Sprachförderung für erwachsene Zugewanderte

4. Erschwingliche Finanzierungsmodelle erstellen, damit die Kosten kein Hindernis sind

HINTERGRUND

Um Effizienz und Gleichbehandlung zu sichern, sollten Sprachkurse allen Zugewanderten offenstehen, die sie benötigen und bei denen davon auszugehen ist, dass sie im Land bleiben – und dies unabhängig von ihren finanziellen Mitteln. Sprachkurse sind in der Regel aber teuer, vor allem am oberen und am unteren Ende der Kompetenzskala. Am kostenaufwendigsten sind Sprachkurse für erwachsene Analphabet*innen. Sie zahlen sich möglicherweise nur auf lange Sicht aus, wenn die Kinder nicht alphabetisierter Migrant*innen von den Lernanstrengungen ihrer Eltern profitieren und ein höheres Bildungsniveau erreichen. Manche Neuzugewanderte, Niedriglohnbezieher*innen und arbeitslose Migrant*innen können die im Voraus zu entrichtenden hohen Kosten für private Sprachkurse häufig nicht aufbringen. Deshalb haben die meisten OECD-Länder aus öffentlichen Mitteln finanzierte Sprachkurse eingeführt, die für anspruchsberechtigte Teilnehmer*innen nur mit geringen oder gar keinen Kosten verbunden sind. Hiermit soll gewährleistet werden, dass die Kosten kein Hindernis für die Teilnahme sind.

ZIELGRUPPEN

Arbeitslose Migrant*innen haben häufig Zugang zu finanzieller Unterstützung von der öffentlichen Arbeitsverwaltung, die es ihnen ermöglicht, an Sprachkursen teilzunehmen. Für bedürftige Migrant*innen, die nicht nach Arbeit suchen und/oder keinen Anspruch auf Leistungen haben, ist es aber ebenfalls von Vorteil, an subventionierten Sprachkursen teilnehmen zu können.

UMSETZUNG

In den OECD-Ländern werden Sprachkurse in unterschiedlichem Ausmaß subventioniert (vgl. Tabelle 4.1). Die Länder haben verschiedene Finanzierungsmodelle gestestet:

• Sprachkurse können kostenlos oder als bedürftigkeitsabhängige Leistung angeboten werden.

• Migrant*innen können über ein Kautionssystem Zugang zu Kursen bekommen.

• Ihnen können Kredite angeboten werden, um Sprachkurse zu bezahlen.

• Mit den Kursanbietern können ergebnisorientierte Finanzierungen vereinbart werden.

Es gibt keine eindeutige Antwort auf die Frage, ob Sprachkurse kostenlos angeboten werden sollten. In einigen Fällen ist dies aufgrund budgetärer Einschränkungen ohnehin unmöglich. Werden Sprachkurse kostenlos angeboten, könnte der Eindruck entstehen, sie hätten keinen Wert. Viele OECD-Länder betrachten Sprachkurse indessen als ein öffentliches Gut, das anspruchsberechtigten Lernenden kostenfrei zur Verfügung gestellt werden sollte. Dieser Ansatz überwiegt beispielsweise in den nordischen Ländern, Belgien, Frankreich, Italien, Kanada, Portugal und Slowenien (vgl. Kasten 3.2). Einige Länder erstatten Kursteilnehmer*innen auch die Fahrtkosten. Eine andere Möglichkeit besteht darin, Sprachkurse als eine bedürftigkeitsabhängige Leistung zu betrachten, für die Lernende nur zahlen, wenn sie über die entsprechenden Mittel verfügen. Das bedeutet im Allgemeinen, dass die Gebühren für Kurse auf Grund- und Mittelniveau allen arbeitslosen Lernenden und Lernenden mit geringem Einkommen erlassen werden oder symbolischen Charakter haben. Alle anderen Gebühren werden auf einem Niveau angesetzt, das Lernende, die über finanzielle Mittel verfügen, nicht abschreckt. Voll oder teilweise bedürftigkeitsabhängige Kurssysteme gibt es derzeit im Vereinigten Königreich, in Deutschland, Luxemburg, Estland, Ungarn, Österreich und der Tschechischen Republik. In Australien, wo die Englischkurse für die meisten bedürftigen Neuzugewanderten kostenfrei sind, werden für Ehepartner*innen und Unterhaltsberechtigte, denen es an funktionalen Englischkenntnissen mangelt, höhere Visagebühren (je nach Kategorie etwa 5 000 AUD) berechnet. In Neuseeland müssen die meisten Visumanstragsteller*innen sprachlichen Mindestanforderungen genügen oder Englischkurse vorab finanzieren. Die Kosten für den Englischunterricht belaufen sich je nach Ausgangsniveau auf 1 735 bis 6 795 NZD.

