Guía de la OCDE para el cumplimiento regulatorio y las inspecciones

Criterio 1. Cumplimiento basado en evidencia1

Las inspecciones y la promoción del cumplimiento de las normas deben basarse en evidencia y usar indicadores: la toma de decisiones acerca de qué y cómo se debe inspeccionar debe fundamentarse en datos e información y los resultados deben ser evaluados con regularidad.

Preguntas clave:

• ¿Durante el proceso de Análisis de Impacto Regulatorio y en las evaluaciones ex post de la regulación, se revisan los aspectos vinculados a las inspecciones y a las acciones de promoción del cumplimiento de las normas?

• ¿Las potestades atribuidas a las instituciones encargadas de hacer cumplir las regulaciones y de efectuar inspecciones reflejan las metas establecidas por el gobierno en términos de reducción de riesgos y del logro del interés público?

• ¿Los indicadores y los datos empleados para evaluar el desempeño de las instituciones encargadas de hacer cumplir las normas y efectuar inspecciones se enfocan también en resultados tales como la reducción de los riesgos, crecimiento económico, bienestar social, etc.?

• ¿Se implementan en la práctica evaluaciones de efectividad y tienen consecuencias reales en términos de las estructuras, métodos, recursos y herramientas vinculadas al desarrollo de las inspecciones y la promoción del cumplimiento de las normas?

Subcriterio 1.1. Durante el proceso de Análisis de Impacto Regulatorio de nuevas regulaciones, se revisan los aspectos vinculados a las inspecciones y a la promoción del cumplimiento de las normas. Además, la promoción del cumplimiento basada en evidencia es un aspecto fundamental – y “anclado” – que debe de revisarse durante el diseño y la evaluación ex post de las regulaciones

Considerar la etapa de implementación y de hacer cumplir las regulaciones en las propuestas normativas es una parte integrante de las “mejores prácticas” del Análisis de Impacto Regulatorio – RIA, por sus siglas en inglés – y del Análisis de Impacto en sentido más amplio.

En principio, las evaluaciones ex post deben tratar cuestiones referidas a la implementación de la regulación en el sentido más amplio. Sin embargo, la evidencia disponible sugiere que no siempre se presta especial atención a estos problemas. Muchos análisis de impacto regulatorio (AIRs) tratan las inspecciones y la promoción del cumplimiento como algo dado, algo que más o menos automáticamente debe ocurrir (y de manera efectiva), antes que específicamente considerar las diferentes opciones, sus costos y beneficios, así como su efectividad relativa (o la falta de esta). De forma similar, las revisiones ex post por lo general apuntan a los costos y a la efectividad de una norma específica como un todo, sin considerar la parte correspondiente a inspecciones y promoción del cumplimiento con sus particularidades, sin analizar si el diseño, la implementación, las alternativas, etc., fue adecuado. Por otra parte, no siempre se busca la retroalimentación de los mismos inspectores o de los grupos de interés, específicamente en el tema de inspecciones y promoción del cumplimiento.

A fin de obtener el mejor diseño de un sistema de inspecciones y promoción del cumplimiento, y lograr su mejor equilibrio y efectividad; es necesario considerar si para una determinada propuesta normativa realmente se requiere establecer inspecciones y mecanismos de promoción del cumplimiento, y de ser este el caso, establecer su organización, recursos, y métodos a considerar2. Estos mismos temas deben ser considerados al realizar las evaluaciones ex post.

• Evidencia: Lineamientos/procedimientos del RIA, contenido en los RIA publicados

Subcriterio 1.2. Las potestades atribuidas a las instituciones encargadas de hacer cumplir las regulaciones y efectuar inspecciones, reflejan metas en términos de reducción de riesgos y del logro del interés público

No debe asumirse de manera automática que el hacer cumplir un conjunto dado de normas legales requiere de una institución específicamente encargada de dicha tarea, y que “hacer cumplir la legislación” es una definición de finalidad adecuada. En su lugar, las instituciones empoderadas para inspeccionar y hacer cumplir las normas, deben tener un propósito planteado en términos de qué tipo de daño público van a mitigar o qué resultados positivos contribuirán a lograr. Las instituciones que no puedan definir su misión de esta manera, normalmente generan costos significativos sin beneficios claros y tienen pocos incentivos para mejorar sus enfoques y métodos para el logro de mejores resultados. Tampoco es factible evaluar su desempeño correctamente, ya que este llega a ser definido de modo “circular”, es decir, su tarea es inspeccionar y hacer cumplir, y mientras más trabajo hagan, mejor, sin importar cuán beneficioso resulta para el interés público.

Por tanto, es esencial que cada institución o estructura con poderes de inspección y de promoción del cumplimiento tengan atribuciones o potestades claramente definidas en términos de gestión de riesgos3 y/o de resultados, en pro del bienestar social al cual debe contribuir. Dichas atribuciones pueden ser institucionalizadas de distintas maneras (por general, mediante legislación primaria o secundaria, aunque también complementada con documentos estratégicos aprobados por la autoridad de supervisión, el ministerio, etc.).

• Evidencia: atribuciones legales establecidas en la legislación respectiva o en documentos oficiales

Subcriterio 1.3. Los indicadores y los datos empleados para evaluar el desempeño de las instituciones encargadas de hacer cumplir las normas y efectuar inspecciones se enfocan también en resultados tales como la reducción de los riesgos, crecimiento económico, bienestar social, etc.

