A prestação de serviços públicos pressupõe que os governos são capazes, primariamente, de garantir e de exercer um conjunto de funções básicas, como recolher rendimentos, monitorizar despesas, gerir a função pública ou garantir a comunicação através de organismos públicos e com os cidadãos e empresas. Em conformidade, a conceção e implementação de estratégias de governo digital nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL) devem ter em consideração a capacidade dos respetivos governos aplicarem um conjunto mínimo de funções essenciais, que são consideradas pedras basilares de um setor público transformado digitalmente. O presente capítulo avalia como essas funções governamentais essenciais a montante e a jusante estão atualmente a ser garantidas pelos governos dos PALOP-TL e de que forma as soluções digitais estão a ser utilizadas para fomentar, apoiar e melhorar a prestação de serviços públicos.
Promovendo a Transformação Digital dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste (PALOP-TL)
2. Funções essenciais de governo e soluções digitais
Abstract
Garantindo as funções essenciais de governo elementares
A transformação digital das administrações públicas exige que os governos sejam capazes de garantir um conjunto mínimo de funções executivas essenciais e preliminares à prestação de serviços públicos digitais e não digitais.
As capacidades para tirar o máximo proveito das tecnologias digitais e dos dados governamentais para um exercício eficaz destas funções essenciais de governo são consideradas um requisito fundamental para as administrações mudarem de sistemas governamentais analógicos e eletrónicos para o paradigma de governo digital. Sem estas capacidades governamentais básicas, uma transformação digital, simplesmente, não será viável.
Nos últimos anos, as organizações de desenvolvimento multilateral identificaram uma trajetória comum de desenvolvimento institucional e administrativo para países em processo de transição e desenvolvimento. Esta trajetória começa com a necessidade de criar ou restabelecer capacidades administrativas fundamentais em domínios-chave do governo, tanto a montante nas áreas de gestão das finanças públicas, administração governamental, gestão da função pública e governo local (quando aplicável), como a jusante, na prestação de serviços públicos. Entre as lições importantes aprendidas neste domínio de trabalho, encontra-se a relevância de adotar uma abordagem de orientação para os problemas ao utilizar soluções digitais para ajudar o governo a resolver os problemas na administração essencial do setor público; também importante será a adoção de uma perspetiva da economia política, que engloba a compreensão dos interesses políticos e das prioridades dos decisores no governo, bem como a necessidade de flexibilidade e adaptação a alterações das circunstâncias políticas e a importância de manter o rumo quando se enfrentam retrocessos temporários. Por oposição à adoção de reformas que abranjam todo o governo ou processos comerciais totalmente novos (ou tecnologias digitais), esta fase inicial consiste em consolidar as estruturas institucionais existentes, personalizando-as para adequar ou adaptar os sistemas existentes às prioridades políticas e institucionais relevantes do governo, aprendendo com a execução e construindo de forma sólida capacidades de incremento de modo a não sobrecarregar os sistemas em fase inicial (PNUD, 2014; Nações Unidas/Banco Mundial, 2017).
Tendo em consideração este domínio de aprendizagem estabelecido, este capítulo identifica a função das soluções digitais como ferramenta para ajudar os governos dos países PALOP-TL a consolidar ou reforçar as suas funções governamentais elementares de forma a avaliar como as soluções digitais estão a ser utilizadas - ou podem ser utilizadas - para garantir ou melhorar o desempenho do governo. Ao realizar este trabalho de análise, esta revisão dos seis países PALOP-TL demonstrou que durante a fase inicial de desenvolvimento administrativo, as soluções digitais são ferramentas importantes não só por si mesmas, mas também como meio para alcançar a funcionalidade governamental básica. Com a funcionalidade básica estabelecida, as soluções digitais podem posteriormente ser utilizadas para otimizar a eficiência e eficácia das capacidades administrativas, o que, por sua vez, pode criar as pré-condições necessárias para uma mudança ou transição no sentido da criação de um governo digital.
Mapeamento das necessidades: Das funções a montante para as funções a jusante
As funções governamentais elementares ou desafios administrativos em torno dos quais os governos da região dos PALOP-TL têm vindo a adotar a utilização de soluções digitais podem ser divididos em duas áreas principais:
Funções a montante, que englobam os sistemas de gestão das finanças públicas (ou seja, recolha de receitas e despesa pública), a administração do governo (ou seja, a coordenação executiva entre as agências governamentais), a gestão da função pública e a governação local.
Funções a jusante, que englobam todos os tipos de serviços públicos a cargo do Estado, tanto a nível central como local.
Figura 2.1. Funções essenciais de governo a montante e a jusante
Fonte: Adaptado das Nações Unidas/Banco Mundial (2017), (Re)criar funções governamentais centrais em ambientes frágeis e afetados por conflitos, www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/Executive_Summary_Public_Administration.html.
Utilização de soluções digitais para permitir o funcionamento básico do governo e para melhorar o seu desempenho
Verifica-se uma variação considerável na região dos PALOP-TL no desempenho das funções essenciais de governo, com alguns países a demonstrarem as pré-condições necessárias favoráveis para uma transformação digital, enquanto outros exigem mais trabalho para garantir a coerência e funcionamento dos sistemas administrativos.
Por um lado, as experiências de Angola, Cabo Verde e Moçambique demonstram as restrições para a criação de um governo digital, com sistemas institucionais existentes e variados esforços implementados para uma simplificação e eficiência administrativa. No entanto, tanto Angola como Moçambique continuam a debater-se com desafios persistentes, frequentemente associados a problemas resultantes da falta de interoperabilidade entre as plataformas digitais governamentais, apesar dos esforços consistentes empreendidos pelos governos para abordar este problema. Como nota positiva, destaca-se o facto de estes países estarem a trabalhar para melhorar os sistemas existentes de TI de gestão das finanças públicas para permitir uma melhor e mais abrangente supervisão e interação do governo central com as províncias, distritos e/ou municípios, com o objetivo final de melhorar a consolidação, supervisão e monitorização do planeamento orçamental e execução e, em alguns casos, garantir uma descentralização financeira e fiscal eficaz (Moçambique e Cabo Verde).
Por outro lado, as experiências de São Tomé e Príncipe e Timor-Leste revelam níveis mais moderados de capacidade administrativa e institucional, com a necessidade de reforço adicional dos requisitos básicos para a utilização estratégica de tecnologias digitais e soluções de tecnologias da informação e comunicação (TIC), incluindo, por exemplo, a melhoria das redes de comunicação governamental, a utilização consistente de contas de e-mail e a recolha e gestão dos dados (incluindo partilha e reutilização).
Por fim, e um pouco à parte das demais, surge a experiência atual na Guiné-Bissau, onde o desempenho governamental continua a ser um desafiado pelo funcionamento fraco a limitado dos sistemas digitais chave do governo, incluindo os que dizem respeito à geração de receita (fiscal e aduaneira) ou à gestão de recursos humanos.
O futuro: Planos de desenvolvimento nacional e estratégias de reforma da administração pública
Compreender as estratégias governamentais para melhorar a prestação de serviços públicos a médio e longo prazos é um passo necessário para compreender o potencial das estratégias de governo digital para moldar as políticas públicas e os procedimentos administrativos (de conceção digital) para a prestação de serviços públicos digitais e para a adoção de tecnologias digitais. Uma visão de tal forma orientada para o futuro tem obrigatoriamente de ter em conta os planos de desenvolvimento nacional e as reformas da administração pública em implementação na região dos PALOP-TL.
No geral, os planos de desenvolvimento nacional de todos os países na região dos PALOP-TL mencionam a importância de desenvolver e promover a simplificação dos sistemas administrativos e burocráticos, tornando os serviços públicos mais adequados às necessidades dos cidadãos e empresas, melhorando o ambiente comercial, promovendo a transparência e responsabilização da administração e melhorando a capacidade e eficácia das instituições governamentais a nível central e local (consultar Tabela 2.1). No entanto, apenas Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe consideram explicitamente as políticas e programas de governo digital como uma prioridade estratégica para alcançar estes objetivos.