Wird von Migrant*innen verlangt, Vorauszahlungen für ihre Sprachkurse zu leisten, kann dies als Anreiz dienen, sie auch abzuschließen. In Neuseeland hat die Zahl der Kursteilnehmer*innen seit Einführung der Vorauszahlungspolitik von Jahr zu Jahr zugenommen. Im Dezember 2018 hatten 59 % der Migrant*innen mit vorab finanziertem Englischsprachunterricht (PELT), der bis Ende 2018 in Anspruch genommen werden musste, die Gesamtheit oder einen Teil ihrer TESOL-Kurse (Englisch als Fremdsprache) absolviert (New Zealand Government, 2019). Ein Kautionssystem könnte sich jedoch als ein effizienteres Instrument erweisen, um Migrant*innen stärker zur Teilnahme an Sprachkursen zu bewegen und diese gleichzeitig als öffentliches Gut anzubieten. Zwischen 1995 und 1998 gab es in Neuseeland ein solches System. Ehepartner*innen und Unterhaltsberechtigte mussten einen gewissen Betrag hinterlegen, der ihnen zurückerstattet wurde, wenn es ihnen gelang, innerhalb des Jahres ihrer Ankunft die erforderlichen Englischmindestkenntnisse zu erwerben. Deutschland erstattet bei erfolgreicher Teilnahme am Integrationskurs innerhalb von zwei Jahren nach Ausstellung der Teilnahmeberechtigung derzeit 50 % des Kostenbeitrags. Österreich nutzt eine ähnliche Anreizstruktur (vgl. Empfehlung 3). Dänemark und die Tschechische Republik haben auf Experimentierbasis (für einige Kurse) ein Kautionssystem eingeführt. Nach erfolgreichem Kursabschluss wird die Anzahlung zurückerstattet. Die Kaution für Tschechischkurse kann im Fall unentschuldigten Fehlens einbehalten werden. Dänemark hat 2017 ein Kautionssystem eingeführt, bevor es 2018 für Migrant*innen mit gesichertem Lebensunterhalt zu einem gebührenpflichtigen Modell übergegangen ist. Im Juli 2020 ist das Land bei Migrant*innen mit gesichertem Lebensunterhalt zu einem Kautionssystem mit einem leicht höheren Geldbetrag zurückgekehrt (2 000 DKK pro Modul gegenüber 1 250 DKK pro Modul im Jahr 2017). Die Lernenden erhalten Gutscheine mit einer maximalen Gültigkeitsdauer für die Absolvierung jedes einzelnen Moduls. Migrant*innen im Integrationsprogramm müssen für die Teilnahme an kostenlosen Dänischkursen keine Kaution hinterlegen.

