Este capítulo describe las cuentas del gobierno general y esquematiza la composición de estas últimas. Explica luego, como calcular los cuatro principales indicadores de finanzas públicas: el déficit del gobierno general, la deuda del gobierno general, el gasto del gobierno general y los impuestos y contribuciones sociales obligatorias.
Comprendiendo las Cuentas Nacionales
Segunda Edición
Capítulo 9. Las cuentas del gobierno general
Abstract
La OCDE publica los Economic Surveys sobre países miembros individuales que contienen siempre un análisis detallado de los datos de finanzas públicas, en el que, a veces, se critica la política fiscal de los gobiernos. Lo que sigue es un extracto del Economic Survey sobre Francia, publicado en marzo de 2013:
“Desde finales de los años setenta, el presupuesto del gobierno general siempre ha estado en déficit, resultado de una tendencia creciente en la relación entre deuda pública y PIB. El cumplimiento de los objetivos presupuestales durante los tres últimos años ha mejorado la credibilidad fiscal de Francia, tal como se refleja en las bajas tasas de interés de su deuda pública. La relación de la deuda pública al PIB (definición de Maastricht) proyectada por la OCDE, ha subido de 57% en 2001 a 91% en 2012, antes de alcanzar cerca del 96% del PIB en 2014. El recorte substancial del endeudamiento público es crucial para asegurar la estabilidad macroeconómica y el apoyo al crecimiento de largo plazo. La relación del gasto público al PIB se estabilizará en el 2013 al mismo nivel de 2011 y 2012, es decir, 56.3%. Debe reducirse progresivamente hasta 53.1% en 2017. Sin embargo, aún no se han decidido las medidas específicas para reducir el gasto. Los aumentos de impuesto pueden, en el corto plazo, ser más atractivos que los recortes del gasto puesto que despiertan una menor resistencia social que podría enervar a los mercados financieros. Pero se cree que en el mediano plazo los recortes del gasto afectan menos el crecimiento económico que los aumentos de impuestos, quizás por el hecho de reflejar un compromiso más fuerte y duradero. Frente a unos impuestos que ya son altos en Francia, depender demasiado de aumentos tributarios para la consolidación fiscal podría revelarse arriesgado en el mediano plazo.” (OCDE, 2013).
Como lo muestra el Cuadro 9.1 (publicado por el INSEE, la entidad oficial de estadística de Francia) el déficit público fue del 7.5% en 2009, pero se redujo a 4.8% en 2012, un nivel considerablemente más alto que el techo establecido por el Tratado de Maastricht para los países miembros de la Unión Europea (U.E). Además, la deuda pública francesa excedió el otro límite de Maastricht del 60%, en el 2009 y creció aún más entre 2010 y 2012. Estos resultados se deben a la continua deriva alcista del gasto público (56% del PIB en 2012), mientras que las contribuciones obligatorias (impuestos y contribuciones sociales), principal fuente de ingreso para el gobierno general, continúan aumentando como porcentaje del PIB (45.0% en 2012). Los economistas de la OCDE también utilizan un indicador denominado “déficit estructural”, para entender mejor la tendencia subyacente de las políticas fiscales (véase el Recuadro 9.1. El saldo financiero ajustado cíclicamente (o déficit estructural)).
Todos los indicadores que se acaban de citar proceden directamente de las cuentas nacionales publicadas por el INSEE para el sector del gobierno general. Esto no es una sorpresa. Dado que el gobierno general es el mayor agente macroeconómico, es normal utilizar cuentas macroeconómicas para analizar su política. Pero son los criterios de Maastricht, basados en definiciones que pertenecen al ámbito de las cuentas nacionales, los que han favorecido la utilización de las cuentas nacionales por los Estados miembros de la U.E. para analizar sus finanzas públicas (véase la sección “Los criterios de Maastricht”, en las Precisiones adicionales que figuran al final del capítulo). Desde la promulgación de estos criterios, el cálculo de las cuentas del gobierno se ha convertido en una parte muy importante del trabajo de los contables nacionales europeos, hasta el punto de que las cuentas nacionales se podrían apodar como las cuentas del PIB más “S13-B9” (que es el código para el superávit o el déficit del gobierno general). Los macroeconomistas deberían profundizar en el conocimiento de las definiciones si no quieren arriesgarse a hablar sin sentido.
Cuadro 9.1. Francia: Las cuentas del gobierno general para 2012
Porcentaje del PIB
* De acuerdo con los Criterios de Maastricht.
Fuente: INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785.
Se inicia este capítulo con la descripción de las cuentas del gobierno general por medio de un esquema simplificado. Luego se esboza la composición del gobierno general, y se termina con la forma cómo se calculan los cuatro indicadores clave de las finanzas públicas que figuran en el Cuadro 9.1.
Recuadro 9.1. El saldo financiero ajustado cíclicamente (o déficit estructural)
Los ingresos y gastos del gobierno general suelen ser muy sensibles a la evolución de la economía. Los ingresos fiscales tienden a caer durante los períodos de recesión; el ingreso y el consumo se desaceleran, mientras que, al mismo tiempo, el gasto público puede crecer, ya que hay más gente desempleada y con derecho a asistencia social y a prestaciones de desempleo. Por otra parte, durante los períodos de auge, las finanzas públicas mejoran, ya que los impuestos se disparan y el número de los que reciben prestaciones sociales suele disminuir. Estas fluctuaciones en los ingresos fiscales y en el gasto público – en ausencia de un cambio discrecional de la política económica – hacen difícil valorar si la política fiscal es expansiva, neutra o restrictiva para un período dado, y juzgar si los desequilibrios fiscales son sostenibles a largo plazo. Para responder a estas preguntas fundamentales los economistas han desarrollado el concepto de saldo fiscal, ajustado cíclicamente – también llamado “saldo estructural” o, cuando es negativo, “déficit estructural” – mediante la separación de los componentes cíclico y estructural de los saldos del sector gobierno general en las cuentas nacionales. Para obtener estos saldos públicos ajustados del ciclo se necesita: 1) definir cuál sería la producción potencial (o estructural) de un país (véase el Capítulo 4), y 2) estimar cómo reaccionan los ingresos fiscales y el gasto público cuando la producción efectiva se desvía de la producción potencial durante el ciclo económico. Girouardy André (2005) han explicado con detalle la metodología que utiliza la OCDE.
Se debe tener en cuenta que algunos factores excepcionales pueden hacer que sean discutibles las comparaciones de los datos de finanzas públicas ajustados cíclicamente entre países y a lo largo del tiempo, si estos no se corrigen. Los ejemplos incluyen las transferencias desde una empresa pública al sector gobierno general de los pasivos contraídos con su personal por concepto de compromisos de pensiones futuras, acompañadas de la transferencia de los activos actuales del fondo de pensiones de ese personal, desde la empresa pública al sector gobierno general. En el SCN 1993, esta última transferencia mejorará el saldo ajustado del ciclo en el momento de la transferencia, pero, a largo plazo, el saldo sufrirá un deterioro. Por lo tanto, los economistas en la Comunidad Europea y en la OCDE descartan no solo el impacto del ciclo económico, sino también el de estos casos únicos. Sin embargo, la definición de lo que se considera “excepcional” sigue siendo borrosa.
9.1. Un esquema simplificado de cuentas del gobierno general
El Gobierno general (GG) constituye un sector institucional muy importante, que comprende: el gobierno central, los gobiernos locales y los fondos de seguridad social. En los países federales (como Alemania), también incluye las autoridades estatales (llamadas “Länder”). El código oficial del sector gobierno general en las cuentas nacionales es “S13”. En síntesis, se puede decir que este sector tiene dos funciones: la producción de servicios de no mercado (educación, salud, defensa nacional, policía, etc.) y la redistribución del ingreso (prestaciones sociales, subsidios). Para financiar el costo de estas funciones, el gobierno general recauda impuestos y contribuciones de seguridad social. Parte de estos recursos se utilizan para pagar los salarios de los empleados públicos y el consumo intermedio y la inversión necesaria para producir los servicios de no mercado prestados gratuitamente. El resto se redistribuye bajo forma de prestaciones sociales o de subsidios.
