La confianza es un indicador importante para medir cómo las personas perciben la calidad de las instituciones gubernamentales y cómo se relacionan con ellas. Sin embargo, los niveles de confianza en las instituciones públicas en Chile han disminuido de manera sostenida durante la última década, en línea con las tendencias regionales y globales. Este capítulo presenta una visión general de las características específicas del país que pueden afectar la confianza pública en Chile, agrupadas según el Marco de la OCDE en factores socioeconómicos, políticos e institucionales. Estos factores incluyen patrones estructurales, como los arreglos institucionales y las desigualdades económicas, así como desafíos relacionados con el contexto global actual, como la desinformación y la mala información.
Los determinantes de la confianza en las instituciones públicas de Chile
Resumen
En las democracias, tanto las personas funcionarias públicas como las/os responsables de las políticas dependen de la confianza de las personas entre ellas y en las instituciones públicas, como base de la gobernanza pública, ya sea para gobernar en el día a día o para tomar decisiones políticas complejas que aborden desafíos nacionales y globales. La confianza reduce los costos de transacción — en materia de gobernanza, en la sociedad y en la economía—, fomenta la participación política y facilita el cumplimiento con las políticas públicas (Putnam, 1993[1]; Rothstein, 2011[2]; Algan and Cahuc, 2013[3]; Brezzi et al., 2021[4]; Fukuyama, 1995[5]). La confianza puede ayudar a fomentar la adhesión a reformas y programas desafiantes con mejores resultados. En las democracias, niveles sólidos de confianza —junto con un saludable nivel de escrutinio público— pueden ayudar a legitimar y proteger las instituciones y normas democráticas (OECD, 2024[6]).
La confianza también es un indicador importante para medir cómo las personas perciben la calidad de las instituciones gubernamentales y cómo se relacionan con ellas. Al mismo tiempo, altos niveles de confianza en las instituciones públicas no son un resultado necesario de la gobernanza democrática. De hecho, solo en los sistemas democráticos —a diferencia de los autocráticos— la ciudadanía no sólo es libre de expresar que no confía en su gobierno, sino que también se anima a mostrar una "confianza escéptica". La resiliencia de los sistemas democráticos proviene del debate público abierto que fomentan, lo que les permite mejorar y cumplir con las crecientes expectativas ciudadanas en la búsqueda continua de confiabilidad (OECD, 2024[6]).
Chile ha sido considerado durante mucho tiempo como una de las democracias más estables de América Latina. Desde el restablecimiento de la democracia, tras el fin de la dictadura de Augusto Pinochet en 1990, las instituciones sólidas y políticas robustas de Chile han generado un sólido crecimiento económico y estabilidad macroeconómica. Como resultado, el país ha sido frecuentemente caracterizado como una excepción en la región, contando con niveles de satisfacción con la democracia y confianza en las instituciones públicas comparativamente más altos que el promedio regional (ver Figura 1.1).
Sin embargo, los niveles de confianza en las instituciones públicas en Chile han disminuido de manera sostenida durante la última década, en línea con las tendencias regionales y globales. Las instituciones políticas que alguna vez permitieron el fuerte crecimiento económico de Chile y garantizaron una gobernanza sólida están enfrentando desafíos significativos (Siavelis, 2016[7]; Couffignal, 2011[8]).
En los últimos años, Chile ha enfrentado conmociones significativas. En octubre de 2019, un aumento en la tarifa del Metro de Santiago catalizó masivas protestas, revelando un creciente descontento social con la desigualdad política y económica y los resultados en materia de bienestar. Seguido a las protestas, la pandemia de COVID-19 afectó significativamente al país y a las economías globales, ampliando las disparidades en el acceso y la disponibilidad de servicios, y provocando una tensión continua en el tejido social (PNUD-MDSF, 2020[9]; OECD, 2022[10]). Además, del mismo modo que otros países, Chile sigue atravesando múltiples desafíos, incluidos el aumento de las expectativas ciudadanas frente a las instituciones públicas y las transiciones digital y ambiental, en un contexto de creciente desinformación, polarización y una mayor desvinculación de la ciudadanía con los procesos democráticos tradicionales, lo que hace significativamente más difícil alcanzar consensos y llevar a cabo reformas necesarias.
En este contexto, priorizar la confianza pública como un objetivo de política explícito es crucial para Chile. Este informe tiene como objetivo contribuir a los esfuerzos del país en esta área, incluyendo su Agenda de Modernización del Estado 2022-2026. Proporciona nueva evidencia sobre los factores que impulsan la confianza en las instituciones públicas en Chile y ofrece recomendaciones para tomar acciones que aumenten dicha confianza.
La confianza en las instituciones públicas depende de muchos factores, tanto a nivel individual como social. El marco analítico de la OCDE sobre los determinantes de la confianza en las instituciones públicas, que guía este informe y en el que se basa la encuesta de la OCDE sobre los determinantes de la confianza en las instituciones públicas, se enfoca predominantemente en la competencia y los valores de los gobiernos como los principales determinantes de la confianza pública (ver Tabla 2.1 en el Capítulo 2). Este informe continúa con estudios similares realizados en Brasil, Finlandia, Corea, Nueva Zelanda y Noruega.
El análisis de este estudio se basa principalmente en datos recolectados durante octubre-noviembre de 2023 a través de la Encuesta de Confianza de la OCDE, realizada en Chile junto con otros 29 países de la OCDE. Proporciona nueva evidencia comparativa sobre cómo los ciudadanos experimentan y evalúan a su gobierno y las instituciones públicas en términos de capacidad de respuesta, fiabilidad, capacidad para abordar desafíos complejos y globales, integridad, apertura y equidad. Estos datos se complementan con evidencia recopilada a través de cincuenta y dos entrevistas en profundidad con actores clave a nivel nacional realizadas en abril-mayo de 2024. En conjunto, los datos cuantitativos y cualitativos ofrecen una visión integral de las áreas donde el gobierno puede tomar medidas para recuperar la confianza pública y mejorar la vida de las personas.
