O presente capítulo analisa e discute o cenário de prestação de serviços digitais na região dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL). Começa por analisar a abertura e as práticas de envolvimento dos cidadãos e empresas nos seis países. Em seguida, discute a identidade digital como facilitador-chave de uma prestação de serviços públicos sustentável e coerente. A terceira secção foca-se no âmbito e nas possibilidades de saltar etapas no paradigma da prestação de serviços digitais através de abordagens de conceção digital, multicanal e integradas. O capítulo conclui ao explorar o potencial da região dos PALOP-TL para a prestação de serviços digitais transfronteiriços.
Promovendo a Transformação Digital dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL)
OECD Digital Government Studies
4. Abordagens impulsionadas pelos cidadãos para uma prestação de serviços digitais coerente e sustentável
Abstract
Abertura, colaboração e criação de valor
As tecnologias digitais estão a transformar as relações entre os cidadãos e o setor público permitindo, desta forma, grandes mudanças na eficiência e eficácia da prestação de serviços públicos, simplificando a informação e as comunicações e melhorando a auditabilidade. O potencial de melhoria na transparência, comunicação otimizada e colaboração com o ecossistema de partes interessadas para a criação de valor está a ser cada vez mais adotado pelos governos para uma elaboração e implementação de políticas mais inteligentes.
O Pilar 1 da Recomendação da OCDE sobre Estratégias de Governo Digital (OCDE, 2014) destaca a relevância das tecnologias digitais para uma administração pública mais aberta, inclusiva, participativa e colaborativa como meio de melhor apoiar o crescimento económico e o bem-estar dos cidadãos. A transformação digital exige que os setores públicos sejam capazes de mudar de uma abordagem centrada na administração pública para culturas de ação orientadas para os cidadãos e para a adjudicação por comissionamento.
De acordo com a comunidade de organizações bilaterais e multilaterais que promoveram os Princípios de Desenvolvimento Digital:1 “as iniciativas digitais bem-sucedidas assentam no conhecimento das características, necessidades e desafios dos utilizadores”. A aplicação desta abordagem incentiva os governos a cocriarem ferramentas digitais com empresas e cidadãos utilizando modelos que respondem às necessidades do contexto de um país específico, região e comunidade,2 e que são adaptados para se adequarem às expectativas locais, culturas e comportamentos.
Caixa 4.1. Abertura e cocriação: A experiência do Governo municipal da Assembleia metropolitana de Sekondi Takoradi (Quénia)
A mobilização de recursos é uma das principais prioridades para o Governo Municipal da Assembleia Metropolitana de Sekondi Takoradi (STMA Sekondi Takoradi Metropolitan Assembly) e uma área onde o apoio das empresas é essencial para o sucesso. Reconhecendo este aspeto, o governo tentou aproveitar a experiência e as redes de associações do setor privado na definição de novas oportunidades para angariar fundos públicos. Conjuntamente, foi testada uma nova ferramenta digital para recolher dados das empresas sobre como poderiam receber um melhor suporte por parte da STMA. O processo também revelou lacunas na abordagem atual para definir impostos comerciais que, se fossem contemplados, poderiam aumentar a geração da receita interna. A STMA comprometeu-se com uma colaboração contínua com as empresas em áreas de interesse mútuo.
Fonte: Open Government Partnership (2017), What makes for successful open government co-creation,
www.opengovpartnership.org/stories/what-makes-successful-open-government-co-creation.
Através de abordagens do tipo “governo como plataforma” (OCDE, publicação iminente, a), os governos estão cada vez mais a explorar oportunidades para criar processos de responsabilização e pertença mútua para a cocriação de valor público ao utilizar tecnologias digitais e dados de forma a permitir a colaboração com e entre os parceiros na sociedade. Os governos também estão cada vez mais empenhados em ser “abertos por princípio”, o que envolve divulgar dados de forma proativa em formatos abertos e tornar abertos os procedimentos administrativos através das tecnologias digitais, a não ser que exista uma justificação legítima para não o fazer. Esta orientação política aberta e colaborativa pode ter impactos positivos significativos na confiança da sociedade civil nas instituições públicas.
Avaliar a experiência da região dos PALOP-TL
Nos seis países PALOP-TL, as tecnologias digitais são amplamente reconhecidas pelos actores públicos e privados como sendo ferramentas importantes para melhorar a transparência e integridade do setor público e aumentar a confiança dos cidadãos. A oportunidade para criar uma cidadania mais informada, nomeadamente através da informação e comunicação pública online, foi repetidamente indicada pelos interlocutores durante as missões de averiguação de factos realizadas e seria um suplemento aos passos já dados nos países PALOP-TL para melhorar a sua presença online.
Presentemente, os países PALOP-TL não estão a otimizar o potencial para colaborar com os cidadãos através de tecnologias digitais. Apenas dois governos - Angola e Cabo Verde - estão ativamente a tomar medidas para apoiar a conceção conjunta e coprodução de políticas, operações e serviços através das tecnologias digitais (consultar Figura 4.1). Em Cabo Verde, os parceiros privados e académicos expressaram interesse em estar envolvidos na formulação de políticas e no processo de implementação, em linha com o compromisso do Conselho de Administração do Núcleo Operacional da Sociedade de Informação (NOSI) para atribuir uma função mais significativa aos intervenientes não governamentais na reforma do setor público e especificamente em políticas de governo digital. O novo Conselho Estratégico do Cluster TIC no país, que inclui representantes do setor privado e académico (consultar Secção 3.2), é um exemplo revelador desse compromisso.
Figura 4.1. Tecnologias digitais para a conceção e criação conjuntas nos PALOP-TL
Fonte: OCDE (2018b) Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese-Speaking Countries and Timor-Leste
Em Moçambique, a Associação Moçambicana de Profissionais e Empresas de Tecnologias de Informação (AMPETIC) expressou uma vontade clara de trabalhar de forma colaborativa com o Instituto Nacional do Governo Eletrónico (INAGE) para apoiar o desenvolvimento do governo digital no país. Em Timor-Leste, o Portal de Transparência é considerado um mecanismo importante para a responsabilização por várias atividades públicas (Consultar Caixa 4.2), fornecendo aos cidadãos o acesso a informações sobre as atividades essenciais do governo.