In einigen Ländern haben Personen und Unternehmen Anspruch auf zinslose oder zinsgünstige Kredite für die Teilnahme an fortgeschrittenen Sprachkursen, die eine hohe Erfolgsquote aufweisen. Im Gegensatz zu Zuschüssen, eignen sich Kredite für Kurse, bei denen eine hohe Rendite für die Migrant*innen zu erwarten ist. Die Hauptzielgruppe sind Personen mit hohem sozioökonomischen Potenzial oder Tertiärbildung. Kredite könnten auch genutzt werden, um fortgeschrittene berufsspezifische Sprachkurse für einkommensstarke Berufsgruppen, wie Ärzt*innen und Ingenieur*innen, zu finanzieren, wenngleich dies in diesem Kontext bisher selten der Fall war. Überall dort, wo Gebühren erhoben werden oder Kredite für angehende Kursteilnehmer*innen die einzige verfügbare Option darstellen, ist es wichtig, Anzeichen für unzureichende Investitionen aufgrund mangelnder Zahlungsbereitschaft oder -fähigkeit zu erkennen. Eine Evaluierung des Integrationsprogramms Estlands ergab, dass nur 5-9 % der Migrant*innen dazu bereit oder in der Lage waren, mehr als 80 % der Kosten von Sprachkursen zu tragen. Zwischen 33 % und 39 % der Befragten waren nicht bereit, überhaupt etwas zu zahlen. Das Expertengremium kam zu dem Schluss, dass eine Beendigung der staatlichen Finanzierung die Integrationsziele Estlands untergraben würde (Centar, 2018).

Finanzierungsmodelle können auch dazu dienen, den Kursveranstaltern Leistungsanreize zu bieten. Dänemark verwendet ein ergebnisorientiertes Finanzierungssystem, in dem die Anbieter die Hälfte der Gebühren vor Kursbeginn erhalten und die andere Hälfte, wenn die Migrant*innen den Kurs erfolgreich absolviert haben. Eine Evaluierung ergab, dass finanzielle Anreize die Kursanbieter dazu ermutigen, effizientere und stärker auf die individuellen Bedürfnisse der Teilnehmenden zugeschnittene Kurse anzubieten (Rambøll, 2007b). Um zu verhindern, dass langsamer Lernende in einem solchen System untergehen, sollten die Geldgeber eine Gleitskala finanzieller Anreize in Erwägung ziehen, die sich am Aufwand orientieren, der mit dem Wissenserwerb der Migrant*innen verbunden ist (d. h. höhere Rückerstattungen in Fällen, die mehr Investitionen erfordern).

Anreizstrukturen können nur eingeführt werden, wenn Evaluierungen vorgenommen werden. Die Verwaltung von Prämien und Rückerstattungen ist in die bürokratischen Systeme zu integrieren. Es bedarf einer zentralen Stelle, die Orientierungshilfen und Informationen zum Benchmarking bereitstellt. Auch wenn die nationalen Budgets angesichts der Rolle der kommunalen oder staatlichen/regionalen Verwaltungsebenen bei der Finanzierung der Programme in einigen Ländern nicht unbedingt ein vollständiges Bild zeichnen, ist es offensichtlich, dass Sprachkurse in den meisten Ländern global betrachtet den Großteil der staatlichen Ausgaben für die Integration von Migrant*innen ausmachen. Um die budgetäre Belastung zu reduzieren, sollten mehrere öffentliche und private Akteure zur Teilnahme ermutigt werden. Arbeitgeber können aufgefordert werden, die Kosten des Sprachunterrichts für geförderte Arbeitsmigrant*innen und Kurse am Arbeitsplatz zu subventionieren. Berufsverbände, Berufsausbildungsprogramme und private Hochschuleinrichtungen können zur Finanzierung fortgeschrittener und berufsspezifischer Sprachkurse beitragen.

Kasten 4.1. Subventionen für Sprachkurse

Der israelische Hilfskorb (Sal Klita) bietet jüdischen Neuzugewanderten finanzielle Unterstützung an, die die Ausgaben für sechs Monate Hebräischkurse (Ulpan) und die Miete im ersten Jahr abdeckt. Für Arbeitslose oder Lernende in Berufsausbildung können die Leistungen mit einer zusätzlichen Einkommensstützung kombiniert werden. Ein Online-Rechner ermöglicht die Berechnung des Leistungsumfangs, der vom Alter und von der Familiensituation abhängt.

