Sprachförderung für erwachsene Zugewanderte

9. Eine effiziente Koordinierung zwischen den Akteuren sicherstellen, um Überschneidungen oder Unterversorgung zu vermeiden und landesweit einheitliche Standards zu gewährleisten

HINTERGRUND

An den Sprachkursen sind viele Akteure beteiligt, häufig findet zwischen ihnen jedoch nur wenig oder keine Koordination statt. Dies kann dazu führen, dass sich das Kursangebot in einigen Gegenden überschneidet, wohingegen in anderen kein flächendeckendes Angebot besteht. Häufig finanzieren, bewerben und entwickeln die verschiedenen Integrations- und Beschäftigungsträger jeweils eigene Kurse. Daher kann es vorkommen, dass potenzielle Kursteilnehmer*innen selbst da, wo geeignete Kurse existieren, keine Kenntnis hiervon erhalten oder u. U. nicht teilnahmeberechtigt sind. Auch im Hinblick auf die zentrale Kontrolle über die Lehrpläne, die Qualifikationen der Lehrkräfte, die Akkreditierung der Kursträger, die Prüfungsmechanismen sowie darauf, inwiefern die staatliche Finanzierung an bestimmte Qualitätsmessgrößen geknüpft ist, bestehen große Unterschiede. Die meisten Programme werden zumindest teilweise durch die nationale Ebene finanziert, aber auf regionaler oder lokaler Ebene umgesetzt und manchmal auch konzipiert. Um Überlappungen bzw. Lücken im Sprachkursangebot zu vermeiden und einheitliche Standards im ganzen Land sicherzustellen, bedarf es einer transparenten und regelmäßigen Abstimmung zwischen der nationalen und der lokalen Ebene und zwischen den verschiedenen Akteuren vor Ort.

ZIELGRUPPE

Reguläre Sprachkurse werden oft von den Gemeinden oder von Stellen im Geschäftsbereich des Innenministeriums finanziert; auf den Arbeitsmarkt ausgerichtete Kursangebote finanziert in der Regel die öffentliche Arbeitsverwaltung (Tabelle 9.1). Berufsbezogene Kurse werden häufig von sehr unterschiedlichen Einrichtungen getragen und von Akteuren mit unterschiedlichen Zielsetzungen finanziert. Diesen Trägern fehlt es möglicherweise an akkreditierten Sprachlehrer*innen, und ihre Lehrpläne können von denen regulärer Sprachkurse stark abweichen. Sprachkursträgern mangelt es wiederum in der Regel an Fachkenntnis in den einschlägigen Berufsfeldern (Pöyhönen und Tarnanen, 2015).

UMSETZUNG

Die Abstimmung zwischen den verschiedenen Ebenen und Akteuren kann auf unterschiedliche Weise erfolgen:

• Wenn die Kommunen eine größere Rolle bei der Entwicklung und Durchführung von Sprachkursen spielen, bedarf es möglicherweise eines Koordinierungsmechanismus.

• Eine zentrale Stelle bzw. ein Ministerium kann die Koordinierung der Akteure übernehmen.

• Die Zentralregierung kann Standards festlegen.

Immer mehr OECD-Länder setzen auf eine dezentrale Integration von Zugewanderten. Dies gilt auch für den Sprachunterricht und beinhaltet mehr Verantwortung für die Gemeinden und die Zivilgesellschaft. Dies könnte eine Möglichkeit sein, die Integration der Zugewanderten in ihre jeweiligen Wohngemeinden zu verbessern, da die Entscheidungen dort getroffen werden. Mehrere OECD-Länder haben den Kommunen in den vergangenen Jahren hier vermehrt Steuerungsaufgaben übertragen. In einigen Ländern, wie z. B. in Dänemark und in den Vereinigten Staaten, ist dies seit Langem der Fall. In Polen und Spanien spielt auch die Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle. Ende 2019 gründete die polnische Stiftung „Okno na Wschód“ ein Zentrum zur Unterstützung von Ausländer*innen, das neben Polnischkursen auch allgemeinere Integrationsberatung anbietet. In einigen Ländern, vor allem in Deutschland und Italien, bieten Zentren für Erwachsenenbildung Sprachkurse an. Das italienische Bildungsministerium finanziert über 500 Erwachsenenbildungszentren in den Provinzen, die seit Langem Alphabetisierungs- und Italienischkurse durchführen. Seit dem Integrationsgesetz von 2009, das Vorgaben bezüglich der Sprachkenntnisse macht, fördert auch das mit der Durchführung der Sprachtests betraute Innenministerium diese Zentren. Unabhängig von der Aufteilung der Zuständigkeiten sollten Behörden, Sprachkursträger und Expert*innen regelmäßig zusammenkommen, um sich gegenseitig über bestehende Kursformate zu informieren, mögliche Synergien zu erörtern und alle verfügbaren finanziellen und personellen Ressourcen zusammenzulegen, um ein vielfältigeres, flexibleres und transparenteres Angebot zu entwickeln.

