OECD‑Wirtschaftsausblick, Ausgabe 2020/1 (Kurzfassung)

Euroraum

Lockdown-Maßnahmen zur Eindämmung der COVID-19-Epidemie haben zu einer schweren Rezession geführt. Sollte es im späteren Jahresverlauf zu einer zweiten Pandemiewelle kommen (Double-Hit-Szenario), schrumpft das BIP den Projektionen zufolge 2020 drastisch um 11,5 %. Die Arbeitslosenquote dürfte trotz des breiten Einsatzes von Kurzarbeitsregelungen bis Ende 2020 12 % übersteigen. Wenn das Virus nach dem Ende der Lockdown-Phase im Frühjahr 2020 eingedämmt bleibt (Single-Hit-Szenario), sinkt das BIP in diesem Jahr um über 9 %. Die Arbeitslosenquote erreicht einen zweistelligen Wert, und die durchschnittliche Staatsverschuldung gemäß der Maastricht-Definition wird bis zum Ende des Projektionshorizonts 100 % des BIP übersteigen. Massive geld- und fiskalpolitische Impulse werden die Erholung stützen, sobald die Lockdown-Maßnahmen aufgehoben sind. Allerdings werden die gesamtwirtschaftliche Produktion und die Beschäftigung vor allem im Double-Hit-Szenario bis Ende 2021 weiterhin deutlich unter dem vor der Pandemie erreichten Niveau verharren, was die Gefahr anhaltender Scarring-Effekte, darunter auch größerer Diskrepanzen innerhalb des Euroraums, erhöht.

Die Geld- und Fiskalpolitik sollten bis mindestens Ende 2021 konjunkturstützend ausgerichtet bleiben, da jede verfrühte Rücknahme der Maßnahmen die Erholung gefährden könnte. Allerdings könnten sowohl die nationalen Fiskalpolitiken als auch die gemeinsame Geldpolitik vor allem im Fall einer zweiten Infektionswelle überfordert sein. In diesem Kontext sind die jüngsten Entscheidungen zur vorübergehenden Ausdehnung der Rolle des Europäischen Stabilitätsmechanismus oder zur Unterstützung der Finanzierung nationaler Kurzarbeitsprogramme positive erste Schritte. Es muss aber noch mehr erreicht werden. Der jüngste Vorschlag der Europäischen Kommission, einen großen Wiederaufbaufonds einzurichten, der durch eine gemeinsame Ausgabe von Anleihen finanziert wird und erhebliche Zuschüsse für die am meisten betroffenen Staaten vorsieht, ist begrüßenswert. Eine rasche Verabschiedung dieses Wiederaufbauplans in seiner jetzigen Form würde den europäischen Ländern, und insbesondere den schwächsten unter ihnen, einen deutlichen Impuls verleihen. Nach und nach sollten sich diese zeitlich befristeten Unterstützungsleistungen zu dauerhaften, gemeinsamen fiskalischen Instrumenten entwickeln, wie beispielsweise eine vollwertige europäische Arbeitslosenrückversicherung.

Die strengen Eindämmungsmaßnahmen haben die Ansteckungsgefahr begrenzt

Die COVID-19-Pandemie hat die europäischen Länder stark getroffen. Nach einigen isolierten Fällen Anfang des Jahres kam es Ende Februar zunächst in Norditalien und kurz darauf in vielen anderen Ländern des Euroraums, darunter insbesondere Belgien, Deutschland, Frankreich und Spanien zu Massenansteckungen. Einige Länder sind bisher weniger betroffen, was möglicherweise darauf zurückzuführen ist, dass sie gleich zu Beginn des Pandemieausbruchs Lockdown-Auflagen eingeführt haben. Trotz der generell soliden Gesundheitssysteme sahen sich einige Länder und Regionen auf dem Höhepunkt des Ausbruchs, als die Zahl der Patienten in Intensivpflege ein Allzeithoch erreichte, in Krankenhäusern Kapazitätsengpässen gegenüber. In den meisten Ländern tendiert die Zahl der Neuinfektionen seit Anfang April nach unten.

Euro area: Two scenarios of real GDP and two scenarios of unemployment

Source: OECD Economic Outlook 107 database.

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Euro area: Demand, output and prices (double-hit scenario)

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Euro area: Sovereign debt markets and two scenarios of public debt

Source: OECD Economic Outlook 107 database; Refinitiv.