As prioridades também variam de acordo com as necessidades de cada país, incluindo a utilização de tecnologias digitais enquanto funcionalidades elementares da administração pública. Por exemplo, o governo de São Tomé e Príncipe decidiu dar prioridade à modernização do setor da justiça, nomeadamente através da digitalização dos procedimentos e registos e da criação de uma base de dados para uma melhor gestão dos casos (Ministério da Justiça, Administração Pública e Direitos Humanos, 2017). De forma semelhante, as “Diretrizes para a Reforma da Administração Pública” (Governo de Timor-Leste, 2016), destacam a necessidade de criar uma unidade especializada para apoiar a implementação de estratégias de transformação digital em todos os níveis do governo (sob a supervisão do Gabinete do Primeiro Ministro (consultar Secção 3.2).1
A abordagem noutros países é completamente diferente. Por exemplo, em Moçambique, as respostas das TIC para uma melhor gestão da função pública estão integradas no “Plano Estratégico para a Administração Estatal e para o Setor da Função Pública 2016-2019” (Ministério da Administração Estatal e Função Pública, 2016). Em Angola, a Reforma e Modernização da Administração Pública, um dos pilares do desenvolvimento político e institucional na Agenda de 20252 (Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial, 2008), refere-se à desburocratização administrativa e simplificação como mecanismo para melhorar a eficiência e eficácia da prestação de serviços públicos, deixando as medidas mais concretas de modernização tecnológica para os planos estratégicos para o governo digital do governo (consultar Secção 3.1). Recentemente, foi constituído um grupo de trabalho para elaborar uma proposta para a nova reforma estatal3, que poderá ser uma boa oportunidade de incorporar resultados e objetivos mensuráveis para apoiar a implementação das políticas e programas de administração pública digital na proposta de reforma que será submetida para aprovação.
Em Cabo Verde, a transformação digital é considerada uma visão intersetorial partilhada entre todas as agências governamentais, setor académico, empresas e sociedade civil, e tem uma posição proeminente no “Plano Estratégico para o Desenvolvimento Sustentável de 2017-2021”. Destaca-se a simplificação dos procedimentos administrativos em todos os serviços públicos e a generalização das TIC no governo como catalisadores para acelerar a modernização do setor público (Governo de Cabo Verde, 2017). Esta estratégia incita o governo a desenvolver uma nova estratégia de reforma do setor público que tenha esta visão em consideração. O caso de Cabo Verde é particularmente interessante, porque o impacto da utilização de tecnologias digitais na administração não é exclusivo ao executivo, uma vez que também promove a eficiência e a transparência dos ramos judiciário e legislativo do estado (ver Caixa 2.1).
Caixa 2.1. Cabo Verde: Sistema de Informação Legislativa e Parlamentar (SILP)
O Parlamento de Cabo Verde tem vindo a utilizar o SILP, Sistema de Informação Legislativa e Parlamentar, para permitir o processamento digital da atividade parlamentar.
O SILP é inspirado pela BUNGENI, uma aplicação desenvolvida pelos técnicos da UN/DESA (Departamento de Assuntos Económicos e Sociais das Nações Unidas). O SILP permite, entre outros, o processamento digital da atividade parlamentar, a automação dos processos e a votação eletrónica, bem como a gestão e publicação das informações produzidas pela atividade parlamentar.
Para mais informações, consultar www.parlamento.cv/e-cidadao/.
A Guiné-Bissau ainda não tem uma estratégia aprovada para a reforma da administração pública, embora o plano de desenvolvimento nacional, conhecido como “Terra Ranka 2015-2020”, se pronuncie sobre a “reforma e reforço da administração pública” e seja constituído por dois pilares: “capacidades de modernização e implementação” (Governo da Guiné-Bissau, 2015). Como parte desta estratégia para uma maior eficiência e eficácia na gestão dos registos civis, de terras e empresas, o Terra Ranka propõe a criação de um cartão de identidade nacional biométrico multifuncional, o desenvolvimento de dados georreferenciados através da cartografia do território nacional e a melhoria dos serviços de registo das entidades jurídicas (RCCM e Identidade fiscal). Na área de gestão das finanças públicas, o Terra Ranka pretende reforçar as capacidades do Instituto de Estatística Nacional e consolidar o SIGFIP (Sistema Integrado de Gestão das Finanças Públicas), o sistema público de gestão financeira nacional como forma de reformar as autoridades locais e a administração territorial e descentralizar a promoção do desenvolvimento participativo.
Tabela 2.1. Referências ao governo digital nos planos de desenvolvimento nacional e estratégias de reforma do setor público
Funções governamentais a montante e soluções digitais
Gestão das finanças públicas
A gestão das finanças públicas (GFP), definida como a capacidade de mobilizar a receita, atribuir recursos, realizar a despesa pública4 e assumir a responsabilidade pelos resultados e pela despesa, é uma função essencial de governo – sem a capacidade de recolher e gerir as receitas, o Estado torna-se inviável. Determinadas tarefas, tais como a recolha de receitas fiscais e aduaneiras e impostos, o planeamento orçamental e a gestão da despesa (incluindo o registo de gastos e compromissos assumidos) são frequentemente realizadas pelos serviços competentes através da utilização dos sistemas de TI de GFP. Frequentemente, os sistemas de TI de GFP são financiados por doadores e apresentam uma construção modular, com níveis muito diferentes de acesso, utilização e automação de acordo com o sistema adotado.
Todos os países na região dos PALOP-TL desenvolveram sistemas de GFP computorizados, embora os seus respetivos níveis de desenvolvimento e a utilização de aplicações de TI variem amplamente. Na Guiné-Bissau, embora o SIGFIP apresente todas as funcionalidades necessárias para apoiar a preparação orçamental, execução e respetiva contabilidade, o módulo contabilístico é utilizado apenas parcialmente, o registo geral não está completo e a consequente qualidade das contas é fraca (FMI, 2014). De modo semelhante, em Timor-Leste, o FreeBalance, o sistema contabilístico do governo, é utilizado apenas parcialmente e está mal equipado para a orçamentação com base em programas que o governo pretende agora começar. Como resultado, o governo continua a basear-se em folhas de cálculo Excel e ajustes manuais para refletir o resultado das negociações orçamentais, não sendo eficiente e sendo suscetível a erros (OCDE, 2017). Entre os países PALOP-TL mais avançados, Cabo Verde destaca-se como o único país que adotou uma orçamentação sensível ao género e com base nos resultados (Governo de Cabo Verde, 2018).
Na área da gestão das receitas, as experiências dos seis países PALOP-TL são extremamente desiguais. Por exemplo, enquanto na Guiné-Bissau e em São Tomé e Príncipe a liquidação e o pagamento das receitas fiscais são realizados em papel (OCDE, 2018), em Angola, Cabo Verde, Moçambique e Timor-Leste, a administração fiscal disponibilizou formulários eletrónicos que, em alguns casos, podem ser submetidos online (cf. www.portalsigt.minfin.gov.ao, www.dnre.gov.cv, www.at.gov.mz e www.mof.gov.tl). Além disso, nestes países os impostos podem ser pagos por via eletrónica e/ou presencialmente no banco.
Na Guiné-Bissau, o sistema de liquidação, recolha e pagamento de taxas/impostos não está interligado com o banco central, nem com os ministérios setoriais, não existindo sequer uma conta única do Tesouro. Timor-Leste continua a trabalhar na criação de uma identidade fiscal fiável através de um processo de recolha de dados, registo e inscrição de pessoas naturais e jurídicas (OCDE, 2018).
Como nota positiva, destaca-se o facto de todos os países na região dos PALOP-TL utilizarem sistemas automatizados para a liquidação, recolha e pagamento de impostos aduaneiros e outras taxas (sistemas de transferência de dados eletrónicos aduaneiros), bem como o desalfandegamento (todos os países estão a utilizar o “Sistema automatizado para dados aduaneiros - ASYCUDA ++/ASUCUDA World”, com exceção de Moçambique, que está a utilizar a plataforma online “Tradenet”5 – cf. www.asycuda.org e www.tradenet.mcnet.co.mz) (Caixa 2.2).
Caixa 2.2. Janela Única Eletrónica MCNET (Moçambique)
MCNet (Rede comunitária de Moçambique) consiste numa parceira público-privada que gere a aplicação tecnológica “Janela Única Eletrónica - JUE”. A JUE é uma solução de facilitação comercial completa que inclui todas as infraestruturas e recursos necessários para estabelecer o funcionamento eficiente, eficaz e sustentável e o crescimento contínuo do desalfandegamento e da monitorização da mercadoria.
O sistema JUE é composto por dois subsistemas de TI distintos que interagem um com o outro: CMS e Tradenet. O CMS (sistema de gestão aduaneira) é uma plataforma de gestão aduaneira utilizada para processar o desalfandegamento dos bens. Fornece informações à alfândega de Moçambique para o processamento e gestão das declarações aduaneiras e atividades relacionadas. Tradenet é uma plataforma informática que permite a interligação e partilha de informações com todos os utilizadores do processo aduaneiro, nomeadamente despachantes aduaneiros, empresas de transporte, operadores portuários, terminais de carga, bancos comerciais e outras entidades envolvidas nos processos de desalfandegamento.
Mais informações disponíveis em www.mcnet.co.mz
As experiências variam relativamente à gestão dos saldos do Tesouro, em que certos países sofrem atrasos e dificuldades de calcular (Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe) e outros conseguem garantir a previsibilidade dos prognósticos dos fluxos de caixa a curto e médio prazos (consultar relatórios PEFA “Cabo Verde 2015”, “Guiné-Bissau 2014”, “Moçambique 2015”, “São Tomé e Príncipe 2013” e “Timor-Leste 2014” – cf. www.pefa.org).