Angesichts der zunehmenden Bedeutung der Akteure vor Ort wird die Abstimmung immer wichtiger, um ein flächendeckendes und landesweit einheitliches Sprachlernangebot zu gewährleisten. Ohne eine solche Abstimmung und Kommunikation ist es für Länder mit dezentralen Programmen viel schwieriger zu beurteilen, ob die Nachfrage gedeckt wird. Auch die Erhebung von Daten zu den Ergebnissen und die Anpassung an sich verändernde Gegebenheiten fällt dann schwerer. So zeigte beispielsweise ein Bericht des norwegischen Forschungsinstituts Fafo über die Anpassung der Integrationsmaßnahmen – wovon die wichtigste der Spracherwerb ist – an die Bedingungen der COVID-19-Pandemie, dass die Hälfte der Gemeinden Schwierigkeiten dabei hatte, der neuen Situation Rechnung zu tragen (Fafo, 2020). Mangelnde Abstimmung kann auch die Verbreitung von Innovationen verzögern, die in einzelnen Gemeinden (vor allem in Großstädten) entwickelt werden. Dies führt dazu, dass Migrant*innen in entlegeneren Gegenden weniger Möglichkeiten haben.

Im Idealfall kümmert sich eine einzige Stelle darum, die Sprachkursteilnehmer*innen einzuschreiben und an verfügbare Kursträger zu verweisen. Eine solche zentrale Anlaufstelle erhöht die Sichtbarkeit der Programme und gewährleistet einheitlichere Qualitätsstandards für die Einschreibung. Außerdem können sich die Lernenden dort über Sprachkursträger informieren und so eine gezieltere Auswahl treffen. Den für die Beaufsichtigung der Bildungsträger zuständigen Stellen sollte es obliegen, einheitliche Standards festzulegen und sicherzustellen, dass diese Standards von allen Anbietern landesweit kohärent angewendet werden. Einige Länder haben vor kurzem die Zuständigkeiten verlagert, um die Programmdurchführung effizienter zu gestalten, so Australien (Commonwealth Co-ordinator-General for Migrant Services) und Finnland (Ministerium für Wirtschaft und Arbeit).

In den meisten OECD-Ländern erfolgt die Festlegung der Standards und die Qualitätskontrolle auf nationaler Ebene, entweder durch staatliche Stellen oder durch von ihnen beauftragte nichtstaatliche Einrichtungen (Rossner, 2014 und 2008; vgl. Kasten 9.1 wegen Beispielen für die Koordinierung der an der Sprachförderung beteiligten Akteure). Die Qualitätskontrolle sollte von Expert*innen auf dem Gebiet der Erwachsenenbildung wahrgenommen werden, beispielsweise durch stichprobenartige Unterrichtsbesuche oder Gespräche mit willkürlich ausgewählten Kursteilnehmer*innen über bestimmte Aspekte ihres Kurses. Bei solchen Kontrollen sollte auf die Verhältnismäßigkeit zwischen Qualitätssicherung und Verwaltungsaufwand geachtet werden. Außerdem sollten mögliche wesentliche Änderungen antizipiert werden. In manchen Ländern umfasst die Qualitätssicherung eine Akkreditierung im Rahmen eines Pflichtsystems, womit in der Regel eine förmlichere regelmäßige Begutachtung verbunden ist. Frankreich z. B. akkreditiert Sprachkursträger seit 2011 mittels des Labels „Französisch als Integrationssprache“ (FLI). Dies umfasst alle drei Jahre eine Prüfung und eine Stellungnahme einer interministeriellen Kommission. Das Vereinigte Königreich prüft und evaluiert Englischkurse und -tests für Nichtmuttersprachler durch zwei unabhängige Stellen, das Office for Standards in Education (OFSTED) und das Office of Qualifications and Examinations Regulation (OFQUAL). Eine andere Möglichkeit, eine effiziente Allokation der öffentlichen Mittel zu gewährleisten und einen qualitativ hochwertigen Unterricht in allen Regionen und bei allen Trägern zu sichern, ist eine ergebnisorientierte Finanzierung mit entsprechenden Erfolgskriterien für die Sprachkursträger, wie sie gegenwärtig in den Niederlanden und in Dänemark praktiziert wird (Gørtz et al., 2006; Rambøll, 2007b; Significant, 2010). Eine stärkere Zusammenarbeit und eine effizientere Ressourcenallokation können außerdem einen direkten Effekt auf den Sprachlernerfolg und die Beschäftigungsergebnisse haben, wie in jüngerer Zeit in Finnland (Sarvimäki und Hämäläinen, 2010) und Italien (OECD, 2014) festgestellt wurde. Deshalb haben einige OECD-Länder, beispielsweise Irland, Estland und Litauen, eine stärkere Abstimmung und „ressortübergreifende Konzepte“ in ihre jüngsten Aktionspläne zur Integration von Zugewanderten aufgenommen (vgl. Kasten 9.1).

