Este capítulo apresenta a situação do governo digital no contexto dos países em desenvolvimento, nomeadamente na região dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL). Analisa as principais iniciativas, programas e princípios no domínio do governo digital que têm orientado as organizações internacionais e os doadores multilaterais nos últimos anos. Delineia as potenciais vias que poderão ajudar os PALOP-TL a realizar a transição do governo eletrónico para sistemas de governo digital, à luz dos conhecimentos mais recentes sobre transformação digital (incluindo a Recomendação do Conselho da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital). Por último, analisa a estabilidade política, a qualidade institucional e o potencial económico de cada um dos PALOP-TL, tendo por referência os indicadores de economia digital, de desenvolvimento e sociais mais pertinentes, para uma melhor compreensão do potencial dos PALOP-TL de transformarem as suas capacidades digitais e de desenvolvimento.
Promovendo a Transformação Digital dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL)
1. Contexto
Abstract
Desafios e oportunidades na era digital
No mundo atual, várias tecnologias transformaram completamente a forma como vivemos e trabalhamos1. Esta transformação não se limita a ser um mero prolongamento da terceira revolução industrial, caracterizada pela utilização das tecnologias de informação e da eletrónica para automatizar a produção2, mas antes uma era distinta, em que a velocidade dos progressos não tem precedente histórico, evoluindo a um ritmo exponencial e anunciando sistemas inteiros de produção, gestão e governo (Schwab, 2016). Este fenómeno resulta do facto de vivermos num mundo cada vez mais interligado e multifacetado, em que os novos desenvolvimentos tecnológicos conduzem a tecnologias novas e em constante melhoria.
No entanto, o entusiasmo gerado em torno da possibilidade do aumento dos níveis de rendimento mundiais e da melhoria da qualidade de vida das populações em todo o mundo através dos efeitos duradouros da transformação digital é muitas vezes refreado pelo reconhecimento de que as soluções digitais podem também criar desigualdade e insegurança. É provável que, a longo prazo, a automatização venha a substituir a mão-de-obra menos qualificada no conjunto da economia. Além disso, o desenvolvimento e a utilização de novas tecnologias digitais desafiam a capacidade das administrações públicas para proteger os dados dos cidadãos e garantir a sua privacidade. A cibersegurança é um grande desafio para a transformação digital, que felizmente tem sido combatido por abordagens inovadoras à governação com base em métodos criptográficos, como o blockchain.
Não obstante, reconhece-se que as novas soluções digitais irão permitir cada vez mais que os cidadãos se relacionem com as administrações públicas, expressem as suas opiniões, coordenem esforços e até mesmo que contornem a supervisão das autoridades públicas, de tal forma que os governos serão gradualmente “pressionados a mudar a sua abordagem face ao relacionamento com o público e às decisões políticas, à medida que o seu papel central de conduzir as políticas diminuir devido às novas fontes de concorrência e à redistribuição e descentralização do poder possibilitadas pelas novas tecnologias” (Schwab, 2016).
A transformação digital no contexto global
A integração progressiva das tecnologias digitais (por exemplo, computação em nuvem, redes sociais, tecnologias móveis e blockchain) na vida diária dos cidadãos, das empresas e do setor público está a mudar as capacidades administrativas dos governos e a aumentar a sua capacidade para criar valor e disponibilizar bens de utilidade pública. Países situados em todos os níveis de desenvolvimento estão a explorar os benefícios das tecnologias digitais para promover ou melhorar o desempenho do setor público e a qualidade dos serviços de formas cada vez mais ambiciosas, contribuindo para o aumento da confiança dos cidadãos nos respetivos governos. Está também a aumentar as expectativas dos cidadãos relativamente à prestação de serviços públicos, o que implica riscos associados para os países com capacidades administrativas e institucionais mais limitadas.
As tecnologias e serviços digitais podem permitir um crescimento inclusivo3 e sustentável, a prestação de serviços públicos adequados às necessidades, bem como melhorias em termos de governação. Podem oferecer oportunidades para relações mais colaborativas e participativas, que permitam que as partes interessadas (isto é, cidadãos, empresas e organizações não governamentais) definam ativamente as prioridades políticas, colaborem na definição dos serviços públicos e participem na sua prestação, proporcionando soluções mais coerentes e integradas para desafios complexos (OCDE, 2014). Podem também servir como catalisador para melhorar as vidas dos cidadãos, nomeadamente ao impulsionar a produtividade e a criação de emprego, emancipar mulheres e raparigas e reforçar a governação democrática e a transparência (Comissão Europeia, 2017). Tendo em conta este potencial, a transformação digital do setor público através de abordagens assentes na iniciativa do cidadão o tornou-se rapidamente o principal objetivo dos governos de países desenvolvidos e em desenvolvimento (Banco Mundial, 2016a).
O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2016: Dividendos Digitais do Banco Mundial revela que as tecnologias digitais, principalmente os telemóveis e a Internet, contribuíram para um crescimento considerável. Nos países em desenvolvimento, estima-se que um aumento de 10% nas ligações à Internet de alta velocidade, por exemplo, produz um aumento médio de 1,4% no crescimento económico. Apesar deste potencial, muitos países em desenvolvimento ainda não compreenderam todos os benefícios das tecnologias digitais para a concretização das suas prioridades socioeconómicas e não conseguem avançar com a transformação digital devido às limitações em matéria de desenvolvimento com que se defrontam. Estas limitações não são prontamente “resolvidas” ou contornadas através de planos de projeto no papel, eventos isolados ou estratégias “de aplicação universal” (Hanna, 2016). Apesar dos esforços envidados para tornar as tecnologias de informação e comunicação (TIC) amplamente disponíveis (mais de metade da população mundial em 2017 tinha acesso à Internet), a taxa de penetração nos países menos desenvolvidos foi de apenas 14,7% (Figura 1.1).
Figura 1.1. Percentagem de agregados familiares com acesso à Internet (2017)
Fonte: ITU (2017), Facts and Figuras 2017, Genebra,
O acesso à Internet continua a ser extremamente dispendioso em muitos países em desenvolvimento devido à falta de infraestruturas de TIC adequadas ou à ausência dos quadros regulamentares necessários para promover serviços de telecomunicações de banda larga competitivos (ITU, 2017). Na maioria dos países em desenvolvimento, a banda larga móvel é mais acessível em termos económicos do que os serviços de banda larga fixa. Contudo, em 2017, apesar das elevadas taxas de crescimento nos países em desenvolvimento e nos países menos desenvolvidos (PMD), registou-se o dobro das assinaturas de banda larga móvel por cada 100 habitantes nos países em desenvolvimento e o quádruplo nos países desenvolvidos do que nos PMD. Os preços da banda larga móvel representam mais de 5% do rendimento nacional bruto (RNB) per capita na maioria dos PMD, sendo por isso inacessíveis à maioria da população. Os países em desenvolvimento possuem também taxas de penetração da Internet de alta velocidade mais baixas do que as economias desenvolvidas, com taxas de penetração de 6% (1,6% se excluirmos a China) e 24%, respetivamente (ITU, 2017).
As disparidades dentro dos países também são grandes, principalmente no que se refere às redes de banda larga móvel e à utilização da Internet, que chegam a 84% da população mundial, mas apenas a 67% da população rural mundial. Estas disparidades são igualmente evidentes quando se consideram outros fatores, como a distribuição dos rendimentos, a idade, a localização (rural/urbana) e o género (Figura 1.2)
Figura 1.2. Utilização da Internet em África, por características demográficas e socioeconómicas, 2011-2012
Nota: com base em inquéritos da investigação sobre as TIC em África – vários anos; o gráfico apresenta uma média simples para 12 países.
Fonte: Banco Mundial (2016a), Banco Mundial. 2016. Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2016: Dividendos Digitais. Washington, DC, www.worldbank.org/en/publication/wdr2016
Apesar destas limitações, os dados apontam para um potencial de transformação digital nos países em desenvolvimento. Por exemplo, existem mais agregados familiares nos países em desenvolvimento com telemóveis (em média 8 em cada 10) do que com acesso a eletricidade ou água potável (Comissão Europeia, 2017).