Caixa 4.2. Portal de Transparência em Timor-Leste
O Portal de transparência é um website (www.transparency.gov.tl) ativo desde 2011, que integra:
1) O Portal de Transparência do Orçamento: apresenta dados sobre a despesa orçamental, execução e saldo do Estado e fornece uma plataforma sólida para desagregar os dados da despesa.
2) O Portal de Transparência da Ajuda: um repositório central para todas as informações de ajuda em Timor-Leste que se destina a melhorar a transparência da ajuda, a exatidão e a previsibilidade e garantir que a assistência fornecida é eficiente e efetiva.
3) O Portal de Aprovisionamento Eletrónico: fornece informações sobre os concursos públicos abertos, incluindo quem adjudicou a proposta e o valor do contrato.
4) O Portal de Resultados do Governo: fornece informações sobre os objetivos governamentais mais importantes, projetos e programas, apresentando diferentes informações para cada alvo, incluindo a sua finalidade, o progresso físico e financeiro.
Fonte: www.transparency.gov.tl.
Apesar dos exemplos acima mencionados referentes à vontade do governo em melhorar a transparência e adotar uma política de abertura por princípio, as partes interessadas concordaram consensualmente que poderão ser tomadas mais medidas em cada um dos países PALOP-TL para otimizar a utilização das tecnologias digitais para colaborar e envolver os cidadãos na cocriação de políticas públicas e na sua implementação. Outras prioridades, incluindo o aumento da eficiência e eficácia dos serviços administrativos existentes, tiveram preferência nos últimos anos, o que poderá explicar parcialmente porque as tecnologias não foram aproveitadas na totalidade.
A classificação dos países PALOP-TL no Índice de Participação Eletrónica das Nações Unidas (consultar Tabela 4.1) parece confirmar que continua a existir uma grande margem para melhoria. O Índice de Participação Eletrónica analisa a “participação eletrónica de acordo com três níveis de participação: (i) informação eletrónica - ou a disponibilização de informações na Internet; (ii) consulta eletrónica - organização de consultas públicas online; e (iii) tomada de decisões eletrónicas - envolver os cidadãos responsáveis nos processos de tomada de decisões.” (Nações Unidas, 2016a).3
Tabela 4.1. Índice de Participação Eletrónica das Nações Unidas: Posições dos países PALOP-TL
Introduza a legenda aqui. Se não precisar de uma legenda, elimine esta linha.
Fonte: Nações Unidas (2018), UN E-Government Survey 2018 da ONU 2018, Nova Iorque, https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2018-Survey/E-Government%20Survey%202018_FINAL%20for%20web.pdf; Nações Unidas (2016b), Inquérito sobre administração pública eletrónica 2016, Nova Iorque, http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN97453.pdf.
Em Moçambique, o sistema de Monitoria Participativa (MOPA), destaca-se como um exemplo particular de projeto de participação eletrónica bem-sucedido para monitorizar políticas “a favor dos pobres” no setor da gestão de resíduos (consultar Caixa 4.3).
Caixa 4.3. O Sistema de Monitorização (MOPA) (Moçambique)
O MOPA é um serviço baseado numa plataforma de software, Ntxuva, que se destina a recolher informações das pessoas por SMS, por aplicação móvel e através de um portal Web. É utilizada uma interface de voz nos idiomas locais para melhorar o acesso por parte das populações menos instruídas. Os membros do público podem marcar *553# ou aceder ao website em www.mopa.co.mz para notificar problemas no esvaziamento dos contentores do lixo, descargas ilegais ou incineração inapropriada do lixo. O sistema disponibiliza visualizações e estatísticas a partir das informações públicas sobre os serviços urbanos. Também promove o envolvimento entre a comunidade de desenvolvimento/inovação do software local. Os utilizadores podem adicionar fotografias, comentários e outros esclarecimentos para uma rápida intervenção por parte da Câmara municipal. A Direção municipal de higiene e cemitérios (DMSO), com a ajuda dos distritos municipais, gere e monitoriza as informações.
Fonte: Nações Unidas (2016b), UN E-Government Survey 2016, Nova Iorque, http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN97453.pdf.
Permitir dados governamentais abertos (OGD – open government data) seria um marco importante para os países PALOP-TL na sua transição para o governo digital e seria um investimento compensador para os referidos países a curto prazo. Garantir a disponibilidade e acessibilidade de OGD e promover a sua reutilização por diferentes comunidades nos setores público, privado, assim como no terceiro sector constitui uma oportunidade para uma tomada de decisões mais informada e inclusiva, para estimular a inovação dentro e fora do setor público e capacitar os cidadãos para tomarem decisões pessoais mais informadas (OCDE, 2017). A transparência e cocriação de valor público também são veículos importantes para o desenvolvimento social e económico. Quando os dados são disponibilizados gratuitamente em formatos legíveis para máquinas, a sociedade civil ou o setor privado podem criar informações e serviços que acrescentam valor, aumentando o volume das atividades do setor privado e contribuindo para estimular a economia nacional. Como consequência, o aumento da receita pode ser devolvido ao governo sob a forma de impostos (Ubaldi, 2013).
Até ao presente, as estratégias ou políticas de dados governamentais abertos não foram adotadas pelos países PALOP-TL, o que é geralmente considerado uma lacuna de política pública (consultar Figura 4.2). Tendo em consideração a prioridade concedida aos OGD por várias partes interessadas, prevê-se que serão introduzidos como parte da atualização ou revisão das estratégias para o governo digital nos países PALOP-TL a curto ou médio prazos (consultar Secção 3.1). Os parceiros do setor privado e da sociedade civil entrevistados durante as missões de averiguação de factos consideram os OGD uma oportunidade para melhorar a transparência e responsabilização das iniciativas públicas e dos intervenientes e para criar novas oportunidades de colaboração e cocriação entre o setor público e privado.