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Euro area: Demand, output and prices (single-hit scenario)

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Auf nationaler und europäischer Ebene sind noch nie dagewesene Maßnahmen zur Begrenzung der Ansteckungsgefahr getroffen worden. Um den Ländern zu helfen, den Gesundheitsnotstand in den Griff zu bekommen, hat die Europäische Kommission eine gemeinsame Beschaffung von Schutzausrüstung eingeleitet und finanzielle Unterstützung für medizinische Zwecke bereitgestellt. In einem koordinierten Ansatz haben die EU-Länder darüber hinaus im März beschlossen, nicht unbedingt notwendige Reisen aus Drittstaaten in die Europäische Union mit einigen Ausnahmen einzuschränken. Allerdings wurden die meisten Eindämmungsmaßnahmen im März auf nationaler Ebene ergriffen. Diese enthielten u. a. landesweite Quarantänevorschriften, die Schließung vieler Grenzen innerhalb der Europäischen Union für nicht unbedingt notwendige Reisen und einen zwangsweisen Shutdown weiter Teile der Wirtschaft. Seit Ende April haben die Länder des Euroraums begonnen, diese Maßnahmen schrittweise aufzuheben, einige Beschränkungen werden aber bis weit in das dritte Quartal andauern.

Die Wirtschaftstätigkeit ging drastisch zurück

Die Eindämmungsmaßnahmen haben der wirtschaftlichen Tätigkeit einen hohen Tribut abgefordert. In vielen der größten Volkswirtschaften des Euroraums werden die direkten Produktionseinbußen in den Lockdown-Phasen im Vergleich zu Zeiten normaler Wirtschaftsaktivität auf 25-30 % geschätzt. Die Dienstleistungen wurden am stärksten in Mitleidenschaft gezogen, insbesondere jene, bei denen der direkte Kontakt zwischen Anbieter und Kunde unerlässlich bleibt. Ein Paradebeispiel ist der Tourismus, der zudem unter den Reisebeschränkungen litt. Das Verarbeitende Gewerbe wurde etwas weniger schwer beeinträchtigt. Besonders betroffen waren Sektoren, wie die Automobilproduktion, die stark von internationalen Lieferketten abhängig ist, in denen es zu weitreichenden Unterbrechungen kam. Diese Störungen hatten Produktionskürzungen in der Automobilindustrie über die Landesgrenzen hinaus zur Folge und trafen jene mitteleuropäischen Länder besonders, die stark in die deutsche Produktion integriert sind. Die Bautätigkeit wurde in vielen Ländern ebenfalls deutlich reduziert. Allein in den ersten Wochen des Lockdowns ging das BIP im ersten Quartal 2020 gegenüber dem Vorquartal um 3,6 % zurück, was der stärksten je verzeichneten Abnahme entspricht. Im Vorgriff auf die erwarteten starken negativen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen (vgl. weiter unten) sind an den Märkten für Staatsanleihen erneut Spannungen aufgetreten. Besonders anfällige Länder sehen sich einem deutlichen Anstieg der Kreditkosten gegenüber.

Wirtschaftliche Unterstützung wurde auf europäischer Ebene und durch nationale Haushalte geleistet

Die EZB hat zugesichert, kraftvoll zu reagieren, um die Wirtschaft während dieses Schocks zu stützen. Um die Kreditvergabe durch die Banken und deren Liquidität aufrechtzuerhalten, hat die EZB seit März vorübergehende, zusätzliche längerfristige Refinanzierungsgeschäfte angekündigt, den Zinssatz für gezielte längerfristige Refinanzierungsgeschäfte (GLRG III) zweimal gesenkt und die Besicherungsstandards gelockert. Zudem haben Maßnahmen der Europäischen Kommission, der EZB und nationaler Regierungen den Banken u. a. für die Abwicklung notleidender Kredite vorübergehende Kapitalerleichterungen gewährt. Des Weiteren hat die EZB ihr Wertpapierankaufprogramm bis Ende 2020 um insgesamt 1 470 Mrd. EUR (12,3 % des Euroraum-BIP des Jahres 2019) erweitert. Dieses besteht hauptsächlich aus dem Pandemie-Notfallankaufprogramm im Umfang von 1 350 Mrd. EUR, in dessen Rahmen die Nettoankäufe bis mindestens Ende Juni 2021 fortgesetzt werden sollen. Einige der von der EZB selbst gesetzten Grenzen für den Ankauf von Staatsanleihen gelten für dieses Programm nicht, was eine begrüßenswerte Entscheidung ist. Während des gesamten Projektionszeitraums dürften die Leitzinsen unverändert bleiben. Es wird davon ausgegangen, dass die Ankäufe von Staatsanleihen die langfristigen Zinssätze in allen Ländern des Euroraums weitgehend stabil halten werden.