Kasten 9.1. Beispiele für die Koordinierung der für den Sprachunterricht verantwortlichen Akteure

Die Koordinierung der Sprachkurse in Deutschland wurde durch das Zuwanderungsgesetz von 2005 deutlich verbessert, mit dem die verschiedenen zuvor bestehenden Programme zu einem einheitlicheren Integrationskursangebot zusammengelegt und standardisiert wurden. Die Entwicklung der Integrationskurse erfolgt durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Das Goethe-Institut – das weltweit tätige Kultur- und Sprachinstitut der Bundesrepublik Deutschland – hat das Rahmencurriculum und die Konzeption für die Qualifizierung der Lehrkräfte erarbeitet und zusammen mit dem Testanbieter, telc gGmbH, den „Deutschtest für Zuwanderer“ (DTZ) entwickelt. Für die Berufssprachkurse hat die telc gGmbH seit 2016 einen umfassenden Lernzielkatalog, die Abschlussprüfung und die Kurskonzeption für die Weiterbildung für DaF/DaZ-Lehrkräfte ausgearbeitet. Die Finanzierung erfolgt aus Bundesmitteln, die Kurse werden jedoch vor Ort von zahlreichen akkreditierten Kursträgern durchgeführt, die qualifizierte (vor Aufnahme der Lehrtätigkeit oder berufsbegleitend ausgebildete) Deutschlehrkräfte beschäftigen, dem Rahmencurriculum folgen und die standardisierte Abschlussprüfung abnehmen müssen.

In Österreich wirken mehrere Bundesbehörden – mit den Bundesländern abgestimmt – an der Integration der Migrant*innen mit. Zusätzlich beauftragen die nachgeordneten Ebenen häufig Einrichtungen der Zivilgesellschaft mit der Durchführung von Integrationsmaßnahmen. Die allgemeine Zuständigkeit für die Integration von Zugewanderten liegt bei der zuständigen Sektion im Bundeskanzleramt (BKA); weitere Kurse werden vom Arbeitsmarktservice (AMS) durchgeführt. Um Fragmentierung und horizontale Differenzierung zu vermeiden, lancierte die österreichische Bundesregierung 2010 ihren Nationalen Aktionsplan für Integration, dem 2016 50 Aktionspunkte folgten. Mit der Sprachförderstrategie wird darauf abgezielt, die Struktur und das didaktische Konzept der unterschiedlichen Arten von Willkommensklassen zu vereinheitlichen, die Zuständigkeiten für bestimmte Sprachniveaus und Kategorien von Zuwander*innen zu klären und bestimmten Akteuren zuzuweisen (BMI, BKA, AMS) und eine gemeinsame Finanzierungsstrategie der großen Geldgeber auf Ebene der Bundesländer und des Bundes zu erarbeiten (Integrationsbericht, 2016).

In der Schweiz ist jeder Kanton befugt, die Anspruchsvoraussetzungen für die Sprachkursteilnahme sowie die Zahl der Unterrichtsstunden und die Art der angebotenen Kurse festzulegen. Allerdings verfolgen die Kantone dabei die Ziele der 2014 eingeführten Kantonalen Integrationsprogramme und erhalten Mittel vom Bund. Außerdem zielt das in Zusammenarbeit mit dem Staatssekretariat für Migration ausgearbeitete Programm „fide“ darauf ab, die Qualität der Sprachkurse, die Lehrmethoden und die Prüfungen schweizweit zu vereinheitlichen. Es bietet u. a. Instrumente, um die Migrant*innen entsprechend ihrem Bedarf und ihren Fähigkeiten verschiedenen Kursen zuzuweisen. Zeigt sich bei einer Evaluierung, dass ein Kurs den Standards nicht gerecht wird, so verliert der Kursträger die fide-Zertifizierung (www.fide-info.ch/).

Irland lancierte 2017-2020 ein koordiniertes „ressortübergreifendes Konzept“ für die Integration. Eine wichtige Säule dieses Konzepts war die Förderung von Englisch für Nichtmuttersprachler (ESOL). Zu den Prioritäten der Migrant Integration Strategy zählten der Nachweis der Leistungen der Kursteilnehmer*innen und die Festlegung einer klaren Progression auf Basis des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen. Der für Gleichstellung, Zuwanderung und Integration zuständige Staatsminister im Department of Justice and Equality wurde mit der Einrichtung eines Strategieausschusses beauftragt, der die Umsetzung überwachen sollte (Department for Justice and Equality, 2016).