Figura 4.2. Estratégias ou políticas de dados governamentais abertos nos PALOP-TL
Fonte: OCDE (2018a), Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese- Speaking Countries and Timor-Leste, OCDE, Paris.
A utilização de software de código aberto (OSS – open source software) é outro objetivo político estratégico que pode ter impactos transversais a toda a atividade do setor público. Apesar de o OSS não ser um assunto novo nas políticas públicas de digitalização dos setores públicos, a sua relevância e benefícios continuam a ser fortemente discutidos entre as comunidades de governo digital. Alguns dos benefícios específicos do OSS incluem: melhor cooperação entre o setor público através da reutilização de soluções; maior envolvimento do ecossistema de governo digital na cocriação de valor; otimização de tecnologias digitais através da poupança no licenciamento de software e abordagens de serviços partilhados; maior potencial de interoperabilidade, evitando situações de dependência dos fornecedores; e melhor segurança, proteção dos dados pessoais e auditabilidade (consultar Figura 4.3).
As políticas de software aberto podem ser particularmente relevantes nos contextos dos países em desenvolvimento, uma vez que têm o potencial de apoiar a emergência de novos intervenientes no mercado. Uma vez que o OSS não depende do licenciamento e tem menos restrições no que diz respeito a questões de direitos de autor, políticas estratégicas podem permitir que os programadores e fornecedores de software nacionais e locais tenham melhores condições para competir com fornecedores internacionais na prestação de serviços ao setor público. Através de uma hierarquização estratégica do software de código aberto no setor público, em combinação com políticas de investigação e desenvolvimento (I&D) de software aberto nos meios académicos, os governos podem apoiar indiretamente o desenvolvimento dos mercados internos de tecnologias digitais e estimular de pequenas e médias empresas (PME) na indústria de software.
Figura 4.3. Potencial de software de código aberto
Embora as políticas ou iniciativas estratégicas de OSS não tenham sido identificadas na região dos PALOP-TL, o seu potencial foi reconhecido. Em março de 2018, uma Conferência sobre software livre e aberto (FOSS – Free and Open Source Software) nos PALOP-TL foi organizada em Luanda para trocar conhecimentos e explorar possíveis futuras oportunidades para a cooperação entre os seis países da região. Durante esta reunião, chegou-se a consenso relativamente ao potencial do software de fonte aberta e livre e acordou-se no desenvolvimento de um repositório de aplicações e códigos de fonte dos PALOP-TL que possa ser utilizado e reutilizado como serviço partilhado entre os setores públicos na região.
Identidade digital: Um facilitador-chave para o desenvolvimento integrado do governo digital
Os mecanismos de identidade digital permitem a identificação comum dos cidadãos e empresas por diferentes níveis e setores da administração pública, permitindo serviços públicos mais inteligentes, seguros e adaptados através de uma melhor definição do perfil dos cidadãos. Os mecanismos de identidade digital apropriados são capazes de otimizar a gestão dos dados, determinar de melhor forma a identidade dos utilizadores dos serviços e desenvolver uma visão integrada das necessidades e interações dos utilizadores com o setor público. As funções de assinatura digital e autenticação digital, integradas normalmente no quadro de identidade, permitem interações mais simples e eficazes com a administração pública, reduzindo significativamente os entraves burocráticos. No geral, os sistemas de identidade digital funcionam como um mecanismo importante para apoiar uma transformação digital coerente, eficiente e sustentável do setor público.
As agências multilaterais dão uma grande importância ao desenvolvimento de sistemas de identidade digital, uma vez que podem ajudar a melhorar a integridade e eficácia dos sistemas de registo civil. Estes sistemas são essenciais para garantir o exercício dos direitos dos cidadãos (como o direito de voto e de acesso à justiça), para disponibilizar o acesso a serviços básicos (como à educação ou à assistência social), para garantir a execução de obrigações cívicas (como o pagamento dos impostos) e para facilitar movimentos transfronteiriços (Comissão Europeia, 2017).
A digitalização dos registos civis é uma pré-condição necessária para o desenvolvimento de um sistema de identidade digital público4, e é uma iniciativa na qual todos os países PALOP-TL investiram, com diferentes níveis de progresso (consultar Tabela 4.2).
Tabela 4.2. O caminho para a identidade digital nos seis PALOP-TL
Nota: Um Código de resposta rápida, atualmente conhecido como código QR, consiste numa etiqueta ótica legível por uma máquina utilizada para fornecer uma hiperligação para um endereço online específico.
Os seis países da região dos PALOP-TL encontram-se em fases muito diferentes de desenvolvimento da identidade digital e Cabo Verde é o único que fornece uma solução integrada.5
Timor-Leste está a tomar todas as medidas necessárias para restaurar os serviços de registo civil e permitir a emissão eficiente e atribuição de bilhetes de identidade aos seus cidadãos, sendo este um dos projetos nacionais apoiados pelo PASP PALOP-TL - Projeto de “Apoio à Melhoria da Qualidade e Proximidade dos Serviços Públicos nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste.6 Em São Tomé e Príncipe e na Guiné-Bissau, uma proporção significativa da população não está registada no registo civil,7 mas estes governos estão a tomar medidas para retificar esta questão e para emitir documentos de identificação a todos os seus cidadãos (consultar Capítulo 2). Ambos os países beneficiam de projetos nacionais nesta área apoiados pelo PASP PALOP-TL. Nestes contextos, embora a digitalização dos registos e emissão de cartões de identificação digitais8 sejam consideradas prioridades, estes países continuam numa fase preliminar do processo de registo civil, por isso, estas tarefas também devem ser acompanhadas por capacidades de autenticação e assinatura digitais.
Moçambique deu mais atenção ao sistema de certificação eletrónico estatal, um mecanismo que permite a ativação da assinatura eletrónica qualificada e outros serviços de segurança eletrónica através de chaves públicas, do que na emissão de cartões de identificação digitais ou na prestação de características de identidade digital. O Sistema de Certificação Eletrónica do Estado é um projetos nacional apoiado pelo PASP PALOP-TL A baixa taxa de digitalização dos registos, a multiplicidade de números de identificação, que variam de acordo com cada setor, e as dificuldades no confronto de informações atrasam o processo de desenvolvimento de identidade digital dos cidadãos.