Em termos de despesa governamental, as experiências também variam, por exemplo: Guiné-Bissau e Timor-Leste continuam a utilizar procedimentos de contratação pública em papel, embora Timor-Leste tenha um portal de contratação pública eletrónica (www.eprocurement.gov.tl), que é apresentado como um painel com informações sobre todos os concursos abertos agrupados por tipo de atividade comercial. Neste portal, também é possível rever todos os concursos adjudicados. No futuro, o portal pode ser sistematizado e comunicado de forma mais abrangente na administração pública para apoiar a transição para um portal completo de contratação pública eletrónica, no qual os prestadores de serviços podem submeter ofertas a concursos diretamente online (OCDE, 2017a). De forma semelhante a Timor-Leste, Angola lançou recentemente dois portais através dos quais são disponibilizadas várias ferramentas para permitir que os potenciais candidatos acedam às informações e procedimentos necessários para a participação em concursos públicos (consultar www.contratacaopublica.minfin.gov.ao e www.fornecedores.minfin.gov.ao). O novo sistema de contratação pública eletrónica será implementado por etapas, com formulários impressos e eletrónicos a coexistirem até à implementação completa. Cabo Verde e Moçambique estão gradualmente a introduzir as condições necessárias (ou seja, mecanismos legislativos e tecnológicos) para a utilização dos meios eletrónicos para a contratação de bens e serviços.
A gestão fiscal intergovernamental e a descentralização fiscal, incluindo a ligação dos sistemas de TI da GFP nas instituições do governo e a ligação da GFP nos distritos e municípios aos terminais de GFP centrais, são restrições que persistem nos países PALOP-TL. A consequência é o enfraquecimento da coerência da receita e orçamental, bem como da consolidação e monitorização da execução orçamental nas instituições e níveis do governo. Uma vez mais, os desafios ou prioridades particulares nos países PALOP-TL diferem e alguns países apresentaram um maior progresso do que outros. Por exemplo:
O SIM (Sistema de Informação Municipal) foi criado em 2002 e posteriormente implementado em todos os municípios de Cabo Verde (cf. www.nosi.cv). O SIM disponibiliza várias ferramentas de gestão às administrações municipais, incluindo módulos de gestão das finanças, recursos humanos, gestão fiscal, licenciamento e gestão de terras, gestão de direitos de propriedade e contabilidade de gestão. Além disso, o SIM permite a integração das administrações municipais na rede de comunicações estatal e o aprovisionamento dos serviços básicos desta rede, tal como o acesso a e-mail e à Internet. O SIM também é utilizado como ferramenta de comunicação e gestão entre a administração central e os municípios e entre os próprios municípios. O SIM permitiu às administrações municipais garantir um maior respeito dos prazos das suas auditorias e, desta forma, poderá ser um modelo para outros governos dos PALOP-TL. No entanto, Cabo Verde continua a ter de dar os passos necessários para consolidar as informações fornecidas pelo SIM em relação aos orçamentos municipais no âmbito das contas nacionais governamentais.
Moçambique está prestes a ligar todos os governos locais e distritos ao terminal central e-SISTAFE através do desenvolvimento e a aplicação de módulos de GFP nas administrações locais. O E-SISTAFE faz o seguinte: cria todos os registos contabilísticos de todas as atividades na altura em que são realizadas; possibilita pagar a maioria das despesas diretamente, ou seja, por transferência direta nas contas dos beneficiários, aumentando a segurança dos pagamentos; garante a extração atempada dos relatórios e fornece informações essenciais para a gestão (cf. www.cedsif.gov.mz).
O progresso em cada uma destas áreas baseia-se nas tecnologias digitais e beneficiaria significativamente com os esforços dedicados para estabelecer um ecossistema digital da GFP (Tabela 2.2).
Tabela 2.2. Sistemas eletrónicos da GFP
Devido à sua importância na maioria dos países menos desenvolvidos (PMD), a gestão dos recursos financeiros de ajuda externa (sob a forma de empréstimos ou subvenções) é frequentemente considerada uma função governamental que merece uma análise separada. No caso dos países PALOP-TL, talvez com a exceção de Angola, a ajuda ao desenvolvimento é particularmente importante no contexto mais vasto de gestão das finanças públicas. A este respeito, vale a pena destacar dois exemplos em que a utilização de tecnologias digitais serviu para apoiar e tornar mais eficiente e transparente a gestão dos recursos de ajuda ao desenvolvimento6:
O Portal de Transparência da Ajuda de Timor-Leste é o repositório central para todas as informações sobre ajudas em Timor-Leste. Pretende melhorar a transparência da ajuda, a exatidão e a previsibilidade e garantir que a assistência fornecida é eficiente e efetiva - www.aidtransparency.gov.tl.
Na Guiné-Bissau, a Unidade de apoio à gestão orçamental nacional (NAOSU, National Authorizing Office Supporting Unit) é a unidade técnica do Ministério das Finanças responsável pela gestão dos fundos adjudicados ao país pelos serviços de assistência externa da União Europeia. Em 2010, a NAOSU iniciou o desenvolvimento de um sistema de gestão documental computorizado sem precedentes para os processos e procedimentos de acordo com a norma ISO 20000 de forma a facilitar a gestão do fluxo de documentação. Atualmente, o sistema continua na fase de protótipo. O sistema de gestão documental não só garante a segurança e fiabilidade dos registos, mas também a conformidade com os procedimentos e prazos para a gestão contratual e financeira impostos pela União Europeia.
Administração do governo
A administração efetiva e eficiente do governo implica uma capacidade de criar e coordenar as políticas no centro do governo, gerir os registos governamentais e comunicar dentro da administração e com a população (consultar Nações Unidas/Bando Mundial, 2017). O desenvolvimento de uma abordagem de governo digital pode ser um instrumento para alcançar este objetivo.
Formular políticas no centro do governo exige, entre outras tarefas, a capacidade de recolher, processar e cruzar dados e estatísticas para guiar a formulação de políticas públicas. No entanto, os dados e a recolha de dados estatísticos apresentam desafios particulares para os países PALOP-TL, tal como para os países em desenvolvimento noutras partes do mundo, uma vez que o financiamento reduzido e frequentemente imprevisível, em combinação com capacidades técnicas limitadas, resultou na recolha de dados irregular e de baixa qualidade, sistemas e capacidades fracas para a análise de dados e, desta forma, numa fraca monitorização e avaliação da eficácia das políticas do setor público.
Com base na avaliação realizada, é possível efetuar várias recomendações; por exemplo, Cabo Verde pode desenvolver aplicações e sistemas para arquivar, divulgar e conceder acesso a produtos estatísticos e indicadores por cidadão e empresas, disponíveis num formato de leitura informática, aberto e gratuito enquanto Moçambique pode implementar iniciativas semelhantes no contexto do Instituto Nacional de Estatística, incluindo a produção de estatísticas vitais.
Em Timor-Leste, ao contrário de outros países da região dos PALOP-TL, a recolha e gestão de dados estatísticos é da responsabilidade de Direções-gerais de estatística, políticas e investigação, que permitiram a recolha de dados estatísticos para benefício das capacidades do Ministério das Finanças - um dos ministérios mais capazes do governo.
A gestão dos registos governamentais e a comunicação dentro da administração e com a população são tarefas que podem ser alcançadas de forma mais efetiva e eficiente através da utilização de mecanismos de comunicação digital governamental,7 incluindo redes de telecomunicações, portais governamentais e serviços de e-mail, sistemas de videoconferência e sistemas de gestão de bases de dados, entre outras TIC, que podem apoiar diversas funções da administração pública.
No entanto, na região dos PALOP-TL, as redes de telecomunicações governamentais são vastamente não existentes (Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe) ou funcionam apenas ao nível do governo central (Angola8 e Moçambique9) (consultar Caixa 2.3). Mais recentemente, o Governo de Timor-Leste assinou um contrato com a Timor Telecom (a maior empresa de telecomunicações operante no país) para a provisão, instalação e configuração da rede de fibra ótica doméstica principal. O projeto irá permitir a interligação entre a administração dos 12 municípios e o centro de dados do gabinete do Primeiro-Ministro, o que, a longo prazo, permitirá que o governo tenha a sua própria rede de comunicações privada. Atualmente, Cabo Verde é o único país onde esses mecanismos estão acessíveis em todos os níveis do governo (central e local)10.
Caixa 2.3. Rede Privativa do Estado (Angola)
Em Angola, a comunicação entre vários departamentos governamentais centrais (G2G) é realizada através da Rede Privativa do Estado, um serviço intranet que visa reduzir os custos de comunicação, garantir a segurança e a privacidade das comunicações e, no geral, melhorar a eficiência dos procedimentos.