In Finnland, Norwegen und Schweden erhalten Sprachkursteilnehmer*innen im breiteren Kontext der Einführungsprogramme, in denen Sprachkurse eine Hauptkomponente sind, finanzielle Unterstützung. Diese ist an die Kursteilnahme gebunden und wird erwerbstätigen Personen zusätzlich gezahlt. In Schweden haben Teilnehmer*innen am Einführungsprogramm Anspruch auf individuelle Integrationsleistungen, die ihre Ausgaben für bis zu zwei Jahre decken. Die öffentliche Arbeitsverwaltung legt die Höhe der Leistungen (etwa 35 EUR pro Tag) und Kosten für Kinder und Wohnung auf der Basis des Einführungsprogramms der Lernenden fest. Der Betrag ist unabhängig von den Einkommen anderer Haushaltsmitglieder. So werden beiden Ehepartner*innen mehr Anreize geboten, Schwedisch zu lernen und sich auf eine Erwerbstätigkeit vorzubereiten. Diese Leistungen können wie Studiendarlehen bei Nichtteilnahme verloren gehen. In Kombination mit einer Erwerbstätigkeit kann jedoch über einen Zeitraum von sechs Monaten ein reduzierter Betrag gezahlt werden. In Finnland sind die Voraussetzungen ähnlich. Bedürftigkeitsabhängige Leistungen (etwa 33 EUR pro Tag, auf Basis einer Fünftagewoche, einschl. bezahlte Urlaubstage) decken die Ausgaben der Teilnehmer*innen am Einführungsprogramm über einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren. Für Arbeitslose entspricht der Betrag den Arbeitslosenleistungen (und ersetzt diese). In Norwegen haben Flüchtlinge und mit- bzw. nachreisende Familienangehörige vorbehaltlich ihrer Teilnahme während des Einführungsprogramms Anspruch auf Integrationsleistungen. Die Leistungen sind steuerpflichtig und doppelt so hoch wie die Leistungen der nationalen Sozialversicherung. Sie können mit anderen Leistungen (z. B. Arbeitslosengeld, Krankengeld/Invaliditätsrente, Mutterschaftsleistungen/Kindergeld) oder sonstigen Arbeitseinkünften kombiniert werden (ohne sie zu ersetzen).

Tabelle 4.1. Kosten öffentlich finanzierter Sprachkurse in OECD-Ländern, letztverfügbares Jahr