Recentemente, Angola deu um passo de gigante para a identidade digital ao criar um novo bilhete de identidade que inclui um chip que armazena informações pessoais sobre o titular e é legível através de um código QR. O desenvolvimento de uma solução de identidade digital (incluindo a autenticação digital e a assinatura digital) também pode ser alcançado a curto prazo.
Em Cabo Verde, o Cartão Nacional de Identificação criado recentemente é um documento capaz de ir além da função de identificação. Trata-se de um instrumento de interação com o mundo digital, que oferece capacidades de identificação, autenticação e assinatura digital, abrindo assim muitas possibilidades e vantagens para os cidadãos e para a administração em termos de modernização e simplificação administrativa.
Os esforços envidados em todos os PALOP-TL refletem uma compreensão e compromisso claros face à identidade digital, assumindo-a como um dos principais elementos do governo digital e o potencial de desenvolvimentos a curto, médio e longo prazos nesta área parece ser promissor na região.
Bases para uma prestação consistente de serviços digitais
Aumentar a eficiência e eficácia da prestação de serviços públicos para os cidadãos e empresas é um dos objetivos mais comuns das estratégias nacionais de governo eletrónico/digital e o fornecimento de serviços púbicos online é frequentemente o resultado mais visível das políticas de governo digital. Novas tecnologias digitais, tais como as redes sociais, computação em nuvem, terminais móveis e blockchain, também oferecem novas oportunidades para a prestação de serviços públicos.
Uma grande tendência no desenvolvimento do fornecimento de serviços públicos digitais é o aumento das tecnologias e aplicações móveis, que englobam novas oportunidades de desenvolvimento para os grupos mais necessitados e vulneráveis na população, fomentando iniciativas para promover o desenvolvimento sustentável e novas formas de fornecimento dos serviços. A acessibilidade e disponibilidade de dispositivos móveis teve um grande impacto na mudança de serviços públicos fixos para móveis, especialmente nos países em desenvolvimento, incluindo nos PALOP-TL, embora a entrega de serviços online continue a ser um desafio para os países menos desenvolvidos e pequenos estados insulares em desenvolvimento (Nações Unidas, 2016a).
A digitalização progressiva das economias exige serviços públicos digitais (OCDE, publicação iminente, b). Para além da introdução de tecnologias digitais nas atividades do setor público, para reproduzir serviços analógicos e realizar processos administrativos de modo digital, o objetivo transformacional passa por integrar e incorporar tecnologias digitais na modernização das administrações públicas entre as diversas áreas políticas e em todos os níveis do governo (OCDE, 2014a). Este esforço corresponde ao compromisso da conceção digital na formulação de políticas, tomada de decisões, implementação e disponibilização de serviços públicos, e poderá servir para permitir que os países saltem diferentes fases de desenvolvimento na prestação de serviços públicos.
A conceção digital implica que os novos serviços públicos sejam desenvolvidos digitalmente no momento de conceção ou do arranque e que os governos adotem e mantenham uma abordagem multicanal na prestação de serviços públicos em que os serviços online e móveis coexistam com mecanismos de fornecimento de serviços presenciais ou digitais assistidos. Esta abordagem não deve ser confundida com modelos digitais por defeito, em que os serviços são disponibilizados principalmente online, permitindo novas potenciais formas de exclusão para as pessoas sem acesso à Internet, não devendo descriminar segmentos da população sem acesso à Internet e sem competências básicas de utilizador (consultar Figura 4.4).
Figura 4.4. Digital por defeito vs. conceção digital
Um melhor fornecimento de serviços através das tecnologias digitais consiste num mecanismo importante para promover a confiança dos cidadãos e gerar perceções positivas do setor público.
A prestação de serviços principalmente analógicos para o fornecimento de serviços multicanal
A prestação de serviços multicanal pode adicionar um valor considerável aos serviços públicos nos países em desenvolvimento (consultar Figura 4.5). De acordo com as Nações Unidas (2012), “a prestação de serviços multicanal consiste na disponibilização de serviços públicos através de várias vias de forma integrada e coordenada. Os cidadãos podem efetuar opções de acordo com as suas necessidades e circunstâncias e receber informações e serviços consistentes através de diferentes canais, resultando num aumento da sua satisfação e confiança na administração pública.” A multiplicação dos canais pode ajudar a ultrapassar as barreiras geográficas, sociais e económicas na prestação de serviços, o que é particularmente importante para os PALOP-TL.
O fornecimento de serviços através de abordagens multicanal não é novidade - serviços presenciais, por telefone e correio normal já coexistem há muito tempo - no entanto, as tecnologias digitais multiplicaram os tipos de canais e plataformas agora disponíveis. Os portais online, aplicações móveis ou SMS podem disponibilizar mais rapidamente os serviços públicos em áreas remotas. Por alcançarem diversos contextos socioeconómicos e gerações, as redes sociais são também consideradas um meio útil para fornecer informações gerais e personalizadas aos cidadãos e empresas. O fornecimento de serviços digitais assistidos permitem que grupos excluídos de outra forma (por exemplo, os idosos, cidadãos com necessidades especiais) tenham acesso aos serviços públicos com a assistência de um profissional.
Figura 4.5. Fornecimento de serviços multicanal para contextos de desenvolvimento
Os países PALOP-TL estão a utilizar vários canais para o fornecimento de serviços públicos. Os exemplos mais inovadores incluem mecanismos de entrega de serviços móveis avançados, como a Casa do Cidadão Móvel e o Serviço de Telemedicina Nacional adotado em Cabo Verde, que disponibiliza os serviços médicos públicos e especializados nas nove ilhas povoadas do país (consultar Caixa 4.4).