Este informe está organizado en cuatro capítulos que brindan ideas claves sobre los principales determinantes de la confianza en las instituciones públicas en Chile y, en consecuencia, sobre la brecha entre las expectativas democráticas de las personas y sus percepciones sobre cómo funcionan las instituciones y el proceso político. Considerando que la confianza está influenciada por múltiples factores interconectados, este primer capítulo presenta una visión general de las características específicas del país que pueden afectar la confianza pública en Chile, agrupadas según el Marco de la OCDE en factores socioeconómicos, políticos e institucionales. Estos factores incluyen patrones estructurales, como los arreglos institucionales y las desigualdades económicas, así como desafíos relacionados con el contexto global actual, como la desinformación y la mala información. El Capítulo 2 presenta los niveles de confianza en diversas instituciones públicas y grupos poblacionales en Chile, basados en la Encuesta de Confianza de la OCDE de 2023. También analiza los determinantes que podrían generar los mayores beneficios en cuanto a la confianza en los gobiernos nacional y locales y en el servicio civil nacional en Chile. Los Capítulos 3 y 4 discuten los resultados de la encuesta en base a los principales determinantes de la confianza en materia de gobernanza pública, contextualizándolos en las políticas e iniciativas relevantes de Chile. El Capítulo 3 se concentra en la competencia y el Capítulo 4 en los valores. Estos capítulos también se basan en comparaciones con las experiencias y políticas de otros países, identificando las fortalezas de Chile en materia de gobernanza pública, desafíos específicos y oportunidades de mejora. Proporcionan la base para una reflexión integral del gobierno y la sociedad en su conjunto sobre cómo fortalecer la confianza y reforzar la gobernanza democrática.
1.1.1. Chile ha logrado un progreso económico significativo y ha implementado iniciativas de buena gobernanza pública, sin embargo, los niveles de confianza han disminuido de manera constante
Durante las últimas tres décadas,1 y respaldado por la estabilidad macroeconómica, políticas macroeconómicas robustas y sólidos marcos institucionales, Chile ha realizado un notable progreso en lograr un crecimiento económico fuerte. A pesar de una desaceleración en la última década, ha mantenido una tasa de crecimiento promedio del PIB del 3,7 por ciento, por encima de los promedios de América Latina y el Caribe (ALC) y la OCDE, del 2,3 y 1,8 por ciento, respectivamente (IMF, 2023[11]). Los ingresos per cápita se han más que duplicado desde la década de 1990 y están entre los más altos de la región. Además, el crecimiento económico, junto con un aumento constante en el gasto social, se ha traducido en una reducción de los niveles de pobreza y mejores condiciones de vida para amplios segmentos de la población (OECD, 2022[10]).
Estos importantes avances económicos han estado acompañados por estabilidad democrática desde el retorno a la democracia en 1990. El país ha emergido como líder en buena gobernanza pública a nivel regional y global, promoviendo buenas prácticas y estándares (Cuadro 1.1), como la Ley sobre Acceso a la Información y su organismo independiente de supervisión administrativa, el intercambio de información bancaria para fines fiscales, o la responsabilidad penal de las personas jurídicas por soborno de funcionarios públicos extranjeros (OECD, 2022[12]).
Los esfuerzos para promover una buena gobernanza pública han contribuido a que el sistema político de Chile se desempeñe bien en varias áreas democráticas clave, incluida la protección de las libertades civiles y los pesos y contrapesos entre las instituciones. Según datos del Proyecto Varieties of Democracies, desde 1990, Chile ha mantenido consistentemente un puntaje alto en el Índice de Libertades Civiles. Durante el mismo período, también ha superado el promedio de la OCDE en el Índice de Rendición de Cuentas Horizontal, que mide si se garantizan los controles entre instituciones y se previenen los abusos de poder. Además, Chile ocupa el puesto 33 entre 142 países evaluados por el Índice de Estado de Derecho del Proyecto de Justicia Mundial, superando los promedios globales en cuanto a las restricciones al poder gubernamental, la aplicación de regulaciones y el gobierno abierto. Asimismo, el servicio civil nacional de Chile ha sido caracterizado como uno de los mejores en América Latina (Cortázar Velarde et al., 2014[13]) y los datos de la encuesta de expertos sobre la calidad del gobierno (QoG) realizada en 2020 clasifican a Chile en el puesto 20 de 88 países observados en el indicador de mérito del servicio civil (Brieba et al., 2024[14]). Sin embargo, cabe destacar que investigaciones académicas indican que este indicador no necesariamente está correlacionado con la confianza en el servicio civil o la satisfacción con los servicios públicos (Güemes, 2019[15]).
En 2003, a través de la Ley 19.886 sobre Compras Públicas, Chile creó ChileCompra, una institución que aúna los requisitos a entidades públicas para funcionar y brindar servicios a los ciudadanos, y a los proveedores privados. Incluye una plataforma única que opera bajo un marco regulatorio unificado basado en la transparencia, eficiencia, universalidad, accesibilidad y no-discriminación.
Chile implementó su Reforma de Transparencia y Gobierno Abierto. En ese sentido, la Ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública estableció el derecho a acceder a la información pública, seguida por la creación del Portal de Transparencia en 2013.
En 2010, Chile estableció un comité especial para acercar el Estado a los ciudadanos y facilitar el acceso a los servicios públicos. Como resultado, y para ofrecer a la ciudadanía una plataforma única para acceder a información y servicios del gobierno, se creó ChileAtiende. Estos esfuerzos han continuado a través de la digitalización de la prestación de servicios y el establecimiento de la plataforma de identidad digital ClaveÚnica.
En 2015, el Decreto 270 creó una Comisión Asesora Presidencial en Productividad. En 2021, se modificaron los reglamentos de la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) para contribuir al fortalecimiento de la calidad de las regulaciones y la evaluación de políticas públicas.
En 2016, Chile aprobó la Ley 20.880 sobre Probidad en la Función Pública y Prevención de Conflictos de Interés, que establece directrices pertinentes sobre la interacción entre la política y el sector privado, y minimiza los riesgos de conflictos de interés mediante declaraciones de intereses integrales y transparentes.
En 2016, el Sistema de Alta Dirección Pública de Chile fue reformado por la Ley 20.955, que eliminó a los gerentes provisionales y temporales, mitigó los impactos de los cambios de gobierno en los despidos, y mejoró la eficacia y eficiencia de los concursos públicos, entre otras medidas.