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e governo digital
Os intervenientes externos – investidores do setor privado, organizações multilaterais, intervenientes bilaterais – desempenham um papel importante no apoio à transformação digital nos países em desenvolvimento. A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (incluindo os seus 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável) não estabelece um objetivo distinto para o governo digital, considerando antes a utilização das TIC como uma alavanca e um acelerador na promoção dos ODS. Faz-se também referência específica às tecnologias digitais no contexto de vários ODS específicos, como indicado na Tabela 1.1.
Tabela 1.1. Objetivos de desenvolvimento sustentável e a utilização das TIC
Fonte: Nações Unidas (2015), Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld. Comissão Europeia, (2017). Digital4Development: mainstreaming digital technologies and services into EU Development Policy, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-digital4development_part1_v3.pdf.
Além dos ODS definidos na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, a Agenda de Ação de Adis Abeba para o financiamento do desenvolvimento (AAAA)4 das Nações Unidas (ONU), lançada em 2015, faz referência explícita à promoção das TIC, ao acesso às tecnologias para todos e à inovação social e reconhece o papel das TIC enquanto mecanismo para a inovação. Para este efeito, a Agenda de Adis Abeba compromete-se a:
Promover o desenvolvimento e a utilização das TIC, principalmente em PMD, em países em desenvolvimento sem litoral e em pequenos estados insulares em desenvolvimento (incluindo o acesso rápido, universal e economicamente acessível à Internet).
Facilitar o acesso a tecnologias acessíveis a pessoas com deficiência e promover o acesso às tecnologias e às ciências por mulheres, jovens e crianças.
Promover a inovação social para apoiar o bem-estar social e um modo de vida sustentável.
Além disso, a Agenda de Adis Abeba define quatro indicadores dos ODS sobre infraestruturas das TIC como base para cumprir os compromissos em matéria de desenvolvimento e utilização das TIC:
Proporção da população com cobertura de uma rede móvel, por tecnologia (9.c).
Proporção de indivíduos que têm um telemóvel, por sexo (5.b).
Assinaturas de Internet de banda larga fixa por cada 100 habitantes, por velocidade (17. 6.2).
Proporção de indivíduos que utilizam a Internet (17.8).5
Estratégias multilaterais para a transformação digital
Não obstante a evolução positiva no acesso e acessibilidade económica dos serviços de Internet, a meta ambiciosa definida pelo ODS9 de “aumentar significativamente o acesso às tecnologias de informação e comunicação e tentar oferecer acesso universal e a preços acessíveis à Internet nos países menos desenvolvidos, até 2020” representa um enorme desafio para os governos dos países em desenvolvimento. Será necessária uma ação colaborativa por parte do governo, do setor empresarial e da comunidade de desenvolvimento para atingir esta meta e colmatar o fosso digital.
De acordo com o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2016: Dividendos Digitais, “as tecnologias digitais impulsionaram o crescimento, aumentaram as oportunidades e melhoraram a prestação de serviços. No entanto, o seu impacto agregado ficou aquém das expectativas e encontra-se distribuído de forma desigual. Para que as tecnologias digitais possam beneficiar todos em todo o lado, é necessário colmatar o que resta do fosso digital, principalmente no que diz respeito ao acesso à Internet. O relatório afirma ainda que, para tirar o máximo partido da revolução digital, os países também têm de trabalhar nos «complementos análogos» através do reforço de regulamentação que assegure a concorrência entre empresas, adaptando as competências dos trabalhadores às exigências da nova economia e garantindo a responsabilização das instituições.”
A maioria das agências multilaterais, como o Banco Mundial6 e a União Europeia7, têm acolhido esta perspetiva adotando estratégias de intervenção que procuram simultaneamente expandir a conectividade digital nos países em desenvolvimento (por exemplo, através do financiamento de infraestruturas de banda larga e do apoio às indústrias das tecnologias da informação ou favorecendo os enquadramentos estratégicos e regulamentares certos para um ambiente de TIC competitivo) e desenvolver e generalizar a utilização de plataformas e soluções digitais através da digitalização em setores prioritários (educação, saúde, registos, etc.). O seu objetivo final consiste em ajudar os países parceiros a tirar partido dos benefícios das tecnologias digitais e a reduzir o fosso digital.
Além disso, vários Estados-membros da OCDE (como a Alemanha, a Bélgica, a Estónia, a Finlândia, a França, os Países Baixos, o Reino Unido e a Suécia) reconheceram o potencial das soluções digitais, quer em termos da concretização dos objetivos de desenvolvimento sustentável e da ligação entre mercados e indústria numa situação vantajosa para todos (Comissão Europeia, 2017). Por conseguinte, estes países publicaram, ou estão em vias de publicar, estratégias digitais para o desenvolvimento. A “Global Connect Initiative”, uma iniciativa do Departamento de Estado norte-americano lançada em 2016, compromete-se a ligar 1,5 mil milhões de pessoas à Internet até 2020, tal como acordado na “Connect 2020 Agenda” da União Internacional das Telecomunicações, de 2014. Ao mesmo tempo, começaram a ser abordadas estratégias digitais para o desenvolvimento no âmbito da iniciativa “Internet for all” (Internet para todos) do Fórum Económico Mundial. (www.weforum.org/projects/internet-for-all).
Apesar dos esforços significativos envidados pela comunidade de doadores para abordar e acelerar a transformação digital nos países em desenvolvimento, as suas estratégias têm sido destinadas sobretudo à promoção da utilização das TIC pelos governos como ferramenta para alcançar uma melhor governação. Por conseguinte, o financiamento tem sido, na sua maioria, canalizado para o desenvolvimento de infraestruturas digitais (por exemplo, redes de telecomunicações) e para a introdução das tecnologias digitais nas administrações públicas para apoiar a digitalização dos serviços públicos (registos, escolas, hospitais, etc.). Por outras palavras, as organizações multilaterais têm estado a apoiar a elaboração e a execução de estratégias de administração pública eletrónica prontas a implementar, em vez de adotarem abordagens mais estratégicas para uma utilização da tecnologia que promova governos mais abertos, participativos e inovadores (OCDE, 2014).
Este foco excessivo na utilização da tecnologia para apoiar processos governamentais representa uma oportunidade perdida de estabelecer abordagens mais abertas na elaboração de políticas e na prestação de serviços públicos e de apoiar relações mais colaborativas que permitam às partes interessadas relevantes dos países em desenvolvimento participar ativamente no desenvolvimento das prioridades políticas.
No entanto, importa salientar que, em 2015, um grande grupo de organizações de desenvolvimento8 aprovou os Princípios para o Desenvolvimento Digital – um conjunto de nove diretrizes criadas para promover práticas eficazes no âmbito de programas apropriados ao uso da tecnologia para o desenvolvimento e a cooperação internacionais9, que se baseiam numa visão que vai muito além da utilização das tecnologias para uma melhor prestação de serviços públicos. Estes princípios não se pretendem estáticos nem obrigatórios, mas representam antes um conjunto de orientações orgânicas destinadas a ajudar os profissionais a conseguirem aplicar as tecnologias digitais nos programas de desenvolvimento.
Tabela 1.2. Princípios do desenvolvimento digital
Fonte: Princípios do desenvolvimento digital (2018), Princípios do desenvolvimento digital, https://digitalprinciples.org/principles/Waugaman, Adele (2016), From Principle to Practice: Implementing the Principles for Digital Development, The Principles for Digital Development Working Group, Washington, DC https://digitalprinciples.org/wp-content/uploads/From_Principle_to_Practice_v5.pdf
Falta um quadro político comum, semelhante à Recomendação do Conselho para os países da OCDE, para orientar as transformações digitais no contexto dos países em desenvolvimento.10 Embora o leque de programas e de países que beneficiam do governo eletrónico ou do governo digital seja amplamente diversificado, o conjunto dos ensinamentos retirados no passado tende a derivar de uma multiplicidade de estratégias, programas e projetos de governo digital ad hoc que apresentam resultados desiguais. Dada esta lacuna de políticas atual, a Recomendação do Conselho da OCDE e as conclusões do presente relatório constituem um importante contributo para esta área de trabalho.