Caixa 4.4. A Casa do Cidadão Móvel e o Serviço de Telemedicina Nacional em Cabo Verde
Em Cabo Verde, a Casa do Cidadão Móvel é um projeto destinado a fornecer serviços públicos no país. O projeto utiliza veículos com equipamento de comunicação para permitir que os funcionários públicos prestem uma série de serviços (por ex., criação de uma empresa, emissão de uma certidão civil) a cidadãos em regiões remotas do país. A plataforma móvel MKonekta, desenvolvida pelo NOSI, também disponibiliza serviços online aos cidadãos (por ex., certidão de nascimento, registo de propriedade).
Em 2012, para lidar com as restrições de recursos humanos, espaciais e financeiros, o Governo de Cabo Verde criou um Serviço de Telemedicina Nacional para fornecer serviços médicos especializados às nove ilhas povoadas do país. O serviço inclui 12 centros de telemedicina instalados em hospitais centrais e regionais no arquipélago e inclui serviços de teleconsulta, serviços de formação profissional à distância e uma biblioteca virtual. À medida que Cabo Verde amplia a área de cobertura da telemedicina, as 24 especialidades médicas (oferecidas no país) vão acompanhando a expansão.
Fonte: OCDE (2018a) Survey of the Study Promoting the Digital Transformation of African Portuguese-Speaking Countries and Timor-Leste; NOSI (2018), Centros de Telemedicina inaugurados em Santa Cruz e em Tarrafal de São Nicolau, www.nosi.cv/index.php/pt/noticias/item/412-centros-de-telemedicina-inaugurado-em-santa-cruz-e-em-tarrafal-de-sao-nicolau.
As tecnologias móveis (por ex., SMS) são utilizadas para permitir a recolha de receitas e impostos (tal como em Angola) ou o fornecimento de serviços de saúde e educação (tal como em Timor-Leste). Ao mesmo tempo, vários países PALOP-TL têm vindo a implementar projetos para o acesso e formação assistidos em TIC. Dois exemplos particulares incluem: Andando com as TIC, um projecto nacional financiado pelo PASP PALOP-TL, que foi implementado em Angola nos últimos anos e disponibiliza acesso à Internet e formação à população em áreas remotas do país (as melhorias na divulgação de informações sobre serviços públicos também estão previstas no futuro); e a criação de CCI (Centros Comunitários da Internet) em Timor-Leste, onde o governo tem vindo a trabalhar com o apoio da Timor Telecom9 para criar uma rede de CCI no país. Estão equipados com computadores e fornecem à população acesso gratuito à Internet. Também são utilizados para a formação básica em TIC e para fornecer informações à população sobre os serviços públicos.
Com várias experiências importantes de entrega de serviços multicanal em curso, os PALOP-TL têm muito a ganhar em replicar, aumentar ou expandir estas abordagens noutros setores ou em diferentes níveis do governo. Os PALOP-TL também têm a oportunidade de partilhar entre si conhecimentos sobre o que funciona ou não, bem como as lições aprendidas.
Fornecimento de serviços integrados nos PALOP-TL
Os PALOP-TL estão a adotar uma série de medidas para melhorar a qualidade e eficácia dos serviços públicos, muitos dos quais estão focados no desenvolvimento de serviços online.
Em Angola, a prestação online de serviços públicos em ministérios setoriais melhorou significativamente nos últimos anos. O Portal do Emprego (http://portaldoemprego.gov.ao), o Guichet Único da Empresa (http://gue.minjus-ao.com) e o Portal do Contribuinte (https://portalsigt.minfin.gov.ao) refletem um governo empenhado nas plataformas de fornecimento de serviços digitais.
Outras iniciativas estão alinhadas com os esforços para prestar serviços aos cidadãos através da criação de balcões únicos, tanto digitais como presenciais. No entanto, a qualidade destas iniciativas demonstrou resultados irregulares e existe margem para uma melhoria significativa. Por exemplo, através do Portal do Cidadão (http://www.cidadao.gov.ao), os cidadãos têm acesso online a informações sobre os serviços de vários setores do governo (por ex., educação, saúde, justiça); no entanto, na grande maioria dos casos, o portal dá preferência a serviços informativos em vez de serviços transacionais. De igual modo, o SIAC (Serviço Integrado de Atendimento ao Cidadão) consiste numa rede física de balcões únicos que fornecem serviços no país fazendo-se acompanhar por um portal que encaminha os cidadãos e as empresas para os serviços relacionados online. No entanto, os serviços online estão normalmente desassociados da provisão de serviços presenciais e ainda não permitem a realização de operações online sem direcionar os utentes para os balcões únicos do SIAC (pedidos de certificados, acompanhamento de processos, etc.).
Entre os seis PALOP-TL, Cabo Verde apresenta o sistema de fornecimento de serviços mais desenvolvido e integrado e é considerado um exemplo de boa prática para a região e para o contexto africano em geral. Juntamente com uma rede física de balcões únicos, a Casa do Cidadão, um balcão único online, o Porton di nos Ilha (https://portondinosilhas.gov.cv) fornece o acesso centralizado a todos os serviços da administração pública. Organizado através de “eventos de vida” e disponível também em formato móvel, o portal tem uma secção onde os cidadãos podem dar a sua opinião sobre os serviços públicos disponíveis. No entanto, em Cabo Verde, tal como nos restantes países, o governo deve continuar os seus esforços de integração, uma vez que continuam a existir vários portais setoriais, duplicando os esforços do setor público e acrescentando uma complexidade desnecessária à interação dos cidadãos com a administração pública (por ex., registos, notário e portal de identificação) - www.rni.cv/cni/; Ministério da Saúde e Segurança Social - www.minsaude.gov.cv; Instituto Nacional de Segurança Social - http://www.inps.cv).
Em Moçambique, o Portal do Governo, www.portaldogoverno.gov.mz, permite o acesso a informações sobre diferentes serviços públicos. O projeto e-Bau consiste num balcão único para as empresas da região que agrega serviços de diferentes instituições públicas. A plataforma MCNET (www.mcnet.co.mz) também é uma janela única online para a alfândega que integra vários serviços relacionados com o comércio externo e a conformidade com os requisitos legais de importação, exportação e trânsito de mercadorias (consultar Caixa X, Capítulo 2). Os portais da Autoridade Tributária (www.at.gov.mz) e da Direção Nacional de Registos e Notariado, bem como a orientação de serviço limitada do Portal do Governo, demonstram que um fornecimento integrado de serviços digitais de melhor qualidade traria benefícios ao país. Devido ao nível de desenvolvimento apresentado por Moçambique em vários outros domínios de governo digital em análise, a ausência de um balcão único online capaz de integrar serviços para cidadãos e empresas é uma lacuna visível.