En 2018, Chile creó un esquema de gobernanza pública específico para un Estado moderno y democrático, que incluye un Consejo externo para integrar los esfuerzos de modernización del Estado y asesorar al Presidente sobre las acciones prioritarias a tomar, así como un Comité que agrupa a todas las agencias del sector público con un rol estratégico en el diseño, implementación y monitoreo de iniciativas de modernización.
En 2019, la Ley 21.180 sobre Transformación Digital del Estado ordenó a las instituciones públicas eliminar el uso de papel en todos los servicios administrativos a nivel nacional y subnacional, digitalizando los procedimientos administrativos y apoyando la prestación de servicios más rápidos, fáciles y cercanos al público.
En 2023, Chile adoptó su primera Estrategia Nacional de Integridad Pública 2023-2033. La estrategia comprende cinco pilares principales: 1) servicio civil, 2) recursos públicos, 3) transparencia, 4) política, y 5) sector privado, e incluye indicadores a nivel de resultados para todas las medidas y objetivos planificados.
En 2023, la Ley 21.634 actualizó la Ley 19.886 y otras leyes para mejorar la calidad del gasto público, aumentar los estándares de probidad y transparencia, e introducir principios de economía circular en las compras públicas.
Sin embargo, más allá de los indicadores positivos de estabilidad institucional, Chile se ha quedado atrás en comparación con otros países de la OCDE respecto a otras mediciones relevantes de gobernanza pública. Por ejemplo, el Indicador iREG de la OCDE sobre Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) muestra que el uso de la EIR es limitado en Chile, ya que solo es obligatorio para enmiendas importantes a proyectos de ley del Ejecutivo y algunas regulaciones subordinadas. Chile podría expandir la implementación de la EIR para garantizar que esta herramienta se utilice de manera sistemática. En 2022, en lo que hace a la posibilidad de involucrar/hacer parte a diferentes actores en el desarrollo de regulaciones subordinadas, Chile tuvo un rendimiento inferior al promedio de la OCDE y de América Latina y el Caribe (OECD, 2024[16]). De manera similar, en 2023, Chile estuvo por debajo del promedio de la OCDE en materia de gobierno digital, específicamente en áreas relacionadas con el diseño o dimensiones centradas en las personas usuarias, que miden los esfuerzos de las instituciones públicas para utilizar herramientas digitales y datos, y la capacidad del gobierno para enfocar el diseño y la prestación de políticas y servicios en torno a las necesidades de las personas usuarias (OECD, 2024[17]). Finalmente, en cuanto a las capacidades gubernamentales, la mayoría de las personas funcionarias públicas en Chile no cuentan con capacitación individual, y aunque la movilidad interna para el funcionariado es legalmente posible en el país, no se fomenta ni se espera (OECD, 2023[18]).
Además, durante las entrevistas para este estudio el alto funcionariado público destacó que el país tiende a centrarse más en el diseño de políticas que en su implementación. Las leyes que establecen políticas y programas suelen carecer de disposiciones para el monitoreo, la evaluación y los ajustes posteriores. En consecuencia, iniciativas que podrían abordar desafíos de manera efectiva a menudo se estancan debido a la incapacidad de refinarlas y mejorarlas con el tiempo. Además, la implementación de políticas y su calidad es desigual a lo largo del territorio, lo cual es particularmente relevante considerando las limitaciones en términos de recursos, gestión de los servicios públicos y diseño de políticas a nivel local (OECD, 2017[19]).
A pesar de su desempeño económico y las iniciativas de buena gobernanza pública, la confianza en el gobierno en Chile ha disminuido de manera constante en los últimos 25 años. Históricamente, la confianza en el gobierno nacional era mayor en Chile que en otros países de América Latina y el Caribe, pero esta tendencia se invirtió a principios de la década de 2010 (Figura 1.1). La confianza tiende a ser una medida volátil, y las personas cambian regularmente sus creencias y percepciones, por lo que la confianza en el gobierno ha variado naturalmente con el tiempo, siguiendo también los ciclos económicos y electorales. Por ejemplo, el pico de confianza en 2015 coincide con la aprobación de una reforma electoral, mientras que los bajos niveles de confianza en 2020 siguieron a las protestas sociales de 2019. Los datos de Gallup World Poll confirman esta tendencia a la baja, con la proporción de personas que reportaron confiar en el gobierno nacional disminuyendo del 58% en 2009 al 29% en 2022.2 Esta tendencia podría estar vinculada, entre otros factores, a una disminución en la satisfacción con las instituciones políticas en el país en los últimos años, como sugieren estudios que examinan los desafíos a la representación democrática en el Chile contemporáneo (Siavelis, 2016[7]; Irarrázaval and Cruz, 2023[20]).
Porcentaje de encuestadas/os que indican confianza en el gobierno nacional en Chile y el promedio de ALC, 1995-2020
Nota: La figura presenta las respuestas a la pregunta de la encuesta "Por favor, mire esta tarjeta y dígame cuánta confianza tiene en cada uno de los siguientes grupos/instituciones. ¿Diría usted que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en el gobierno nacional?". Los porcentajes muestran las respuestas agregadas de "mucha" y "algo" de confianza en el gobierno nacional. ALC presenta los promedios no ponderados de los países encuestados en 18 países de ALC. En 2023, Nicaragua no participó en la recolección de datos.
Fuente: Latinobarómetro, 1995-2023.
1.1.2. Los bajos niveles de confianza interpersonal en Chile dificultan la confianza en las instituciones públicas
Existe una fuerte asociación recíproca entre la confianza interpersonal y la confianza institucional (Rothstein and Uslaner, 2005[21]). Aquellas/os que tienen mayor confianza en los demás tienden a confiar más en las instituciones públicas, como los parlamentos (Zmerli and Newton, 2008[22]; Bäck and Kestilä, 2009[23]). La confianza interpersonal puede ser alta en lugares donde las personas confían en que las instituciones funcionarán de manera imparcial y eficaz en pos del interés público. A su vez, la confianza entre las personas promueve un comportamiento cooperativo y limita los intercambios oportunistas, reduciendo los incentivos para sacar ventajas (free-riding), lo que tiene un impacto positivo en la provisión de bienes públicos.