Los contables nacionales utilizan estructuras contables comunes para todos los sectores institucionales, estén estos conformados por sociedades privadas o por el gobierno. Sin embargo, hay que recordar que las agencias gubernamentales se estructuran de manera diferente a las empresas. Por una parte, los servicios del gobierno no tienen precios de venta, puesto que son gratuitos; por la otra, las unidades del gobierno general no tienen como fin obtener beneficios. De hecho, los economistas utilizan diferentes agregados, dependiendo de si están estudiando a las empresas o al gobierno: en el caso de las empresas tienen en cuenta el porcentaje de beneficios (excedente neto de explotación/valor agregado neto), mientras que en el caso del gobierno, miran principalmente la capacidad/necesidad de financiación (préstamo neto/endeudamiento neto), cuyo código es B9.
Recuadro 9.2. ¿Por qué se concede tanta importancia al ítem B9?
En lo que respecta al gobierno general, el saldo contable B9 (capacidad/necesidad de financiación) es igual a los ingresos menos los gastos. Un B9 negativo muestra la existencia de un déficit público o una necesidad de financiación, y como su nombre lo indica el gobierno tiene que endeudarse para financiarlo. El gobierno general debe esforzarse, sobre una base estructural, por no gastar más de lo que recibe. En general, la necesidad de financiación produce un incremento de la deuda pública y, por tanto, de la carga de intereses a los que han de hacer frente las generaciones futuras. Un B9 positivo muestra la existencia de capacidad de financiación, es decir, de un superávit público, que permite al gobierno reducir su deuda. B9 es uno de los principales criterios del Tratado de Maastricht (véase las Precisiones adicionales que figuran al final del capítulo). Por esta razón, los países europeos siguen con mucha atención la evolución de este saldo contable.
Varios países no europeos – por ejemplo, los Estados Unidos – prefieren utilizar un saldo diferente, concretamente el ahorro neto (B8N). La desventaja del saldo contable B9 es que puede llegar a ser negativo como consecuencia de la inversión realizada por el gobierno, que, en la mayoría de los casos, se considera como algo esencialmente positivo porque puede estimular la producción futura. El ahorro neto (B8N) tiene la ventaja de no estar afectado por un determinado monto de la inversión realizada en un período determinado, limitándose a reflejar operaciones corrientes, a saber: ingresos y gastos corrientes (incluido el consumo de capital fijo). La regla que se imponen los países que utilizan el saldo contable B8N es que los ingresos corrientes deberían, en promedio, cubrir los gastos corrientes, permitiendo que la inversión pueda ser financiada por medio de endeudamiento. Esta norma suele denominarse la “regla de oro”.
El siguiente esquema simplificado de las cuentas del gobierno general ilustra cómo las cuentas nacionales introducen las operaciones de no mercado, que, en principio, son específicas de este sector, en la estructura general del Sistema. Como en el caso de los otros sectores institucionales, la cuenta se muestra en el formato tradicional tipo “T”, donde figuras los “usos” a la izquierda y los “recursos” a la derecha. Las zonas sombreadas de la cuenta representan las operaciones monetarias realmente registradas (es decir, los ingresos y gastos) que son: en los “recursos”, impuestos y contribuciones de seguridad social, y en los “usos”, remuneración de los asalariados, consumo intermedio, subsidios, prestaciones sociales, intereses de la deuda pública y FBCF. Al final de esta zona sombreada hay una fila que muestra el saldo contable capacidad/necesidad de financiación. Todos estos montos se calculan a precios corrientes.
Ahora se debe agregar a esta estructura los elementos que no se basan en operaciones monetarias (ya que el precio es cero). Esta parte inventada (o “imputada”) se muestra en letra cursiva en las zonas no sombreadas. En la esquina superior derecha de la cuenta, figura entre los recursos la producción de servicios de no mercado definida como igual a los costos totales (remuneración de los asalariados más consumo intermedio más consumo de capital fijo, véase el Capítulo 4). Como resultado, el beneficio – es decir, el excedente neto de explotación (ENE) – es cero, lo que no es una sorpresa, ya que las agencias gubernamentales son, fundamentalmente, instituciones sin propósito de lucro. Esta producción de servicios no de mercado se presta a los hogares y a las empresas, pero no se registra como consumo en las cuentas de estos sectores, sino que se contabiliza como consumo del gobierno mismo. Por tanto, para contrabalancear estos recursos por concepto de producción “imputada”, se incluye, entre los usos de la cuenta, el consumo final del gobierno general, que es igual a la producción de no mercado (para completar lo que aquí se describe de forma simplificada, véase más adelante el Recuadro 9.4. Definición del gasto de consumo final del gobierno general).
Cuenta del gobierno general: Diagrama simplificado
Las áreas sombreadas indican flujos monetarios, las áreas sin sombra corresponden a flujos imputados
Es muy importante tener en cuenta que el “gasto de consumo final del gobierno general” es una convención contable. En la práctica, el gobierno general no consume su producción. Son los hogares y las empresas los que la consumen en la forma de servicios públicos. Sin embargo, como no existen operaciones monetarias (los servicios se prestan a título gratuito), los contables nacionales han abandonado la idea de atribuir este consumo a los hogares y a las empresas y han optado por asignarlo al propio gobierno general. Sin embargo, puede también observarse que si se incorporan a la cuenta los ítems “imputados” (producción de servicios de no mercado y consumo final) no se produce ninguna diferencia en el último ítem de la cuenta (es decir, en la capacidad/necesidad de financiación), porque los recursos adicionales se compensan con los usos adicionales. Al final, la capacidad/necesidad de financiación permanece igual a la diferencia entre los ingresos y los gastos efectivos.
Hay excepciones a la regla de que solo las operaciones efectivamente realizadas afectan el cálculo de la capacidad/necesidad de financiación. Por ejemplo, a pesar de que no se ha realizado ningún pago efectivo, cuando una unidad del gobierno general condona una deuda contraída por un país en vías de desarrollo, el monto de la deuda condonada se registra como un gasto (una transferencia de capital) en las cuentas nacionales y, por tanto, afecta la capacidad/necesidad de financiación.
Para concluir debe tenerse en cuenta que este esquema simplificado de las cuentas del gobierno general introduce cuatro importantes cuasi-principios: 1) el saldo contable más importante es la capacidad/necesidad de financiación, que es la diferencia entre los ingresos y los gastos efectivos; 2) la producción de servicios de no mercado es, por definición, igual a los costos incurridos para realizarla; 3) el excedente neto de explotación del gobierno general es cero, y 4) por convención, el gobierno general consume lo que produce.
9.2. Estructura detallada de las cuentas del gobierno general
Una serie completa de las cuentas de Francia referidas al año 2011 (que incluye las cuentas financieras y los balances) se muestra en las dos páginas siguientes. Estas cuentas ilustran como se integran las cuentas del gobierno general en las cuentas nacionales, desde la cuenta de producción hasta el balance. A diferencia del modelo de cuentas tipo T, que presenta los usos a la izquierda y los recursos a la derecha, en este caso se presentan los usos debajo de los recursos. Se trata simplemente de una cuestión de presentación que no afecta al análisis.
Como es característico, cada cuenta termina en un saldo contable, que está codificado con una B mayúscula (por ejemplo, “B1 Valor agregado bruto”) que aparece, en el lado de los usos, en la parte más alta de la cuenta, y en el lado de los recursos, en la parte más baja. Por ejemplo, el saldo contable de la cuenta de producción es el valor agregado bruto, que se muestra de nuevo después en el lado de los recursos en la cuenta de generación del ingreso. Algunos saldos contables intermedios (por ejemplo, el ingreso disponible) también aparecen en las cuentas, a pesar de que no tienen un significado especial en el caso del gobierno general, por lo que raras veces los comentan los economistas. En contraste, el saldo contable final, “B9 Capacidad/necesidad de financiación” es muy significativo. Algunas operaciones secundarias aparecen agrupadas en el rubro “diversos”, porque son marginales e interesan solo a especialistas.
La cuenta empieza por la producción del gobierno general, que consiste fundamentalmente en producción de no mercado (376.8 miles de millones de euros en 2011), cuya definición y evaluación se han explicado en el esquema y en el Capítulo 4.