Para tal, a rede privativa do Estado baseia-se num sistema padrão de endereços de e-mail, videoconferência e partilha de dados e serviços entre os departamentos governamentais. Já interliga 25 departamentos ministeriais e destina-se a ser utilizada no futuro como plataforma para os cidadãos acederem a informações disponíveis publicamente através da Internet.
Fonte: Governo de Angola (2014). Mais informações em www.governo.gov.ao
Cada um dos países PALOP-TL dispõe de um portal governamental11 e em Angola, Cabo Verde, Moçambique e Timor-Leste, estes portais existem num formato integrado, permitindo um único ponto de acesso aos portais dos outros ministérios ou agências (consultar Secção 4.3). Por outro lado, na Guiné-Bissau, Moçambique e São Tomé e Príncipe, os serviços de e-mail do governo não são amplamente utilizados e os funcionários públicos dependem das suas próprias contas de e-mail privadas, o que suscita riscos de segurança e integridade.
A missão de averiguação de factos observou ser uma tendência comum a resistência geral em partilhar dados governamentais entre os departamentos públicos, dificultando o confronto de dados governamentais ou a criação e manutenção de bases de dados governamentais partilhadas (por exemplo, entre os serviços fiscais e de segurança social). Os departamentos governamentais também demonstraram frequentemente uma resistência à hospedagem de dados no centro de dados governamental (não existente na Guiné-Bissau). Estas tendências ameaçam ou comprometem a viabilidade dos projetos digitais estratégicos, como a criação de um número único de identificação e a promoção de um setor público orientado para os dados (consulte a Secção 4.2).
Um dos desafios persistentes que os países desenvolvidos e em desenvolvimento enfrentam quando implementam estratégias de governo digital é o de suplantar abordagens centradas nas agências excessivamente particularizadas e garantir que o processo é gerido de forma integrada e coerente. De acordo com a recomendação 6 da Recomendação para as Estratégias de Governo Digital da OCDE (OCDE, 2014), os quadros de interoperabilidade acordados habitualmente, padrões de dados e a utilização e partilha de centros de dados atuam como mecanismos importantes para apoiar uma transformação digital coerente, eficiente e sustentável do setor público.
Os quadros de interoperabilidade que se desenvolvem com base numa arquitetura e em padrões de dados comuns permitem que as plataformas de TIC comuniquem entre si e entre governos para conhecerem e compreenderem melhor as necessidades dos cidadãos e empresas, o que poderá resultar na simplificação e personalização da prestação de serviços públicos digitais.
Em quase todos os casos, os países PALOP-TL enfrentam os desafios de permitirem a interoperabilidade das suas plataformas públicas (Tabela 2.3).
Tabela 2.3. Quadro de interoperabilidade nos países PALOP-TL
Tendo em consideração a situação atual, é possível concluir que embora na Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste, o quadro de interoperabilidade ainda não exista (apesar de, em Timor-Leste, terem sido tomadas ações para a criação de uma rede de comunicações do Estado, que mais cedo ou mais tarde resultará na criação de um quadro de interoperabilidade), está em curso um plano de interoperabilidade em Angola e Moçambique. Em Cabo Verde, os padrões comuns que permitem a troca de informações e dados foram adotados por várias plataformas públicas no país.
A integração progressiva de tecnologias digitais no setor público gera várias necessidades comuns (por ex., hardware, software, serviços). A existência de serviços partilhados para responder a estas necessidades comuns e gerar economias de escala transversais ao setor público é uma tendência útil nos países membros e parceiros da OCDE. Os serviços partilhados mais básicos adotados pelos países PALOP-TL, exceto na Guiné-Bissau, são os centros de dados públicos ou salas de dados capazes de hospedar, armazenar e gerir informações de diferentes instituições governamentais.
Caixa 2.4. IGRP - Integrated Government Resources Planning (Planeamento Integrado dos Recursos Governamentais) (Cabo Verde)
Em resposta às necessidades dos cidadãos e empresas, o NOSI (Núcleo Operacional da Sociedade de Informação) desenvolveu o sistema IGRP (Integrated Government Resources Planning - planeamento integrado dos recursos governamentais). O sistema IGRP é um modelo inovador, criado do zero pelo NOSI, baseando-se numa plataforma tecnológica única orientada para o cliente, que fornece pacotes integrados de soluções de governação com ganhos de eficiência no setor público e transparência e responsabilização otimizadas nas funções governamentais, bem como a redução dos custos na administração pública. O IGRP baseia toda a sua lógica no princípio “write once, read many” (escrever uma vez e ler várias), ou seja, as informações (em particular, para os cidadãos e empresas) não são duplicadas dentro da administração, sendo possível aceder às mesmas de forma ininterrupta entre os departamentos.
Sendo fornecida como um modelo de serviços (PaaS (plataforma como serviço)), a plataforma permite que as entidades do setor público utilizem os seus serviços sem terem de lidar com as infraestruturas de TIC necessárias. A adoção progressiva desta plataforma por parte das instituições do setor público de Cabo Verde permite uma integração importante dos esforços, permitindo que os sistemas de informação de diferentes setores do Governo comuniquem melhor e partilhem informações de forma otimizada. A interoperabilidade é, neste sentido, um dos principais benefícios do IGRP.
Fonte: NOSi (2018), Quadro IGRP - Integrated Government Resources Planning, Praia, https://www.nosi.cv/index.php/pt/servicos1/desenvolvimento-aplicacoes
Em Angola e Moçambique, a proliferação de centros de dados e salas de dados é um dos principais desafios identificados para garantir a segurança das informações do setor público, otimizar as infraestruturas digitais públicas e garantir uma utilização eficiente dos dados dos cidadãos e empresas geridos pela administração pública. Em resposta a este cenário, ambos os países inauguraram centros e dados públicos (Angola em 2014 e Moçambique em 2015), mas enfrentam agora o desafio de desenvolver serviços alinhados com alavancas políticas (consultar Secção 3.4) que possam implementar de melhor forma a utilização do centro de dados entre as administrações.
Cabo Verde também enfrenta este problema; no entanto, o centro de dados públicos (disponível desde 2015) tem uma função muito central na política de governo digital do país e os serviços e aplicações geridos pelo NOSI estão totalmente integrados ou alinhados com esta infraestrutura. A solução do IGRP (consultar Caixa 2.3) baseia-se no centro de dados e contribui para uma integração estratégica de projetos e iniciativas de governo digital no país. O Governo de Cabo Verde deve continuar a melhorar a sua infraestrutura de dados públicos, nomeadamente através do centro de dados, disponibilizando mais e melhores serviços às instituições do setor público.12
São Tomé e Príncipe e Timor-Leste disponibilizam e distribuem salas de dados públicos na administração pública. Devido à ausência de políticas, iniciativas e recursos claramente atribuídos para melhorar esta área, ambos os países enfrentam também o problema de terem instituições públicas que utilizam prestadores de serviços privados nacionais ou internacionais para armazenarem informações do setor público. A sensibilidade das informações públicas ou até mesmo de dados pessoais dos cidadãos, está fortemente em risco devido à inexistência mencionada de políticas e ordens clara. Até mesmo os serviços básicos, como contas de e-mail utilizadas pelos funcionários públicos com fins profissionais, baseiam-se em sistemas privados e não profissionais (por ex., Gmail). A ausência de um centro de dados nacional é essencial e identificada como uma prioridade pelas partes públicas interessadas.
Na Guiné-Bissau, existe uma necessidade urgente de um centro de dados para permitir a digitalização sustentável do setor público e otimizar a interoperabilidade dos sistemas de informações do governo. Como a digitalização da administração pública do país se encontra numa fase muito inicial, a digitalização dos registos e processos públicos está a ser realizada utilizando unidades de disco rígido ou discos externos frequentemente básicos. A ausência de um centro de dados compromete os esforços envidados.
Embora os seis países apresentem situações significativamente diversas, a necessidade de uma infraestrutura de dados partilhada, coerente e segura é compreendida como um requisito central para a digitalização do desenvolvimento coerente e sustentável do setor público.13
Com base na análise realizada nesta secção, é possível concluir que algumas soluções digitais (lista indicativa) estão atualmente a ser utilizadas em alguns países PALOP-TL para apoiar a administração do governo (Figura 2.2).
Figura 2.2. Lista indicativa das TIC utilizadas para apoiar a administração do governo nos países PALOP-TL
A missão de averiguação de factos também observou ser uma tendência comum a resistência geral à partilha de dados governamentais entre as organizações do setor público, dificultando o confronto dos dados governamentais ou a criação e manutenção de bases de dados governamentais partilhadas (por exemplo, entre os serviços fiscais e de segurança social). Os departamentos governamentais também demonstraram frequentemente uma resistência ao armazenamento de dados no centro de dados governamental (não existente na Guiné-Bissau). Estas tendências ameaçam ou comprometem a viabilidade dos projetos digitais estratégicos, como a criação de um número único de identificação e a promoção de um setor público orientado para os dados (consultar Secção 4.2).
