Este capítulo analiza el marco legislativo y regulatorio establecido en Chile para reforzar la transparencia y abordar las problemáticas de la gobernanza relacionadas con las prácticas de lobby e influencia en el país. En primer lugar, el capítulo analiza cómo se podría ampliar el alcance de la Ley del Lobby para cubrir todas las decisiones públicas y los funcionarios que suelen ser el objetivo de las actividades de lobby y cómo se podría adaptar este alcance a varios niveles locales. El capítulo también proporciona vías de consideración para modernizar el marco legal en cuanto a su terminología, con el fin de fomentar el surgimiento de un consenso sobre la legitimidad del lobby en Chile. Por último, el capítulo proporciona recomendaciones concretas para reforzar el término «lobby», para que se adapte al panorama actual del lobby en Chile y abarque las nuevas formas de lobby indirecto, que surgen con el advenimiento de las redes sociales.
La Regulación del Lobby y de la Influencia en Chile
2. Fortalecer el marco legal del lobby en Chile
Resumen
La experiencia de la OCDE muestra que una regulación efectiva del lobby debe proporcionar un nivel adecuado de transparencia en las actividades dirigidas a influir o capaces de influir en los procesos de toma de decisiones del gobierno. Transparencia es la divulgación y la posterior accesibilidad a los datos y la información gubernamentales relevantes (OCDE, 2017[1]). Cuando se aplica al lobby, la transparencia es una herramienta que permite el escrutinio público del proceso de toma de decisiones públicas (OCDE, 2021[2]). No obstante, aunque divulgar la cantidad y el tipo de información correctos es esencial para lograr unos niveles adecuados de transparencia, no siempre es fácil determinar cuál es la información «correcta», sobre todo, cuando se trata de actividades de lobby dirigidas a diferentes niveles de gobierno. Para garantizar que los funcionarios públicos, los ciudadanos y las empresas puedan obtener información suficiente sobre las actividades de lobby, se suele recomendar que la información divulgada incluya: quién está realizando actividades de lobby o influencia en el gobierno, quién es el objetivo de dichas actividades y cuál es el tema específico de política objeto de estas actividades (OCDE, 2021[2]).
Por lo tanto, un elemento crítico para lograr este objetivo es, ante todo, establecer claramente el alcance de la ley y, en particular, las definiciones de los términos «lobby» y «lobbista». La experiencia de los países de la OCDE ha demostrado que establecer unas definiciones efectivas sigue siendo un desafío, porque, concretamente, aquellos que buscan influir en el proceso de formulación de políticas no necesariamente son lobbistas de facto como, por ejemplo, los think tanks o laboratorios de ideas, además de que, en los últimos años han evolucionado, no solo en términos de los actores y las prácticas implicados, sino también en cuanto al contexto en el que operan (OCDE, 2021[2]).
Para abordar este desafío, las definiciones de «lobby» y «lobbista» deben adaptarse al contexto específico y ser suficientemente sólidas, integrales y explícitas para evitar malinterpretaciones y lagunas. Eso incluye aclarar: (i) «quién» realiza el lobby y «en nombre de quién», (ii) «quiénes» son los funcionarios públicos objeto de las actividades de lobby, (iii) sobre «qué» asuntos se ejerce lobby (es decir, el objetivo perseguido y la decisión pública específica a la que se dirigieron) y (iv) «cómo» se realiza el lobby.
De acuerdo con las buenas prácticas, la Ley del Lobby de Chile incluye en su Artículo 2 las definiciones de «lobby» y «lobbista». Una particularidad del marco chileno es que la Ley divide las actividades de lobby en dos categorías: «lobby» y «gestión de intereses particulares» en función de si la actividad es remunerada o no. Las definiciones propuestas en la Ley se resumen en Recuadro 2.1.
Sin embargo, si bien las definiciones relativas al «lobby» (i.e., «lobby» y «gestión de intereses particulares») tienen un alcance amplio, aún persisten varias potenciales lagunas, que debilitan la legislación y crean confusión sobre el alcance de la ley. En particular, existe la necesidad de:
Aclarar los objetivos de las actividades de lobby.
Abarcar todos los actores y las actividades que tienen como objetivo influir en los procesos de toma de decisiones del gobierno.
Recuadro 2.1. Definiciones de «lobby» y «lobbista» en virtud de la Ley chilena del Lobby
Lobbista / Gestor de intereses particulares – Artículo 2 §5
Un «lobbista» es una persona natural o jurídica, chilena o extranjera, remunerada, que realiza «lobby». Si no media remuneración, se denominará gestor de intereses particulares, sean éstos individuales o colectivos.
Sujetos activos
Quienes realizan gestiones de lobby o gestión de interés particular ante los sujetos pasivos establecidos en la ley.
Sujetos pasivos – Artículos 3 y 4
Las autoridades y funcionarios frente a los cuales se realiza lobby o gestión de interés particular, los cuales deben cumplir deberes de registro y transparencia que establece la ley.
Lobby – Artículo 2 §1
Aquella gestión o actividad remunerada, ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos conforme a la ley respecto de los actos y decisiones reguladas en la misma.
Lo anterior incluye los esfuerzos específicos para influir en el proceso de toma de decisiones públicas y cambios en las políticas, planes o programas en discusión o en desarrollo, o sobre cualquier medida implementada o materia que deba ser resuelta por el funcionario, la autoridad o el organismo público correspondiente, o bien para evitar tales decisiones, cambios y medidas.