Recomendação da OCDE sobre estratégias para o governo digital
Em julho de 2014, países membros da OCDE, através do Conselho da OCDE, adotaram formalmente a recomendação de que os “governos desenvolvam e executem estratégias de governo digital” para os auxiliar e orientar na transformação digital. A Recomendação da OCDE realça o contributo fundamental das tecnologias digitais como condutor estratégico para a criação de setores públicos abertos, participativos e de confiança, para melhorar a inclusão social e a responsabilização dos governos e para aproximar os atores governamentais e não-governamentais e desenvolver abordagens inovadoras que contribuam para o desenvolvimento nacional e o crescimento sustentável a longo prazo. A Recomendação do Conselho sobre Estratégias de Governo Digital (OCDE, 2014) é o primeiro instrumento jurídico internacional relativo ao governo digital e conta com 44 seguidores, incluindo sete países não membros da OCDE. A recomendação tem por objetivo proporcionar orientação aos governos que pretendam transitar dos modelos analógicos e de governo eletrónico para o governo digital.
Figura 1.3. O caminho para o governo digital
Fonte: Adaptado pelos Autores, da OCDE (2014), Recommendation on Digital Government Strategies, www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm
Os governos que utilizam sistemas analógicos centram-se mais nos sistemas e procedimentos internos do que nas necessidades do utilizador final. Os governos que adotam estratégias de governo eletrónico centram-se na utilização das TIC para digitalizar os sistemas e procedimentos e centram a sua prestação de serviços no utilizador final. O governo digital, a fase final da transformação digital, dá prioridade à criação de valor público como o componente central das estratégias de governo digital, adotando uma abordagem aberta e assente na iniciativa do utilizador.
Nos últimos anos, as estratégias digitais para o setor público têm levado os governos a adotar medidas administrativas mais eficientes,sensíveis às necessidades e capazes de assegurar auditabilidade perante os seus cidadãos. No entanto, as tecnologias digitais podem também servir de catalisador para o crescimento económico, a inovação e a coesão e o desenvolvimento sociais. Podem permitir relações mais colaborativas e participativas que permitam que os cidadãos, as empresas e as organizações não-governamentais definam ativamente prioridades políticas, colaborem na conceção dos serviços públicos e participem na sua prestação, proporcionando soluções mais coerentes e integradas para desafios complexos (OCDE, 2014). Para facilitar esta abordagem, a Recomendação da OCDE salienta a transição do governo que antecipa as necessidades dos cidadãos e das empresas (abordagens centradas no cidadão) para os cidadãos e empresas que determinam e satisfazem as suas próprias necessidades em parceria com os governos (abordagens assentes na iniciativa do cidadão). Em termos simples, trata-se de uma mudança de paradigma do governo eletrónico para o governo digital. A recomendação cria uma série de disposições ou princípios destinados a: envolver os cidadãos e permitir um governo aberto que conquiste e mantenha a confiança dos cidadãos, melhorar a governação e a coordenação para uma colaboração e resultados mais eficazes e reforçar as capacidades para assegurar o retorno do investimento digital (Figura 1.4).
Figura 1.4. Recomendação da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital, 2014
Fonte: Elaboração da OCDE com base em OCDE (2014), Recommendation on Digital Government Strategies, www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm.
O presente relatório adota a Recomendação do Conselho como quadro de referência orientador e combina a aprendizagem ou orientação definidas na recomendação com o volumoso conjunto de aprendizagens recentes sobre o desenvolvimento das funções essenciais dos governos nos países em desenvolvimento.
Garantir a transformação digital da região dos PALOP-TL
A prestação de serviços digitais assentes na iniciativa do cidadão (isto é, a capacidade de prestar serviços digitais a utilizadores através de uma abordagem multicanal, combinando serviços presenciais com portais Web, aplicações de Internet, plataformas móveis, serviços bancários eletrónicos, etc.), ou seja, orientados para as necessidades e exigências dos utilizadores, é um elemento essencial da transformação digital. Tal resultado só pode ser alcançado em contextos em que as organizações não governamentais, empresas, associações da sociedade civil e indivíduos participem nos processos de coprodução, coprestação e cocriação de valor (OCDE, 2014).
Em consonância com a Recomendação, podem ser utilizados diversos instrumentos, ou “facilitadores-chave”, tais como os quadros de interoperabilidade, standards de dados e sistemas de identidade digital, para apoiar uma transformação digital coerente, eficiente e sustentável do setor público. No entanto, a transformação digital da administração pública requer que os governos sejam capazes de exercer um conjunto mínimo de funções executivas em domínios administrativos: gestão das finanças públicas; administração do governo central; gestão da função pública e a prestação de serviços públicos a nível das administrações locais e a jusante.
Figura 1.5. O caminho rumo à transformação digital na região dos PALOP-TL
A capacidade dos governos dos países em desenvolvimento para levar a cabo funções administrativas essenciais (tais como a cobrança de receitas, o controlo das despesas, o tratamento de dados estatísticos e a gestão da função pública) é uma condição indispensável ao crescimento, ao desenvolvimento e à mudança e constitui a base para a transição de sistemas analógicos e de governo eletrónico para a criação de um governo digital. Na ausência destas capacidades governamentais essenciais, não é possível alcançar nem manter uma transformação digital eficaz, sobretudo nos países em desenvolvimento.
A teoria da mudança adotada para este trabalho afirma que o caminho da evolução digital ou da transição nos países em desenvolvimento ou em transição é complicado, não linear e sujeito a retrocessos. Embora os percursos da digitalização ou da reforma do governo digital possam divergir entre os contextos de diferentes países em desenvolvimento, os processos de digitalização bem-sucedidos tendem a exibir três componentes ou elementos comuns: a utilização de soluções digitais para o desempenho das funções essenciais dos governos; o estabelecimento dos fundamentos ou dos facilitadores-chave para a transição para o governo digital e o desenvolvimento de serviços digitais para cidadãos e empresas.
O presente relatório examina cada um destes componentes, observando o papel das tecnologias digitais no desempenho das funções essenciais dos governamos, as condições indispensáveis ou as bases para o governo digital e o nível de desenvolvimento da prestação de serviços digitais na região dos PALOP-TL. Reconhecendo que estes componentes se complementam mutuamente e que não têm de ocorrer de forma sequencial (alguns elementos podem ocorrer em simultâneo), o presente relatório também pretende identificar as ligações ou relações entre estes diferentes elementos, bem como quaisquer decisões ou ações políticas estratégicas específicas que possam ter levado a determinados resultados ou consequências.
Características da região dos PALOP-TL
A dimensão do potencial económico de um país, juntamente com o seu nível de estabilidade política11 e qualidade e capacidade institucionais12, são parâmetros importantes através dos quais se pode filtrar uma análise, uma vez que irão influenciar fortemente, se não mesmo determinar, a trajetória do desenvolvimento digital de um país. Os atributos físicos, espaciais e sociais de um país também são importantes.
Apesar da descontinuidade geográfica e dos diferentes níveis de desenvolvimento, a região dos PALOP-TL partilha uma forte identidade baseada numa história e língua comuns. A cooperação de longa data da região, que começou na década de 1970, abrange um amplo conjunto de interesses comuns transversais aos domínios cultural, económico, social e político. Timor-Leste aderiu ao grupo em 2007, justificando a alteração do seu acrónimo para PALOP-TL.13
A cooperação entre os PALOP-TL também facilitou a integração de todos estes países como membros na Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), que foi criada em 1996. O quadro de cooperação permanente no âmbito da CPLP contribuiu para que o grupo dos PALOP-TL evoluísse de uma herança cultural comum para uma comunidade geopolítica e económica.