	Ganz oder teilweise subventionierte Sprachkurse (inkl. E-Learning)	Insgesamt veranschlagte Ausgaben	An Kursanbieter je Teilnehmer pro Stunde insgesamt gezahlter Betrag (in Euro)	Von den Teilnehmern pro Stunde entrichtete Gebühr (in Euro)
Australien	Ja	225 698 000 AUD (etwa 143,2 Mio. EUR), inkl. Kurskosten, Kinderbetreuung und Beratungsgebühren (Finanzjahr 2018/2019)	k. A.	Kostenlos
Belgien	Ja (E-Learning für mit-/nachreisende Familienangehörige, die nach Flandern/Brüssel kommen)	8 386 460 EUR in Wallonien 8 000 000 EUR für Frankophone in Brüssel 300 000 EUR für Integrationskurse in der deutschsprachigen Gemeinschaft (2020)	k. A.	Gebührenfrei für Teilnehmer an einem Integrationskurs (in manchen Fällen werden jährliche Einschreibegebühren in Höhe von 15-42 EUR für das Kursmaterial erhoben). Eine Ausnahme bildet die flämische Region, wo sich die Gebühren auf 1,5 EUR je Unterrichtsstunde belaufen (höchstens 180 EUR für Unterricht und Prüfung).
Chile	Nein	/	/	/
Dänemark	Ja	Etwa 170 Mio. EUR (2018)	k. A.	Gebührenfrei für Personen, die unter das Integrationsgesetz fallen. Arbeitnehmer und Lernende müssen vor Kursbeginn 2 000 DKK hinterlegen, die zurückerstattet werden
Deutschland	Ja	Etwa 1 Mrd. EUR (Integrationskurse und berufsbezogene Sprachkurse)	3,90 EUR (Integrationskurs); 4,14 EUR (berufsbezogener Sprachkurs) (2020) Anfang 2021: 4,40 EUR (Integrationskurs); 4,64 EUR (berufsbezogener Sprachkurs) (2020)	2,20 EUR (2021), außer für einige von den Gebühren befreite Migranten. Kann nach erfolgreichem Kursabschluss innerhalb von 2 Jahren zu 50 % zurückerstattet werden 2,62 EUR (2021) für berufsbezogene Sprachkurse. Kostenfrei für Arbeitslose
Estland	Ja	6 789 200 EUR für das gesamte Begrüßungsprogramm (bis 2023)	5,6 EUR + MwSt. (450 EUR + MwSt. insgesamt je Teilnehmer)	Kostenlos
Finnland	Ja (E-Learning wird nicht systematisch angeboten, ist aber über Helsinki City, infofinland.fi und andere Quellen verfügbar)	Etwa 51 Mio. EUR (2019)	35 EUR (je Lernenden pro Tag im Jahr 2019)	Kostenlos
Frankreich	Ja	247,9 Mio. EUR für Aktivitäten im Rahmen des Integrationsvertrags, darunter Sprachkurse + 53.91 Mio. EUR auf längere Sicht (2020)	k. A.	Kostenlos
Griechenland	Nein (außer Aufnahmezentren)	Etwa 150 000 EUR (2018); Etwa 210 000 EUR (2019). Für Kurse in vier Integrationszentren für Migranten – Mittel des Europäischen Sozialfonds (ESF)	k. A.	Kostenlos
Irland	Ja	/	/	/
Island	Ja	/	/	/
Israel	Ja (Israelische Lehrkräfte unterrichten Hebräisch und liefern Informationen über Israel in jüdischen Schulen und lokalen jüdischen Gemeinden im Ausland)	/	/	/
Italien	Ja	18 973 862 EUR (05/2014 bis 06/2015)	k. A.	Kostenlos
Japan	Ja	4 074 444 EUR (Finanzjahr 2015)	k. A.	Kostenlos
Kanada	Ja (Ferneinstufungsprüfungen und Online- bzw. Fernkurse stehen den Kunden auch kostenfrei zur Verfügung. Quebec erstattet Kosten für Sprachkurse im Ausland)	261,4 Mio. CAD (etwa 178 Mio. EUR) an Finanzierung aus Bundesmitteln für Sprachprüfungen und -‑kurse (Finanzjahr 2019/2020) In Quebec, 170,3 Mio. CAD (etwa 116,5 Mio. EUR) (Finanzjahr 2019/2020)	k. A.	Gebührenfrei für dauerhaft Aufenthaltsberechtigte und Flüchtlinge (Bundesebene) In Quebec steht finanzielle Unterstützung zur Verfügung (188 CAD pro Woche für Vollzeitunterricht und 15 CAD pro Tag bei Teilzeitunterricht)