Gestión de interés particular – Artículo 2 §2
Aquella gestión o actividad no remunerada, ejercida por personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que tiene por objeto promover, defender o representar cualquier interés particular, para influir en las decisiones que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los sujetos pasivos conforme a la ley respecto de los actos y decisiones reguladas en la misma.
Interés particular – Artículo 2 §4
Cualquier propósito o beneficio, sean o no de carácter económico, de una persona natural o jurídica, chilena o extranjera, o de una asociación o entidad determinada.
Audiencia o reunión
El acto de oír en la cual el sujeto pasivo de lobby recibe a un lobbista o gestor de intereses particulares, en forma presencial o virtual por medio de una video conferencia audiovisual, para tratar alguna de las materias reguladas en la ley, en la oportunidad y modo que disponga el sujeto pasivo.
Fuente: Ley del Lobby
2.1. Aclarar los objetivos de las actividades de lobby
2.1.1. La lista de sujetos pasivos podría ampliarse para incluir categorías de funcionarios públicos que, por razón de su función o cargo, actualmente se han incorporado al marco mediante resolución, con el fin de evitar la creación de diferentes niveles de transparencia entre las instituciones gubernamentales
En cuanto a los funcionarios públicos objeto de lobby, la definición de la Ley de Lobby proporciona un enfoque coherente de la transparencia en todos los niveles de gobierno, puesto que abarca los tres poderes del Estado y el nivel regional. Chile es uno de los cinco países de la OCDE (junto con Austria, Grecia, Lituania y Eslovenia) que proporciona transparencia sobre las actividades de lobby dirigidas al poder judicial, y uno de los seis países de la OCDE, cuya normativa nacional relativa al lobby también regula los niveles regional y local (junto con Austria, Francia, Irlanda, Lituania y Eslovenia). Esto evita diferencias en el alcance y garantiza unos niveles iguales de transparencia en todas las instancias gubernamentales. En este sentido, la Ley del Lobby es uno de los marcos legislativos más completos y coherentes de entre todos los países de la OCDE, por lo que es deseable mantener su cobertura de los municipios. La lista de autoridades públicas y funcionarios públicos cubiertos por la Ley como «sujetos pasivos» (Artículos 3 y 4) se proporciona en detalle en Tabla 2.1.
Para promover la transparencia y la rendición de cuentas, la Ley del Lobby exige que la lista de funcionarios públicos objeto de actividades de lobby se ponga a disposición del público y se mantenga actualizada por cada autoridad pública prevista por la Ley, lo cual se alinea con las mejores prácticas de los países de la OCDE. La Ley del Lobby también especifica en su Artículo 4, que las instituciones y los órganos a los que pertenecen los sujetos pasivos indicados en esta ley podrán establecer mediante resoluciones o acuerdos que otros funcionarios públicos sean considerados sujetos pasivos para los efectos de esta ley, cuando, en razón de su función o cargo, tengan atribuciones decisorias relevantes o una influencia decisiva en las personas con dichas atribuciones. La lista de personas que se determinen mediante estas resoluciones como sujetos pasivos se publican anualmente en los sitios web de cada institución.
Además, si una persona considerara que un determinado funcionario o servidor público, por razón de su función o cargo, tuviera atribuciones decisorias relevantes o una influencia decisiva sobre quienes tienen tales facultades, podrá solicitar su incorporación, por escrito, a la autoridad pertinente. Esta última deberá pronunciarse sobre la solicitud en el plazo de diez días hábiles, en única instancia, debiendo fundamentarse cualquier decisión de desestimación de la solicitud.
Si bien este sistema permite cierto nivel de flexibilidad e incluir en la lista de sujetos pasivos a funcionarios públicos que no han sido considerados como tales en el marco legal, también genera el riesgo de crear diferentes regímenes de transparencia entre las instituciones públicas. Por ejemplo, si un ministerio decide mediante resolución incluir a una categoría específica de funcionarios públicos en el marco, pero otro ministerio no lo hace, los lobbistas podrían enfrentarse a diferentes requisitos de registro para solicitar reuniones en las instituciones gubernamentales, lo que podría generar confusión. Con ese fin, se recomienda que la Comisión de Integridad Pública y Transparencia realice un ejercicio de revisión para identificar si las diversas instituciones gubernamentales reguladas en los Artículos 3 y 4 han establecido de manera coherente, mediante resoluciones, a determinadas categorías de funcionarios públicos como sujetos pasivos. Estas categorías específicas de funcionarios públicos podrían incluirse en el marco legal revisado.
Sin embargo, también se recomienda mantener el sistema actual que permite a las instituciones gubernamentales designar sujetos pasivos mediante resolución, ya que esto permite que el marco de transparencia se adapte a sectores sensibles y a roles de riesgo dentro de la administración pública, como los funcionarios encargados de las adquisiciones. Las actualizaciones podrían realizarse mensualmente en lugar de anualmente y la Comisión de Integridad Pública y Transparencia podría proporcionar directrices para garantizar la coherencia.