Apesar de partilharem a mesma língua e de terem características culturais, jurídicas e até institucionais comuns, os PALOP-TL também têm diferenças profundas entre si. A dimensão das respetivas populações varia entre 200 000 cidadãos em São Tomé e Príncipe e 28 milhões em Moçambique. No total, existem cerca de 56,5 milhões de cidadãos em toda a comunidade ou região dos PALOP-TL. As suas diferenças geopolíticas também sobressaem: três destes países (Cabo Verde, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste) são Estados insulares e um deles não está situado em África (Timor-Leste); Angola e Moçambique são muito maiores do que os restantes países.
A perspetiva política dos PALOP-TL
Todos os PALOP-TL adotaram sistemas políticos multipartidários, mas os seus contextos políticos diferem amplamente. Mais de metade destes países tiveram governos formados por diferentes partidos ao longo do tempo (Cabo Verde, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste), ao passo que Angola e Moçambique são governados pelos mesmos partidos (MPLA – Movimento Popular de Libertação de Angola e FRELIMO – Frente de Libertação de Moçambique) desde as primeiras eleições multipartidárias, realizadas respetivamente em 1994 e 2008. Verifica-se, além disso, uma relativa estabilidade política em todos estes países, com a exceção da Guiné-Bissau, em que, desde as eleições de 2014, tomaram posse seis governos sucessivos distintos.
Caixa 1.1. Vias para a governação nos PALOP-TL
Em Angola, a Constituição de 2010 estabeleceu um novo sistema, de acordo com o qual o dirigente do partido que conquistar mais assentos no parlamento passa a ser presidente. Por outro lado, em Moçambique, o chefe de Estado (o Presidente da República) é eleito por sufrágio universal direto. No entanto, em ambos os países, o presidente nomeia o primeiro-ministro e permanece à frente do executivo. Em contrapartida, em Cabo Verde, na Guiné-Bissau e em São Tomé e Príncipe, o Presidente da República não tem o poder de nomear o chefe do governo de acordo com a sua vontade, sendo obrigado a respeitar os resultados das eleições legislativas. Além disso, o presidente não tem poderes executivos. Por último, em Timor-Leste, embora o primeiro-ministro seja nomeado pelo partido mais votado ou pela aliança de partidos com maioria parlamentar, os ministros são nomeados pelo Presidente da República, com base numa proposta do primeiro-ministro.
Fonte: Legis-Palop+TL (2018), Base de Dados Jurídica Oficial, www.legis-palop.org
Além disso, todos os PALOP-TL partilham sistemas constitucionais semipresidenciais semelhantes, embora tenham, com o passar do tempo, evoluído no sentido de modelos mais parlamentares (Cabo Verde e São Tomé e Príncipe) ou mais centrados na presidência (Angola, Guiné-Bissau, Moçambique e Timor-Leste), dependendo do contexto político de cada país (Caixa 1.1). Em termos gerais, a experiência revela que, com exceção da Guiné-Bissau (em que vários governos foram sucessivamente demitidos pelo chefe de Estado com base numa interpretação “presidencialista” da constituição), os modelos constitucionais formais adotados nos PALOP-TL não influenciaram de modo significativo a estabilidade política, tendo em conta os percursos divergentes que seguiram em cada país.
Para além da baixa frequência de incidentes de violência política grave, a estabilidade política dos PALOP-TL pode ser avaliada analisando em que medida as eleições são geralmente consideradas livres e justas pela comunidade internacional (as ocasionais alegações de fraude eleitoral por parte de partidos da oposição em alguns países são frequentemente rejeitadas por falta de provas) (Caixa 1.2).
Caixa 1.2. Eleições e partidos políticos nos PALOP-TL
Em Angola, as eleições de 2017 colocaram o Presidente João Gonçalves Lourenço no poder, representando a primeira mudança de presidente em Angola em 38 anos. O partido no poder (MPLA), liderado por João Lourenço, recebeu 61% dos votos, ajudando assim a manter a estabilidade política desde o fim da guerra civil, que durou 27 anos, em 2002. Em Cabo Verde, a última ronda de eleições parlamentares aconteceu em março de 2016, resultando numa mudança de governo ordeira e constitucional, após a vitória do partido da oposição, o Movimento para a Democracia (MpD), que sucedeu ao governo do Partido Africano da Independência de Cabo Verde (PAICV), que estava no poder há 15 anos. Em Moçambique, apesar de casos pontuais de distúrbios civis (associados a aumentos nos custos dos bens e alimentos essenciais) e da crescente exigência de responsabilização social (impulsionada pelo surgimento de grupos de interesse da sociedade civil), a FRELIMO está no poder desde as primeiras eleições multipartidárias, realizadas em 1994. Em São Tomé e Príncipe, o partido Ação Democrática Independente (ADI) controla atualmente tanto a legislatura como a presidência (estão programadas novas eleições legislativas para outubro de 2018). Mais recentemente, foram realizadas eleições legislativas antecipadas em Timor-Leste: a Aliança de Mudança para o Progresso (AMP), uma coligação de três partidos da oposição liderada pelo Congresso Nacional para a Reconstrução de Timor-Leste (CNRT) de Xanana Gusmão, conquistou a maioria absoluta de 34 dos 65 assentos no parlamento. A Guiné-Bissau pode ser, de certo modo, considerada um elemento atípico no contexto da região dos PALOP-TL: desde a sua independência, foram registados quatro golpes de Estado bem-sucedidos, além de 16 tentativas, planos ou alegações de golpes de Estado (Banco Mundial, 2016b).
Fontes:
Banco Mundial (2017a), Síntese por país (Angola), Washington, DC
Banco Mundial (2017b), Síntese por país (Cabo Verde), Washington, DC
Banco Mundial (2017c), Síntese por país (Guiné-Bissau), Washington, DC
Banco Mundial (2017d), Síntese por país (Moçambique), Washington, DC
Banco Mundial (2017e), Síntese por país (São Tomé e Príncipe), Washington, DC
Banco Mundial (2017f), Síntese por país (Timor-Leste), Washington, DC
Todos os PALOP-TL são Estados unitários, não federais. No entanto, em alguns países, foram criados municípios que desempenham um papel importante na dinâmica política central-local (Cabo Verde, Moçambique e São Tomé e Príncipe). Noutros países, os órgãos de poder local são designados pelo executivo (Angola, Guiné-Bissau e Timor-Leste), apesar de a descentralização democrática fazer parte da agenda política da grande maioria dos PALOP-TL.
Em geral, os direitos das minorias, a liberdade da imprensa e o Estado de direito variam muito de país para país. De acordo com o relatório “Freedom in the World 2018” [Liberdade no Mundo 2018] (Freedom House, 2018), apenas Cabo Verde, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste são considerados “países livres”. Devido às restrições em matéria de direitos políticos e liberdades cívicas, Angola ainda é considerada um “país não livre”, enquanto a Guiné-Bissau e Moçambique são considerados “países parcialmente livres”. Importa salientar que Timor-Leste melhorou o seu estatuto de “parcialmente livre” para “livre” nesse mesmo relatório, graças às eleições justas que levaram a uma transferência de poder sem incidentes e que permitiram a entrada de novos partidos e candidatos no sistema político. Em Angola, existem elevadas expectativas relativamente ao modo como o novo presidente vai acabar com a corrupção e reduzir as restrições nos domínios da política, da comunicação social e da sociedade civil.
Após o fim dos regimes monopartidários, todos os PALOP-TL adotaram economias de mercado livre, apesar de, em alguns casos, o Estado ainda manter a propriedade de terras e de continuarem a existir restrições ao investimento estrangeiro (uma tendência que tem vindo a diminuir).
Qualidade e capacidade institucionais nos PALOP-TL
Segundo Hanna (2016), a transformação digital nos países em desenvolvimento deve ocorrer em interação contínua com a estratégia nacional de desenvolvimento e como um facilitador transversal dos setores económicos prioritários. Além disso, é urgente prestar atenção ao desenvolvimento de capacidades políticas e de planeamento a nível local para proporcionar uma direção estratégica, planear e implementar a transformação digital. A capacidade dos governos para implementar a transformação digital (e para adaptar os processos de planeamento aos diferentes contextos locais e partes interessadas) surge, portanto, a par de um processo de transformação credível e duradouro. Quanto mais fortes e adaptáveis à mudança forem as instituições, e quanto mais estável e inclusivo for o sistema político, mais preparados estarão os países para conduzir com êxito os seus processos de transformação digital.