El nombre oficial de este rubro es “Otra producción de no mercado”, pero en el texto y en el diagrama se ha simplificado.
Pero hay también un cierto monto de producción de mercado, y producción para uso final propio (que en conjunto representan 59.4 miles de millones de euros). La producción de mercado se compone de ventas realizadas por el gobierno general (de publicaciones, de medicinas por los hospitales, exportaciones de buques de guerra por los astilleros navales, ventas de agua por asociaciones de comunas). La producción para uso final propio consiste principalmente en los costos de producir software interno.
Después de deducir de la producción total un consumo intermedio de 109.6 miles de millones de euros (que representa la totalidad de los costos de funcionamiento operativo, tales como papel, teléfono, alquileres, etc.), el gobierno general obtiene un valor agregado de 326.7 miles de millones de euros, lo que equivale al 16.3% del PIB (véase el Recuadro 9.3. Limitaciones y dificultades en el uso de los porcentajes del PIB). La mayoría de los gastos que se reflejan en la cuenta de generación del ingreso corresponden a la remuneración de los funcionarios (262.7 miles de millones de euros), que incluyen contribuciones sociales, tanto efectivas como imputadas (véase el Capítulo 6) del empleador. Las contribuciones imputadas son bastante elevadas para el gobierno general porque, en Francia, el Estado es también el administrador del sistema de jubilación de sus propios empleados, por lo que no paga contribuciones como empleador. Debido a ello, este rubro tiene que imputarse para estimar el costo efectivo de emplear a los funcionarios.
Cuadro 9.2. Cuentas no financieras del gobierno general
Francia, 2011, miles de millones de euros
Cuadro 9.3. Balance del gobierno general, 2011
Sources: INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785; OECD (2014), General Government Accounts: Main aggregates, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00020-en and OECD (2014), Financial Accounts: Consolidated flows, annual, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00022-en.
El excedente neto de explotación, que mide el beneficio, es igual a 3.8 miles de millones de euros, es decir, prácticamente cero a este nivel de cuentas macroeconómicas. Sorprende este resultado pues se había afirmado que debía ser cero, por definición. El hecho es que el esquema anterior supone una extrema simplificación, ya que algunas pequeñas unidades del gobierno operan como empresas de mercado (por ejemplo, algunas que se ocupan del tratamiento y distribución de agua) y obtienen beneficios o incurren en pérdidas. El monto es muy reducido, pero sin embargo se debe considerar como una cuestión de principio que, el excedente neto de explotación del gobierno general es nulo. Esta es una de las ecuaciones fundamentales de las cuentas nacionales.
Recuadro 9.3. Limitaciones y dificultades en el uso de los porcentajes del PIB
Normalmente todos los principales indicadores de finanzas públicas se expresan como porcentaje del PIB, es decir, dividiendo el monto del agregado de que se trate por el PIB a precios corrientes, y multiplicando por 100. Esto permite hacer comparaciones internacionales, tales como las que se realizan entre los déficits de diferentes países (expresados en miles de millones de euros, o de dólares, o en cualquier otra moneda), pues tendría poco sentido hacerlo de otra forma, ya que para el mismo valor absoluto del déficit un país grande es más capaz de financiar sus desequilibrios que un país pequeño, cuya recaudación fiscal y potencial de endeudamiento son más reducidos. La presentación en porcentaje del PIB se aplica a todos los indicadores de finanzas públicas y especialmente a los gastos totales del gobierno y al total de la presión fiscal, que es la suma de los impuestos y de las contribuciones sociales obligatorias. Estos dos últimos indicadores se utilizan ampliamente para medir la importancia del papel del gobierno en la economía, que en Francia es muy elevado (el mayor entre los países de la OCDE). Sin embargo, esta aproximación es objeto de críticas. El PIB es la suma de los valores agregados. Por tanto, en sentido estricto la importancia de la actividad del gobierno en relación con el PIB debería medirse como la contribución de su valor agregado al PIB, esto es, en el caso de Francia, el 16.3%. Pero incluso usando esta referencia más estricta Francia continuaría teniendo una de las proporciones más elevadas de la actividad del gobierno en relación con el PIB en la OCDE.
Aparecen a continuación dos cuentas importantes, la de asignación del ingreso primario y la distribución secundaria del ingreso.
La diferencia entre “asignación del ingreso primario” y “distribución secundaria del ingreso” es un tanto artificial y no debería considerarse una característica relevante.
Entre los recursos de ellas están los denominados “impuestos indirectos” conocidos en cuentas nacionales como impuestos sobre la producción y las importaciones (305.2 miles de millones de euros) y que, en el caso de Francia, consisten fundamentalmente en el IVA (Impuesto sobre el Valor Agregado) y el IIPP (Impuesto Interno sobre Productos Petrolíferos). Entre los usos se destacan los intereses de la deuda pública (52.6 miles de millones de euros). Se debe observar, más abajo, la suma sustancial derivada de los llamados impuestos directos, que en cuentas nacionales se denominan impuestos sobre el ingreso y el patrimonio (224.6 miles de millones de euros), y que incluyen el impuesto al ingreso de las personas físicas y el impuesto de sociedades junto a otros, entre ellos, en el caso de Francia, el impuesto a la riqueza. Los recursos también incluyen un monto importante por concepto de contribuciones sociales recibidas por las administraciones de la seguridad social (375.6 miles de millones de euros), que se distribuyen posteriormente a los hogares. Hay que tener en cuenta que los fondos de seguridad social no se financian exclusivamente con contribuciones sociales, sino también mediante impuestos específicos y, a veces, mediante endeudamiento. Los impuestos y las contribuciones de seguridad social se miden aplicando el criterio de causación (ver al final del capítulo la sección La contabilización por causación en las cuentas del gobierno general).
El análisis de las prestaciones sociales en contabilidad nacional es algo complicado. La clasificación de las operaciones distingue entre prestaciones sociales diferentes de las transferencias sociales en especie (D62) y transferencias sociales en especie (D631). Una gran parte de los pagos a los hogares por los fondos de seguridad social, otros seguros sociales y unidades de asistencia social (por concepto de pensiones, prestaciones de maternidad, subsidios familiares, auxilios por defunción, etc.) se recogen en el ítem D62. Esta parte (388.7 miles de millones de euros) aparece entre los usos de la cuenta del gobierno general como “prestaciones sociales” (y como un recurso en la cuenta de los hogares). Sin embargo, otra parte sustancial de las prestaciones sociales (122.0 miles de millones de euros) se clasifica en el rubro D631. Este rubro incluye reembolsos a los hogares por los pagos de servicios de salud que estos han realizado (medicinas, visitas médicas y costo del transporte de pacientes) y por gastos de asistencia médica a domicilio y subsidios de vivienda. Puede sorprender que estas prestaciones no figuren en las cuentas como prestaciones sociales recibidas por los hogares sino como “transferencias sociales en especie” en una cuenta complementaria denominada “ingreso disponible ajustado”, y se contabiliza como gasto de consumo final de las gobierno general y no como consumo de los hogares.
Esto explica por qué el total registrado como (P3) gasto de consumo final del gobierno general (490.0 miles de millones de euros) es más elevado que la producción de no mercado (376.8 miles de millones de euros). Según se ha explicado en el párrafo anterior, la mayor parte de las transferencias sociales en especie corresponde a las compras hechas por el gobierno general, de bienes y servicios producidos por los productores de mercado, que después se suministran a los hogares, lo que se registra como gasto de consumo final del gobierno general y no como prestaciones sociales. Para complicar un poco más las cosas, las cuentas nacionales contabilizan como “pagos parciales” recibidos de los hogares, las ventas por parte del gobierno general de una pequeña parte de su producción de no mercado. En el caso de Francia, estos pagos parciales corresponden a tarifas por días de permanencia en hospitales, que representan una fracción muy reducida de los costos de hospitalización. Estos pagos parciales no deben figurar como parte del consumo final del gobierno general, sino que deben registrarse directamente como consumo de los hogares. Por lo tanto, la fórmula que define exactamente el gasto de consumo final del gobierno general es más complicada de lo que podía deducirse del esquema simplificado y se muestra en el Recuadro 9.4.