En América Latina, la mayoría de las personas no solo son escépticas con respecto a las instituciones públicas, sino que también reportan niveles notablemente bajos de confianza entre sí (Figura 1.2). De hecho, en Chile, los niveles de confianza interpersonal han sido comparativamente más bajos que la confianza institucional a lo largo del tiempo (ver Figura 1.1 y Figura 1.2). Los resultados de la encuesta mundial de valores (WVS) muestran niveles bajos y decrecientes de confianza interpersonal en la región: ha habido un aumento del diez por ciento en la proporción de personas que reportan bajos niveles de confianza interpersonal, del 75% entre 1989 y 2004, al 85% desde 2010. La falta de confianza pública e interpersonal puede tener un efecto recíproco perjudicial, lo que lleva a un círculo vicioso en el que las instituciones empeoran con el tiempo y refuerzan una sociedad divisiva. Un informe reciente del BID atribuye la correlación negativa entre la desconfianza interpersonal e institucional en América Latina a los altos niveles de desigualdad y los bajos niveles de cohesión social en la región (Keefer and Scartascini, 2022[24]).
En Chile, un entorno general de baja confianza afecta la confianza en las instituciones públicas. Según la evidencia de encuestas a la población, la ciudadanía chilena ha mostrado históricamente niveles bajos de confianza en los demás, más allá de la familia y los amigos (Bargsted et al., 2022[25]), en línea con las tendencias en los países de América Latina.
Porcentaje de encuestadas/os que indican confianza en otros en Chile y el promedio de ALC, 1996-2023
Nota: La figura presenta las respuestas a la pregunta de la encuesta: "Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas, o que nunca se puede ser demasiado cuidadoso al tratar con los demás?". Los porcentajes muestran las respuestas de "Se puede confiar en la mayoría de las personas". ALC presenta los promedios no ponderados de los países encuestados en 18 países de ALC. En 2023, Nicaragua no participó en la recolección de datos.
Fuente: Latinobarómetro, 1996-2023.
1.1.3. Una alta sensación de inseguridad afecta la confianza pública
Hay múltiples factores que contribuyen a los bajos niveles de confianza interpersonal en América Latina. Varios estudios regionales y nacionales asocian los bajos niveles de confianza en los demás con el aumento de la violencia y el crimen. De hecho, el crimen es una consecuencia directa del deterioro social, y a menudo América Latina se retrata como la región más violenta del mundo (UNODC, 2023[26]). En 2021, en la mayoría de los países de ALC, al menos dos de cada cinco encuestadas/os del Barómetro de las Américas dijeron sentirse algo o muy inseguras/os en sus barrios (Lupu, Rodríguez and Zechmeister, 2021[27]). Como confiar en los demás implica asumir riesgos y moldear expectativas, el sentido de inseguridad que prevalece en un país con alta violencia y criminalidad representa un importante obstáculo para el desarrollo de la confianza (Delhey and Newton, 2003[28]).
Chile ha sido identificado a lo largo del tiempo como uno de los países más seguros de América Latina, y estudios recientes destacan que la seguridad pública es una condición esencial para la realización de las personas (Cadena-Urzúa, Iftimi and Montes-Suay, 2023[29]). Sin embargo, la evidencia muestra que desde 2017 hay una tendencia creciente en el temor de las personas a ser víctimas de un delito en Chile (Figura 1.3), lo que probablemente impacta los niveles de confianza en las instituciones. Las percepciones de inseguridad se han asociado con una sensación de impunidad y una visión de un sistema de justicia que tiene dificultades para lidiar de manera efectiva con los infractores (Dammert, 2005[30]). En paralelo, el gobierno se encuentra llevando a cabo un proceso amplio de reformas como parte de su agenda de seguridad pública, que involucra a múltiples actores, entre ellos, los recientemente electos gobiernos regionales. En este sentido, la prominencia del tema en los medios de comunicación, siguiendo hallazgos de investigaciones previas, podría ser también otro de los factores que incrementan los impactos negativos en la confianza de las personas en las instituciones públicas (Liebertz and Bunch, 2019[31]).
Porcentaje de encuestadas/os que indican sentirse inseguras/os en sus barrios en Chile y promedio de ALC, 2006-2023
Nota: La figura presenta las respuestas a la pregunta de la encuesta: "Hablando del vecindario donde vive y pensando en la posibilidad de ser asaltado o robado, ¿se siente muy seguro, algo seguro, algo inseguro o muy inseguro?". Los porcentajes muestran las respuestas agregadas de "muy inseguro" y "algo inseguro". ALC presenta los promedios no ponderados de 33 países de ALC encuestados.
Fuente: Barómetro de las Américas, 2006-2023.
1.1.4. Las desigualdades económicas y los altos niveles de informalidad están contribuyendo potencialmente a los bajos niveles de confianza
Los altos niveles de desigualdad crean divisiones marcadas en la sociedad y alimentan el descontento social, lo que estructuralmente socava el capital social y la confianza pública (Rothstein and Uslaner, 2005[21]; Alesina and La Ferrara, 2002[32]). Cuando la desigualdad aumenta, los individuos se preocupan más por su estatus económico que por un destino compartido o por pertenecer a una comunidad moral, lo que fomenta la competencia y reduce los incentivos para la cooperación (Uslaner, 2004[33]). Además, si los intereses económicos de las personas divergen cada vez más, se vuelve más difícil para el gobierno definir y perseguir el interés público. Tanto los datos (Figura 1.4) como los estudios recientes muestran que los niveles elevados, o en aumento, de desigualdad, están asociados con niveles más bajos de confianza política en todos los estratos sociales, lo que socava la cohesión social (Goubin and Hooghe, 2020[34]; Oishi, Kesebir and Diener, 2011[35]). Por otra parte, se ha encontrado que las percepciones de equidad en la distribución de ingresos de un país tienen una mayor correlación con la confianza que la distribución real de ingresos (Scartascini and Valle Luna, 2020[36]). Estos elementos sugieren que la confianza se ve afectada de manera crucial no sólo por las experiencias individuales, sino también por experiencias colectivas.
Índice de Gini de desigualdad de ingresos en un país (X-axis) y porcentaje de personas que reportó tener confianza en otras personas (Y-axis) en países de la OCDE y América Latina
Nota: Este diagrama de dispersión presenta el coeficiente de Gini para el último año disponible en el eje X. El coeficiente de Gini es una medida estándar de la desigualdad que representa la distribución del ingreso de la población dentro de un país determinado. Toma el valor de 0 cuando todos los hogares tienen ingresos idénticos y 100 cuando un solo hogar tiene todos los ingresos. El eje Y presenta la proporción de encuestadas/os que respondieron "Se puede confiar en la mayoría de las personas" a la pregunta "Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que es necesario ser muy cuidadoso al tratar con la gente?".