El uso de indicadores, como el número de inspecciones o de incumplimientos detectados (y sus respectivas sanciones), generan incentivos perversos para las instituciones encargadas de hacer cumplir las normas, debido a que estas tienen un incentivo para un nivel de cumplimiento bajo, lo que implica más volumen de inspecciones – en contra de su misión. El desempeño debe ser medido en términos del logro de bienestar social (seguridad, salud, protección ambiental, etc.) y, como paso intermedio hacia esas metas, mejorar el cumplimiento. Es indispensable que ello sea definido como una tarea esencial y como indicador para las autoridades de inspección y de promoción del cumplimiento.

Así como las atribuciones establecidas para las instituciones encargadas de hacer cumplir las normas deben corresponder con mejoras en el bienestar social y reducciones en los niveles de riesgo, los objetivos e indicadores específicos definidos para medir el desempeño deben partir de un enfoque similar. Para cada área encargada de las inspecciones y de la promoción del cumplimiento de las normas se pueden identificar indicadores clave que se correlacionan significativamente con sus atribuciones. Esto puede hacerse, en primer lugar, definiendo “metas”, “objetivos” o “áreas de prioridad” de alto nivel (dado que muchas de las instituciones son responsables de un campo regulatorio muy amplio que abarca varios aspectos), y, dentro de cada una de ellas, objetivos e indicadores específicos que midan hasta qué punto dichos objetivos se vienen logrando. Debido a la cantidad de problemas involucrados a la hora de medir adecuadamente los resultados de las actividades de inspecciones y promoción del cumplimiento (problemas de atribuciones, de calidad de los datos en ciertos casos, dificultad para medir ciertos resultados, vigilancia ambiental, diferencia de tiempo entre actividades y resultados, etc.), en la práctica, se les puede complementar con ciertos indicadores relativos a los niveles de cumplimiento (en particular las reducciones de incumplimientos, especialmente entre los grupos de alto riesgo).

• Evidencia: indicadores de desempeño adoptados y publicados de manera oficial

Subcriterio 1.4. Las evaluaciones de efectividad se implementan en la práctica y tienen consecuencias reales en términos de las estructuras, métodos, recursos y herramientas vinculadas al desarrollo de las inspecciones y la promoción del cumplimiento de las normas

A fin de que las inspecciones y actividades de promoción del cumplimiento de las normas estén verdaderamente basadas en evidencia, se debe llevar a cabo con regularidad evaluaciones de efectividad de las prácticas existentes y se deben tomar acciones de mejora sobre la base de esas evaluaciones. Dichas evaluaciones deben considerar la evolución de los indicadores de desempeño a lo largo de los años, las tendencias de mejora o de empeoramiento de los indicadores claves en el tiempo (en caso hubiere puntos de inflexión), la comparación con otras jurisdicciones (atendiendo tanto al nivel de los indicadores como a las tendencias relativas) y estudios específicos relevantes (que podrían incluir encuestas representativas a empresas u otros grupos de interés, por ejemplo, estudios epidemiológicos), así como instrumentos “cualitativos” (consultas a diversos grupos de interés, etc.).

Si los resultados de las evaluaciones muestran carencias en las instituciones o en el sistema, falta de cumpliendo de los objetivos y/o costos muy elevados, la satisfacción de los interesados es muy baja, etc., se deben plantear e implementar cambios en los aspectos que se han identificado como debilidades (estructuras institucionales, legislación, procesos, enfoques, herramientas, etc.).

• Evidencia: Políticas oficiales en materia de evaluaciones, ejemplos de evaluaciones públicas e informes de seguimiento

Notas

← 1.  Es decir, tomando en consideración los mejores estudios, datos disponibles y los resultados del análisis de impacto, análisis costo-beneficio, evidencia empírica de campo y otra evidencia relevante.

← 2.  Ver, por ejemplo, “Tabla de los Once” de Holanda, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44912386.pdf, en (OECD, 2010[3]).

← 3.  A fin de determinar la importancia relativa de los distintos riesgos, la pertinencia de distintos métodos, la efectividad potencial y real de las acciones, es esencial tomar como base, en la medida de lo posible, pruebas científicas confiables. Cuando lo científico no resulta suficientemente concluyente, y la incertidumbre es significativa, las decisiones que se tomen acerca de la evaluación de los riesgos, elección del enfoque, asignación de recursos, etc., deben ser transparentes acerca de dicha incertidumbre y de las elecciones que se haya tomado. De manera similar, si se llega a la decisión de tratar un problema específico con mayor o menor intensidad de lo que su nivel de riesgo estimado con base en evidencias científicas podría garantizar, debe haber completa transparencia y claridad en los valores sobre los cuales se basó dicha decisión, y qué compromisos fueron aceptados al tomar aquella decisión. La ciencia no puede ser la única guía en la toma de decisiones de política, y la incertidumbre muchas veces hace que sea indispensable hacer juicios, pero teniendo en cuenta que la claridad es esencial acerca de los valores, los criterios y los compromisos para asegurar que las decisiones sean tomadas basadas en evidencias y que puedan ser adecuadamente sopesadas por los grupos de interés. Se deberá entender por “ciencia” no sólo a las ciencias naturales, sino también a las ciencias sociales.