Recuadro 9.4. Definición del gasto de consumo final del gobierno general
P3/S13 Gasto de consumo final del gobierno general = P13/S13 Producción de no mercado – P131/S13 Pagos parciales por los hogares + [D6311 + D63121 + D63131]/S13 Transferencias sociales en especie, correspondientes a las compras de productos suministrados a los hogares vía productores de mercado. Aplicando esta fórmula resulta, en miles de millones de euros: 376.8 – 8.9 + 122.0 = 490.0. Desafortunadamente, las últimas dos cifras en el paréntesis no se muestran en el cuadro principal del gobierno general publicado por el INSEE y es necesario consultar cuentas auxiliares para encontrarlas.
El gasto de consumo final del gobierno general se divide en gasto de consumo individual (320.5 miles de millones de euros) y gasto de consumo colectivo (131.8 miles de millones de euros). El primero de ellos incluye gastos del gobierno general que, sin duda alguna, pueden atribuirse a los hogares y consiste fundamentalmente en gastos en educación y en el cuidado de la salud. El segundo comprende todos los otros gastos, es decir, la parte de la que no se puede saber exactamente si los consumidores son hogares o empresas. Estos gastos de consumo colectivo incluyen conceptos tales como los gastos en administración general, defensa, orden público, etc. Como se indicó en los Capítulo 3 y Capítulo 5, sumando el gasto de consumo individual del gobierno y el gasto de consumo final de los hogares, se obtiene el consumo final efectivo de los hogares, un concepto que, entre otras cosas, se utiliza en las comparaciones internacionales.
Como puede comprobarse en los siguientes ítems de la cuenta, en la columna de usos de la cuenta de capital figura la formación neta de capital del gobierno general, que es igual a la FBC (62.5 miles de millones de euros) menos el consumo de capital fijo (53.8 miles de millones de euros). Finalmente, se encuentra el saldo contable al que tantas referencias se han hecho en este y en los capítulos anteriores, es decir, la capacidad/necesidad de financiación (B9A), que en 2011 fue negativo (-105.9 miles de millones de euros) y que representa el endeudamiento neto o, según se le suele llamar generalmente, el déficit público. Este saldo corresponde al más importante de los criterios de Maastricht. Con él se cierra la secuencia de cuentas del bloque constituido por las cuentas no financieras del gobierno general.
A continuación de las cuentas no financieras sigue la cuenta financiera, que muestra cómo el gobierno general ha financiado el déficit. Como puede comprobarse en la parte de “cambios en pasivos” (véanse las definiciones en el Capítulo 8), la financiación se basó principalmente en la emisión de valores – es decir, bonos del Tesoro, denominados en Francia BTF (corto plazo), BTAN (mediano plazo) o OAT (largo plazo) – por una suma de 125.1 miles de millones de euros. No se hará referencia a las operaciones financieras del gobierno general de poca importancia, pero vale la pena comentar el saldo contable “operaciones financieras netas”, que no es sino otro nombre de la capacidad/necesidad de financiación (de hecho, tiene un código similar: B9B). Se verá que en el caso de Francia, y a diferencia de lo que sucede en las cuentas, tanto de los hogares como de las sociedades no financieras y de las instituciones financieras, el saldo B9B es exactamente igual al saldo B9A, lo que pone de manifiesto la mayor calidad de la información en que se basa la elaboración de las cuentas del gobierno general (véase, al final del capítulo, en las Precisiones adicionales, la sección “Fuentes: ¿Cómo se obtienen estos datos?”).
Se puede comprobar en la fila “pasivos” de los balances, que la importante emisión de bonos del Tesoro durante el período ha contribuido a elevar la deuda pública (en 135.3 miles de millones de euros). El monto de la deuda pública, tal como se define en cuentas nacionales (la cual difiere de la definición de deuda pública según el Tratado de Maastricht) es de 2 177.8 miles de millones. El INSEE estima que el total de los activos del gobierno general a precios corrientes asciende a 2 685.0 miles de millones de euros, de los cuales, 1 763.4 miles de millones son activos no financieros (terrenos, edificios y otras construcciones) y 925.7 miles de millones son activos financieros (fundamentalmente acciones cotizadas y no cotizadas de las empresas públicas). Es interesante comprobar que el patrimonio neto del gobierno general que estima el INSEE ha crecido durante 2011, a pesar de que el gobierno ha incrementado significativamente su deuda durante el período. Ambos mensajes son contradictorios: el primero es positivo y el segundo negativo. El positivo debería tomarse con cautela porque el incremento del patrimonio neto se debe fundamentalmente a las revalorizaciones de los activos no financieros en poder del gobierno (+54.6 miles de millones), que, probablemente, corresponden a las ganancias por tenencia que se han estimado para los edificios públicos. Pero estas estimaciones son solo aproximaciones y como posiblemente sea muy difícil vender edificios gubernamentales, debe considerarse que estos ingresos por revalorizaciones son solo “potenciales”.
9.3. ¿Cuál es el ámbito del sector gobierno general?
Las cifras totales del sector gobierno general de las cuentas nacionales dependen de la composición (y por ende de la dimensión) de este sector. Es obvio que unidades tales como el Ministerio de Finanzas o el de Educación forman parte del sector. De hecho, pertenecen a esta agrupación todas las unidades financiadas a través del presupuesto aprobado por el parlamento. Pero suele haber muchas unidades, especialmente en Francia, que están situadas “en la frontera” entre lo público y lo privado o, empleando la expresión propia de las cuentas nacionales, en la frontera “entre los sectores de mercado y de no mercado”. Por ejemplo, ¿forman parte del gobierno general los monopolios públicos Électricité de France (EDF) y Servicio Nacional de Correos? ¿Forman parte del gobierno general una universidad o una escuela secundaria? Puesto que la capacidad/necesidad de financiación del gobierno general es igual a la suma de las capacidades/necesidades de financiación de las unidades que lo componen, es sumamente importante saber cuáles son estas unidades para disponer de un cálculo fiable del déficit público y, sobre todo, de un cálculo que sea internacionalmente comparable.
Los contables nacionales conceden especial atención al proceso de decisión por el que se determina cuáles son las unidades institucionales que forman parte del gobierno general. Una unidad institucional es un centro elemental de decisión económica caracterizado, por una parte, por la autonomía de decisión en el desempeño de su función principal y, por otra, por la existencia de una contabilidad completa. La autonomía de decisión se juzga por la capacidad de la unidad para asumir responsabilidades, endeudarse y realizar contratos en nombre propio. Si una unidad no tiene estas características, tiene que incluirse en la unidad institucional que toma esas decisiones por ella.
El sector institucional gobierno general se compone de unidades institucionales cuya actividad principal es producir bienes y servicios de no mercado o redistribuir el ingreso y la riqueza de la economía. Los productores de no mercado son los que prestan servicios –y a veces proveen bienes – gratuitamente, o a precios que no son económicamente significativos. Este concepto desempeña un importante papel al determinar si una unidad se clasifica o no dentro del gobierno general. El sistema internacional de cuentas nacionales define los precios que no son económicamente significativos como aquellos “que no tienen una influencia significativa en las cantidades que los productores están dispuestos a ofrecer, o en las cantidades que los compradores están dispuestos a comprar”. En la práctica, muchos países interpretan que son económicamente no significativos “los precios que cubren menos de la mitad de los costos de producción”. Considere el caso de EDF, la empresa eléctrica más grande de Francia, es sin lugar a duda una unidad institucional (tiene una serie completa de cuentas), pero no produce bienes y servicios de no mercado, ya que la electricidad se vende a precios económicamente significativos (los precios cubren los costos: la mayoría de las veces EDF obtiene beneficios). Como otras grandes empresas públicas no financieras francesas (Ferrocarriles, Correos), EDF se incluye en el sector empresas no financieras y no en el sector gobierno general. En el caso de una oficina nacional de estadística como es el INSEE, que no es una unidad institucional porque tiene una autonomía financiera muy limitada y no puede incurrir por cuenta propia en deudas importantes, se le incluye como parte de la unidad institucionalque la supervisa, a saber, el Ministerio de Finanzas, que, a su vez, está incluido en la unidad institucional Estado, es decir, en la administración central. Por tanto, el INSEE es parte del gobierno general en tanto que parte de él por la vía de la unidad del gobierno general bajo la cual se ubica. Basados en estos principios generales los contables nacionales han desarrollado un árbol de decisión que contiene tres preguntas aún más precisas (véase el Recuadro 9.5).