Fuente: Encuesta de Valores Europeos (EVS) y Encuesta Mundial de Valores (WVS), ola 10 (confianza interpersonal) y base de datos de distribución de ingresos de la OCDE y plataforma de pobreza y desigualdad del Banco Mundial (coeficiente de Gini).
Alrededor de un tercio de la población de Chile es económicamente vulnerable, con ingresos inferiores a 13 dólares por día y destinando más del 30% de sus ingresos al servicio de la deuda (OECD, 2022[10]). El coeficiente de Gini del país (0,46) está por encima del promedio de la OCDE (0,31), y el ingreso promedio del 10% más rico es 19 veces mayor que el del 10% más pobre (en comparación con 9,3 veces en promedio en los países de la OCDE). Además, los altos niveles de desigualdad tienden a ser un obstáculo clave para la movilidad social en Chile: podría tomar seis generaciones para que alguien de una familia en el 10% más pobre de la distribución de ingresos alcance el ingreso promedio en el país (OECD, 2019[37]), y el ingreso de los padres afecta fuertemente al de sus hijos (OECD, 2018[38]).
Los indicadores de desigualdad también están acompañados de bajos niveles de redistribución y gasto social. Según un estudio reciente de la OCDE, el sistema tributario en Chile promueve la equidad vertical, pero a un nivel relativamente bajo en comparación con otros países de la OCDE. Cuando se consideran los impuestos y las transferencias, el índice de Gini solo disminuye en un 5% en Chile, en comparación con el promedio de la OCDE del 25% (OECD, 2021[39]). Chile tiene la mayor demanda por redistribución entre los países de la OCDE, y hay también una alta demanda de impuestos progresivos, reflejando la creencia de que una parte significativa del ingreso nacional va a los más ricos y que la movilidad social está estructuralmente limitada para los pobres (OECD, 2021[40]).
Además, aunque el gasto social en Chile ha aumentado en la última década, sigue siendo bajo y por debajo del promedio de la OCDE (20%), situándose en un 11,4% del PIB (OECD, 2022[10]). Una parte significativa del gasto social se destina a las pensiones, mientras que un porcentaje menor se dedica a programas de asistencia social para las personas pobres y vulnerables. Al mismo tiempo, los altos niveles de informalidad laboral sugieren que alrededor del 20% de la gente en Chile podría no tener acceso a redes de protección social (OECD et al., 2023[41]).
Las persistentes desigualdades económicas, la informalidad laboral y los bajos niveles de redistribución contribuyen a sentimientos de injusticia y de insatisfacción con la economía en Chile. Más de la mitad de la población chilena (52,8%) considera que la distribución actual de ingresos es injusta (Latinobarometro, 2020[42]), y la evidencia de la Encuesta de Confianza de la OCDE de 2023 encontró que una de cada cinco personas (20,8%) cree que le irá peor o mucho peor que a sus padres. Los notables avances económicos y el éxito en la lucha contra la pobreza no fueron acompañados de resultados igualmente alentadores en la lucha contra la desigualdad (Ominami, 2019[43]), sugiriendo que no toda la población se ha beneficiado de manera equitativa del progreso económico del país, poniendo en riesgo la cohesión social y socavando la confianza.
1.1.5. El ejercicio desigual de derechos civiles y políticos y el acceso desigual a los servicios y políticas han socavado el contrato social de Chile
Más allá de las desigualdades económicas, existe evidencia significativa que sugiere que las desigualdades en las experiencias de las personas con el Estado, el ámbito público y el político también pueden afectar sus percepciones sobre las instituciones públicas, incluyendo sus niveles de confianza.
Datos del Latinobarómetro (2023) muestran que un pasmoso 83,7% de la población en Chile cree que su país está controlado por unas pocas personas en su propio interés, y recientes investigaciones académicas sostienen que los derechos civiles, sociales y políticos se garantizan de manera desigual en el país, impactando de manera desproporcionada a las comunidades marginadas y a la ciudadanía empobrecida. Un análisis realizado antes de la introducción del voto obligatorio en diciembre de 2022, utilizando indicadores de derechos políticos y sociales en Santiago, mostró que las personas pobres y las minorías étnicas tenían menores tasas de participación electoral, mientras que los ricos estaban sobrerrepresentados en el Congreso (Luna and Medel, 2023[44]). Además, estudios sobre el estado de los derechos humanos en el país muestran que aún persisten desafíos para el pleno ejercicio de ciertos derechos civiles y políticos. Las observaciones finales del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos destacan algunas preocupaciones respecto a los reportes de la aplicación de la legislación antiterrorista contra miembros del pueblo mapuche, así como respecto a los informes de la aplicación discriminatoria de la ley penal contra acusadas/os mapuche. Además, el Comité señala que Chile debe continuar con sus esfuerzos para aumentar la participación de las mujeres en la vida política y pública, y su representación en los sectores público y privado, particularmente en posiciones de toma de decisiones, asegurando que dicha representación incluya a mujeres indígenas, así como tomar todas las medidas necesarias para prevenir el uso excesivo de la fuerza durante las operaciones policiales (UN, 2024[45]).
Estudios y evidencia recientes han encontrado que Chile enfrenta significativas desigualdades en el acceso y la calidad de los servicios, particularmente en educación y salud (OECD, 2022[10]). El acceso a una educación de calidad está fuertemente vinculado al estatus socioeconómico en Chile (OECD, 2021[46]) y las oportunidades de la juventud chilena para tener carreras exitosas aún dependen en gran medida de las condiciones económicas y sociales de sus padres o del vecindario en el que crecen (OECD, 2018[38]). Además, Chile tiene altos gastos de salud de bolsillo en comparación con otros países de la OCDE. Según el último informe de la OCDE "Health at a Glance", el 63% del gasto en salud en Chile está cubierto por prepagos obligatorios, una proporción menor que el promedio de la OCDE del 76% (OECD, 2023[47]). Por otra parte, la protección social está segmentada y muchas/os trabajadores informales con ingresos por encima de la línea de la pobreza no pueden acceder a beneficios de transferencias monetarias o al seguro de desempleo, lo que conduce a una baja cobertura de la protección social en el país (OECD, 2022[10]).