Caixa 4.5. Centro Audiovisual Max Stahl (CAMSTL) em Timor-Leste
O CAMSTL trata da preservação, catalogação, arquivo e divulgação de documentos no formato de suporte audiovisual (atualmente existem cerca de 3000 horas de material audiovisual arquivado num servidor instalado em Díli, com uma réplica na Universidade de Coimbra, Portugal). Num país onde os livros são escassos e dispendiosos e não são escritos nos idiomas locais, o conteúdo educativo (visual e verbal) do arquivo é um veículo importante para estimular o interesse dos timorenses na história do seu país (especialmente os que vivem em áreas rurais). Trata-se de uma contribuição importante para o processo de construção da nação.
Fonte: OCDE (2018b), Entrevista de averiguação - Centro Audiovisual Max Stahl Timor-Leste, Fevereiro de 2018
Em Timor-Leste, as informações sobre os serviços do setor público são fornecidas online através de portais de instituições setoriais (por exemplo, o Ministério da Justiça [www.mj.gov.tl], o Ministério das Finanças [www.mof.gov.tl] e o SERVE [Serviço de Registo e Verificação Empresarial], www.serve.gov.tl]). O CAMSTL é um exemplo de como a sociedade civil pode participar ativamente no desenvolvimento de um país através da tecnologia digital (consultar Caixa 4.5). Caso contrário, a digitalização dos serviços públicos fornecidos é amplamente orientada pelos setores, o que resulta na fragmentação e proliferação de abordagens variadas. Uma nova Política Nacional para as Tecnologias de Informação e Comunicações, aprovada em fevereiro de 2017, procura abordar este desafio ao dar prioridade ao desenvolvimento de um único portal governamental interativo onde as agências públicas podem partilhar informações e recursos para apoiar o fornecimento de serviços mais integrado.
Na Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe, o fornecimento de serviços online encontra-se nas fases iniciais de desenvolvimento e os portais públicos continuam a ser disponibilizados de forma interativa. Uma iniciativa, o Sistema Integrado de Gestão Escolar, em São Tomé e Príncipe, destaca-se como um esforço útil para ultrapassar os obstáculos estruturais e utilizar tecnologias digitais para apoiar o processo de desenvolvimento do país (consultar Caixa 4.6).
Caixa 4.6. Sistema Integrado de Gestão Escolar em São Tomé e Príncipe
O Sistema Integrado de Gestão Escolar (SIGE) consiste numa aplicação digital que pretende cumprir o compromisso do Ministério da Educação de São Tomé e Príncipe de melhorar a gestão de todas as áreas de instituições educativas, o desenvolvimento das funções administrativas escolares e a otimização de fluxos de informação.
O SIGE organiza e fornece informações estatísticas integradas e apoia a gestão académica e pedagógica das escolas, bem como a gestão do sistema educativo no geral (incluindo as matrículas escolares). Financiado pelo Banco Mundial, está atualmente na fase de implementação.
Fonte: Ministério da Educação, Cultura e Ciência (2016), Governo lança Projeto de Sistema Integrado de Gestão Escolar, https://mecc.gov.st/index.php/publicacoes/item/264-governo-lanca-projeto-de-sistema-integrado-de-gestao-escolar.
Nos PALOP-TL, o âmbito ou alcance do fornecimento de serviços digitais integrados varia dependendo do nível de desenvolvimento do país. Cabo Verde encontra-se numa fase mais avançada, seguido de perto por Angola. Moçambique mantém-se ligeiramente atrás, mas com o potencial de eliminar o fosso, uma vez que os serviços públicos existentes já estão disponíveis online.
Avanços no fornecimento de serviços públicos digitais
As secções anteriores destacaram os esforços consideráveis dos PALOP-TL na melhoria dos serviços através da introdução de tecnologias digitais. Angola, Cabo Verde e Moçambique estão mais avançados do que a Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste e, no entanto, os parceiros públicos e privados entrevistados durante as missões de averiguação de factos nos seis países concordaram, regra geral, que a ausência de políticas de prestação de serviços públicos digitais coerentes nos países resultou numa abordagem online fragmentada e demasiado focada nas instituições do setor público.
Os países em desenvolvimento podem assumir diferentes vias para contornar e realizar a transição de sistemas administrativos manuais (governo analógico) para abordagens de conceção digital assentes na iniciativa do cidadão (governo digital). As estratégias adotadas também devem ser suficientemente flexíveis para acompanhar diferentes fases do desenvolvimento. O primeiro passo consiste em adotar ou promover soluções digitais ou tecnologias para melhorar as funções essenciais do governo (consultar Capítulo 2). O segundo consiste em permitir uma coordenação transversal coerente e disposições institucionais para apoiar o desenvolvimento do governo digital e garantir que são sustentadas por quadros institucionais, políticos e jurídicos claros (consultar Capítulo 3) e facilitadores-chave (nomeadamente mecanismos de identidade digital). A visão, os mecanismos de liderança e coordenação institucional que apoiam estas reformas administrativas públicas também desempenham um papel fundamental na adoção de abordagens coerentes e inovadoras.
Tendo por base o progresso salientado neste estudo, os PALOP-TL são incentivados a dar prioridade à criação de vários pré-requisitos básicos (por ex., digitalização de registos, quadros jurídicos e regulamentares atualizados), e às seis dimensões de governo digital como base para as suas políticas de prestação de serviços digitais (consultar Caixa 4.7).
Caixa 4.7. As seis dimensões do governo digital
1. De uma administração centrada no utilizador para uma administração impulsionada pelo utilizador:
Um governo que adota abordagens e toma medidas para permitir que os cidadãos e empresas determinem e comuniquem as suas próprias necessidades para orientar a conceção de políticas e serviços públicos.