Recuadro 9.5. Árbol de decisiones para establecer si una unidad se clasifica en el sector gobierno general
El cuestionario se compone de tres preguntas interrelacionadas.
Primera pregunta: ¿Es la unidad en cuestión una unidad institucional? En caso afirmativo, pase a la próxima pregunta; en caso negativo, la unidad se incluye en aquella que la controla (como en el caso de la oficina nacional de estadística discutido más arriba).
Segunda pregunta: ¿Es pública?, es decir, ¿está controlada por una unidad que es parte del gobierno general? En caso afirmativo, pase a la próxima pregunta; en caso negativo, la unidad no forma parte del gobierno general.
Tercera pregunta: ¿Produce bienes y servicios de no mercado? El criterio que se aplica aquí es si los bienes y servicios se venden a “precios que no son económicamente significativos”. En la práctica, este concepto se mide teniendo en cuenta el porcentaje que cubren las ventas de los costos de producción. Si cubren menos del 50%, la unidad en cuestión se clasifica en el sector del gobierno general.
Por ejemplo, ¿se puede aplicar este cuestionario a un agricultor? ¿Es una unidad institucional? Sí. ¿Está controlada por una parte de la administración pública? No. Por tanto, los agricultores, cualquiera que sea la importancia de las subvenciones que reciben, no son gobierno general. Sea ahora el caso de la “Red de Ferrocarriles Franceses (RFF)”, la empresa pública que gestiona la infraestructura ferroviaria en Francia, mientras la Sociedad Nacional de Ferrocarriles (SNCF) gestiona el transporte que se realiza sobre esa infraestructura. RFF es una unidad institucional controlada por el gobierno general (sus administradores son nombrados por la administración central). Sin embargo, sus ventas (canon de utilización pagado por la SNCF) cubren poco más del 50% de sus costos. Por lo tanto, no es parte del gobierno general. Sin embargo, incluso utilizando este cuestionario, no se llega a dilucidar algunos casos problemáticos, tales como los de algunas unidades financieras, porque la medición de sus ventas plantea problemas de orden práctico.
El Cuadro 9.4 muestra el sector gobierno general en el caso de Francia (las cifras entre paréntesis indican el gasto total de cada elemento para dar una idea de su importancia1). Como puede comprobarse, el sector gobierno general se descompone en tres subsectores: gobierno central (S1311), gobierno local (S1313) y fondos de seguridad social (S1314).
La clasificación internacional tiene cuatro subsectores ya que incluye el subsector “gobierno estatal” (S1312) que corresponde con el nivel “estatal” en el caso de una federación. Por ejemplo, en Alemania, el subsector S1312 incluye los “Länders”.
La administración central, es decir, “el Estado” en sentido estricto, es la unidad más grande de la administración pública y sus ingresos y gastos constituyen la mayor parte de la cuenta general del gobierno general (el gasto asciende a 414.6 miles de millones de euros). El gobierno general en Francia también incluye las cuentas de casi 800 organismos, que se conocen con el nombre genérico de “Organismos diversos del gobierno general”. Estos organismos son unidades institucionales o cuasi-institucionales, que cumplen los criterios establecidos más arriba. Entre ellos se incluyen universidades, todas las escuelas especializadas en los niveles más altos de educación, el CEA (Comisariado de Energía Atómica) y el CNRS (Centro Nacional de Investigación Científica). Esto muestra claramente la importancia del sector público de educación e investigación en Francia.
Cuadro 9.4. Composición del sector gobierno general en Francia
Fuente: INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785.
Las autoridades locales comprenden las regiones (22 en 2014), los departamentos (100) y las “comunas” (36 000), junto con un numeroso grupo de organismos ligados a ellas. Finalmente, los fondos de seguridad social comprenden las grandes cajas (fondos) para asalariados y para trabajadores autónomos (CNAM: enfermedad, CNAF: familia, CNAVTS: jubilación), UNEDIC (seguro de desempleo), los regímenes complementarios de vejez (AGIRC, ARRCO) y el ítem más importante, los hospitales públicos o, para ser más precisos, los hospitales que participan del servicio público hospitalario.
9.4. Los principales indicadores de las finanzas públicas
Estos indicadores son los cuatro que aparecen en el cuadro que se publica al principio del capítulo: 1) el déficit público; 2) la deuda pública; 3) el gasto público, y 4) el total de impuestos más contribuciones sociales. Normalmente estos indicadores se elaboran en términos de porcentajes del PIB (es decir, dividiendo la estimación del agregado de que se trate por el PIB y multiplicando el resultado obtenido por 100). En el caso de los países de la U.E., los dos primeros indicadores están entre los denominados criterios de Maastricht que los países deben reportar (o “notificar”) a la Comisión Europea. Los otros dos no forman parte del núcleo central de las cuentas nacionales, pero derivan de ellas. No están incluidos entre los criterios de Maastricht (véase el Recuadro 9.6).
Déficit público: rubro B9A “capacidad/necesidad de financiación del gobierno general”. Cuando es negativo existe déficit público y cuando es positivo existe superávit público.
Deuda pública: es el monto total de los pasivos en el balance del gobierno general. En el caso de los países de la Unión Europea (U.E.) existen tres razones por las que la deuda pública notificada a la Comisión Europea sea diferente del total de los pasivos del gobierno general que aparecen en las cuentas nacionales. Primera, la deuda notificada está consolidada, es decir que lo debido por una unidad del gobierno general a otra se cancelan, por ejemplo, la deuda del gobierno central frente a las autoridades locales. Segunda, la deuda notificada se registra según su valor nominal y no según su valor de mercado, como se registra en cuentas nacionales. Por último, la deuda notificada incluye solo una parte de la deuda, al excluir las que se relacionan con pasivos pensionales, los intereses causados aún no pagados y alguna deuda a muy corto plazo (créditos comerciales y anticipos). El Ejercicio 8 al final de este capítulo muestra la conciliación de estas dos definiciones.
Gasto público: es el gasto total efectivo, es decir, los pagos monetarios, del gobierno general2. Este indicador se utiliza frecuentemente para dimensionar el papel que juega el gobierno general en la economía nacional. Los gobiernos franceses de las dos principales tendencias políticas lo han considerado siempre un indicador importante y han intentado hacerlo disminuir.
Total de impuestos y contribuciones sociales: este indicador tiene mucho en común con el anterior, pero se refiere a los ingresos del gobierno general y no a los gastos. Como su nombre indica, refleja los impuestos y contribuciones de seguridad social efectivas (es decir, sin incluir las contribuciones sociales imputadas) que los hogares y las empresas deben pagar a las distintas unidades del gobierno general. En Francia este total es muy elevado, en comparación con otros países (véase el Cuadro 9.5), y todos los gobiernos han tratado de reducirlo.
En Francia este indicador se denomina “prélèvements obligatoires”, que se puede traducir por gravámenes obligatorios.
Se debe subrayar que, para los países de la U.E., este total incluye también los impuestos pagados a las instituciones de la U.E. (entre ellos la parte del IVA que se destina a la Unión Europea). Por esta razón es más apropiado referirse a los impuestos y contribuciones sociales a pagar al gobierno general y a las instituciones de la U.E.
Cuadro 9.5. Impuestos y contribuciones sociales obligatorias
Porcentaje del PIB, 2010
Fuente: OECD (2012), “Economy-wide regulation”, OECD Product Market Regulation Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00593-en.
Recuadro 9.6. Medición y comparación de la deuda pública
La deuda pública como porcentaje del PIB es un indicador de primera importancia. Pero hay muchas formas (o convenciones) para medir el numerador de esta relación; todas ellas mostrarán más o menos la misma “historia”: la deuda que aumenta más rápidamente que el PIB en un período reciente, de manera similar a lo que se ilustra en el Gráfico 9.1. Por ello, en términos de cambio de la deuda, todas las convenciones de medición tienden a dar el mismo mensaje. El gráfico mencionado se puede utilizar también para comparar los niveles de la deuda entre países.