Las disparidades territoriales en términos de acceso a servicios y políticas también siguen siendo significativas. Chile es uno de los países más centralizados de la OCDE, así como uno de los que presenta los mayores niveles de disparidades territoriales, con una alta concentración del PIB (OECD, 2017[19]). Las disparidades en el acceso a servicios y oportunidades resultan en que las personas que viven en áreas más ricas tengan una mayor esperanza de vida en comparación con aquellas que viven en áreas más pobres, con una diferencia de hasta 18 años para las mujeres en Santiago (UNDP, 2022[48]). Los datos del PNUD también muestran que las personas inmigrantes, principalmente ubicadas en la zona norte, enfrentan una particular insatisfacción y vulnerabilidad (UNDP, 2022[48]). Al mismo tiempo, las personas de estatus socioeconómico más alto tienden a agruparse y ocupar espacios bien definidos en las ciudades (Bro and Mendoza, 2021[49]).
El ejercicio desigual de los derechos políticos y civiles y el acceso desigual a los servicios públicos están contribuyendo a debilitar el contrato social en el país. Abordar estas desigualdades y disparidades territoriales es crucial para que Chile pueda ofrecer mejores servicios públicos y oportunidades para toda la población, así como para reconstruir la confianza.
1.1.6. Las instituciones públicas tienen dificultades para alcanzar las crecientes expectativas de la ciudadanía
El retorno a la democracia en 1990 sugiere que la experiencia democrática de la población chilena es relativamente corta en comparación con otras democracias de la OCDE, lo que podría tener un impacto en los niveles de confianza pública (Lühiste, 2006[50]) (Cuadro 1.2). Al mismo tiempo, la ciudadanía chilena, así como la población en las democracias del mundo, tienen expectativas crecientes sobre lo que las instituciones en los sistemas democráticos pueden entregar (Open Society Foundations, 2023[51]; OECD, 2024[6]) y el sistema político ha estado bajo presión debido a sucesivas manifestaciones y movimientos sociales. Los arreglos institucionales heredados del retorno a la democracia fueron diseñados para mejorar la estabilidad, pero conllevaron compromisos en otras dimensiones importantes de la democracia, como la representación, la rendición de cuentas y la legitimidad (Siavelis, 2016[7]). La Constitución Nacional, por ejemplo, estableció un sistema presidencial fuerte, otorgó poder de veto y creó instituciones fuertemente influenciadas por el ámbito militar, que fueron limitadas a lo largo de los años a través de reformas legislativas. En 2005, la Ley 20.050 abolió a los senadores vitalicios y cambió el rol político del Consejo de Seguridad Nacional a uno meramente consultivo, entre otras medidas.
La investigación académica sugiere que las democracias de larga data fomentan el desarrollo de la confianza institucional debido a la experiencia prolongada con las instituciones democráticas, la estabilidad de las normas y valores que guían la interacción de la ciudadanía, y la presencia de espacios para la participación política (Letki and Evans, 2005[52]; Letki, 2018[53]). En estos sistemas políticos, la confianza en las instituciones y el apoyo a la democracia tienden a estar más internalizados y, en cierto modo, desvinculados del desempeño de un gobierno o institución en particular. Por el contrario, en las democracias jóvenes, como la de Chile y la mayoría de las latinoamericanas, donde la población tiene una experiencia limitada con las instituciones democráticas, el desempeño de las instituciones y los gobiernos es de gran importancia (Letki, 2018[53]; Catterberg, 2006[54]).
Chile volvió a la democracia en 1990, tras el referéndum nacional celebrado en octubre de 1988, en el cual la mayoría de la gente registrada para votar (más de un 90% de la población habilitada) votó en contra de la continuidad del régimen militar. Como resultado, en 1989, la dictadura saliente propuso cambios constitucionales —que la oposición podía aceptar o rechazar, pero no modificar— que redujeron las restricciones al pluralismo político y eliminaron barreras a la actividad de los partidos políticos, pero también aseguraron disposiciones que hicieron al ejército más independiente de las autoridades civiles de lo que se había concebido originalmente en la Constitución de 1980 (Heiss and Navia, 2007[55]).
La literatura académica de larga data sostiene que los acuerdos entre las élites gobernantes y las fuerzas de oposición son cruciales para una transición pacífica, pero a menudo limitan el alcance de las reformas democráticas iniciales (O’Donnell, Schmitter and Whitehead Laurence, 1986[56]). En este sentido, el sistema electoral de Chile fue una de las características resultantes de la transición acordada que limitó la competencia política y condujo a una "contienda a puerta cerrada" y a la sobrerrepresentación de minorías durante décadas. El sistema binominal, reformado en 2015 en un sistema proporcional, creó fuertes incentivos para la formación de coaliciones y condujo a la rotación de poder entre dos coaliciones. Si bien los acuerdos de reparto del poder fueron exitosos para garantizar la estabilidad en un contexto dividido después de la caída de la dictadura, estos han sido criticados por promover la dominación de las élites y excluir a la población en general. Como resultado, ha habido una percepción de que el voto tenía poco impacto (Couffignal, 2011[8]) y de que la competencia política estaba cerrada a cualquier nueva fuerza política.
1. El sistema estableció distritos binominales con listas abiertas, en los que los votantes indicaban su preferencia por una candidatura en su lista preferida. Aunque el voto estaba centrado en las candidaturas, para determinar ganadores se sumaban los votos totales de ambas candidaturas antes de distribuir los escaños a las listas. Luego, los escaños se otorgaban a las candidaturas individuales según su posición en la lista (Polga-Hecimovich and Siavelis, 2015[57]).
A su vez, los movimientos sociales desde 2011, en particular las protestas sociales de 2019 (Cuadro 1.3), pusieron en evidencia las limitaciones de los arreglos institucionales y el modelo político excluyente, tal como era percibido por la ciudadanía (en 2020, el 78% de las personas votó a favor de una reforma constitucional integral). Sin embargo, generar y consolidar un consenso en torno a nuevas instituciones ha demostrado ser un desafío (Carrasco, 2022[58]). Un informe reciente del PNUD destaca que la mayoría de la población en Chile demanda un proyecto común y estaría dispuesta a cambiar, aunque preferiría que los cambios se lleven a cabo de manera gradual (PNUD, 2024[59]).