A OCDE recomenda que os governos desenvolvam e implementem estratégias governamentais digitais que garantam uma maior transparência, abertura e inclusão quanto aos processos e operações governamentais (recomendação n.º 1) e encoraja o envolvimento e a participação das partes interessadas dos setores público e privado e da sociedade civil na elaboração de políticas e na conceção e prestação de serviços públicos (recomendação n.º 2), nomeadamente através do desenvolvimento de capacidades institucionais para ajudar a facilitar o envolvimento de todas as faixas etárias e segmentos da população (OCDE, 2014). Adicionalmente, ao desenvolverem as suas estratégias de governo digital, os governos devem garantir a liderança e o empenho político para com a estratégia (recomendação n.º 5), garantir a utilização coerente das tecnologias digitais nos vários domínios de intervenção e nos diferentes níveis de governo (recomendação n.º 6) e estabelecer quadros organizacionais e de governação eficazes para coordenar a execução da estratégia digital dentro dos níveis de governo e entre os mesmos (recomendação n.º 7).
Os pré-requisitos para garantir o sucesso dos processos de transformação digital a longo prazo (Figura 1.6) exigem qualidade e capacidade institucionais por parte dos governos dos PALOP-TL. Contudo, não existe uma fórmula única ou um conjunto estabelecido de indicadores que permitam avaliar a qualidade e a capacidade institucionais dos governos. No entanto, entre as várias dimensões de governação, existe uma que pode ser utilizada como indicador indireto de qualidade e capacidade institucionais: a eficácia do governo. De acordo com a definição dos Indicadores de Governação Mundial do Banco Mundial, o “indicador” de eficácia do governo capta perceções sobre a qualidade dos serviços públicos, a qualidade da função pública e o respetivo grau de independência em relação a pressões políticas, a qualidade da formulação e da aplicação de políticas e a credibilidade do empenho do governo para com essas políticas (Banco Mundial, 2018a).
Figura 1.6. Pré-requisitos para os governos garantirem o êxito dos processos de transformação digital a longo prazo (lista indicativa)
Fonte: Adaptado pelos Autores, Hanna (2016) Mastering Digital Transformation – Towards a Smart Society, Economy, City, and Nation, Emerald Publishing Limited. OCDE (2014), Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm.
A análise baseada na perceção levada a cabo no âmbito do Relatório sobre os Indicadores de Governação Mundial (Banco Mundial, 2018a) revela resultados muito diferentes e, de certo modo, negativos relativamente à eficácia do governo na região dos PALOP-TL, apesar de Angola e Timor-Leste terem registado melhorias modestas nos últimos dez anos (de 6/100 e 9/100 em 2006 para 14/100 e 13/100 em 2016, respetivamente). Em 2016, Cabo Verde atingiu aquele que foi de longe o melhor resultado de todos os PALOP-TL (57/100), distanciando-se mais de 30 pontos do segundo melhor resultado (São Tomé e Príncipe – 26/100) e 53 pontos do pior (Guiné-Bissau – 4/100). Uma explicação possível para estes resultados é o facto de Cabo Verde ser amplamente reconhecido (inclusive pela comunidade internacional) pela sua boa governação, pelas instituições fortes e pelo baixo nível de corrupção. Por outro lado, as frequentes mudanças de governo e a incapacidade dos governos para apresentarem os seus programas políticos à Assembleia Nacional (que se mantém fechada desde 2014) têm repercussões graves na eficácia do governo da Guiné-Bissau.
A capacidade para levar a cabo as reformas esperadas, necessárias para garantir e acelerar a transformação digital, também pode ser analisada por dois outros indicadores: a estabilidade política e a capacidade institucional. De acordo com a base de dados Institutional Profiles Database 2016 (Direção-Geral do Tesouro/Governo de França, 2018), a estabilidade política diz respeito ao funcionamento das instituições políticas, às organizações influentes na vida pública e à participação das populações (ou ao grau de integração dos diferentes pontos de vista sociais, económicos e políticos na tomada de decisões). A capacidade institucional dos governos pode ser analisada pelo funcionamento das administrações públicas, pela coordenação das partes interessadas, pela estratégia, visão e inovação e pela segurança nas transações e nos contratos (ou até que ponto a estabilidade política e as negociações de prazos podem ser cumpridas).
Angola e Moçambique, quando comparados com outros países em desenvolvimento em termos de estabilidade política e capacidade institucional, apresentam os seguintes resultados:14
Figura 1.7. Avaliação da estabilidade política e da capacidade institucional para levar a cabo as reformas esperadas (transformação digital)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro/Governo de França (2018), Institutional Profiles Database 2016, Paris, www.cepii.fr/institutions/EN/download.asp
Com base nos indicadores utilizados para avaliar a qualidade e a capacidade institucionais dos PALOP-TL, é possível concluir que, em termos globais, os governos demonstram insuficiências, tanto em termos de eficácia da governação como em termos de estabilidade política e capacidade institucional. Estes problemas podem prejudicar a sua capacidade de garantir o êxito dos processos de transformação digital a longo prazo.
Uma perspetiva económica dos PALOP-TL
Os PALOP-TL são uma combinação de países altamente endividados (Guiné-Bissau, Moçambique e São Tomé e Príncipe), pequenos Estados insulares em desenvolvimento e, pelo menos num caso, o de Cabo Verde, um país de rendimento médio inferior. A dimensão das suas economias relativas também varia amplamente, sendo o produto interno bruto (PIB) de Angola e de Moçambique, de 95 335 mil milhões de USD e 11 015 mil milhões de USD, respetivamente, muitíssimo superiores aos dos restantes PALOP-TL (Figuras 1.8 e 1.9).
Figura 1.8. PIB dos PALOP-TL em 2016 (em milhares de milhões de USD)
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
data.worldbank.org/country/caboverde
Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
data.worldbank.org/country/guineabissau
Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Figura 1.9. Taxa de crescimento anual do PIB (%) nos PALOP-TL (2005-2016)
Note: Add the note here. If you do not need a note, please delete this line.
Source: Add the source here. If you do not need a source, please delete this line.
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
data.worldbank.org/country/caboverde
Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
data.worldbank.org/country/guineabissau
Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Tanto Timor-Leste como Angola (o segundo maior produtor de petróleo em África) são países em desenvolvimento ricos em recursos com um potencial económico considerável. No entanto, a excessiva dependência em relação ao petróleo ameaça o seu potencial de crescimento e desenvolvimento15 (Figura 1.10).
Figura 1.10. Rendas do petróleo em Angola e em Timor-Leste (em % do PIB)
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Banco Mundial (2018h), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Gabão), Washington DC
data.worldbank.org/country/gabon
Banco Mundial (2018i), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Nigéria), Washington DC
data.worldbank.org/country/nigeria
O petróleo representa mais de 95% das exportações de Angola, e o declínio acentuado e prolongado do seu preço desde meados de 2014 teve repercussões significativas na economia deste país. A redução das receitas provocou um abrandamento do crescimento do PIB de uma média anual de 10,3% (entre 2004 e 2014) para apenas 1,5% (desde 2015). Esta situação prejudicou também as receitas não petrolíferas (Banco Mundial, 2017a).
Com 95% das suas atuais receitas provenientes das exportações de petróleo e de gás, o governo de Timor-Leste tem vindo a investir na economia não petrolífera, prevendo-se que cresça a uma média de 5% no período entre 2015 e 2020. No entanto, continuam a existir enormes desafios. Garantir que os jovens de Timor-Leste têm uma boa educação e saúde e que estão produtivamente empregados é, sem dúvida, o maior desafio em termos de desenvolvimento que o país enfrentará na próxima década. Com 60% da população com menos de 25 anos de idade, Timor-Leste é um dos países mais jovens do mundo (Banco Mundial, 2017f).