Gestão da função pública
A gestão da função pública é uma função essencial do governo, no entanto, é uma área extremamente difícil de reformar e na qual as políticas, sendo demasiado ambiciosas e relevando falta de encadeamento lógico, dificultaram frequentemente os esforços de desenvolvimento. A primeira tarefa do governo de um país em desenvolvimento, particularmente para os países numa fase inicial de desenvolvimento, deverá ser ter em conta a dimensão e perfil profissional do funcionalismo público (incluindo as categorias profissionais atuais, remuneração e senioridade, bem como registos biográficos). Para tal, é necessário realizar censos da função pública, processos de identificação e auditorias de competências profissionais. Todos estes esforços são facilitados utilizando tecnologia digital.14
Na Guiné-Bissau, o desconhecimento do número e designação dos funcionários públicos criou uma instabilidade considerável relativamente aos pagamentos de salários e pensões nos últimos anos e têm ocorrido casos regulares de funcionários, pensionistas e respetivas famílias a receberem pagamentos indevidos ou excessivos por contratos terminados ou até mesmo de trabalhadores falecidos. Apesar de o país ter desenvolvido o SIGHRAP (o Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Humanos da Administração Pública), a este sistema de gestão ainda faltam as ferramentas de suporte de TI necessárias, o que significa que é necessário e urgente criar uma base de dados governamental para permitir um sistema de gestão de pagamento de salários único. O Governo da Guiné-Bissau deve dar prioridade à digitalização do registo de serviço público para estabilizar imediatamente os pagamentos de salários e garantir a supervisão governamental e gestão dos recursos humanos. De acordo com os funcionários governamentais, deve ser dada prioridade à racionalização do pessoal de segurança (polícia e militares), professores e profissionais de saúde.
Para lidar com desafios semelhantes, os governos de Angola e Moçambique realizaram um processo de recolha e armazenamento de dados biométricos entre os trabalhadores da administração pública para reduzir o número de “trabalhadores fantasma” e gerir de melhor forma os pagamentos de salários da função pública.15 O desafio agora consiste em manter atualizada a base de dados biométricos dos funcionários públicos e evitar a necessidade de verificações de identidade constantes. Para tal, o Governo de Angola poderia considerar aproveitar as funcionalidades do novo cartão de identidade de armazenamento e atualização automática das informações sobre o ciclo de vida dos funcionários da administração pública.
Vários países PALOP-TL enfrentam problemas de partilha e gestão de dados devido à fraca integração e interoperabilidade dos sistemas de informações de gestão de recursos humanos, ou inconsistências entre eles, embora alguns países tenham tomado medidas louváveis para resolver estes desafios. Em Cabo Verde, a Base de dados de recursos humanos da administração pública permite a partilha de informações sobre os funcionários públicos. Em Timor-Leste, o Sistema de Informações de Gestão de Pessoal combina um portal de funcionários e gestores, ambos ligados a uma base de dados central para disponibilizar aos gestores o acesso direto aos dados de recursos humanos. Estas experiências ou modelos podem servir de base de aprendizagem a outros países. Moçambique está atualmente a desenvolver um sistema de gestão de recursos humanos que irá integrar informações sobre todo o ciclo de vida dos funcionários da administração pública. Em São Tomé e Príncipe, o estabelecimento de um sistema semelhante é particularmente importante, nomeadamente para automatizar o processo de autorização do pagamento de salários de funcionários administrativos.
À medida que os países começam a efetuar a transição do governo eletrónico para o governo digital, também é necessário criar um percurso profissional para os especialistas em TIC (por ex., analistas de dados e cientistas) para reconhecer este grupo profissional e oferecer remuneração adequada para garantir a retenção de talentos (consultar Secção 3.6).
Governação local
A governação local pode assumir várias formas, com variados graus de autonomia administrativa, fiscal e política. Os passos para a descentralização dependem frequentemente do contexto político e socioeconómico do país e do seu nível de desenvolvimento. Nos países PALOP-TL, diferentes níveis de descentralização política (desde a descentralização democrática em Cabo Verde, Moçambique e São Tomé e Príncipe até à dissolução da concentração administrativa em Angola, Guiné-Bissau e Timor-Leste) influenciaram diretamente as necessidades e capacidades variáveis do governo local nas áreas de planeamento, implementação, monitorização e avaliação das políticas públicas, programas ou projetos e respetivos impactos, a nível local.
Independentemente do modelo de descentralização adotado, em todos os casos dos países PALOP-TL, existe uma necessidade geral de utilizar tecnologias digitais para melhorar as ligações entre o governo central e as administrações locais para facilitar o fluxo bidirecional de troca de informações entre diferentes níveis do governo - que, por último, se destina a garantir uma melhor definição das políticas públicas e a garantir que o governo tem uma maior capacidade de resposta às necessidades dos seus cidadãos.
Com base numa estrutura tecnológica comum, o governo de Angola está a utilizar o SIIGAT (Sistema Integrado de Informação e Gestão de Administração do Território) para a recolha, processamento de dados e gestão da informação dos órgãos governamentais locais, o que faz parte de uma estratégica liderada pelo Ministério da Administração Territorial para a modernização e criação de capacidade técnica, tecnológica e organizacional dos governos provinciais e administrações municipais (www.siigat.com). Atualmente, o Governo de Angola pretende melhorar o desempenho do SIIGAT para recolher indicadores de desempenho das políticas públicas a nível local.
Conforme mencionado anteriormente, Cabo Verde está a utilizar o SIM (Sistema de Informação Municipal) para facilitar os fluxos de informações entre a administração central e os municípios e entre os próprios municípios.
Em Moçambique, a descentralização efetiva dos instrumentos de gestão de utilização de terrenos é limitada a alguns distritos, municípios e serviços provinciais de geografia e cadastro (Serviços Provinciais de Geografia e Cadastro). Esta restrição afeta a capacidade dos serviços públicos dos distritos de planear a utilização de terrenos, a gestão de terrenos e os serviços de cadastro. No entanto, a experiência de outros países (por ex., Cabo Verde) demonstra que a prestação e gestão de serviços de cadastro (incluindo capacidades e tecnologias de georreferenciação – consultar Caixa 2.5) é um fator crucial para atrair projetos de investimento nacional e estrangeiro a nível regional e local, particularmente na área da agricultura e turismo (OCDE, 2018).
Caixa 2.5. Infraestrutura de Dados Espaciais IDE-CV (Cabo Verde)
A Infraestrutura de Dados Espaciais de Cabo Verde (IDE-CV) é uma plataforma tecnológica criada com o objetivo de disponibilizar recursos (para publicação ou consulta) sobre os dados geoespaciais ou georreferenciados existentes ao setor público e privado. O IDE-CV segue as normas definidas pelo Consórcio Geoespacial Aberto (OGC - Open Geospatial Consortium).
Entre outros, os objetivos do IDE-CV são promover a produção e atualização de dados geoespaciais pelas várias agências públicas, municípios e entidades privadas e permitir a identificação rápida e o acesso livre aos serviços de dados geoespaciais.
Mais informações disponíveis em www.idecv.gov.cv
Não obstante estes casos excecionais, na região dos PALOP-TL, os governos locais continuam a achar difícil garantir tarefas públicas administrativas de forma eficiente e eficaz, em particular porque não têm capacidades humanas, financeiras e técnicas adequadas e, em muitos casos, porque ainda não desenvolveram uma noção significativa do potencial das tecnologias digitais e de dados.
Utilização de tecnologias digitais para funções governamentais a jusante
Uma prestação de serviços públicos eficaz e eficiente é um desafio para todos os países PALOP-TL, mesmo entre as economias mais avançadas do grupo. Uma revisão dos seis países PALOP-TL demonstrou que existem, pelo menos, três áreas essenciais, nas quais a utilização de tecnologias digitais poderá ajudar: 1) através da digitalização de registos públicos (civis, criminais); 2) no desenvolvimento de sistemas de identificação e registo para os utilizadores dos serviços; e 3) na oferta de serviços públicos que, de outra forma, o governo não poderia suportar por não dispor das capacidades administrativas necessárias.
A utilização de soluções digitais para melhorar a prestação de serviços às populações e empresas na região dos PALOP-TL talvez tenha sido mais visível na preservação física dos registos públicos (civis e criminais), conforme evidenciado na Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste - e na sua digitalização gradual, criando a base para os direitos civis, jurídicos e de propriedade dos cidadãos e das empresas e garantindo estes direitos ou interesses em comparação com todos os outros.