En los últimos años, Chile ha implementado una serie de reformas electorales para mejorar la representación en el sistema político y fortalecer la democracia (BertelsmannStiftung, 2022[60]). Sin embargo, estas reformas podrían conllevar ciertos concesiones en términos de construcción de consensos y facilidad en la toma de decisiones. La reforma electoral de 2015 reemplazó el sistema binominal e introdujo una representación proporcional e inclusiva. El nuevo sistema amplió el número de diputadas/os y senadoras/es, implementó una cuota de género para las listas de los partidos y permitió alianzas electorales entre partidos a nivel nacional (BertelsmannStiftung, 2022[60]). Esta reforma tenía como objetivo fomentar un sistema de partidos más diverso y abrir el camino para el surgimiento de nuevos actores más allá de los tradicionales partidos y coaliciones de centroizquierda y centroderecha. No obstante, muchos asocian esta reforma con una mayor fragmentación y competencia, así como con una mayor personalización de la política y negociaciones fragmentadas para la formación de coaliciones (Luna, 2021[61]). De manera similar, en 2017, la Ley 20.990 introdujo la elección popular directa de los gobernadores regionales. Según expertos/as nacionales consultados en ocasión de este estudio, por un lado, esto fomentó la descentralización y abrió un nuevo canal para la participación ciudadana. Sin embargo, también implicó la inclusión de nuevos actores en las negociaciones políticas que podrían ejercer su poder de veto sobre las reformas necesarias.
La escala y amplitud de las protestas sociales que tuvieron lugar en 2019 representaron un punto de inflexión significativo en la política de Chile y en la percepción pública del sistema político. Un aumento en las tarifas del transporte público sirvió como catalizador para expresar un descontento profundamente arraigado con las desigualdades políticas y económicas y la insatisfacción con el contrato social del país. El acceso desigual a servicios esenciales, como la educación, la atención médica y el transporte, alimentó la idea de que existen "dos Chiles", como señalaron expertos/as entrevistado/as para este estudio, donde las oportunidades para influir en la toma de decisiones políticas son igualmente desiguales. En 2020, cerca de cuatro de cada cinco personas (86.4%) pensaban que el país estaba dirigido por unos pocos grupos poderosos en su propio beneficio; en contraste, solo una de cada cinco creía tener voz en lo que hace el gobierno (Latinobarometro, 2020[42]).
Como resultado, el gobierno canceló los aumentos en las tarifas del transporte público y los precios de la electricidad, creó un plan de salud y un nuevo tramo impositivo (OECD, 2021[46]). Las instituciones de Chile demostraron ser resilientes y canalizaron el descontento social en un referéndum nacional donde la población votó a favor de una reforma constitucional. A pesar de dos intentos fallidos para una nueva constitución, los procesos constitucionales demostraron la capacidad del país para responder con moderación, evitando consecuencias más graves y un nuevo pico en los disturbios sociales.
Aunque existe un acuerdo general sobre la necesidad de reformas en áreas críticas, como los impuestos o las pensiones (Cuadro 1.4), aún hay obstáculos para lograr consensos. Al mismo tiempo, el contexto se vuelve cada vez más desafiante, ya que, según expertos/as entrevistados/as para este estudio, muchos votantes ven con sospecha los consensos y acuerdos políticos (debido al prolongado sistema binominal excluyente), lo que genera un escenario político estancado y alimenta la polarización. El primer estudio nacional sobre polarizaciones en Chile mostró altos niveles de polarización política y encontró que la polarización política es mayor que la polarización social en el país. El estudio identificó una brecha de 31 puntos porcentuales, en promedio, cuando se preguntó a las personas sobre 18 temas políticos diferentes en el debate público (como derechos humanos y dictadura, lenguaje inclusivo, injusticia social y protestas, etc.), y señaló que sólo alrededor del 34% de las personas encuestadas estaban abiertas a discutir con otros (Criteria, 2023[62]). Por lo tanto, el éxito de estos cambios transformadores dependerá de la capacidad del gobierno para construir alianzas, fomentar la cohesión social y recuperar la confianza. Además, según la literatura, se ha encontrado que los niveles crecientes de polarización política tienen un fuerte impacto en la confianza (Jennings et al., 2021[63]; Hetherington and Rudolph, 2017[64]; Jones, 2015[65]). La alineación de las personas a lo largo de líneas partidistas motiva percepciones y criterios de evaluación centrados en preferencias partidarias y desacredita una evaluación objetiva de la oposición, a veces incluso llevando a una completa falta de confianza en las instituciones públicas.
El gobierno de Chile ha propuesto una reforma tributaria que tiene como objetivo financiar la expansión de la protección social aumentando la relación impuestos/PIB, que actualmente se encuentra entre las más bajas de los países de la OCDE. En 2019, la relación impuestos/PIB en Chile fue del 20,7% en comparación con el 33,8% en la OCDE (OECD, 2022[66]). Sin embargo, la propuesta inicial, que incluía aumentos de impuestos para los más ricos y medidas contra la evasión fiscal, y que se esperaba generara ingresos equivalentes al 2,7% del PIB, fue rechazada por los/as legisladores/as en marzo de 2023 (Reuters, 2023[67]). La segunda versión de la reforma del gobierno, presentada en agosto de 2023, será dividida en medidas de cumplimiento tributario, por un lado, y beneficios fiscales y cambios en el impuesto a la renta, por el otro (Paul, 2023[68]).
Por otro lado, la propuesta de reforma de pensiones, que se pretende aprobar antes de fin de año, incluye aumentar los ahorros previsionales, establecer parámetros claros para la Pensión Garantizada Universal (PGU) y mejorar la gestión de los fondos, entre otras medidas. Actualmente, el 72% de las pensiones están por debajo del salario mínimo, y una de cada cuatro personas jubiladas recibe una pensión por debajo de la línea de pobreza (Government of Chile, 2022[69]). Las mujeres se ven particularmente afectadas, ya que menos de la mitad ha contribuido durante más de 20 años y solo el 54% recibe una pensión financiada con sus ahorros. Esfuerzos de reforma anteriores para abordar las bajas pensiones introdujeron medidas como el Pilar Solidario y la Pensión Garantizada Universal (de La Fuente and Laborde, 2023[70]).