Tabla 2.1. Autoridades y funcionarios públicos regulados en la Ley del Lobby como «sujetos pasivos»
Fuente: Ley del Lobby
2.1.2. La lista de sujetos pasivos podría ampliarse para incluir a personas designadas políticamente con atribuciones decisorias relevantes o una influencia decisiva sobre las personas con tales atribuciones
La Comisión de Integridad Pública y Transparencia ha señalado que la lista actual de sujetos pasivos omite a determinadas categorías de funcionarios públicos, incluidos los directores municipales (el marco legal actualmente solo cubre al director de obras municipales) y los administradores municipales (el marco legal actualmente solo cubre a los secretarios municipales). Varias partes interesadas también han sugerido incluir a los directores del Consejo para la Transparencia, ya que solo los consejeros están actualmente contemplados en el marco. La Contraloría General también ha dictaminado mediante un pronunciamiento publicado en línea que el marco legal debería incluir a los directores y secretarios ejecutivos de las corporaciones municipales (Contraloría General de la República de Chile, 2021[3]). Dado que estas categorías de funcionarios públicos pueden tener atribuciones decisorias relevantes o una influencia decisiva en las decisiones públicas, también podrían ser incluidos en el marco legal.
En cualquier caso, se recomienda que cualquier reforma adicional tenga en cuenta los riesgos específicos de la influencia relacionados con determinadas categorías de funcionarios públicos. Por ejemplo, el marco legal podría incluir a determinadas categorías de personas designadas políticamente («political appointees» en inglés) y asesores. De hecho, los líderes políticos, incluidos ministros y parlamentarios, dependen del asesoramiento de altos funcionarios públicos y, cada vez más, de asesores externos. Este es un grupo creciente de personas, que a menudo son nombradas fuera de la administración pública y que son esenciales para ayudar a estos funcionarios a tomar decisiones estratégicas informadas, mantenerse al día con las diferentes partes interesadas y acelerar las respuestas del gobierno. Sin embargo, en la última década, la influencia de esas personas designadas políticamente y los asesores se ha convertido en una fuente de preocupación pública en numerosos países. La naturaleza de las funciones que desempeñan (asesoramiento estratégico en el diseño de políticas o reformas, gestión de crisis, diplomacia, diseño de nuevas leyes y políticas) implica que están expuestos a riesgos de influencia indebida, ya que interactúan estrechamente con las partes interesadas y, a menudo, los grupos de presión pueden ponerse en contacto con ellos con más facilidad (OCDE, 2011[4]).
Por lo tanto, también podrían incluirse en el marco, como normal general, a los asesores políticos en Chile con atribuciones decisorias relevantes o con una influencia decisiva sobre quienes tienen tales facultades, y no sólo a los que pertenezcan a la administración central, como se establece actualmente en el marco.
2.1.3. La lista de decisiones públicas que son objeto de actividades de lobby podría ampliarse para incluir nombramientos de puestos gubernamentales clave
En cuanto a las decisiones públicas objeto de actividades de lobby, la Ley del Lobby se alinea con las buenas prácticas. Las actividades reguladas son aquellas destinadas a influir en las siguientes decisiones públicas (o impedir que se tomen):
La elaboración, dictación, modificación, derogación o rechazo de actos administrativos, proyectos de ley y leyes, como también de las decisiones que adopten los sujetos pasivos mencionados en los artículos 3 y 4 (Artículo 5 §1).
La elaboración, tramitación, aprobación, modificación, derogación o rechazo de acuerdos, declaraciones o decisiones del Congreso Nacional o sus miembros, incluidas sus comisiones (Artículo 5 §2).
La celebración, modificación o terminación a cualquier título, de contratos que realicen los sujetos pasivos señalados en la ley y que sean necesarios para su funcionamiento (Artículo 5 §3).
El diseño, implementación y evaluación de políticas, planes y programas efectuados por los sujetos pasivos señalados en la ley, a quienes correspondan estas funciones (Artículo 5 §4).
Incluir el nombramiento de determinadas personas para puestos clave dentro del gobierno también es una buena práctica internacional y podría incorporarse al marco. De hecho, las decisiones sobre el nombramiento de determinados funcionarios públicos podrían ser un ámbito de interés clave para los lobbistas, permitiéndoles promover sus intereses si se colocara en el cargo a una persona alineada con sus intereses específicos. Esto también se ha convertido en un motivo de preocupación en Chile, ya que varios nombramientos para puestos clave sujetos a confirmación por el Congreso han sido cuestionados en el pasado debido a denuncias de influencia indebida en el proceso de designación.
Para mitigar los riesgos de influencia indebida por grupos de interés poderosos en el proceso de designación, en Francia y los Estados Unidos, el nombramiento de determinados funcionarios públicos es considerado un tipo de decisión cubierta por actividades de lobby y, por lo tanto, está sometido a requisitos de transparencia (Recuadro 2.2). Así pues, un marco regulatorio del lobby revisado en Chile podría incluir en las decisiones públicas nombramientos gubernamentales específicas para un puesto sujeto a la confirmación del Congreso Nacional.
Recuadro 2.2. Las decisiones de nombramiento individuales están incluidas en Francia y Estados Unidos
Francia
Las decisiones incluidas en las actividades de lobby están reguladas en la Ley No. 2016/1691 para el fomento de la transparencia, la lucha contra la corrupción y la modernización de la economía (Artículo 25). Bajo el epígrafe de «otras decisiones públicas», cuyos contornos no se especifican, la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública (HATVP), la institución pública encargada de la aplicación del marco regulatorio del lobby, considera que estas también incluyen las «decisiones individuales de nombramiento».
