.br/hidroweb/apresentação); o Sistema Federal de Regulação de Usos – REGLA (https://www.snirh.gov.br/cnarh/index.jsf); o Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos (https://www.snirh.gov.br/sso/login.jsf?response_type=code&client_id=rq2a439qzx5hq5i&scope=PROFILE%20PERMISSOES%20RESTRICOES&state=IbY4m6Ow344rUcOY2roc834lTBBYdP9Tw-n_Iu_I&ip=10.135.4.2&redirect_uri=http://www.snirh.gov.br/cnarh40/restrito/home.jsf); o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens(https://www.snisb.gov.br/portal-snisb/inicio); o Cadastro de Inspeção de Segurança de Barragens – On-line (https://www.snirh.gov.br/barragem_inspecao/login.jsf); e o Sistema de Suporte à Decisão de Outorga – SSDO ANA.
← 11. Disponível em: Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de análise de impacto regulatório – AIR (PDF) – Casa Civil (www.gov.br).
← 12. Corpo de Engenheiros do Exército dos Estados Unidos.
← 13. Os estudos realizados pela SHE e os dados qualitativos e quantitativos coletados devido a esse processo, e por meio de outras pesquisas realizadas pela SHE, podem ser usados pelas equipes ao aplicar as metodologias de AIR, conforme orientação da ASREG.
← 14. Guia Orientativo para Elaboração de Avaliação de Resultado Regulatório – ARR, do Ministério da Economia; Avaliação de Políticas Públicas: Guia prático de análise ex post, da Casa Civil; Monitoramento e Avaliação de Resultado Regulatório (M&ARR): Diretrizes para implementação de M&ARR na Anvisa, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
← 15. A Agenda de ARR 2023–2026 da ANA está disponível em: Avaliação do Resultado Regulatório – ARR – Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/avaliacao-de-resultado-regulatorio).
← 16. As orientações externas sobre a realização de ARRs incluem: Guia Orientativo para Elaboração da Avaliação de Resultado Regulatório - ARR, do Ministério da Economia; Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post da Casa Civil; e Monitoramento e Avaliação de Resultados Regulatórios (M&ARR): Diretrizes para a implementação de M&ARR na Anvisa da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
← 17. Disponível no Sistema de Participação Social nas Decisões da ANA.
← 18. Em 2020, os servidores públicos da ANA aderiram ao movimento de linguagem simples, em parceria com o Laboratório de Inovação em Governo – GNova. Após identificar os possíveis desafios relativos à interpretação das comunicações regulatórias da ANA, principalmente aquelas que envolvem procedimentos e análises hidrológicas, a ANA começou a considerar o uso de linguagem simples em todas as comunicações. Dois Planos de Ação foram implementados com um conjunto de iniciativas para incentivar o uso de linguagem simples. Mais detalhes sobre as iniciativas de linguagem simples da ANA estão disponíveis em: https://www.gov.br/ana/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/linguagemsimples/linguagemsimples.
← 19. Consulte as Resoluções da ANA nº 136/2022 e 102/2021.
← 20. Esse processo de participação em estágio inicial é anunciado no site da ANA(https://participacao-social.ana.gov.br/). Alguns exemplos incluem consultas sobre a normatização do automonitoramento do uso da água pelos usuários de recursos hídricos outorgados em corpos de água de domínio da União (https://participacao-social.ana.gov.br/Consulta/135 ) e o planejamento da norma de referência sobre as metas progressivas para a universalização dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário (https://participacao-social.ana.gov.br/Consulta/131).
← 21. Consulte as Resoluções da ANA nº 643/2016 e 644/2016.
← 22. Webinar Internacional de Resíduos Sólidos, 24/08/2022, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=u6kbXdxKBfQ&t=4s. Webinário “Manual de Procedimentos Internos de Mediação, Conciliação e Arbitragem”, 14/09/2022, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=3p_1hbhWeDY.
← 23. Outros meios de participação das partes interessadas, como tomada de subsídios, salas de crise, monitoramento e acompanhamento, reuniões públicas de alocação de recursos hídricos, reuniões públicas com partes interessadas, observatórios e grupos de acompanhamento técnico, além dos processos de consulta e participação criados no âmbito do SINGREH.