In Ermangelung einer europäischen Fiskalkapazität wurde die fiskalpolitische Antwort auf die Krise bisher fast ausschließlich den nationalen Haushalten überlassen. Die Länder sind vorübergehend von den Auflagen des Stabilitäts- und Wachstumspakts befreit worden. Was die Unterstützung von Unternehmen betrifft, so dürfen sie den in den beihilferechtlichen Regeln vorgesehenen Flexibilitätsrahmen voll ausschöpfen. Zu den verabschiedeten Maßnahmen zählen Kurzarbeitsprogramme, die Steigerung der Gesundheitsausgaben, eine Einkommensstützung für private Haushalte, Steuerstundungen, öffentliche Kredite und Kreditbürgschaften. Maßnahmen, die einen direkten Effekt auf den Haushaltssaldo haben, verleihen der Wirtschaft im Single-Hit-Szenario 2020 einen diskretionären Impuls in Höhe von etwa 3,5 Prozentpunkten des Euroraum-BIP, bzw. einen geringfügig stärkeren Impuls im Double-Hit-Szenario. Europaweit ist der Zugang zu finanziellen Mitteln, die im Rahmen der Kohäsionspolitik bereitgestellt werden, u. a. durch die Möglichkeit ihrer Inanspruchnahme ohne nationale Kofinanzierung beschleunigt und flexibler gestaltet worden. Dies wird dazu beitragen, die Investitionstätigkeit in den Hauptempfängerländern zu erhöhen. Des Weiteren sind Kreditlinien mit geringen Auflagen für die Kreditvergabe an alle Mitgliedsländer zu günstigen Bedingungen eingeführt worden, allerdings in bescheidenem Umfang. Bei diesen Fazilitäten handelt es sich u. a. um den Europäischen Stabilitätsmechanismus (mit einer Obergrenze von 2 % des nationalen BIP für Kredite für Gesundheitsausgaben im Rahmen der Pandemie-Krisenunterstützung) und ein neues Programm mit der Bezeichnung SURE (das insgesamt 0,7 % des EU-BIP für die Finanzierung von Darlehen für nationale Kurzarbeitsregelungen zur Verfügung stellt). Die Garantiesysteme der Europäischen Investitionsbank zur Mobilisierung von Finanzmitteln für KMU sind ebenfalls ausgeweitet worden. Unlängst hat die Europäische Kommission das Instrument „Next Generation EU“ vorgeschlagen. Hierbei handelt es sich um eine sehr viel schlagkräftigere Antwort, die die Aufnahme von 750 Mrd. EUR durch die EU vorsieht (5,4 % des EU-BIP des Jahres 2019). Finanziert werden sollen damit Zuschüsse (nahezu 60 % des Gesamtumfangs), Darlehen und Garantien mit einem Schwerpunkt auf den am stärksten von der Rezession getroffenen Ländern. Wenn dieses Instrument von den Mitgliedstaaten rasch verabschiedet wird, dürfte es ab Januar 2021 einsatzbereit sein.

Nach einer starken Rezession ist die Erholung mit erheblichen Risiken behaftet

Im Single-Hit-Szenario wird unterstellt, dass der Virusausbruch bis zum Sommer eingedämmt ist. Entsprechend wird von nur einer Lockdown-Phase von etwa zwei Monaten ausgegangen, die im Mai 2020 endete und der eine Phase der schrittweisen Lockerung der Beschränkungen folgte. Auf den beispiellosen Rückgang des BIP im ersten Halbjahr 2020, der die Investitionstätigkeit am stärksten in Mitleidenschaft gezogen hat, folgt eine relativ rasche Erholung. Dennoch dürfte die gesamtwirtschaftliche Produktion Ende 2021 nach wie vor um 3 % unter dem im letzten Quartal 2019 verzeichneten Niveau liegen. Eine dynamische Arbeitsplatzschaffung im Jahr 2021 wird die Arbeitslosenquote nach und nach auf unter 9 % senken. Im ebenso wahrscheinlichen Szenario mit einer zweiten Infektionswelle im späteren Jahresverlauf, werden die Produktionseinbußen und Beschäftigungsverluste 2020 noch größer sein. Das BIP dürfte um 11,5 % sinken und die Erholung sich um etwa zwei Quartale verzögern. Die Inflation wird weiter auf nahe null zurückgehen. Zusammengenommen werden die Effekte der Rezession, der automatischen Stabilisatoren und der diskretionären fiskalischen Impulse die Staatsverschuldung gemäß der Maastricht-Definition auf 112 % des BIP steigen lassen. In beiden Szenarien sind es tendenziell die südeuropäischen Länder, die 2020 die stärksten BIP-Rückgänge verzeichnen werden, was die Gefahr zunehmender Diskrepanzen innerhalb des Euroraums erhöht.