2. De um fornecimento de serviços e formulação de políticas reativa para proativa:
Um governo que concebe as políticas e os serviços em antecipação aos desenvolvimentos sociais e económicos e em torno das necessidades dos utilizadores que lhes estão associadas e que disponibiliza serviços aos utilizadores antes de serem solicitados. O mesmo se aplica à publicação de dados como dados abertos (de forma proativa) em vez de reagir a um pedido para aceder a informações do setor público.
3. De um setor público governamental centrado na informação para um setor impulsionado pelos dados:
Um governo capaz de antecipar tendências sociais, compreender as necessidades dos utilizadores e transformar a conceção, fornecimento e monitorização de políticas públicas e serviços através da gestão e utilização dos dados.
4. Da digitalização dos processos existentes para a conceção digital:
Um governo que tem em consideração todo o potencial das tecnologias digitais e dos dados desde o início quando concebe políticas e serviços, mobilizando novas tecnologias para repensar, conceber de novo e simplificar os processos internos e procedimentos de forma a disponibilizar o mesmo setor público impulsionado pelo cidadão, eficiente e sustentável, independentemente do canal utilizado pelo utilizador para interagir com as autoridades públicas.
5. Do governo prestador de serviços para um governo-plataforma visando a cocriação de valor público:
Um governo que utiliza tecnologias digitais e dados para permitir a colaboração com e entre os intervenientes sociais de forma a aproveitar a sua criatividade e capacidade para enfrentar os desafios de um país.
6. Do acesso à informação à abertura por defeito:
Um governo que se compromete a divulgar proativamente os dados em formatos abertos e a abrir os seus processos apoiado por tecnologias digitais, a não ser que exista uma justificação legítima para não o fazer.
Nota: A dimensão “administração orientada para o utilizador” está alinhada com o princípio “conceção com o utilizador” dos “Princípios para o desenvolvimento digital”, aprovada por várias organizações de doadores multilaterais e bilaterais (consultar Capítulo 2 – www.digitalprinciples.org). A dimensão “setor público impulsionado pelos dados” está alinhada com o princípio “ser orientado para os dados” dos “Princípios para o desenvolvimento digital” e a dimensão “princípio abertura por defeito” está alinhado com o princípio “utilizar padrões abertos, dados abertos, fonte aberta e inovação aberta” dos “Princípios para o desenvolvimento digital”.
Fonte: OECD (a publicar a) Issue Paper on “Digital Government Framework”
Rumo a uma oferta de serviços transfronteiriços na região dos PALOP-TL
A Recomendação OCDE sobre as Estratégias de Governo Digital (OCDE, 2014) destaca o potencial da cooperação internacional (recomendação chave 8) para a partilha de conhecimentos, sinergias para além das fronteiras nacionais e esforços conjuntos para a definição de objetivos comuns entre os setores públicos dos países. A integração progressiva e utilização estratégica de tecnologias digitais na prestação de serviços públicos criam novas possibilidades para o fornecimento de serviços para além das fronteiras nacionais. Uma vez que é agora possível aceder aos serviços online independentemente da localização física do utilizador, esta mudança em termos de localização resultou numa alteração importante no paradigma de serviço público. Os serviços devem ser preparados para ser prestados aos utilizadores independentemente do local de acesso. Para além do fornecimento de serviços aos cidadãos, as tecnologias digitais criam também novas perspetivas para os setores públicos a nível mundial no sentido de oferecer serviços integrados a cidadãos ou empresas estrangeiros, desde que as condições de segurança básicas sejam cumpridas e que os cidadãos concedam o seu consentimento para realizar estas operações. As perspetivas tecnológicas para o fornecimento de serviços transfronteiriços são significativas quando são adotados mecanismos apropriados para a partilha de dados, reconhecimento comum de certificados digitais e ligações de plataformas digitais. Por exemplo, para promover uma integração económica e social mais profunda entre diferentes países europeus, as administrações públicas nacionais estão progressivamente a apresentar a possibilidade de abrir uma empresa no estrangeiro, partilhar certidões de registo civil com serviços públicos estrangeiros ou trocar os historiais de doentes entre os serviços de saúde nacionais.
Caixa 4.8. Facilitar serviços transfronteiriços em África
A Tunísia e o Senegal têm vindo a utilizar tecnologia de blockchain para melhorar as suas transações financeiras locais e transfronteiriças, eliminando ineficiências e elevados custos de transação.
Em 2015, La Poste Tunisienne (o serviço de correio da Tunísia) começou a operar um sistema de pagamento eletrónico designado e-Dinar. Os clientes estabelecem uma conta e recarregam-nas ao comprar crédito nos correios. O e-Dinar é utilizado, por exemplo, para realizar transferências monetárias móveis instantâneas, pagar bens e serviços online e presencialmente, enviar fundos e pagar contas. La Poste Tunisienne controla estritamente a emissão e circulação do e-Dinar para impedir que seja utilizado para transações ilegais. O Senegal seguiu as passadas da Tunísia ao lançar uma nova moeda digital nacional - o eCFA – com base na tecnologia de blockchain de criptomoeda. O eCFA é um instrumento digital de elevada segurança que pode ser integrado em todas as carteiras monetárias eletrónicas ou móveis e é compatível com outros sistemas monetários digitais em África. A moeda é protegida por protocolos criptográficos para garantir que não possa ser contrafeita. O Banco Central dos Estados da África Ocidental (BCEAO), que serve os países utilizando o franco CFA, já elaborou os seus próprios regulamentos para a moeda eletrónica e será responsável pela distribuição da moeda na região na Fase 2. Prevê-se que circule no Benim, Burquina Faso, Costa do Marfim, Guiné-Bissau, Mali, Níger e Togo. Estes exemplos demonstram que o salto tecnológico pode ajudar os países africanos a ultrapassar fases de desenvolvimento tecnológico e adotar os avanços tecnológicos mais recentes.