Apesar da falta de recursos naturais (o investimento direto estrangeiro e as exportações de turismo são as suas principais fontes de crescimento), o êxito do desenvolvimento socioeconómico de Cabo Verde na última década é amplamente reconhecido como um dos desempenhos socioeconómicos mais notáveis em África, tendo assegurado ao país, em 2007, a passagem do estatuto de país menos desenvolvido (PMD) das Nações Unidas para o nível seguinte. O país realizou, além disso, progressos notáveis no que diz respeito aos indicadores de desenvolvimento social, nomeadamente de redução da pobreza,16 embora estes progressos continuem a ser desiguais, sobretudo entre as diferentes ilhas e entre as zonas rurais e urbanas. A percentagem de pessoas que vivem abaixo do limiar nacional da pobreza ainda atingiu uma média de 35% em 2015 (Banco Mundial, 2017b).
A economia da Guiné-Bissau também continua a expandir-se, apesar do impasse político e da suspensão dos fluxos dos doadores para o país. Prevê-se que o crescimento real do PIB atinja uma média de 5% no período de 2016-2018, embora esta aceleração do crescimento reflita o pressuposto de que a produtividade do setor agrícola se manterá relativamente sólida (sobretudo produção de caju) e de que a estabilidade política será alcançada, permitindo um regresso do financiamento dos doadores, que apoiaria a recuperação de setores secundários17 (Banco Mundial, 2017c).
Em Moçambique, após um aumento sustentado do PIB entre 1993 e 2013, a uma taxa média de 7,4% por ano, o país sofreu recentemente um declínio na sua taxa de crescimento, amplamente devido à austeridade orçamental e a uma redução do investimento direto estrangeiro.18 A economia é liderada pelos combustíveis minerais, incluindo o petróleo (51,8% do total das exportações) e o alumínio (26,6%). Os críticos defendem que o crescimento não tem sido inclusivo, com uma pobreza moderada a extrema ainda fortemente concentrada nas zonas rurais e nas regiões do centro e do norte do país. Atualmente, cerca de metade dos moçambicanos vivem com menos de 1 USD por dia, e mais de 60% da população vive em situação de extrema pobreza (Banco Mundial, 2016c).
São Tomé e Príncipe é uma pequena economia insular sem uma fonte única de atividade económica que sirva de motor do crescimento. O turismo é uma atividade importante e em crescimento, mas não tem sido capaz de suportar o crescimento de toda a economia.19 Historicamente, a agricultura é um setor com forte desempenho, tendo-se registado um aumento das exportações de cacau, café e óleo de palma nos últimos anos, que, no entanto, não compensou o crescimento das importações. O crescimento sólido do PIB do país nos últimos anos (impulsionado pelo aumento dos preços mundiais do cacau, pelos pagamentos de prémios pela exploração de petróleo e pelo investimento direto estrangeiro no turismo20) também não se traduziu numa redução proporcional da pobreza (Banco Mundial, 2017e).
Devido às grandes diferenças entre os PALOP-TL em termos de potencial económico e de rendimento, os seus níveis de autonomia financeira também se refletem no seu nível relativo de dependência de auxílio externo (Tabela 1.3).
Tabela 1.3. Ajuda líquida oficial para o desenvolvimento recebida em 2016 (% do rendimento nacional bruto)
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
data.worldbank.org/country/caboverde
Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
data.worldbank.org/country/guineabissau
Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Indicadores de desenvolvimento dos PALOP-TL
De acordo com a classificação dos países da OCDE, do Fundo Monetário Internacional (FMI) e das Nações Unidas, os PALOP podem ser classificados do seguinte modo:
Tabela 1.4. PALOP-TL e classificação dos países
Fonte: OCDE (2018), OECD-DAC list of ODA Recipients effective for reporting on 2018, 2019 and 2020 flows, Paris
www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/DAC_List_ODA_Recipients2018to2020_flows_En.pdf
Fundo Monetário Internacional (2018), Debt Relief Under the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative, Washington DC
www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/16/11/Debt-Relief-Under-the-Heavily-Indebted-Poor-Countries-Initiative
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2018a), World Economic Situation and Prospects 2018, Nova Iorque
www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/publication/WESP2018_Full_Web-1.pdf
O mais recente Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas coloca Cabo Verde no 122.º lugar entre 188 países e territórios, seguido de Timor-Leste (133), São Tomé e Príncipe (142), Angola (150), Guiné-Bissau (178) e Moçambique (181) (Tabela 1.5).
Tabela 1.5. Os PALOP-TL e o Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano das Nações Unidas (2016)
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2016), Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano 2016, http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf.
Uma importante conclusão a retirar destes dados é que existe uma grande disparidade em termos de rendimento nacional bruto (RNB) per capita entre os PALOP-TL, que varia entre um máximo de 6291 USD em Angola e um mínimo de 1098 USD em Moçambique. As desigualdades de rendimentos na Guiné-Bissau e em Moçambique (medidas pelo coeficiente de Gini21) estão entre as mais acentuadas do grupo (50,7 e 45,6, respetivamente).22
Em termos de indicadores-chave de desenvolvimento humano, incluindo os mais pertinentes para o desenvolvimento digital, os resultados são, uma vez mais, desiguais. Em geral, a taxa de alfabetização de adultos (maiores de 15 anos) é baixa. Em 2015, a Guiné-Bissau e Moçambique tinham taxas de alfabetização bastante abaixo da média de 70% da região dos PALOP-TL (59,9% e 58,8%, respetivamente), embora a Guiné-Bissau tenha realizado excelentes progressos desde 2000, altura em que a taxa de alfabetização foi calculada como apenas de 41,4% da população com mais de 15 anos. Cabo Verde possui a taxa de alfabetização mais elevada dos países do grupo, 87,6%, medida pela última vez em 2015 (Figura 1.12).
Figura 1.11. Taxa de alfabetização de adultos (maiores de 15 anos) no grupo PALOP-TL (2005-2015)
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2016), Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano 2016, http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf
Em 2015, o grupo PALOP-TL registou uma média de 321,33 mortes maternas por 100 000 nascimentos (com um máximo de 549 mortes na Guiné-Bissau e um mínimo de 42 em Cabo Verde), um valor inferior à média registada em África (incluindo vários países subsaarianos e a Argélia), que foi de 542 mortes por 100 000 nascimentos (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2016). Os dados relativos à mortalidade infantil sugerem que, tendo em conta estes indicadores, os PALOP-TL também estão numa situação difícil. Em Angola, a taxa de mortalidade infantil23 é uma das mais elevadas do mundo, embora a taxa de mortalidade de recém-nascidos tenha baixado de 121,2 para 96 mortes por 1000 nados-vivos num período de dez anos. Os restantes membros dos PALOP-TL envidaram esforços semelhantes (Figura 1.12).
Figura 1.12. Taxa de mortalidade infantil (por 1000 nados-vivos) no grupo PALOP-TL (2005-2015)
Nota: Moçambique (2005 = 90,4; 2010 = 71,9; 2015 = 56,7) / Guiné-Bissau (2005 = 90,1; 2010 = 73,4; 2015 = 60,3)
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2016), Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano 2016, http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf
Apesar das melhorias modestas nos indicadores de desenvolvimento nacional em comparação com os 188 países atualmente avaliados, apenas Angola e Timor-Leste melhoraram a sua classificação no Índice de Desenvolvimento Humano face à posição que ocupavam em 2003, sendo que Timor-Leste tem o benefício dos seus recursos naturais consideráveis (Figura 1.14).
Figura 1.13. Tendências do Índice de Desenvolvimento Humano na região dos PALOP-TL (2003-2015)
Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2016), Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano 2016, http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf
Os indicadores da economia digital e da sociedade nos PALOP-TL
Na região dos PALOP-TL, como no resto do mundo, a digitalização da administração pública progrediu significativamente nos últimos anos, com as tecnologias digitais a penetrarem rapidamente nas vidas diárias dos governos, do setor privado/empresas, da sociedade civil e da comunidade. Vários países, sobretudo Moçambique e Angola, também exibem as condições de base indispensáveis à transição do governo eletrónico para a criação de um ecossistema digital e Cabo Verde já adotou medidas significativas no âmbito desta transição.