Tanto la reforma tributaria como la reforma de pensiones han enfrentado obstáculos relacionados con el quórum necesario para ser debatidas, así como una fuerte oposición por parte de partidos políticos y de la comunidad empresarial.
En los últimos años, las preocupaciones sobre la fiabilidad e integridad de la información han aumentado, con implicaciones significativas para la democracia y la confianza (OECD, 2024[6]). La información sirve como interfaz entre el gobierno y la población, reflejando y moldeando sus percepciones sobre la competencia y los valores del gobierno. Al mismo tiempo, la confianza es esencial para implementar regulaciones y medidas que busquen limitar la amenaza que supone la difusión de información falsa o desinformación, ya que, de lo contrario, pueden ser fácilmente percibidas por el público como intentos de controlar el espacio informativo y socavar los principios democráticos.
Chile, como muchos países en el siglo XXI, ha tenido que lidiar con un entorno mediático y de información en rápida transformación, en un contexto de crisis complejas. Similar a los promedios de la OCDE, el 87% de los hogares en Chile tiene acceso a Internet de banda ancha en el hogar, y entre 2010 y 2018, Chile tuvo una de las tasas de adopción de banda ancha móvil más rápidas en la OCDE, aumentando diez veces y alcanzando un 92,4 por cada 100 personas en junio de 2019 (Garda, 2021[71]).
Estudios recientes destacan que la disminución global de la confianza en los medios podría estar relacionada con el aumento de las redes sociales como fuente de información y los efectos significativos que esto ha tenido en el entorno informativo (Knight Foundation, 2023[72]). Según la encuesta de confianza de la OCDE de 2023, solo un tercio (27,9%) de las personas en Chile informó niveles altos o moderadamente altos de confianza en los medios de noticias, por debajo del promedio en los países de la OCDE (38,9%) (Figura 1.5). Además, análisis sobre el entorno informativo en Chile han demostrado que el contenido falso se difunde más rápido y llega a más usuarios que el contenido verdadero en plataformas como Twitter y Facebook, y las barreras de acceso al contenido falso también son más bajas en comparación con otros tipos de contenido (Mendoza et al., 2023[73]).
Porcentaje de encuestados que indican diferentes niveles de confianza en medios de comunicación, 2023
Nota: La figura muestra las distribuciones dentro de cada país de las respuestas a la pregunta: "En una escala del 0 al 10, donde 0 es nada y 10 es completamente, ¿cuánto confía en los medios de comunicación?". Una respuesta de 0-4 corresponde a 'baja o ninguna confianza', un 5 a 'neutral', y un 6-10 a 'alta o moderadamente alta confianza'. "OCDE" presenta el promedio no ponderado de las respuestas en los países.
Fuente: OCDE Encuesta de confianza 2023.
De hecho, eventos significativos recientes como el estallido social a fines de 2019, la pandemia de COVID-193 y el referéndum constitucional han amplificado las tendencias que fomentan la difusión de información falsa y desinformación, contribuyen a la polarización y suponen un desafío para la integridad de la información en general (Molina, 2022[74]). Con una alta penetración de internet y millones de usuarios, las redes sociales se han convertido en una herramienta crucial para la participación e interacción (Hootsuite & We Are Social, 2021[75]; Valenzuela et al., 2019[76]; OECD, 2017[77]). En respuesta, Chile estableció una Comisión Nacional contra la Desinformación para asesorar al Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, y al Ministerio de la Secretaría General de Gobierno, en asuntos relacionados con el fenómeno global de la desinformación y su manifestación en el país. La comisión está compuesta por nueve integrantes, incluidas/os representantes de universidades públicas y privadas, ONGs, fundaciones y organizaciones de verificación de datos (OECD, 2024[78]). Además de las respuestas gubernamentales, otros actores nacionales desarrollaron nuevos proyectos para verificar información, como ChileFastCheckcl o MalaEspinaCheck, iniciados por periodistas, o EfectoFactCheck.cl dirigido por la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Simultáneamente, otros desafíos a considerar se relacionan con la segmentación y concentración de la información, lo que no es exclusivo a internet. Proteger el espacio cívico es un pilar fundamental de la gobernanza democrática (OECD, 2022[79]). La presencia de múltiples voces y perspectivas es esencial para una ciudadanía activa y para los debates públicos, y la concentración de los medios puede dificultar esta diversidad (UNESCO, 2017[80]). Sin embargo, Chile se destaca entre otros países latinoamericanos por su alta concentración mediática, particularmente en los mercados de prensa y televisión (Núñez-Mussa, 2021[81]), lo que puede limitar la capacidad de los medios para reflejar la variedad de ideas, puntos de vista y opiniones en la sociedad, y representar a todos los grupos políticos, culturales y sociales. En este sentido, garantizar un entorno mediático vibrante y pluralista, fuentes de noticias diversas e independientes, y un discurso libre y abierto, podría ser clave para facilitar un debate democrático informado en Chile (OECD, 2024[78]).
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← 1. En 2020, debido a la pandemia CIVD-19 la economía chilena se contrajo un 6,2% del PIB, sin embargo, se ha recuperado con fuerza tras la pandemia con un crecimiento del 11,9% en 2021 (OECD, 2022[10]). El rápido crecimiento contribuyó a un sobrecalentamiento significativo, y la economía acabó colapsándose cuando se retiró el apoyo político y la alta inflación frenó el consumo de los hogares. En 2022, el crecimiento del PIB real se desaceleró hasta el 2,4%, a medida que el consumo de los hogares volvía a la normalidad en medio de una importante contracción de las políticas fiscal y monetaria (World Bank, 2023[82]).
← 2. La Encuesta Mundial de Gallup incluye una pregunta de respuesta binaria: “En su país, ¿confía o no en cada una de las siguientes? ¿Y el gobierno nacional?”, las opciones de respuesta son “Sí” y “No’’.
← 3. Pese a los desafíos planteados, la campaña de vacunación de Chile durante la COVID-19 se destacó como un caso de éxito en la región, y las instituciones públicas fueron capaces de contrarrestar la desinformación (véase el recuadro 3.9 del capítulo 3).