Estados Unidos
Las decisiones incluidas en las actividades de lobby están reguladas en el Lobbying Disclosure Act (sección 3 «Definiciones»). Estas incluyen nombramientos o confirmaciones de personas para cargos sujetos a la confirmación del Senado.
Fuente: (OCDE, 2021[2])
2.1.4. La Ley del Lobby podría permitir una mayor adaptación de la divulgación de las actividades de lobby para determinadas decisiones públicas según el nivel institucional al que se refieran
Entre los países de la OCDE, Chile sigue siendo uno de los pocos marcos normativos nacionales que se aplica a nivel regional y municipal. El régimen chileno garantiza así que los responsables de la toma de decisiones públicas, los lobbistas y los ciudadanos, independientemente de dónde residan en Chile, tengan acceso al mismo marco legal. Esto refuerza su coherencia, facilita su comprensión y evita una multiplicación de marcos regulatorios divergentes en diferentes niveles locales. Sin embargo, una aplicación indiferenciada de la Ley a todos los niveles de gobierno y a todas las decisiones públicas sin tener en cuenta la realidad de los municipios también podría socavar el objetivo de transparencia de la Ley y su implementación efectiva.
De hecho, en el ámbito municipal actúan muchas asociaciones ciudadanas, grupos comunitarios, clubes deportivos, agrupaciones de vecinos o jóvenes emprendedores, así como pequeñas y medianas empresas. Estos grupos suelen estar menos estructurados que los grupos de interés representados a nivel regional o nacional y tienen menos recursos. Principalmente, buscan una relación cercana con los cargos electos locales y están en contacto habitual con funcionarios electos y funcionarios públicos de los municipios. Los requisitos de transparencia para estos actores para demasiadas decisiones públicas, en particular, las decisiones administrativas, podrían ser desproporcionados si no se adaptan a los diferentes niveles de gobierno.
Con ese fin, el ámbito de aplicación de estas decisiones podría modularse según los distintos niveles institucionales, ya sean federales, estatales o municipales. Por ejemplo, las actividades relacionadas con decisiones individualizadas (subvenciones, permisos, licencias, certificados u otras autorizaciones) podrían excluirse en los municipios pequeños en favor de decisiones de aplicación general (actos normativos, normas, directrices, programas y planes de acción). También se podría considerar el establecimiento de umbrales para los contratos, las contribuciones financieras, los permisos u otras autorizaciones otorgadas por un organismo municipal, como las representaciones realizadas como parte de un proceso administrativo establecido en virtud de un programa definido para obtener una subvención, asistencia financiera, préstamo o fianza por un importe inferior a un umbral predeterminado. La OCDE recomendó un enfoque similar en Quebec (Canadá) (OCDE, 2022[5]).
2.2. Abarcar todos los actores y las actividades que tienen como objetivo influir en los procesos de toma de decisiones del gobierno
2.2.1. La distinción entre «lobbista» y «gestor de intereses particulares» genera confusión y podría reemplazarse por el uso de un término único, como «representante de intereses», que abarque un conjunto más amplio de actores
En cuanto a los actores considerados «sujetos activos«, la Ley del Lobby permite abarcar una amplia gama de actores e incluye también actividades tanto remuneradas como no remuneradas, alineándose así con las mejores prácticas. De hecho, aunque la Ley actualmente distingue entre lobbistas y gestores de intereses particulares según reciban o no remuneración, esta distinción no tiene consecuencias prácticas en la aplicación de la ley.
Sin embargo, la mayoría de las partes interesadas entrevistadas para este informe indicaron que la distinción entre «lobbista» y «gestor de intereses particulares» podría considerarse una fuente de confusión. En concreto, se supone que el término «lobbista» incluye a las personas remuneradas por realizar actividades de lobby, en otras palabras, lobbistas profesionales o funcionarios de relaciones públicas dentro de entidades, que se considera que trabajan en la industria del lobby o en empresas con departamentos de relaciones públicas. Esto significa que otras personas que realizan actividades de lobby con regularidad (por ejemplo, solicitando reuniones periódicas con funcionarios públicos), pero que no se consideran remuneradas específicamente por ello, pueden quedar fuera del alcance del término «lobbista». Según la Comisión de Integridad Pública y Transparencia, la definición de «lobbista» actualmente prevista en el Artículo 2 omite actores que, generalmente, ejercen influencia en la toma de decisiones públicas, como los laboratorios de ideas y los sindicatos.
Además, algunos actores que actúan como lobbistas no se registran como tales, sino como «gestores de intereses particulares». Del mismo modo, algunas organizaciones sin fines de lucro están registradas como «lobbistas» y otras como «gestores de intereses particulares». Por ejemplo, se señaló que muchos abogados, a quienes se les paga para realizar actividades de lobby y que son de facto «lobbistas», se registran como gestores de intereses particulares. Durante sus reuniones con sujetos pasivos, algunos lobbistas no se presentan como lobbistas o gestores de intereses («soy un experto», «soy un abogado», «soy un académico»), mientras que algunos gestores de intereses particulares (organizaciones de la sociedad civil) no quieren registrarse y consideran que representan el interés público y que deben ser excluidos de la Ley del Lobby.