A manutenção e digitalização dos registos é considerada, frequentemente, a base da prestação eficaz dos serviços públicos e um alicerce da transformação digital. Não é possível desenvolver uma estratégia integrada de prestação otimizada de serviços públicos sem, em primeiro lugar, recolher, digitalizar, processar, partilhar e confrontar os dados disponíveis sobre os cidadãos e empresas nos registos civis e comerciais. Para tal, o Banco Mundial lançou a iniciativa Identificação para o Desenvolvimento (ID4D), com o objetivo de ajudar os países a elaborarem soluções e implementarem novos sistemas para aumentar o número de pessoas com identificação oficial (Banco Mundial, 2018).
Em linha com o indicado acima, em Cabo Verde, a informatização e digitalização dos registos e notários - um processo iniciado em 2005 - é um componente central para o governo digital no país. Está em curso a digitalização total dos registos comerciais e dos veículos no âmbito da implementação do Projeto de Apoio à Melhoria da Qualidade e Proximidade dos Serviços Públicos dos PALOP e Timor-Leste (PASP/PALOP-TL), uma intervenção cofinanciada pela União Europeia e Portugal e implementada pela Agência portuguesa para o Desenvolvimento, Camões, I.P.. O PASP está também presente na Guiné-Bissau, onde foi dada prioridade à organização dos arquivos físicos, seguida pela digitalização dos documentos de registo civil, de terrenos e veículos, uma vez que os processos de registo continuam a ser manuais. Em São Tomé e Príncipe, vários registos digitais estão atualmente em desenvolvimento (registo de cidadãos, registo comercial, registo de propriedades, registo de terrenos, registo de veículos e outros). O governo, também alinhado na agenda de implementação do PASP, iniciou a informatização do registo civil e notarial, que inclui a digitalização e inventariação de 360 000 registos de nascimento, casamento e óbito e o desenvolvimento de um sistema de gestão de ficheiros integrado. Este projeto facilitará amplamente a interação dos cidadãos com os serviços de administração pública, como a segurança social, os serviços de saúde ou os estabelecimentos educativos. Em Timor-Leste, o mesmo projeto PASP pode estabelecer um Sistema de gestão de informações demográficas, no qual o Ministério da Justiça pretende armazenar e gerir as informações relacionadas com os registos civis, passaportes, cartões de identidade, registos criminais e cartões de eleitor (OCDE, 2018).
Juntamente com os esforços implementados para digitalizar os registos, muitos países PALOP-TL estão igualmente a tomar medidas para garantir a prestação adicional de serviços de registo. É o caso da Guiné-Bissau, onde os registos comerciais foram informatizados (consultar Caixa 2.6).
Em Timor-Leste, o maior desafio diz respeito ao registo dos terrenos e propriedades (atualmente inexistente). Para tal, o cadastro geográfico é uma prioridade, uma vez que sem estes dados não é possível estabelecer um registo público dos terrenos e propriedades. A Infraestrutura de Dados Espaciais de Cabo Verde (consultar Caixa 2.5) poderá servir de modelo para o cadastro geográfico em Timor-Leste.
A digitalização completa dos registos civis criou as condições necessárias para confrontar e interligar os sistemas de identificação dos cidadãos (identificação civil e eleitoral, números de contribuintes, etc.), mas também para simplificar os procedimentos e aumentar a eficiência da prestação dos serviços. Na maioria dos países PALOP-TL, o objetivo final é criar um cartão único de identificação do cidadão (que já existe em Angola e Cabo Verde) e um quadro de identidade digital para apoiar a disponibilização das transações de serviços públicos (consultar Secção 4.2). Ambas as iniciativas podem diminuir os custos operacionais, acelerar os procedimentos e melhorar a partilha de dados entre os departamentos de serviços públicos.
Caixa 2.6. Digitalização de registos comerciais: O caso do RCCM-OHADA (Guiné-Bissau)
O RCCM (Registre du Commerce et du Crédit Mobilier) é um sistema integrado que permite que a Guiné-Bissau possua informações fiáveis e estatísticas reais sobre a criação de empresas e a atividade comercial. O RCCM-OHADA é construído como uma pirâmide: na base, os registos locais são mantidos no registo da jurisdição competente ou por um órgão designado pelo Estado; as informações de diferentes registos são centralizadas num ficheiro nacional; e no topo da pirâmide, o ficheiro regional, mantido no CCJA (Common Court of Justice and Arbitration - Tribunal Comum de Justiça e Arbitragem), garante a centralização das informações registadas nos ficheiros nacionais. A digitalização completa permite a preservação e divulgação de informações fiáveis e atualizadas, em tempo real e formato eletrónico, para todos os intervenientes e empresas. A finalidade desta partilha de informações é promover a transparência do ambiente comercial nos estados membros da OHADA.
Mais informações disponíveis em http://www.ohada.org/index.php/pt/
Em Angola, a prestação de serviços públicos otimizada foi apoiada pela normalização dos números de identificação dos cidadãos. O novo bilhete de identidade, lançado em 2017, representa um passo em frente significativo do ponto de vista jurídico e técnico, uma vez que armazena informações sobre o número de identificação civil, número de contribuinte, número de segurança social, certificado de nascimento e número de cartão de eleitor. A médio prazo, o plano do governo é unir o número de contribuinte e o número do bilhete de identidade (OCDE, 2018). Adotar um quadro de identidade digital irá permitir a partilha de informações e dados entre várias entidades, facilitando a prestação de serviços aos cidadãos (consultar Secção 4.2).
Em Cabo Verde, o novo Cartão Nacional de Identificação, lançado em 2018, é uma iniciativa do Sistema Nacional de Identificação e Autenticação Civil (o sistema de gestão central e transversal de identificação e autenticação civil). Após o lançamento do novo Cartão Nacional de Identificação (que integra dados sobre a identificação civil, fiscal, de segurança social e eleitoral do titular do cartão) (consultar Secção 4.2) e do passaporte eletrónico, as autoridades cabo-verdianas consideram agora o desenvolvimento progressivo de uma base de dados integrada como uma plataforma para o desenvolvimento de um sistema de registo de voto automático (que poderá levar à criação de um sistema de votação eletrónica).
Na Guiné-Bissau e em São Tomé e Príncipe, a administração fez alguns progressos nos sistemas e registos de identificação, adotando condições mínimas para emitir passaportes, cartas de condução e bilhetes de identidade biométricos.
Relativamente a Moçambique e Timor-Leste, um dos principais problemas na prestação de serviços público diz respeito às deficiências do sistema de identificação dos cidadãos. Enquanto em Moçambique, a proliferação de números de identificação paralelos e não interoperáveis tenham vindo a comprometer a capacidade do governo desenvolver um sistema de identificação sólido, em Timor-Leste, a maioria da população ainda não tem um bilhete de identidade (embora o projeto PASP PALOP-TL financiado pela UE tenha criado condições para uma extensão significativa da rede de bilhetes de identidade) e os cidadãos continuam a utilizar cartões de eleitor como alternativa. Além disso, vários serviços públicos timorenses desenvolveram recentemente os seus próprios sistemas de identificação de forma não interoperável (comissão eleitoral, registo civil, administração fiscal, segurança social, etc.), perdendo, desta forma, a oportunidade de criar desde o início, registos de base pública integrados.
As tecnologias digitais também têm vindo a desempenhar uma função crucial na prestação de serviços públicos que, de outra forma, o governo não teria capacidades oferecer. Tal verifica-se, nomeadamente, no caso da prestação de cuidados de saúde, especialmente a nível local, onde frequentemente não há médicos especialistas ou equipamento disponível para satisfazer as necessidades da população.
Em Angola, o Ministério da Saúde decidiu desenvolver uma rede de telemedicina nacional através da criação de unidades de telemedicina em localizações estratégicas para permitir a educação à distância e atividades especializadas remotas, utilizando software adaptado às condições locais. Cabo Verde também tem vindo a investir na formação e equipamento de telemedicina para mitigar as restrições causadas pelo número limitado de médicos e equipamento de diagnóstico médico. O serviço de telemedicina nacional permitiu consultas médicas por videoconferência, nomeadamente nas áreas da medicina em que só existem especialistas nos hospitais principais (consultar Secção 4.3).