Über Erwarten starke Scarring-Effekte der Pandemie würden die Beschäftigung und Investitionstätigkeit über einen längeren Zeitraum abschwächen, was das Produktionspotenzial und den sozialen Zusammenhalt gefährden könnte. Der erwartete Anstieg der Zahl notleidender Kredite könnte die Verfügbarkeit von Bankkrediten beeinträchtigen und zu einer Verlängerung notleidender Kredite führen (Evergreening). Die akute Besorgnis der Märkte über die Tragbarkeit der Staatsverschuldung in einigen Ländern des Euroraums hätte einen Anstieg der Zinsaufschläge auf Staatsanleihen zur Folge, der diese Länder zu einer übermäßigen Haushaltskonsolidierung veranlassen würde, die sich als kontraproduktiv erweisen dürfte. Ein ähnlicher Druck könnte von einer erneuten Inkraftsetzung der derzeit lückenhaften europäischen Haushaltsregeln und einer übermäßig strengen Interpretation derselben ausgehen. Günstiger könnte die Entwicklung ausfallen, wenn ein entschlossenes gemeinsames Handeln zur Bewältigung dieser Risiken eine dauerhafte Verbesserung der institutionellen Architektur der Wirtschafts- und Währungsunion nach sich ziehen würde.

Eine gemeinsame Antwort der Fiskalpolitik ist zur Stützung des Wiederaufbaus unerlässlich

Um die Erholung zu stützen und die oben genannten Risiken überwinden zu helfen, sollte die EZB über einen längeren Zeitraum an ihrer sehr akkommodierenden Geldpolitik festhalten und weiterhin von ihren selbstauferlegten Regeln – insbesondere was die Verteilung ihrer Staatsanleihekäufe auf die einzelnen Länder betrifft – gegebenenfalls abrücken, um ihrer Politik zum Erfolg zu verhelfen. Die Einrichtung einer Vermögensverwaltungsgesellschaft auf europäischer Ebene würde dazu beitragen, die Abwicklung notleidender Kredite zu beschleunigen.

Außerdem muss die fiskalpolitische Antwort Europas erheblich ausgebaut werden, zumal die am stärksten von der Krise getroffenen Länder generell Länder mit geringerem fiskalischen Spielraum sind. Über gemeinsame Anleihen finanzierte Zuschüsse würden den Druck auf die nationalen Haushalte verringern und im gesamten Euroraum zu einem konjunkturstützend ausgerichteten fiskalpolitischen Kurs und mithin einer dynamischeren Erholung beitragen. In Verbindung mit EZB-Käufen würden langfristige Darlehen mit sehr niedrigen Zinssätzen die Tragfähigkeit der Verschuldung stärken. Vor diesem Hintergrund wäre es begrüßenswert, wenn die Mitgliedstaaten den vorgeschlagenen „Next Generation EU“-Plan in seiner jetzigen Form rasch verabschieden.

Die Reaktion auf die Pandemie-Krise ist gleichzeitig auch eine Chance, auf dem Weg zur Erreichung langfristiger Ziele und einer besser funktionierenden Währungsunion voranzukommen. Die Investitionen im Rahmen des Wiederaufbauplans sollten dazu beitragen, die Klimaschutzziele Europas zu erreichen. Was den Steuerungsrahmen der Haushaltspolitik betrifft, so sollte die befristete Lockerung des Stabilitäts- und Wachstumspakts gleichzeitig als Chance für die Durchführung tiefgreifender Reformen genutzt werden. So könnte die Vielzahl der derzeitigen numerischen Regeln durch eine Ausgabenregel, gekoppelt an eine Zielvorgabe für die Schuldenquote, ersetzt werden. Außerdem könnten eine stärkere Koordination nationaler fiskalpolitischer Maßnahmen und die Einrichtung eines gemeinsamen Arbeitslosenrückversicherungssystems im Fall negativer wirtschaftlicher Schocks zur konjunkturellen Stabilisierung im gemeinsamen Währungsraum beitragen.