Tampoco queda claro a partir de las definiciones qué organizaciones específicas serían consideradas como gestoras de intereses particulares como, por ejemplo, laboratorios de ideas o grupos religiosos, que también influyen activamente en las decisiones gubernamentales para traducir los principios o políticas que defienden en ley. De hecho, algunas organizaciones sin fines de lucro cuentan cada vez con más recursos financieros y confían en un equipo dedicado para realizar actividades de lobby (Recuadro 2.3).
Recuadro 2.3. Influir en los procesos de toma de decisiones implica a una amplia gama de actores, que dependen cada vez más de lobbistas profesionales internos
Influir en los procesos de toma de decisiones implica a varios tipos de actores, entre los que destacan:
Empresas especializadas en lobby, comunicación o relaciones públicas, bufetes de abogados o lobbistas independientes encargados de representar intereses de terceros, como empresas u otras organizaciones. Estas empresas o individuos, generalmente radicados en centros clave de toma de decisiones, poseen profundos conocimientos del proceso de formulación de políticas públicas en una jurisdicción determinada. En los países con regulaciones de lobby, estos actores a menudo reciben el nombre de «lobbistas asesores» («consultant lobbyists» en inglés).
Empresas privadas y sus representantes a través de departamentos internos de lobby o de relaciones públicas, o asociaciones que representan sus intereses (incluidas asociaciones sectoriales o generales como cámaras de comercio).
Sindicatos y asociaciones profesionales o industriales que representan a empleados o profesiones.
Organizaciones no gubernamentales, organizaciones benéficas, organizaciones comunitarias, fundaciones y organizaciones religiosas. Este grupo constituye el más numeroso y diverso de actores que influyen en el proceso de políticas públicas. Estos presentan sus causas ante los responsables políticos con una visión subjetiva de la naturaleza de los intereses que defienden. Estas organizaciones (ya sean públicas, corporativas o financiadas por el Estado) reciben fondos, generalmente de empresas, autoridades públicas o individuos, y representan intereses y posiciones políticas específicas. Además, son cada vez más numerosas y están mejor organizadas, incluso con departamentos de lobby profesionalizados (Colli and Adriaensen, 2018[6]).
Centros de investigación, laboratorios de ideas e institutos de políticas, que ofrecen sus conocimientos sobre problemas específicos y que pueden proponer soluciones. Algunos de estos institutos reciben financiación de empresas u otros grupos de interés.
Fuente: (OCDE, 2021[2])
Por esta razón, de entre otros países de la OCDE con mecanismos de transparencia establecidos para las actividades de lobby, nueve incluyen a las organizaciones religiosas en la lista de actores sometidos a requisitos de transparencia en sus actividades de lobby, y catorce incluyen a grupos de expertos y centros de investigación (Tabla 2.2).
Tabla 2.2. Actores sujetos a requisitos de transparencia en sus actividades de lobby
Países de la OCDE con mecanismos de transparencia para las prácticas de lobby
Nota: En los Países Bajos, el marco de transparencia del lobby es voluntario. Por su parte, Perú es adherente a la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre transparencia e integridad en las actividades de lobby e influencia
Fuente: (OCDE, 2021[2])
Otro aspecto a tener en cuenta es que la distinción actual podría promover involuntariamente la idea de que existe un lobby «bueno» (gestión de intereses particulares), a diferencia del lobby «malo», generalmente considerado con fines de lucro. En Quebec (Canadá), por ejemplo, se determinó que la exclusión del marco legal de los lobbistas no remunerados y de las organizaciones de la sociedad civil reforzaba la percepción negativa hacia los lobbistas sometidos a requisitos de transparencia (OCDE, 2022[5]). Por esta razón, se recomienda por lo general no eximir o diferenciar en el marco legal a determinados actores en función de su estatus, independientemente de que sus actividades impliquen la búsqueda de un beneficio financiero o corporativo o no, ni tampoco en función de su método de financiación o de su ámbito campo de intervención. Estos criterios no son los más pertinentes a la hora de perseguir el objetivo de la Ley del Lobby de mejorar la transparencia en las actividades de lobby. De hecho, la Recomendación de la OCDE sobre Lobby e Influencia subraya expresamente que la definición de actividades de lobby debe considerarse de una manera amplia e inclusiva, para proporcionar unas condiciones equitativas a los grupos de interés, ya sean empresas o entidades sin fines de lucro, que pretenden influir en las decisiones públicas (OCDE, 2010[7]).
Por el contrario, el marco jurídico debería tratar de delimitar un perímetro de sujetos activos en función de la naturaleza de sus actividades de lobby e influencia, y el impacto sobre estas actividades en la toma de decisiones públicas. Los requisitos de registro y divulgación se pueden adaptar en función de las capacidades de determinados grupos. Este aspecto, incluido el alivio de la carga del cumplimiento para grupos de interés específicos con menor capacidad, se analiza en mayor profundidad en la siguiente sección.
Si bien la propuesta de fusionar las dos categorías en una sola ha recibido apoyo durante las consultas realizadas para este informe, varias partes interesadas señalaron que la distinción aún podría ser útil en algunos casos, como la regulación de las puertas giratorias (por ejemplo, un exministro de energía no podría realizar actividades de lobby para una empresa, pero podría ser presidente de la asociación de empresas de energía sin tener ninguna reunión con su antiguo ministerio durante seis meses). Otros mencionaron que en la ley debería mantenerse el concepto de «lobbista».