É possível identificar indicadores comuns que ilustram esta tendência. Estas medidas também refletem a adoção rápida, embora desigual, das tecnologias digitais nos seis países. Durante o período de 2007-2016, por exemplo, as assinaturas de serviços móveis por 100 pessoas na região dos PALOP-TL aumentou mais de 300%, de uma média de 19,9% para 87,3%. (Figura 1.15).
A penetração dos serviços móveis compensou, em certa medida, as dificuldades estruturais enfrentadas pelos PALOP-TL na oferta de ligações fixas de banda larga no seu território.24 Quando comparada com as assinaturas de banda larga fixa por 100 pessoas durante o mesmo período de 2007-2016, a penetração dos serviços móveis aumentou na região de 0,2% para 0,8% (ITU, 2017), ilustrando o elevado potencial das tecnologias móveis quando comparadas com as comunicações por banda larga fixa.
Figura 1.14. PALOP-TL: Assinaturas de serviços celulares móveis (por 100 pessoas)
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
data.worldbank.org/country/caboverde
Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
data.worldbank.org/country/guineabissau
Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Os níveis de utilização da Internet por particulares nos PALOP-TL também aumentaram entre 2007 e 2016, de uma média de 4,8% em 2007 para 22,6% em 2016 – um valor ligeiramente superior à média de 20% registada na África Subsaariana25 (ITU, 2017). Quando avaliada a nível nacional, a utilização da Internet revela níveis de variação mais elevados (Figura 1.16). Cabo Verde registou uma adesão notável à utilização da Internet pela população entre 2006 e 2017 (de 8,3% para 48,2%); São Tomé e Príncipe ocupa o segundo lugar mais elevado da região; Timor-Leste e Moçambique registaram um aumento acentuado da adesão à Internet a partir de 2013 e 2012, respetivamente; o ritmo da penetração da Internet tem sido mais lento em Angola do que entre os pares da região e a Guiné-Bissau apresenta valores extremos, com uma adesão limitada ou nula à Internet durante este período, sobretudo devido a limitações contextuais (por exemplo, elevada instabilidade política com efeitos negativos no desenvolvimento social e económico).
Figura 1.15. Utilização da Internet nos PALOP-TL
Fonte: Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
data.worldbank.org/country/angola
Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
data.worldbank.org/country/caboverde
Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
data.worldbank.org/country/guineabissau
Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
data.worldbank.org/country/timor-leste
Tirando partido da integração progressiva das tecnologias digitais nos PALOP-TL, os governos dos seis países trabalharam no sentido de promover a digitalização da administração pública e as vantagens das tecnologias digitais para o desempenho das funções essenciais de governo, a criação das bases institucionais para um ecossistema de governo digital e o reforço das abordagens assentes na iniciativa dos cidadãos no desenvolvimento dos serviços públicos.
No que diz respeito aos níveis de desenvolvimento digital entre os PALOP-TL, o Índice de Desenvolvimento do Governo Eletrónico das Nações Unidas (Tabela 1.6) revela um certo grau de desvio entre os países com desempenho mais elevado, como Cabo Verde e Timor-Leste, e os restantes países. Os resultados do índice revelam também, de forma clara, as condições de desenvolvimento subjacentes que podem constranger o desenvolvimento digital de um dado país, com São Tomé e Príncipe, Angola, Moçambique e a Guiné-Bissau classificados, respetivamente, em 154.º, 155.º, 160.º e 187.º lugares entre 193 países.
Tabela 1.6. Índice de desenvolvimento do governo eletrónico: posições dos PALOP-TL
Fonte: Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2018b), United Nations E-Government Survey 2018, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2018
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2016), United Nations E-Government Survey 2016, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/reports/un-e-government-survey-2016
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2014), United Nations E-Government Survey 2014, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2012), United Nations E-Government Survey 2012, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2012
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2010), United Nations E-Government Survey 2010, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2010
Após a apresentação resumida do contexto dos PALOP-TL, os capítulos seguintes centrar-se-ão no potencial do governo eletrónico para permitir ou reforçar o desempenho das funções essenciais de governo (Capítulo 2), assente em fundamentos institucionais de um ecossistema sólido do governo digital (Capítulo 3) e em abordagens assentes na iniciativa dos cidadãos para uma prestação de serviços digitais coerente e sustentável (Capítulo 4).
Referências bibliográficas
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Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2018b), United Nations E-Government Survey 2018, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2018
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https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/reports/un-e-government-survey-2016
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https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2012), United Nations E-Government Survey 2012, Nova Iorque
https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2012
Nações Unidas – Departamento de Assuntos Económicos e Sociais (2010), United Nations E-Government Survey 2010, Nova Iorque
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Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (2016), Relatório do Índice de Desenvolvimento Humano 2016, Nova Iorque
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Waugaman, Adele (2016), From Principle to Practice: Implementing the Principles for Digital Development, The Principles for Digital Development Working Group, Washington, DC
https://digitalprinciples.org/wp-content/uploads/From_Principle_to_Practice_v5.pdf
Banco Mundial (2018a), Worldwide Governance Indicators 2018, Washington, DC http://info.worldbank.org/governance/wgi
Banco Mundial (2018b), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Angola), Washington DC
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Banco Mundial (2018c), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Cabo Verde), Washington DC
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Banco Mundial (2018d), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Guiné-Bissau), Washington DC
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Banco Mundial (2018e), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Moçambique), Washington DC
https://data.worldbank.org/country/mozambique
Banco Mundial (2018f), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (São Tomé e Príncipe), Washington DC
https://data.worldbank.org/country/saotome
Banco Mundial (2018g), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Timor-Leste), Washington DC
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Banco Mundial (2018h), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Gabão), Washington DC
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Banco Mundial (2018i), Dados de Livre Acesso do Banco Mundial (Nigéria), Washington DC
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Banco Mundial (2017g), Guinea Bissau - Country Partnership Framework, Washington, DC http://documents.worldbank.org/curated/en/905591497578455518/pdf/Guinea-Bissau-CPF-Board-version-May-15-gt-ks-05192017.pdf
Banco Mundial (2016a), Banco Mundial. 2016. Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2016: Dividendos Digitais. Washington, DC http://www.worldbank.org/en/publication/wdr2016
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Banco Mundial (2016c), Accelerating Poverty Reduction in Mozambique: Challenges and Opportunities, Washington, DC http://www.worldbank.org/en/country/mozambique/publication/accelerating-poverty-reduction-in-mozambique-challenges-and-opportunities
Observações
← 1. São exemplo destas tecnologias a inteligência artificial, os sistemas automatizados, a biologia sintética e a tecnologia de impressão 3D/4D.
← 2. Na primeira revolução tecnológica (revolução industrial), a água e a energia a vapor eram utilizadas para mecanizar a produção, ao passo que, na segunda, a utilização da energia elétrica foi generalizada para dar origem à produção em massa.
← 3. A inclusão é sentida também pelas economias de escala geradas pela utilização das tecnologias digitais. Na verdade, quanto mais as pessoas e as empresas utilizam os serviços digitais, mais úteis e valiosos estes se tornam (Banco Mundial, 2016a). Os sistemas de pagamentos digitais, como o M-Pesa no Quénia e o E-Kwanza em Angola, são bons exemplos disso.
← 4. Mais do que um simples enquadramento, a Agenda de Adis Abeba integra várias centenas de ações concretas que os Estados-membros das Nações Unidas se comprometeram a realizar, a título individual e coletivo. Tal como sublinhado posteriormente na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e adotado pela Assembleia-geral em setembro de 2015, a execução integral da Agenda de Adis Abeba é crucial para atingir as metas e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
← 5. Foram propostos dois indicadores adicionais que funcionarão como indicadores indiretos para medir os avanços no nível das competências na utilização das TIC: a proporção de jovens/adultos com competências nas TIC por tipo de competência (4.4.1) e a proporção de escolas com acesso à Internet e a computadores para fins pedagógicos (4.a.1).