Es aquí en donde la convención utilizada cambia dramáticamente las cosas. Algunas de las mediciones no permiten una buena comparabilidad internacional. El Gráfico 9.1 utiliza una de ellas, a pesar de reflejar la totalidad de las obligaciones del gobierno general tal como las reportan las bases de datos estadísticas de la OCDE.
Consolidación
Habitualmente la deuda pública se presenta en forma consolidada. Es decir que, si una unidad del gobierno le debe a otra unidad del gobierno, esta no se contabiliza en la deuda pública global; esta es una deuda interna del gobierno. Esta convención se ha desarrollado de manera amplia y el Gráfico 9.1 presenta los datos consolidados para todos los países, excepto Japón, país que no transmite cifras consolidadas a la OCDE. Mientras que la comparabilidad para otros países está garantizada, no es el caso de Japón, cuyos niveles de deuda están sobreestimados sistemáticamente como muestra el Gráfico 9.1 (entre 8% para 2002 y 17% en 2012).
Valoración neta de los activos
El Gráfico 9.1 muestra la deuda bruta. Quiere decir que refleja todas las obligaciones del gobierno sin tener en cuenta los activos de los que puede disponer. Por ejemplo, el gobierno puede emitir bonos en los mercados financieros para prestar a los bancos. En este caso, las obligaciones adquiridas con los bonos aumentan la deuda bruta, pero no la deuda neta, en la medida en que el gobierno tiene un activo (el crédito a los bancos) que es la contrapartida de los bonos. La mayor parte de las cifras comúnmente publicadas se refieren a la deuda bruta (en particular la deuda de Maastricht), pero la OCDE también publica una cifra de deuda neta, que es igual a la deuda bruta menos todos los activos financieros que posee el gobierno general. Esto disminuye el nivel de la deuda pública, y puede cambiar el nivel relativo de la deuda pública entre países. Los economistas están divididos entre quienes están a favor de hacer el seguimiento a la deuda bruta y quienes prefieren el control de la deuda neta.
Cobertura de los instrumentos de la deuda
El Gráfico 9.1 utiliza la convención más amplia para la medición de la deuda pública. Refleja el total de todas las obligaciones públicas del gobierno general tal como se registra en las cuentas nacionales. Esto cubre obligaciones en: dinero legal y depósitos (F2), bonos (F3-los cuales constituyen la parte esencial de la deuda pública), préstamos (F4), obligaciones pensionales (F6) y cuentas por pagar (F8 o F7 en el SCN 1993). La comparabilidad internacional de esta medición es problemática, en particular por el registro de las obligaciones pensionales de los empleados del gobierno. En los países no europeos de la OCDE, tales como los Estados Unidos, Australia y Canadá, las cuentas nacionales incluyen un
estimativo del valor de las obligaciones del gobierno en términos de futuras pensiones a sus empleados. En los países de la Unión Europea, las cuentas nacionales no incluyen esta partida. Es un monto bastante importante, que representa cerca del 14% del PIB de Canadá en 2012 y 20% en los Estados Unidos. En términos del nivel de la deuda, la convención utilizada para el Gráfico 9.1 está afectada por la no comparabilidad, pues incluye las cifras de obligaciones pensionales para Estados Unidos y Canadá, pero no para Francia, Alemania, Italia, Japón y el Reino Unido, aunque las obligaciones pensionales existen en esos países, pero no son registradas en las cuentas nacionales.
Convención de Maastricht
En la Unión Europea, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, piedra angular del seguimiento fiscal a los países miembros de la UE, utiliza una convención que es aún más restrictiva. Los instrumentos financieros que se incluyen son solamente F2 (dinero y depósitos), F3 (bonos) y F4 (préstamos). Excluye F8 (cuentas por pagar), además de F6 (obligaciones pensionales) como se mencionó arriba.
La deuda de Maastricht utiliza también el llamado valor “facial”, mientras que otras valoraciones se hacen a valor “nominal” (es decir que incluye el interés causado no pagado) o aún, como es la teoría de las cuentas nacionales, a valor “de mercado” (los bonos se evalúan de nuevo si se intercambian en mercados secundarios). Sin embargo, solo unos pocos países aplican completamente la valoración a “valor de mercado” para la deuda pública en sus cuentas nacionales.
El Cuadro 9.6 da una idea del impacto de estas convenciones diferentes sobre el nivel de la deuda pública, utilizando tres países como ejemplo. Como se puede ver, el orden de clasificación, según el nivel de la deuda, cambia dramáticamente dependiendo de la convención usada. En particular, la situación de Canadá, se presenta mucho mejor cuando se utilizan datos más comparables. De hecho, el Economic Outlook de la OCDE no publica los datos correspondientes al Gráfico 9.1, pues no se consideran suficientemente comparables.
Cuadro 9.6. Efecto de diferentes convenciones sobre el nivel de la deuda
En porcentaje del PIB, 2012
* Estimado por la OCDE para Estados Unidos y Canadá.
Fuente: OECD (2014), “Financial Accounts: Consolidated flows, annual”, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00022-en.
Gráfico 9.1. Grupo de países del G7: Deuda del gobierno general
Fuente: OECD (2014), “Financial Accounts: Consolidated flows, annual”, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00022-en.
Referencias
Girouard, N. and C. André (2005), “Measuring Cyclically-adjusted Budget Balances for OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 434, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/787626008442.
INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785.
OECD (2014a), “Financial Accounts: Consolidated flows, annual”, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00022-en.
OECD (2014b), “General Government Accounts: Main aggregates”, OECD National Accounts Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00020-en.
OECD (2013), OECD Economic Surveys: France 2013, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-fra-2013-en.
OECD (2012), “Economy-wide regulation”, OECD Product Market Regulation Statistics (database), http://dx.doi.org/10.1787/data-00593-en.
Puntos clave
El sector gobierno general se compone de unidades institucionales que o bien producen bienes y servicios de no mercado o bien llevan a cabo operaciones de redistribución del ingreso, o de la riqueza nacional.
El valor de la producción de no mercado es la suma de los costos en los que se incurrió para realizarla, a saber: consumo intermedio, remuneración de los asalariados y consumo de capital fijo.
El excedente neto de explotación del sector gobierno general es, por definición, básicamente igual a cero.
Las convenciones contables de las cuentas nacionales requieren que la producción de no mercado del gobierno general sea consumida por el mismo gobierno general.
El gasto de consumo del gobierno general es igual a la producción no de mercado (menos los pagos parciales) más las transferencias sociales en especie adquiridas por el gobierno general en beneficio de los hogares.
El déficit público se mide por el ítem B9 “capacidad/necesidad de financiación” del gobierno general. Si es negativo significa que existe déficit, y si es positivo, que existe superávit.
El total de impuestos y contribuciones sociales se compone de los impuestos y las contribuciones sociales efectivas pagadas por los hogares y las empresas al gobierno general y, en el caso de los países de la U.E., a las instituciones europeas.
Precisiones adicionales
Los criterios de Maastricht
Cuando los países europeos decidieron introducir el euro como moneda común fue necesario acordar la política fiscal que iban a adoptar, con el fin de evitar que la mala gestión de un país miembro pudiera afectar a los restantes. En efecto, si un país permite que se eleve su déficit no solo está aumentando su deuda pública en perjuicio de las generaciones futuras, sino que puede desestabilizar la totalidad de la zona euro pues los mercados financieros presionarán las tasas de interés a niveles insostenibles que requerirán acudir al rescate del país. A pesar de las restricciones de los criterios de Maastricht, eso fue lo que sucedió en Grecia en el año 2009 y desde ese año la zona euro ha venido luchando contra el efecto dominó de esta catástrofe inicial. Esto ha llevado a la Comisión de la U.E. al endurecimiento de las restricciones y a extender sus análisis a los desequilibrios de productividad en la región. Estos desequilibrios habían quedado escondidos por la existencia de una moneda única. En cuanto a la medición estadística, las autoridades decidieron imponer a todos los gobiernos de la U.E. unas normas fiscales por medio del llamado “Tratado de Maastricht”. Debido a que las cuentas nacionales proporcionan el mejor sistema contable armonizado internacionalmente, el Tratado de Maastricht estableció criterios basados en sus definiciones. En abril 1 y octubre 1 de cada año se notifica a la Comisión Europea el resultado de la aplicación de estos criterios. El primero de los criterios que se notifica es el déficit público, medido por el rubro S13-B9. Este debe ser inferior al 3% del PIB. El segundo criterio que se notifica es la deuda pública(ver definición en el texto), que ha de ser inferior al 60% del PIB. Desde la introducción de estos criterios, EUROSTAT ha realizado un esfuerzo considerable para promover un tratamiento comparable entre países, incluso en los casos más difíciles. La imaginación financiera de los Tesoros públicos es tan grande como la de otros importantes participantes en los mercados financieros. Al final, la relevancia, comparabilidad y transparencia de las cuentas públicas se han beneficiado considerablemente de la utilización de las cuentas nacionales.