Sin embargo, es evidente que el criterio de remuneración no es el más relevante para distinguir los distintos tipos de actividades de lobby, especialmente, porque este criterio no tiene repercusiones prácticas concretas y podría abandonarse. Además, para evitar toda confusión, facilitar la aplicación de la ley y contribuir a un cambio cultural relacionado con la forma en que se percibe y experimenta la influencia, se recomienda fusionar ambos términos en un solo concepto. El término utilizado podría ser «representante de intereses» (en español e «interest representative» en inglés), que es el término utilizado, por ejemplo, en Francia y en la Unión Europea (Diario Oficial de la Unión Europea, 2021[8]). El término «representante de intereses» abarcaría por defecto a todas las organizaciones y corporaciones, cuyos empleados se dedican a actividades de lobby, a menos que reúnan los requisitos para una exención específica.
Independientemente del enfoque elegido, el legislador chileno podría realizar una reflexión sobre la terminología utilizada para calificar las actividades de lobby en el marco legal. La necesidad de esta reflexión está totalmente en línea con el enfoque de la OCDE, que hace hincapié en que las jurisdicciones deben sopesar todas las opciones normativas y políticas disponibles para seleccionar una solución adecuada, que aborde preocupaciones clave como la accesibilidad y la integridad, y que tenga en cuenta el contexto nacional como, por ejemplo, el nivel de confianza pública y las medidas necesarias para lograr el cumplimiento (OCDE, 2010[7]). Varios países de la OCDE han optado por integrar todas las diferentes categorías de lobbistas en un término único: «representante de intereses». Alemania, por ejemplo, sin abandonar la terminología de «lobby» en la redacción de la ley y el nombre del registro («Lobbyregister»), utiliza sin embargo el término «representación de intereses» en sus definiciones de «lobby» y «lobbista» (Tabla 2.3). También cabe señalar que tener un término único no impide la creación, más adelante, de diferentes categorías en el proceso de registro, como se muestra en la Figura 2.1.
Tabla 2.3. Uso de la terminología «representante de intereses» en los marcos jurídicos de la OCDE sobre lobby
Fuente: (OCDE, 2021[2])
Figura 2.1. Categorías de «representantes de intereses» especificadas en el Registro de Transparencia de la UE
Fuente: Registro de Transparencia de la UE, Modelo de formulario de registro, https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/openFile.do?fileName=Model_registration_form_en.pdf
2.2.2. Las exenciones específicas de los requisitos adicionales de divulgación del lobby podrían basarse en las capacidades y los recursos de los grupos de interés
El marco de lobby chileno impone la responsabilidad a los funcionarios públicos que están siendo objeto de actividades de lobby, al exigirles que divulguen información sobre sus reuniones con los lobbistas. Más adelante en este informe, se recomendarán requisitos de divulgación para los sujetos activos. En otras palabras, el «Registro de agenda pública», que incluye todos los registros públicos de audiencias y reuniones (Artículo 2 §3), se complementaría con un Registro de Lobbistas, en el que se exigiría a los sujetos activos que divulgaran sus actividades de lobby, incluido el objetivo de esas actividades.
Si bien se recomienda que se mantenga sin cambios el sistema actual de audiencias y reuniones, incluido el registro obligatorio de todos los sujetos activos para solicitar una reunión, los requisitos adicionales de divulgación que podrían exigirse en el futuro a los sujetos activos podrían adaptarse en función de las capacidades y los recursos de determinados grupos de interés, en lugar de en función de su condición o naturaleza sin fines de lucro.
La experiencia de otras jurisdicciones de la OCDE, como Irlanda y Escocia, ha demostrado que las regulaciones del lobby no tuvieron un efecto inhibidor en las actividades de lobby de las organizaciones sin fines de lucro reguladas en la ley. Aunque la carga administrativa ha aumentado para estas organizaciones, el registro también ha tenido beneficios, como el aumento de la conciencia pública sobre las actividades de estas organizaciones para influir en las políticas públicas en asuntos de interés público (Hepburn, 2017[9]). Aun así, adaptar determinados requisitos de divulgación a las capacidades y los recursos de determinados grupos de interés podría contribuir a garantizar que la carga administrativa adicional del cumplimiento no se convierta en un impedimento para un acceso justo y equitativo al gobierno, en particular, para las estructuras ciudadanas pequeñas con recursos escasos o aquellas que están compuestas única o principalmente por voluntarios.
La Comisión de Integridad Pública y Transparencia también considera que los grupos de interés no deberían estar sometidos a las mismas obligaciones de registro y de divulgación. En particular, la Comisión considera que los actores que representan intereses económicos o que realizan actividades de lobby con mayor frecuencia deberían estar sujetos a requisitos de registro o divulgación más estrictos que otros grupos de interés con menos recursos como, por ejemplo, organizaciones comunitarias locales, asociaciones vecinales, sindicatos, iglesias pequeñas, comunidades indígenas, clubes deportivos sin fines de lucro, organizaciones juveniles y culturales, y asociaciones de representación estudiantil.