Tabelle 9.1. An der Finanzierung von Sprachkursen in den OECD-Ländern beteiligte Akteure, 2020 oder letztverfügbares Jahr

	An der Finanzierung von Sprachkursen in den OECD-Ländern beteiligte Akteure
Australien	Innenministerium; Adult Migrant English Program (AMEP)
Belgien	Öffentliche Programmierungsdienste – Sozialeingliederung; Innenministerium der Flämischen Gemeinschaft; Amt für staatsbürgerliche Integration (Flandern); Gemeinschaftskommission (Brüssel); Wallonisches Ministerium für Soziales und den Öffentlichen Dienst (Wallonien); Deutschsprachige Gemeinschaft
Chile	/
Dänemark1	Ministerium für Zuwanderung und Integration; Finanzministerium; Gemeinden
Deutschland	Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF); Arbeitsministerium; Innenministerium
Estland	Innenministerium; Ministerium für Bildung und Wissenschaft; Kulturministerium; Sozialministerium; Justizministerium
Finnland	Ministerium für Wirtschaft und Beschäftigung (weist den regionalen Zentren für wirtschaftliche Entwicklung, Verkehr und Umwelt Mittel zu); Ministerium für Bildung und Kultur
Frankreich	Innenministerium, Direction Générale des Étrangers en France (DGEF)
Griechenland	Ministerium für Wirtschaft, Entwicklung und Tourismus; Bildungsministerium; Ministerium für Zuwanderung und Asyl
Irland	Office for the Promotion of Migrant Integration; die für die Mittelverwaltung zuständige Stelle im Department of Justice and Equality; Department of Education and Skills; Department of Social Protection
Island	/
Israel	Ministerium für Alija und Integration; Bildungsministerium; Jewish Agency
Italien	Innenministerium, Abteilung für Bürgerrechte und Zuwanderung; Bildungsministerium; Provinzen und Gemeinden
Japan	Ministerium für Gesundheit, Arbeit und Wohlfahrt („Kurs zur Förderung stabiler Beschäftigung ausländischer Gebietsansässiger“)
Kanada	Immigration, Refugees, and Citizenship Canada (IRCC); 10 Provinzen und 3 Territorien
Kolumbien	/
Korea	Justizministerium
Lettland	Innenministerium; Ministerium für Kultur
Litauen	Europäische Sozialfondsagentur im Geschäftsbereich des Ministeriums für soziale Sicherheit und Arbeit
Luxemburg	Bildungsministerium; Nationales Spracheninstitut (INL); Nationales Aufnahmeamt
Mexiko	Mexikanische Flüchtlingshilfskommission; Sin Fronteras (gemeinnützige Organisation)
Neuseeland	Bildungsministerium; Tertiary Education Commission; nachgeordnete Gebietskörperschaften
Niederlande	Ministerium für Soziales und Beschäftigung (Uitvoering van beleid SZW); Gemeinden
Norwegen	Bildungsministerium; Direktion für Aus- und Weiterbildung; Skills Norway; Gemeinden
Österreich	Bundeskanzleramt; Arbeitsministerium; Österreichischer Integrationsfonds; Bundesländer und Arbeitsmarktservice
Polen	Innenministerium, Abteilung EU-Mittel; Gemeinden
Portugal	Hohe Kommission für Zuwanderung; Ministerium für Solidarität, Beschäftigung und soziale Sicherheit; Ministerium für Bildung und Wissenschaft
Schweden	Bildungsministerium; Beschäftigungsministerium; Gemeinden
Schweiz	Bund, Kantone und Gemeinden
Slowak. Rep.	Innenministerium
Slowenien	Innenministerium
Spanien	Bildungsministerium; Autonome Gemeinschaften; Ministerium für Arbeit, Zuwanderung und soziale Sicherheit
Tschech. Rep.	Arbeits- und Sozialministerium; Innenministerium; 18 Integrationszentren; Ministerium für Bildung, Jugend und Sport
Türkei	/
Ungarn	Innenministerium
Ver. Königreich	Innenministerium; Gemeindeministerium
Ver. Staaten	Bildungsministerium; Office of Refugee Resettlement (Gesundheits- und Sozialministerium); nachgeordnete Gebietskörperschaften

Anmerkung: k. A. = keine Angaben; / = nicht anwendbar, vgl. Tabelle 1.1.

¹ Dänemark ist der einzige EU-Mitgliedstaat, der keine Mittel aus dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) erhält, da das Land eine Nichtbeteiligungsklausel im Bereich Justiz und Inneres nutzt. Das ungarische AMIF-Programm wurde 2018 teilweise ausgesetzt.

Quelle: OECD-Fragebogen zur Sprachförderung für erwachsene Migrant*innen, 2017.