Em São Tomé e Príncipe foi implementado um importante projeto com base num interface que pode ser ligado a um qualquer computador portátil e equipamento médico (Ecógrafo, TAC, etc.) permitindo a transferência das imagens para um ambiente web. Estas imagens, bem como o ficheiro clínico do doente, podem ser partilhados por um ou vários médicos/técnicos de saúde, em qualquer parte do mundo, podendo os exames atuais e passados ser visualizados simultaneamente e partilhados com todos os assistentes. Na prática, a Telemedicina permite que a marcação de consultas, o carregamento de exames e ficheiros clínicos e a sua manipulação em direto, bem como o contacto direto entre doente e médico, dependa de um computador normal com uma simples ligação à internet de 1 MB. O projeto foi implementado pelo Instituto Marquês de Valle Flôr em parceria com o Ministério da Saúde de São Tomé e Príncipe, e financiado pelo Camões, Instituto da Cooperação e da Língua I.P. – Ministério dos Negócios Estrangeiros de Portugal – no âmbito do Programa mais vaso “Saúde para Todos – programa integrado 2012 – 2015”
Em Timor-Leste, a prestação de serviços de saúde depende exclusivamente de soluções não digitais, especialmente nas áreas rurais, onde a utilização de TIC é incomum. Por este motivo, o governo estabeleceu parcerias com organizações internacionais e não-governamentais (ONG) para apoiar a informatização dos serviços, promovendo a proximidade, qualidade e eficiência da prestação dos serviços. Uma dessas organizações é a Catalpa, uma ONG que tem vindo a desenvolver aplicações com o objetivo de melhorar a qualidade e a velocidade à qual as comunidades rurais acedem a serviços de saúde. É o caso do projeto Liga Inan, que utiliza telemóveis para ligar mulheres grávidas aos prestadores de saúde de forma a melhorar a probabilidade de uma gravidez, nascimento e período pós-natal bem-sucedidos (consultar Caixa 2.7).
Caixa 2.7. O projeto Liga Inan (Timor-Leste)
Oficialmente lançado em março de 2013, o projeto Liga Inan é implementado pela Health Alliance International (HAI) e pela Catalpa International, em parceria com o Ministério da Saúde.
O projeto Liga Inan transpõe as barreiras geográficas para ligar diretamente as mulheres a melhores cuidados de saúde num país com elevada mortalidade maternal e neonatal. Os prestadores de cuidados de saúde utilizam um telemóvel para registarem as mulheres grávidas, controlarem o seu progresso, saberem quando entram em trabalho de parto e organizarem o parto. As mães continuam a receber apoio ao longo das primeiras seis semanas de vida do recém-nascido.
O projeto Liga Inan envia informações de saúde promocionais automatizadas por SMS a todas as mães grávidas registadas ao longo da gravidez e durante seis meses após o parto para as ajudar a tomarem melhores decisões sobre a gravidez e as associar a cuidados regulares pré e pós-natal.
Mais informações disponíveis em www.ligainan.org
O setor da educação também enfrenta vários desafios, os quais, por vezes, só podem ser contornados através da utilização de soluções digitais. Em Angola, o Ministério da Educação está a implementar um projeto ambicioso denominado “Meu Kamba”, que consiste na instalação e utilização de ferramentas tecnológicas nas salas de aula através do acesso a conteúdo interativo, vídeos, exercícios e outras ferramentas disponíveis em computadores. O projeto visa beneficiar escolas em todo o país e destina-se a professores e alunos do quinto e sexto anos (consultar www.cnti.gov.ao). Cabo Verde tem vindo a implementar um projeto semelhante denominado “Mundu Novu” (www.mundunovu.gov.cv). Ambos os projetos visam garantir a utilização e o acesso a conteúdos pedagógicos por parte dos professores e alunos que, de outra forma, não poderiam ser utilizados. Em São Tomé e Príncipe, o projeto Escolas Solares, implementado pela TESE (uma ONG que trabalha nas áreas do fornecimento de energia e água), utilizou soluções fotovoltaicas normalizadas para a iluminação nas salas de aula e fornecer energia para atividades de gestão escolar em mais de 30 escolas primárias públicas no país, permitindo a realização de cursos pós-laborais de alfabetização de adultos e a utilização de computadores e outras TIC. Em Timor-Leste, a Catalpa desenvolveu um chat de comunicação online denominado “Conversa”, através do qual os diretores escolares que trabalham nas áreas mais remotas podem apresentar as suas reivindicações ao Ministério da Educação sobre a condição física das escolas e outros problemas logísticos.
Diagnóstico dos resultados
O valor acrescido específico na utilização de tecnologias digitais para administrar ou preencher lacunas nas funções centrais do governo nos países PALOP-TL pode ser observado na sua capacidade de ajudar os governos a ultrapassarem determinadas fases do desenvolvimento, por exemplo, na qualidade e abrangência de prestação de serviços públicos.
No geral, a adoção de tecnologias digitais permite uma ajuda imediata e extremamente necessária para cobrar impostos e receitas e gerir os recursos humanos, servindo também para criar confiança entre os cidadãos e o estado ao tornar o governo mais acessível.
Apesar dos esforços envidados pelos PALOP-TL para instalar e desenvolver sistemas de gestão de finanças públicas (GFP) digitais, a sua utilização efetiva demonstrou resultados irregulares. Frequentemente, as aplicações altamente sofisticadas coexistem com procedimentos manuais em papel, especialmente ao nível da orçamentação, recolha de receitas e procedimentos de contratação.
Alguns países já começaram a desenvolver sistemas de contratação pública eletrónicos, garantindo assim a eficiência e transparência necessárias nos procedimentos de adjudicação. Outros países criaram as condições iniciais para a liquidação e pagamento de impostos via eletrónica, juntamente com mecanismos analógicos, permitindo assim uma maior capacidade para recolher impostos e receitas fiscais. Todos os países na região dos PALOP-TL estão a utilizar sistemas automatizados para a liquidação, recolha e pagamento de impostos aduaneiros e outros impostos, bem como no desalfandegamento. Trata-se de uma situação excecional que pode ser explicada pela necessidade (frequentemente imposta por organizações multilaterais) de os países utilizarem sistemas de gestão alfandegária normalizados para garantir e acelerar as transações internacionais.
O diagnóstico também apresenta resultados irregulares, se não contraditórios, relativamente aos sistemas e redes de comunicação governamentais, uma vez que foi possível observar dentro do mesmo país a coexistência de redes de telecomunicações pertencentes ao Estado complexas e a utilização de contas de e-mail privado por funcionários públicos, resultando em riscos de segurança e integridade.
Parece existir um reconhecimento generalizado da enorme utilidade de utilizar soluções digitais para recolher, armazenar e confrontar dados sobre os recursos humanos da administração pública, com o objetivo de quantificar o número de trabalhadores e pensionistas evitando assim o risco de pagar salários e pensões indevidos. Em alguns países, a recolha de dados biométricos é essencial para garantir a identificação e quantificação precisas dos funcionários públicos, gerando poupanças consideráveis.
Ainda é necessário fazer muito para ultrapassar a distância entre os níveis de governo local e central, embora alguns países tenham desenvolvido sistemas de comunicação muito eficientes para facilitar os fluxos de informação entre a administração central e as autoridades locais.
Existe consenso no que diz respeito à compreensão partilhada por todos os governos PALOP-TL relativamente à necessidade de preservar e digitalizar os registos públicos (civil, criminal, comercial, etc.) como pré-condição básica para processar, partilhar e confrontar os dados sobre os cidadãos e empresas de forma mais exaustiva. Este processo é considerado essencial para a criação de sistemas de identificação credíveis e para dar apoio à prestação eficiente das transações de serviços públicos.
Os setores da saúde e educação também têm vindo a utilizar as TIC para garantir a provisão de um serviço que o governo não conseguiria prestar de outro modo. A combinação das soluções de TI apropriadas (desde unidades de telemedicina e sistemas de videoconferência até aos computadores e telemóveis) e programas de formação com a participação de médicos, doentes, professores e alunos, juntamente com o estabelecimento de parcerias com ONG e organizações internacionais para apoiar a prestação dos serviços, especialmente nas áreas mais remotas, demonstrou uma enorme flexibilidade e capacidade para assistir os governos a disponibilizar serviços básicos e ultrapassar fases específicas de desenvolvimento.
Referências bibliográficas
CIPFA (2009), Gestão das Finanças Públicas e a Arquitetura Internacional da GFP - uma abordagem completa do sistema, Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, Londres.
Governo da Guiné-Bissau (2015), Plano Estratégico e Operacional 2015-2020 (Terra Ranka), Praia http://documents.worldbank.org/curated/en/843231468250507098/pdf/582960PORTUGES0CEM0final010Feb150PT.pdf.
Governo de Angola (2014), Plano Estratégico de Governação Eletrónica 2013-2017, Luanda http://www.governo.gov.ao/VerPublicacao.aspx?id=1192.
Governo de Cabo Verde (2018), Orçamento do Estado para 2018, Praia www.mf.gov.cv/index.php/legislacao-new/cat_view/167-orcamento-do-estado/172-orcamento-estado-2018/188-orcamento-do-estado-2018.
Governo de Cabo Verde (2017), Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável 2017-2021, Praia www.governo.cv/index.php/rss/8763-plano-estrategico-de-desenvolvimento-sustentavel-2017-2021.
Governo de Moçambique (2015), Plano quinquenal do Governo 2015-2019, Maputo www.portaldogoverno.gov.mz/por/Governo/Documentos/Planos-e-Programas-de-Governacao/Plano-Quinquenal.
Governo de São Tomé e Príncipe (2015), Agenda de transformação para São Tomé e Príncipe 2015-2030, São Tomé www.st.undp.org/content/dam/sao_tome_and_principe/.../undp_st_GLAgenda_En.pdf.