Con ese fin, las actividades de lobby realizadas sin intermediario por una organización comunitaria, que ofrezca principalmente servicios de apoyo directamente al público, podrían quedar excluidas de cualquier otro requisito de divulgación. Una propuesta similar se hizo en Quebec (Canadá) (OCDE, 2022[5]). Así, se podrían establecer determinados umbrales y evaluarlos a nivel de la entidad que realiza las actividades, como el tiempo dedicado a la preparación, organización, realización y seguimiento de una actividad de lobby. Este criterio se podría evaluar durante un período de seis meses o un año. En la Columbia Británica (Canadá), por ejemplo, se han introducido umbrales, en los que una o más personas de una organización, individual o colectivamente, han dedicado por lo menos 50 horas a actividades de lobby o a la preparación de dichas actividades en los 12 meses anteriores. Asimismo, se podría prever un mecanismo similar para las actividades de lobby realizadas por un grupo de personas, siempre que la naturaleza de dicha representación esté dentro del alcance de la Ley. Esto evitaría diluir la relevancia (cuando dichas representaciones sean puntuales o ad hoc), sin excluir totalmente dichas actividades de los requisitos de transparencia (OCDE, 2022[5]). La Oficina del Comisionado de Lobby de Canadá ha formulado recomendaciones similares basadas en el número de empleados de una organización y el tiempo acumulado dedicado por esta organización a actividades de lobby (Recuadro 2.4).
Recuadro 2.4. Propuestas del Comisionado de Lobby de Canada en favor de exenciones limitadas para mitigar la carga administrativa del cumplimiento y maximizar la transparencia
En el Canadá, la Ley de Lobby (Lobbying Act) exige que quienes son definidos como lobbistas en virtud de la Ley divulguen sus actividades de lobby mensualmente. En 2021, el Comisionado de Lobby presentó una serie de propuestas para aclarar algunas disposiciones de la ley, incluida una exención propuesta, basada en criterios simplificados, que podrían utilizarse para identificar los tipos de empresas y organizaciones que podrían quedar exentas de los requisitos de transparencia previstos en la Ley de Lobby canadiense.
Estos criterios incluyen el número de empleados, la cantidad de horas dedicadas a actividades de lobby en un corto período de tiempo y si una de las finalidades principales de la empresa u organización es representar los intereses de sus miembros o promover u oponerse a determinados temas.
Por lo tanto, el Comisionado de Lobby recomendó que se incluyera en la Ley de Lobby el requisito de que todas las empresas y organizaciones que empleen lobbistas internos se inscriban por defecto, a menos que se cumplan todos los siguientes criterios objetivos:
Tiene menos de seis (6) empleados y no es subsidiaria ni está controlada de ninguna otra manera por ninguna otra corporación u organización que en conjunto emplee a seis (6) o más empleados; y
Sus empleados dedican, colectiva y acumulativamente, menos de ocho (8) horas en el período de tres meses anterior a actividades relacionadas con el lobby, incluido el tiempo dedicado a prepararse para comunicarse con funcionarios públicos federales; y
Uno de sus propósitos principales no es representar los intereses de sus miembros o promover u oponerse a determinados temas.
Los criterios que rigen la aplicación de esta exención limitada serían acumulativos, lo que significa que si una corporación u organización no cumpliera uno o varios de estos tres criterios, entonces no reuniría los requisitos necesarios para la exención y, en cambio, seguiría estando obligada a registrar sus actividades de lobby internas.
El Comisionado considera que estos criterios contribuirían a aliviar la carga administrativa que supone el cumplimiento de la Ley de Lobby para las empresas y organizaciones más pequeñas que realizan un número limitado de lobby o que ejercen el lobby con poca frecuencia.
2.2.3. La definición de lobby y la lista de actividades consideradas como tales podrían ampliarse para abarcar formas indirectas de influencia
En cuanto a las actividades y comunicaciones consideradas como actividades de lobby, si bien la definición de «lobby» y de «gestión de intereses particulares» en la Ley del Lobby es bastante amplia, no aclaran suficientemente qué actividades y comunicaciones se incluyen en dicha definición. Además, el régimen de divulgación solo regula las reuniones presenciales o en línea, como se indica en el capítulo siguiente. Esto deja fuera del marco de transparencia otras formas de comunicación más nuevas, como el uso de las redes sociales como herramienta de lobby.
De hecho, el lobby es en sí mismo un concepto en constante evolución y la llegada de las redes sociales ha incrementado aún más su complejidad. Por lo tanto, las leyes y reglamentos relativos al lobby regulan un entorno que inevitablemente va a cambiar. En particular, las vías por las que las partes interesadas se relacionan con los gobiernos abarcan una amplia gama de prácticas y actores (OCDE, 2021[2]) (Tabla 2.4). Hoy en día, cada vez más empresas utilizan campañas de información en las redes sociales para dar forma a los debates políticos y persuadir al público para que presione a los responsables políticos e influya indirectamente en el proceso de toma de decisiones del gobierno.
Para abordar este desafío, las actividades de lobby no deberían limitarse a la comunicación entre un lobbista y un funcionario público, mientras que la inclusión de actividades de lobby indirectas se ha vuelto inevitable. Algunas partes interesadas, como los inversores institucionales, también consideran que es información pertinente que debe divulgarse. De hecho, los inversores ven cada vez más como un riesgo de inversión la falta de transparencia en el lobby corporativo y el compromiso político, y sus incoherencias con el posicionamiento de las empresas en cuestiones ambientales y sociales. El número de propuestas de los accionistas relativas a la divulgación del lobby ha aumentado drásticamente en la última década, especialmente, en el ámbito del lobby sobre el cambio climático. Estas propuestas incluyen sistemáticamente requisitos de transparencia sobre los llamamientos al público en general y el lobby indirecto, ya que estas prácticas no están suficientemente reguladas en las regulaciones de lobby y los inversores institucionales no pueden obtener esta información a través de los registros de transparencia de lobby (OCDE, 2022[11]).