Kolumbien	/	/	/	/
Korea	Ja (E-Learning und Präsenzunterricht in King Sejong-Instituten)	5 164 670 EUR (Finanzjahr 2019)	k. A.	Kostenlos
Lettland	Ja	1 427 666,62 EUR (Finanzjahr 2019)	Der Gutschein beträgt höchstens 360 EUR	Gebührenfrei für anspruchsberechtigte Kunden des Arbeitsmarktservice und in Aufnahmezentren für Asylsuchende
Litauen	Ja	800 000 EUR (Finanzjahr 2019)	/	/
Luxemburg	Ja	Etwa 1,5 Mio. EUR (2012-2015)	4 EUR	0,20 EUR je Kurs (ermäßigte Kosten); 3 EUR je Kurs (normale Kosten)
Mexiko	Nein (aber E-Learning-Optionen sind verfügbar)	/	/	Flüchtlinge zahlen niedrigere Gebühren
Neuseeland	Ja	Etwa 21,9 Mio. EUR (2014)	k. A.	Die Kosten hängen vom Niveau ab
Niederlande	Ja (E-Learning/Selbstlernpaket)	61 Mio. EUR	k. A.	Auf Kreditbasis, humanitäre Migranten, die den Sprachtest im vorgesehenen Zeitraum bestanden haben, müssen den Kredit aber nicht zurückzahlen
Norwegen	Ja (und E-Learning)	Etwa 99,8 Mio. EUR (2021)	177 EUR (2019)	Die Teilnahmegebühren variieren
Österreich	Ja (und E-Learning)	Bundeskanzleramt: 32 Mio. EUR (01/2019 bis 03/2021) Öffentliche Arbeitsmarktverwaltung: 61,3 Mio. EUR (2019) und 67,8 Mio. EUR (2020)	k. A.	Die vom Österreichischen Integrationsfonds und Arbeitsmarktservice angebotenen Kurse sind kostenlos. Integrationsvereinbarung: Im Allgemeinen entrichten die Teilnehmer Kursgebühren. Sie können eine Teilerstattung der Kosten (bis zu 50 %) für das verpflichtend zu erfüllende Modul 1 beantragen, wenn sie es innerhalb der ersten 18 Monate ihres Aufenthalts erfolgreich abschließen
Polen	Ja	/	/	/
Portugal	Ja (und E-Learning)	263 093 EUR (2017-2018)	3,00 EUR (2017-2018)	Kostenlos
Schweden	Ja (mit Aufenthaltserlaubnis)	3 793 887 SEK (etwa 358 366 EUR) für sfi (2019)	51 900 SEK (etwa 4 902 EUR) pro Jahr	Kostenlos
Schweiz	Ja (kein E-Learning)	64 Mio. EUR (2018)	/	In einigen Kantonen 5 CHF pro Kurs, in anderen kostenfrei
Slowak. Rep.	Nein (aber E-Learning-Optionen sind verfügbar)	/	/	/
Slowenien	Ja	416 900 EUR (Finanzjahr 2014)	2,9 EUR	Kostenlos
Spanien	Nein	1 397 407 EUR für das gesamte Integrationsprogramm (2014)	/	Kostenlos
Tschech. Rep.	Ja	k. A.	k. A.	k. A.
Türkei	Ja	/	/	/
Ungarn	Ja (E-Learning und Präsenzunterricht in Serbien)	173 675 EUR (01/2014 bis 06/2015)	2,70 EUR (2015)	Kostenlos
Ver. Königreich	Ja	/	/	Kostenfrei für arbeitslose Zugewanderte, die Leistungen empfangen
Ver. Staaten	Ja (und E-Learning)	Auf Bundesebene: 657 Mio. USD (etwa 560,4 Mio. EUR) an Mitteln im Rahmen des AEFLA (Adult Education and Family Literacy Act), plus zusätzliche Mittel aus Flüchtlingsprogrammen1 (Finanzjahr 2020)	k. A.	Der Staat subventioniert den Unterricht (und andere Resettlement-Dienste) durch Zuschüsse an eigens dafür ausgewählte Partnerorganisationen und Zentren für Erwachsenenbildung.

Anmerkung: k. A. = keine Angaben; / = nicht anwendbar, vgl. Tabelle 1.1.

¹ In den Vereinigten Staaten werden Sprachkurse für Flüchtlinge von der Organisation Refugee Support Services (RSS) getrennt finanziert. Mit den Mitteln in Höhe von 270 Mio. USD werden neben Kursen in Englisch als Zweitsprache auch beschäftigungsbezogene Dienstleistungen und spezielle Programme finanziert.

Quelle: OECD-Fragebogen zur Sprachförderung für erwachsene Migrant*innen, 2017.