← 6. Para disponibilizar soluções digitais aos países em desenvolvimento e operacionalizar a agenda ambiciosa delineada no Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2016, o Banco Mundial lançou a Parceria para o Desenvolvimento Digital (DDP, Digital Development Partnership), uma plataforma para a inovação digital e o financiamento do desenvolvimento. A DDP aproxima os parceiros dos setores público e privado para promover a criação e a implementação de estratégias de desenvolvimento digital, para facilitar a partilha de conhecimentos a nível mundial sobre o desenvolvimento digital e para disponibilizar soluções digitais aos países em desenvolvimento, com ênfase nos dados e indicadores, num ambiente favorável à economia digital, na cibersegurança, no acesso à Internet para todos e no governo digital.
← 7. A União Europeia aprovou recentemente um documento de trabalho intitulado “Digital4Development: mainstreaming digital technologies and services into EU Development Policy” (Digital4Development: integração das tecnologias e dos serviços digitais na política de desenvolvimento da UE) (Comissão Europeia, 2017). O Digital4Development consiste num enquadramento para a integração das tecnologias digitais nas políticas de desenvolvimento, especificando e operacionalizando os objetivos definidos na “Comunicação da Comissão sobre a proposta de um novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento” (2016) relativa à utilização das tecnologias digitais no desenvolvimento. A comunicação abrange quatro domínios prioritários principais: acesso a conectividade de banda larga segura e a preços acessíveis e a infraestruturas digitais, incluindo as reformas regulamentares necessárias; literacia e competências digitais; empreendedorismo digital e criação de emprego e tecnologias digitais enquanto impulsionadoras do desenvolvimento sustentável. No âmbito da iniciativa Digital4Development, a Comissão Europeia elaborou uma lista indicativa de ações a financiar a médio prazo (2018-2020), para ser acordada em conformidade com as regras e os procedimentos relativos à programação e à implementação dos instrumentos financeiros pertinentes.
← 8. Nas referidas organizações de desenvolvimento incluem-se: Fundação Bill e Melinda Gates; Agência Sueca de Cooperação para o Desenvolvimento Internacional; UNICEF; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; Gabinete das Nações Unidas para a Coordenação dos Assuntos Humanitários; Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional; Organização Mundial da Saúde; Grupo do Banco Mundial; Programa Alimentar Mundial; Visão Mundial Internacional.
← 9. A partir do final da década de 2000, vários doadores importantes e organizações multilaterais começaram a abordar a questão da utilização da tecnologia no desenvolvimento. Foi surgindo um conjunto de princípios, lições e boas práticas, a começar pelos Princípios de Inovação da UNICEF, em 2009. Um ano depois, um grupo de profissionais de saúde e doadores reuniram-se e desenvolveram, de forma independente, um conjunto de orientações diferente, conhecido como os Princípios de Greentree. Estes dois conjuntos de princípios estavam organizados e elaborados de forma diferente, mas englobavam ideias semelhantes. Rapidamente surgiram outros conjuntos de princípios semelhantes, alguns com foco nacional, como os “Government Design Services Digital Principles” do Reino Unido, e outros relacionados com processos de contratação pública institucionais internos, como os Princípios de Desenvolvimento Aberto do Banco Mundial. Em 2014, foi lançado um “Grupo de Trabalho sobre os Princípios do Desenvolvimento Digital”, seguido por uma campanha de apoio em 2015.
← 10. No entanto, é importante observar que a OCDE assumiu a liderança na avaliação comparativa das estratégias de administração pública digital em países não pertencentes à OCDE, tendo por referência a Recomendação do Conselho da OCDE sobre estratégias para a administração pública digital. Por exemplo, “Benchmarking Digital Government Strategies in MENA Countries” (OCDE, 2017).
← 11. A estabilidade política diz respeito ao funcionamento das instituições políticas, às organizações influentes na vida pública e à participação das populações – ou ao grau de integração dos diferentes pontos de vista sociais, económicos e políticos nas tomadas de decisão.
← 12. A capacidade institucional refere-se ao funcionamento das administrações públicas, à coordenação das partes interessadas, à estratégia, à visão e à inovação, bem como à segurança das transações e dos contratos – ou ao grau de aplicação da estabilidade política e das negociações de prazos.
← 13. A União Europeia apoia o grupo desde 1992 através do quadro de cooperação UE-ACP (grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico) e dos instrumentos financeiros do Fundo Europeu de Desenvolvimento.
← 14. A base de dados Institutional Profiles Database ainda não contém dados relativos a outros PALOP-TL.
← 15. Timor-Leste atingiu o pico do petróleo em 2012, prevendo-se um esgotamento das atuais reservas em produção até 2021. O desenvolvimento de um novo campo de gás e petróleo importante, o “Greater Sunrise”, continua a ser alvo de intensas negociações bilaterais entre o Governo da Austrália e Timor-Leste.
← 16. A esperança média de vida em Cabo Verde é a mais elevada da África Subsaariana. Em 2011, 94% das crianças de idade inferior a um ano tinham recebido todas as vacinas e a percentagem da população total que vivia a menos de meia hora de distância de um centro de saúde alcançava os 86%. Do mesmo modo, os resultados a nível da educação colocam Cabo Verde em primeiro lugar na África Subsaariana. O país realizou ainda progressos consideráveis em termos de aumento dos serviços básicos, incluindo de saúde, água e saneamento. (Base de dados de Relatórios de Desenvolvimento Humano – http://hdr.undp.org/en/data).
← 17. O nível de pobreza na Guiné-Bissau é elevado e aumentou entre 2002 e 2010. Em 2010, quase 1,2 milhões de pessoas (69,4%) viviam na pobreza. Um terço da população (33,1%) vivia em situação de extrema pobreza, sobrevivendo com menos de 1 USD por equivalente adulto por dia (limiar nacional de pobreza extrema) (Banco Mundial, 2017g).
← 18. As receitas tradicionais das exportações caíram devido à diminuição da procura mundial e às fracas entradas de moeda estrangeira (na sequência da interrupção dos megaprojetos no domínio do gás e da suspensão do apoio orçamental pelos parceiros externos) (Banco Africano de Desenvolvimento, 2017).
← 19. A exploração de petróleo é realizada desde 2012. Contudo, a produção de petróleo só deverá ter início após 2020.
← 20. O PIB real deverá alcançar uma média de 4,9% no período de 2018-2019, apoiado pelo investimento público em infraestruturas e pelo aumento da atividade nos setores do turismo e da construção.
← 21. O coeficiente de Gini é uma medida da dispersão estatística que visa representar a distribuição dos rendimentos ou da riqueza entre os residentes de uma nação. É a medida de desigualdade mais utilizada.
← 22. Cabo Verde atinge 47,2, Angola 42,7, Timor-Leste 31,6 e São Tomé e Príncipe 30,8.
← 23. Relativamente ao setor da saúde, alguns dos indicadores que melhor ilustram o seu estado de desenvolvimento são a taxa de mortalidade de recém-nascidos e o rácio de mortalidade materna, uma vez que salientam as discrepâncias entre os países na prestação de serviços básicos de saúde.
← 24. A banda larga móvel é a tecnologia mais escolhida para abranger territórios de grande dimensão, cuja densidade populacional dificulta a implantação e o sustento económico da banda larga fixa. As redes de banda larga móvel (3G e 4G) chegam a 84% da população mundial, mas a apenas 67% da população rural mundial. As redes 4G disseminaram-se rapidamente desde 2013, chegando hoje a quase 4 mil milhões de pessoas (53% da população mundial) e melhorando a qualidade da utilização da Internet. Mais concretamente desde 2006, o continente africano passou de 12 assinaturas de serviços móveis por 100 habitantes para 80 (Comissão Europeia, 2017).
← 25. No entanto, em comparação com a média mundial de 45%, a região dos PALOP-TL ainda tem margem para melhorias consideráveis.