Los dos criterios de Maastricht sobre el déficit y la deuda pública están ligados entre sí dado que un déficit ocasiona generalmente un aumento de la deuda. De hecho, en un principio, hubo una relación mecánica entre los límites del 3% y del 60%; 3% de déficit es el valor que estabiliza la deuda en 60%, suponiendo un crecimiento nominal del PIB del 5% (que era más o menos la situación en los años 1990). Algunos economistas han criticado los criterios de Maastricht, opinando que deberían tener en cuenta la situación económica. Piensan que es absurdo demandar a un país que reduzca sus gastos para satisfacer el criterio del déficit cuando está pasando por una recesión; como esto sucede cuando los ingresos fiscales están cayendo, esto tenderá a intensificar la recesión. Por ello la Comisión Europea está moviéndose hacia una interpretación basada más en la tendencia de largo plazo, estableciendo un objetivo de reducción del déficit estructural, es decir, el déficit ajustado del impacto del ciclo (el déficit estructural se explica en el Recuadro 9.1. El saldo financiero ajustado cíclicamente (o déficit estructural)). Al mismo tiempo, es interesante tener en cuenta que el criterio de deuda parece ir contra los fundamentos de la teoría de la gestión del capital, porque se centra en la “deuda bruta”, sin tener en cuenta los activos poseídos. La teoría de gestión del capital prefiere el concepto de “deuda neta”, que es igual a los activos menos los pasivos. Estose debe a que, para un monto dado de deuda bruta, el diagnóstico sobre la situación de dos países puede diferir ampliamente dependiendo de sus activos.
Por ejemplo, un país puede no tener activos mientras que otro puede tener un portafolio considerable de acciones. Vendiendo estas acciones, el gobierno del segundo país puede reducir su deuda, lo que no puede hacer el primero. En la práctica, sin embargo, los activos financieros del gobierno general son difíciles de medir y algunos de ellos no son fáciles de vender. Probablemente esto es lo que explica por qué el tratado de Maastricht se refiere solo a la deuda bruta y no a la deuda neta. Sin embargo, esto puede dar lugar a algunas paradojas (véase el Ejercicio 7).
Fuentes de datos: ¿Cómo se obtienen las cifras?
Las cuentas del gobierno general son las más precisas de las cuentas nacionales. A diferencia de lo que sucede en el caso de los hogares y de las empresas, los contables nacionales disponen de todas las cuentas de base de las unidades que componen el sector y no de una simple muestra estadística. Por esta razón, el método de elaboración que se utiliza para el gobierno general tiene una orientación más contable que estadística. En Francia, las cuentas del gobierno central, del sistema de seguridad social y de miles de organismos locales se transmiten a la Dirección de la Contabilidad Pública del Ministerio de Finanzas. Allí, un servicio especial, formado por cerca de 30 personas, transforma los miles de cuentas y conceptos presupuestales en agregados de las cuentas nacionales, bajo la coordinación del INSEE. No obstante, el método de síntesis continúa siendo estadístico en lo que respecta a los estimativos iniciales, cuando no se dispone de todas las cuentas, en particular las de la seguridad social. Por ejemplo, el INSEE publicó sus estimativos iniciales de las cuentas del gobierno general para el año 2012 el 27 de marzo de 2013. Estos estimativos iniciales fueron revisados posteriormente.
La buena calidad de los datos de las cuentas del gobierno trae consigo dos consecuencias afortunadas: 1) La mayoría de los países no tienen necesidad de reconciliar el saldo de las cuentas no financieras y el de la cuenta financiera (B9A y B9B, respectivamente) del gobierno general, y 2) Los contables nacionales pueden utilizar los datos del gobierno general para mejorar la elaboración de las cuentas de los otros sectores. Por ejemplo, puesto que estas cuentas incluyen datos exhaustivos de las contribuciones de seguridad social recibidas por el gobierno general, que necesariamente corresponden a las contribuciones sociales pagadas por las empresas, estos datos pueden utilizarse para mejorar las cuentas de las empresas, que no son exhaustivas a este respecto. Por esta razón los contables nacionales suelen decir que la cuenta del gobierno general actúa como una cuenta “piloto”.
Trucos del oficio: por encima y por debajo de la línea
Para los no especialistas en finanzas públicas, analizar las cuentas de la multiplicidad de organismos públicos es una pesadilla cuando se trata de agregar (o “consolidar”) varias de ellas. Esto se debe a los numerosos flujos entre estos organismos, que hacen fácil perderse en la complejidad de sus relaciones, y que puede traer consigo errores en el cálculo del déficit global. Las cuentas nacionales ofrecen un punto de referencia muy sencillo que se puede expresar matemáticamente: la capacidad/necesidad de financiación es una variable aditiva. Dicho de otra forma, la capacidad/necesidad de financiación total de un grupo de organismos es igual a la suma de las capacidades/necesidades de financiación de cada uno de ellos. Por tanto, es fácil para los contables nacionales medir el impacto de la reclasificación de una unidad del gobierno. La capacidad/necesidad de financiación de esa unidad a reclasificar se puede sumar a la del gobierno general como un todo, sin necesidad de conocer sus complejas relaciones con otras unidades.
Algunas veces se hace referencia a la contabilidad “por encima de la línea” y “por debajo de la línea”. ¿Qué significa esta jerga? ¿Se está tratando de ocultar algo? La respuesta es no. Estas expresiones se emplean, algunas veces, para describir si una determinada operación tiene o no impacto en el déficit. La “línea” en cuestión es el rubro B9A, la capacidad/necesidad de financiación, que constituye el saldo contable de la cuenta de capital. Una operación clasificada “por encima” de esta línea (es decir, físicamente por encima en la secuencia de cuentas) afecta al cálculo del rubro B9A y una clasificada “por debajo” no tiene impacto sobre él. Por ejemplo, el gobierno general puede obtener efectivo (por ejemplo, para recomprar una parte de su deuda) vendiendo acciones o vendiendo inmuebles. Si vende acciones la operación queda debajo de la línea (o como también dicen los contables nacionales, es enteramente financiera). En efecto, las acciones son un activo financiero; los activos financieros están clasificados en la cuenta financiera, es decir, debajo de la línea, y el efectivo obtenido es también un activo financiero que se trata de forma similar. La situación es completamente diferente si la administración central vende inmuebles. En este caso, el efectivo obtenido aparece de nuevo debajo de la línea, pero la venta del inmueble se recoge por encima de la línea, de donde resulta que el déficit público se reduce en el monto del inmueble vendido. El Ejercicio 6 explica este caso, que es interesante porque pone de manifiesto una de las limitaciones de la definición del déficitpúblico. ¿Por qué tiene un impacto distinto sobre el déficit la venta de un activo financiero (por ejemplo, la venta de acciones) que la venta de un activo no financiero (por ejemplo, la venta de un inmueble)? La respuesta es que la definición de déficit es resultado de una convención y como cualquier convención tiene sus ventajas y sus inconvenientes.