Nota: O franco CFA é o nome de duas moedas utilizadas nos países da África Ocidental e Central garantidas pelo Tesouro francês. Ambas as moedas estão indexadas ao Euro.
Fonte: Revista African Business (2017), Senegal creates digital currency history, https://africanbusinessmagazine.com/african-banker/senegal-creates-digital-currency-history/.
De acordo com a integração progressiva das tecnologias nos serviços e processos, os governos dos PALOP-TL intensificaram a cooperação nos domínios de governo eletrónico/digital nos últimos anos. Com o apoio da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), foram realizados investimentos significativos para aprofundar os canais de comunicação e reforçar a colaboração e a confiança dos funcionários seniores do governo digital nestes países.
Tendo por base laços culturais comuns, o movimento significativo de cidadãos na região, as semelhanças institucionais e jurídicas e as relações económicas intensas, os governos dos PALOP-TL poderão trabalhar para explorar o desenvolvimento de serviços transfronteiriços. Para começar a explorar este potencial, pode ser dada uma atenção particular ao alinhamento dos quadros jurídicos, à adoção de padrões de dados comuns, à interoperabilidade dos mecanismos de identidade digital e reconhecimento mútuo de certificados digitais.
A seleção de serviços para começar esta cooperação também pode ser colocada como prioridade, como um primeiro passo para a integração de serviços transfronteiriços. Por exemplo, a ambição em Timor-Leste de estabelecer uma única janela eletrónica para integrar os procedimentos de comércio entre os países CPLP e criar ligações entre os países da CPLP e ASEAN, pode ser uma base importante para a cooperação dos PALOP-TL no futuro (Ministério das Finanças de Timor-Leste, 2018). Este trabalho pode tomar em consideração as sinergias com a experiência do projeto MCNET em Moçambique (https://tradenet.mcnet.co.mz), que também funciona como uma janela única para o comércio externo (consultar Capítulo 2 – Caixa 2.2). Outro exemplo seria os serviços transfronteiriços permitirem a criação de uma empresa. Tendo por base o Guichet Único da Empresa de Angola (http://gue.minjus-ao.com), o projeto Empresa no Dia de Cabo Verde e o projeto e-Bau em Moçambique, bem como o alargamento destes esforços entre os países, poderá ter benefícios económicos importantes para os países envolvidos.
O contexto regional dos PALOP-TL fornece uma base interessante para promover a cooperação entre nações para alcançar objetivos comuns em áreas políticas de prioridade partilhada. Tendo por base vários anos de colaboração entre as entidades dos seis países que coordenam o governo digital, o desenvolvimento de serviços transfronteiriços representaria um objetivo ambicioso, mas concreto para estimular a cooperação orientada para mecanismos digitais nos setores públicos da região nos próximos anos.
Referências bibliográficas
Revista African Business, (2017), Senegal creates digital currency history, http://africanbusinessmagazine.com/african-banker/senegal-creates-digital-currency-history.
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https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/swd-digital4development_part1_v3.pdf.
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https://www.mof.gov.tl/frc_menu/trade-facilitation/national-single-window/?lang=pt.
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Banco Mundial (2018), ID4D – Identificação para o desenvolvimento, http://id4d.worldbank.org/
Observações
← 1. Atualmente aprovado por 88 organizações, incluindo USAID, UNICEF, NDI, Grameen Foundation, Intra-Health International, SIDA e Bill e Melinda Gates Foundation.
← 2. Em linha com o 2.º princípio, designado “Compreender o ecossistema existente”.
← 3. As ferramentas e atividades de participação eletrónica mais comuns incluem, mas não só: disponibilização de informações online, incluindo dados governamentais abertos, campanhas eletrónicas, petições eletrónicas; coprodução e ambientes eletrónicos colaborativos, incluindo espaços de inovação, “hackathons”, financiamento coletivo; discursos políticos públicos, incluindo crowdsourcing; consulta e deliberação online; mapeamento de argumentos; sondagens e votação eletrónica (Nações Unidas, 2016b).
← 4. No entanto, a digitalização não deve ser introduzida “no vazio”, mas como parte de um conjunto de medidas estruturais de apoio aos registos civis. Para melhorar a integridade, eficácia e completude do registo civil, é necessário agir sobre os motivos pelos quais os indivíduos não se registam, as falhas técnicas do sistema e a corrupção na implementação (Comissão Europeia, 2017).
← 5. Cabo Verde encontra-se na fase mais avançada do seu desenvolvimento, beneficiando, neste sentido, de um sistema centralizado e transversal de identificação civil, o que constitui um fator determinante para o desenvolvimento do governo digital no país. Não obstante, parecem ser necessários esforços adicionais para garantir que as instituições do setor público em diferentes setores do governo podem beneficiar desta infraestrutura importante, oferecendo processos e serviços mais coerentes, convenientes e sustentáveis aos cidadãos e empresas. Depois de estabelecer com êxito um cartão de identificação nacional, o Governo de Cabo Verde mudou agora o seu enfoque para garantir a sua utilização efetiva. Será necessária uma forte mobilização das instituições públicas para adotar os novos mecanismos de autenticação digital e assinatura digital. Por exemplo, este processo deve ser assumido como um requisito quando se procuram novas soluções, quando se apresentam candidaturas a qualquer tipo de financiamento público de projetos ou quando se apresentam análises dos custos-benefícios dos investimentos propostos (consultar Secção 3.4). Além disso, as campanhas de comunicação para informar os cidadãos e as empresas sobre os benefícios de utilizar estas novas ferramentas digitais também são um mecanismo importante para gerar a procura necessária e aumentar as expectativas das partes interessadas quanto ao ecossistema de administração pública digital.
← 6. Durante e até mesmo após a ocupação indonésia, muitos timorenses foram deixados sem documentação e podem até mesmo nunca ter sido registados.
← 7. Na Guiné-Bissau, cerca de dois terços da população ainda não está registada no registo civil.
← 8. Os cartões de identificação digitais são cartões que contêm informações legíveis por máquinas sobre o titular, nomeadamente o número de contribuinte e número de eleitor.
← 9. Um prestador de serviços de telecomunicações.