← 24. As recomendações da Ouvidoria contidas em seu relatório de 2022 podem ser encontradas em: https://www.gov.br/ana/pt-br/canais_atendimento/ouvidoria/relatorio-gestao-ouvidoria-ana-2022.pdf.
← 25. Disponível em: https://falabr.cgu.gov.br/.
← 26. Relatório anual da Ouvidoria está disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/canais_atendimento/ouvidoria/relatorio-gestao-ouvidoria-ana-2022.pdf.
← 27. As ações judiciais no Brasil podem ser classificadas, em geral, como: ação civil ordinária e/ou ação compensatória; “Mandado de segurança” (Art. 5º, inciso LXIX, da Constituição, Lei Federal 12.016 de 2009); “Ação popular” () (Art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição); “Ação civil pública” ((Art. 129, inciso III da Constituição); “Ação direta de inconstitucionalidade” ( (Art. 102 da Constituição).
← 28. A edição de 2022 em linguagem simples (que altera a versão de 2020) da Carta de Serviços ao Cidadão da ANA está disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/carta_relatorio_ana_2020_v6.pdf e a versão do site está disponível em: Serviços – Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (https://www.gov.br/ana/pt-br/servicos).
← 29. Disponível em: Central de Painéis (cgu.gov.br).
← 30. No momento em que este artigo foi escrito, isso incluiria o Ministro das Cidades e o Ministro da Integração e do Desenvolvimento Regional.
← 31. Disponível em: https://g1.globo.com/jornal-nacional/playlist/jornal-nacional-ultimos-videos.ghtml#video-11488525-id.
← 32. Mais informações estão disponíveis no portal de integridade da ANA: Integridade – Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) (https://www.gov.br/ana/pt-br/acesso-a-informacao/integridade).
← 33. Todos os servidores públicos que ocupam cargos comissionados DAS 5 ou 6 (no caso da ANA, CCT V, CGE I, CGE II, CGE III, CA II).
← 34. Embora todas as estações coletem dados em tempo real, aproximadamente 23% da rede é capaz de transmitir dados em tempo real para processamento. As demais estações registram dados e transmitem periodicamente.
← 35. O Portal Hidroweb, disponível em https://www.snirh.gov.br/hidroweb/serieshistoricas; o Portal Hidrotelemetria, disponível em https://www.snirh.gov.br/hidrotelemetria/Mapa.aspx; os dados referentes aos levantamentos topobatimétricos necessários à atualização das curvas elevação – área – volume dos reservatórios do setor elétrico, realizados no contexto da Resolução Conjunta ANA e ANEEL nº 127/2022, estão disponíveis no Metadados ANA https://metadados.snirh.gov.br/geonetwork/srv/api/records/b8f0487a-df73-4f8d-8b22-bb49cf9f3683. Deve-se observar que o Portal de Bigdata da ANA (https://metadados.snirh.gov.br/geonetwork/srv/por/catalog.search#/home ) também fornece dados em diferentes formatos, sobre diferentes temas relacionados a recursos hídricos.
← 36. Relatório de Conjuntura dos Recursos Hídricos do Brasil https://www.snirh.gov.br/portal/centrais-de-conteudos/conjuntura-dos-recursos-hidricos; Relatório Anual de Segurança de Barragens https://www.snisb.gov.br/relatorio-anual-de-seguranca-de-barragem; Relatório Visão da ANA sobre Indicadores ODS6 https://www.gov.br/ana/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/ods6/ods6.pdf.
← 37. Disponível em: https://metadados.snirh.gov.br/geonetwork/srv/api/records/c93c5670-f4a7-4de6-85cf-c295c3a15204/attachments/ODS6_Brasil_ANA_2ed_digital_dupla.pdf.
← 38. Consulte a Lei nº 9.984/2000, art. 4º; e a Lei nº 9.433/1997, art. 27.
← 39. Os indicadores de desempenho do Programa QualiÁgua podem ser encontrados em seu Relatório de Avaliação ex post (ARR) publicado pela ANA em 2022, disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/governanca-regulatoria/avaliacao-de-resultado-regulatorio/ARR_QualiAgua_Final.pdf/view.
← 40. Disponível em: https://www.gov.br/ana/pt-br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-aud/relatorio-de-gestao.
← 41. As recomendações da CGU para a ANA podem ser encontradas nos seguintes relatórios: https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/862135; https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/860421; https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/857391; https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/857811; https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/979630.