La contabilización por causación en las cuentas del gobierno general
Las cuentas nacionales se elaboran sobre lo que se denomina base de causación (para más detalle sobre el principio de causación, véase la sección respectiva en las Precisiones adicionales del Capítulo 10). Aquí se describen las implicaciones para la cuenta del gobierno general. La contabilidad por causación es una práctica contable propia del sector privado que, hasta el momento, no ha sido completamente aceptada por la contabilidad pública, excepto en unos pocos países. En Francia las instituciones de la seguridad social la han adoptado pero todavía está pendiente de adoptar por el Presupuesto del Estado, que, en gran medida, continúa estableciéndose en una base de “caja”, especialmente en el caso de los ingresos. Sin embargo, Francia ha desarrollado un sistema de causación para el Estado (llamada Contabilidad General de Ejercicio). Como se trata de cuentas recientes, el INSEE continúa utilizando las cuentas basadas en “caja”, registrando así los ingresos por impuestos pagados y no el impuesto debido. Esto obliga a transformar los datos presupuestales, en casos como, por ejemplo, el IVA (Impuesto sobre el Valor Agregado). En la práctica, el IVA generado y recaudado por las empresas durante un mes determinado no se recibe por el gobierno hasta seis semanas después. En consecuencia, el INSEE adelanta seis semanas el IVA percibido (véase el Ejercicio 9 al final del capítulo). Para algunos de los demás impuestos, el INSEE registra en las cuentas nacionales su estimativo de los impuestos que se devengan en el período en lugar de los impuestos efectivamente percibidos en el período,por lo que tiene que introducir un rubro de ajuste denominado “impuestos causados que posiblemente no se recauden” (véase el Ejercicio 5). El INSEE debe también realizar importantes modificaciones en el monto de los intereses pagados por el gobierno con el fin de adecuarlos a la contabilización por causación. Por ejemplo, algunos bonos emitidos por el gobierno son del tipo “cupón cero”, lo que quiere decir que los intereses no se pagan anualmente sino globalmente al vencimiento del bono. El INSEE distribuye estos intereses a lo largo de la vida del bono para contabilizar mejor las cargas anuales efectivas del Estado.
Ejercicios para el Capítulo 9
Ejercicio 1: Actualizar el primer cuadro
Acceda a la página Web del INSEE, www.insee.fr. Utilizando las páginas dedicadas a las cuentas nacionales anuales del gobierno general, encuentre los montos en millones de euros de los siguientes agregados referidos al sector en su conjunto: capacidad/necesidad de financiación (B9A); deuda pública; gasto público; impuestos y contribuciones sociales obligatorias. Encuéntrese también el PIB a precios corrientes. A partir de estos datos actualice los cuatro indicadores del Cuadro 9.1 de este capítulo.
Ejercicio 2: ¿Son las siguientes proposiciones verdaderas o falsas?
Déficit es lo mismo que “capacidad de financiación” (o préstamo neto”).
Toda la producción del gobierno general es de no mercado.
Las prestaciones sociales están financiadas por contribuciones sociales.
En cuentas nacionales existe la convención de que el gobierno general consume su propia producción de no mercado.
B9A es el código oficial para el rubro capacidad/necesidad de financiación.
La suma de los rubros B9A de las unidades institucionales que componen el gobierno general es menor que el ítem B9A del gobierno general.
El monopolio estatal EDF, que genera y distribuye la electricidad en Francia, es una unidad institucional que forma parte del gobierno general.
La producción de no mercado se vende a precios económicamente significativos.
El excedente bruto de explotación del gobierno general es cero.
Ejercicio 3: Identificar el gasto del gobierno general en las cuentas del gobierno general (ejercicio difícil)
El cuadro siguiente muestra el total de los gastos del gobierno general francés en 2011, según cálculos del INSEE. Basándose en este modelo, encuentre los principales elementos de este cálculo (los que están en negrita) usando la serie completa de cuentas del gobierno general incluida en el texto del capítulo y otras informaciones. Explicar por qué el gasto de consumo final del gobierno general no se incluye en la cifra de gastos, a pesar de ser el rubro más elevado de las cuentas del gobierno general. Explicar por qué no está incluido el consumo de capital fijo.
Gastos del gobierno general
Miles de millones de euros, 2011
Fuente: INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785.
Ejercicio 4: Paso desde los gastos a los ingresos
El total de los gastos del gobierno general figura al final del ejercicio anterior (1 118.5 miles de millones de euros). ¿Cómo se obtiene fácilmente el total de los ingresos del gobierno general a partir de las cuentas del sector?
Ejercicio 5: Paso desde los ingresos a los gravámenes obligatorios (ejercicio difícil)
Los gravámenes obligatorios son las sumas que recauda el gobierno de los hogares y de las empresas, por concepto de impuestos y contribuciones sociales. Son por lo tanto parte de los ingresos del gobierno. El ejercicio consiste en tratar de pasar del cuadro de los ingresos del gobierno general (véase más abajo) al total de gravámenes obligatorios en el caso de Francia, apoyándose en la información complementaria. Utilizar dos principios: 1) no incluir contribuciones sociales imputadas, y 2) incluir los impuestos pagados a las instituciones europeas. El resultado que se debe obtener es 875.4 miles de millones de euros.
Ingresos del gobierno general
Miles de millones de euros, 2011
Fuente: INSEE Databases (2013), Statistical indices and series: Macroeconomic Database: National Accounts, www.insee.fr/en/information/2512785.
Ejercicio 6: Registro del déficit y de la deuda en cuentas tipo T
El objeto de este ejercicio es ilustrar las diferencias entre las operaciones “sobre la línea” y “por debajo de la línea”. El ejercicio es un entrenamiento en la utilización de cuentas tipo T, un excelente instrumento que todos los contables nacionales deberían usar antes de responder a cualquier pregunta que presente alguna dificultad.
En primer lugar, suponga que el Estado vende acciones por un valor de 10 mil millones de euros para pagar parte de su deuda. Complete las cuentas no financieras y la cuenta financiera en las cuentas tipo T que figuran a continuación y demuestre que esto no tiene impacto sobre el déficit.
Cuenta no financiera del gobierno general
Cuenta financiera del gobierno general
Utilizando las mismas cuentas, demuestre que las ventas de inmuebles por valor de 10 mil millones, también con el fin de disminuir la deuda, afectan al saldo contable B9A. Sacar las conclusiones pertinentes.
Ejercicio 7: (Continuación del Ejercicio 6, pero un poco más complicado)
El objetivo del ejercicio es completar las cuentas tipo T, que figuran a continuación, con los siguientes datos. El gobierno general vende inmuebles por 5 mil millones de euros, emite Notas del Tesoro a largo plazo por 30 mil millones y compra Notas del Tesoro por 10 mil millones. ¿Cuánto se reduce el déficit como consecuencia de estas operaciones? ¿Cómo cambiará la deuda? Calcular la variación del valor del patrimonio neto.
Cuenta no financiera del gobierno general
Cuenta financiera del gobierno general
Ejercicio 8: Cálculo de ingresos fiscales por causación
El Cuadro siguiente recoge series trimestrales de ingresos del Tesoro por concepto del IVA (Impuesto sobre el Valor Agregado). Calcular el monto del IVA que se debe registrar en las cuentas nacionales del año n, teniendo en cuenta que existe un desfase de seis semanas entre el momento que se factura el IVA (cuando los hogares realizan sus compras) y el momento en que se recibe el IVA por el Tesoro. Suponga, además, que a principios de noviembre el gobierno eleva la tasa del IVA en 2 puntos porcentuales. Demuestre por qué las series del IVA causado son más útiles en términos macroeconómicos que las series de ingresos líquidos (caja).
Las soluciones a estos ejercicios están disponibles en el sitio web de la OCDE.
Notas
← 1. Debe tenerse en cuenta que, a veces, la suma de los elementos de una agrupación es más elevada que la cantidad que figura en el rubro que las agrupa. Esto es así porque al subir un nivel, algunas operaciones cruzadas se consolidan, es decir, se cancelan entre sí. Por ejemplo, algunas transferencias entre el gobierno central y el gobierno local se contabilizan como gastos del gobierno central, pero no como gastos del gobierno general, dado que este gasto aparece en otra parte como un ingreso del gobierno local, que es parte del gobierno general.
← 2. Solo en principio, porque en la práctica incluye algunos montos que no se pagan realmente, como es el caso de las contribuciones sociales imputadas (incluidas en la remuneración de los asalariados) o la formación bruta de capital en software producido por cuenta propia. Además, por muy extraño que parezca, esta partida incluye algunos “gastos negativos”, tales como los ingresos procedentes de la venta de licencias de telefonía móvil.