Governo de Timor-Leste (2016), Resolução do Governo n.º 11/2016 de 23 de março (Cria a Comissão Nacional para a Reforma da Administração Pública e aprova o Guia de Reforma da Administração Pública), Díli
http://mj.gov.tl/jornal/public/docs/2016/serie_1/SERIE_I_NO_12.pdf.
Governo de Timor-Leste (2011), Plano Estratégico de Desenvolvimento 2011-2030, Díli
http://timor-leste.gov.tl/wp-content/uploads/2012/02/Plano-Estrategico-de-Desenvolvimento_PT1.pdf.
FMI (2014), Relatório nacional n.º 14/318 do FMI (Guiné-Bissau), Fundo Monetário Internacional, Washington DC
https://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14318.pdf.
Ministério da Administração Estatal e Função Pública (2016), Plano Estratégico do Sector da Administração Estatal e Função Pública (PESAEFP) 2016-2019, Maputo
www.maefp.gov.mz/wp-content/uploads/2017/04/PESAEFP.pdf.
Ministério da Administração Pública, Trabalho e Segurança Social (2000), Programa de Reforma da Administrativa “PREA”, Luanda http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CAFRAD/UNPAN029231.pdf.
Ministério da Economia e Planeamento/Governo de Angola (2018), Plano de Desenvolvimento Nacional 2018-2022, Luanda
https://www.info-angola.com/attachments/article/4867/PDN%202018-2022_MASTER_vf_Volume%201_13052018.pdf
Ministério da Justiça, Administração Pública e Direitos Humanos (2017), Plano Estratégico do Ministério da Justiça, Administração Pública e Direitos Humanos 2017-2021, São Tomé www.dgpj.mj.pt/sections/relacoes-internacionais/cooperacao/anexos5943/plano-estrategico-stp/downloadFile/file/PlanoEstrategico_STP.pdf?nocache=1506697198.13.
Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial (2012), Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017, Luanda
www.info-angola.com/attachments/article/4736/130101%20-%20MPDT%20-%20Plano%20Nacional%20de%20Desenvolvimento%202013%20-%202017.pdf.
Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial (2008), Estratégia de Desenvolvimento de longo prazo (Angola 2025), Luanda www.minfin.gov.ao/PortalMinfin/faces/home/informacoeseconomicas/documentosdogoverno?_adf.ctrl-state=e3bofvkqk_4.
NOSi (2018), Quadro IGRP - Integrated Government Resources Planning, Praia
https://www.nosi.cv/index.php/pt/servicos1/desenvolvimento-aplicacoes
OCDE (2018), Promoção da transformação digital de Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa e Timor-Leste - relatório da missão de averiguação de factos, Paris
OCDE (2017), Orçamentação para um futuro sustentável: Em direção a um quadro de referência da reforma da governação orçamental em Timor-Leste, OCDE, Paris
https://www.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-for-a-sustainable-future-towards-a-roadmap-of-budgetary-governance-reform-in-timor-leste_budget-17-5j8mnzvd2rmn
OCDE (2014), Recomendação da OCDE do Conselho sobre estratégias do governo digital, Paris www.oecd.org/gov/digital-government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm.
OCDE (2003), Harmonização de práticas dos doadores para prestar ajuda de forma eficaz - Documentos de boas práticas - um Documento de referência DAC, OCDE, Paris
PNUD (2014), Restauro ou Reforma? Suporte das NU a funções governamentais centrais a seguir a um conflito, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Nova Iorque
www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/Executive_Summary_Public_Administration.html.
Nações Unidas/Banco Mundial (2017), (Re)criar funções governamentais centrais em ambientes frágeis e afetados por conflitos, Nova Iorque
www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/core-government-functions/-re-building-core-government-functions-in-fragile-and-conflict-a.html.
Banco Mundial (2018), Iniciativa Identificação para o desenvolvimento (ID4D), Washington
http://id4d.worldbank.org/
Observações
← 1. Medida já implementada através da criação da TIC Timor, a agência governamental digital Timorense.
← 2. O Plano de desenvolvimento nacional a longo prazo. O novo Plano de desenvolvimento nacional (2018-2022) foi aprovado recentemente (Ministério da Economia e Planeamento/Governo de Angola, 2018). Trata-se do Plano de desenvolvimento nacional a médio prazo e visa implementar as opções de desenvolvimento estratégico de longo prazo incluídas na Estratégia de longo prazo de Angola 2025 (que, por sua vez, deverá ser revista e prolongada até 2050).
← 3. O anterior Programa de Reforma Administrativa (PREA) foi implementado entre 2000 e 2016.
← 4. De acordo com a OCDE (2003), a gestão das finanças públicas (doravante GFP) pode ser definida como o conjunto de leis, regras, sistemas e processos que abrange “todas as fases do ciclo orçamental, incluindo a preparação do orçamento, o controlo e auditoria internos, a contratação, os mecanismos de monitorização e de informação e a auditoria externa”. Sistemas fortes de GFP são essenciais para uma gestão económica eficaz e sustentável e para a prestação de serviços públicos. Trata-se de uma alavanca para um desenvolvimento nacional mais abrangente, para aumentar as receitas de forma eficaz, planear e executar decisões orçamentais de forma fiável e transparente e para inspirar confiança nos doadores e investidores (CIPFA, 2009). Na realidade, os estados são eficazes e responsabilizáveis quando são apoiados por boas instituições e sistemas de GFP. A GFP está no centro do desempenho administrativo do governo – sem ela, o estado torna-se inviável.
← 5. A conceção da plataforma Tradenet baseou-se no modelo de Singapura, implementado também no Gana e em Madagáscar. O sistema tem dois componentes principais: Sistema de gestão aduaneira (CMS, Customs Management System) e a transferência de dados eletrónica TradeNet.
← 6. No contexto mais alargado de transparência orçamental, consultar a “Recomendação do Conselho sobre Governação Orçamental” (OCDE, 2015), acessível em http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm) e o “Kit de ferramentas de transparência orçamental da OCDE” (OCDE, 2017b), acessível em https://www.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-budget-transparency-toolkit_9789264282070-en
← 7. As telecomunicações (por ex., satélite e redes de fibra ótica, sistemas de gestão documental, serviços de e-mail, portais) são ferramentas importantes para permitir as comunicações e a gestão documental em departamentos governamentais que, por sua vez, podem facilitar uma melhor coordenação e colaboração com o público.
← 8. Rede Privativa do Estado.
← 9. GovNet.
← 10. Rede Tecnológica Privativa do Estado.
← 11. Durante a realização do relatório atual, o portal do Governo da Guiné-Bissau estava offline.
← 12. De acordo com o feedback recebido de vários intervenientes durante a missão de averiguação de factos realizada em Cabo Verde, o NOSI deve continuar os seus esforços para reduzir as taxas que as instituições têm de pagar para beneficiar desta infraestrutura e garantir que constitui um estímulo e não um obstáculo através de uma concorrência desequilibrada, aos prestadores de serviços privados digitais no país.
← 13. Os governos da região devem dar prioridade ao desenvolvimento destas infraestruturas, permitindo a sua utilização como serviço partilhado para as administrações. Baseando-se igualmente na experiência dos países mais avançados da região neste domínio específico (Angola, Cabo Verde e Moçambique), a construção de centros de dados públicos deve ser assumida como o primeiro passo para uma gestão de dados mais sustentável. Modelos comerciais apelativos e alavancas políticas eficazes (consultar Secção 3.4) são necessários para garantir a sua utilização eficaz.
← 14. Para uma fase mais avançada do processo de desenvolvimento das funções governamentais elementares, consulte os seguintes relatórios da OCDE sobre a gestão estratégica dos recursos humanos, recrutamento e promoção com base no mérito, gestão do desempenho, liderança competente, género e inclusão: “Competências para uma função pública de alto desempenho” (OCDE, 2017), acessível em http://www.oecd.org/gov/skills-for-a-high-performing-civil-service-9789264280724-en.htm, “O governo em síntese 2017” (OCDE, 2017), acessível em https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance_22214399, e “Funcionários públicos como parceiros para o crescimento” (OCDE, 2011), acessível em http://www.oecd.org/gov/pem/publicservantsaspartnersforgrowth.htm.
← 15. Governo reduz custos com salários de trabalhadores da função pública”, em “Mercado” (29/07/2016), http://www.mercado.co.ao/uncategorized/governo-reduz-custos-com-salarios-de-trabalhadores-da-funcao-publica/. “Não entregaram prova de vida: 31 000 trabalhadores em risco de perderem os salários em Moçambique”, em “Club of Mozambique” (04/07/2016),”http://clubofmozambique.com/news/they-missed-proof-of-life-31000-workers-at-risk-of-loosing-salaries-in-mozambique