En Chile, si bien la definición del Artículo 2 es amplia, la transparencia solo se proporciona en las audiencias y reuniones entre lobbistas y funcionarios públicos. Sin embargo, no cubre, por ejemplo, las comunicaciones a través de correos electrónicos u otros medios relacionados. Además, varios actores interesados, incluida la Comisión de Integridad Pública y Transparencia, el Consejo para la Transparencia y la Comisión Asesora contra la Desinformación, señalaron que cada vez se ejerce un mayor número de prácticas de lobby e influencia en el espacio público, por ejemplo, mediante el uso de publicidad en los medios de comunicación, así como carteles publicitarios en grandes áreas metropolitanas para promover u oponerse a determinadas ideas (Ruiz and Tagle, 2011[12]; Consejo para la Transparencia de Chile, 2022[13]; Comisión Asesora contra la Desinformación de Chile, 2023[14]).
Por lo tanto, para reforzar su definición, Chile podría considerar los ejemplos de Canadá, Irlanda y la Unión Europea, que tienen las definiciones más completas y se adaptan mejor a la evolución de las prácticas de lobby (Recuadro 2.5).
Recuadro 2.5. Ejemplos de definiciones amplias de «lobby» entre los miembros de la OCDE
Canadá
Las comunicaciones consideradas como lobby incluyen las comunicaciones directas con un funcionario público federal (es decir, escritas u orales) y las comunicaciones de base. La Ley de Lobby de Canada define las comunicaciones de base como «cualquier apelación a miembros del público a través de los medios de comunicación o por comunicación directa, que busque persuadir a dichos miembros del público para que se comuniquen directamente con el funcionario público para ejercer presión sobre él o ella, para que respalde una opinión específica». Para los lobbistas consultores (los que presionan en nombre de clientes), concertar una reunión entre un funcionario público y cualquier otra persona también se considera lobby.
En su Boletín de Interpretación de agosto de 2017, la Oficina del Comisionado de Lobby del Canadá aclaró que los medios utilizados para apelar al público en general pueden incluir campañas de cartas y mensajes electrónicos, anuncios, sitios web, publicaciones y plataformas en las redes sociales. El Comisionado también indicó que la participación en las actividades estratégicas y operativas de un llamamiento al público en general (investigación y análisis, asesoramiento, preparación y difusión de contenido) también requiere el registro.
Irlanda
Se entiende por «comunicaciones relevantes» las comunicaciones (ya sean orales o escritas y de cualquier forma que se realicen) realizadas personalmente (directa o indirectamente) a un funcionario público designado en relación con un asunto relevante. El sitio web del registro de lobby irlandés indica que las «comunicaciones relevantes» pueden incluir comunicaciones informales tales como encuentros casuales, reuniones sociales, mensajes de redes sociales dirigidos a funcionarios públicos o comunicaciones de base, definidas como una actividad, en la que una organización instruye a sus miembros o simpatizantes para que se pongan en contacto con funcionarios públicos sobre un asunto en particular.
Unión Europea
En la Unión Europea, el Registro Interinstitucional de Transparencia Obligatorio define las «actividades incluidas» como: (a) organizar reuniones, conferencias u otros actos o participar en ellos, así como mantener cualquier contacto similar con las instituciones de la Unión; (b) contribuir a consultas, audiencias u otras iniciativas similares, o participar en ellas; (c) organizar campañas de comunicación, plataformas, redes e iniciativas sobre el terreno; (d) preparar o encargar documentos relativos a políticas y documentos de posición, enmiendas, encuestas y sondeos de opinión, cartas abiertas y otros materiales de comunicación o información, y encargar y llevar a cabo investigaciones.
2.2.4. La lista de excepciones prevista en el Artículo 6 podría revisarse y aclararse para evitar lagunas por un lado, y la inclusión de prácticas que no constituyan lobby por otro lado
Las definiciones relativas al lobby deberían especificar claramente el tipo de comunicaciones con funcionarios públicos que no se consideran «lobby» (OCDE, 2010[7]). Algunas actividades son relevantes para excluir, por ejemplo, la información proporcionada durante una reunión de carácter público y para la cual la información ya está disponible (por ejemplo, audiencias públicas de comisiones en el Parlamento). En Chile, la Ley del Lobby incluye una lista de 11 excepciones especificadas en el artículo 6 (Tabla 2.5).
Tabla 2.5. Excepciones en virtud de la Ley del Lobby
Las siguientes actividades no están reguladas:
Fuente: Ley del Lobby
Sin embargo, existen ciertas excepciones en la Ley del Lobby que merecen especial atención, ya que pueden crear importantes vacíos legales. En particular, la excepción de la información proporcionada a una autoridad pública que lo haya solicitado expresamente (Artículo 6 §4) puede dificultar, en el caso de una posible infracción de la Ley del Lobby, rastrear quién inició una comunicación, especialmente cuando la relación entre un sujeto pasivo y un lobbista es regular y está bien establecida. Esto también crea desigualdades entre los lobbistas: aquellos que han establecido relaciones estrechas y regulares con los responsables de la toma de decisiones son más fáciles de identificar por los funcionarios públicos y se les solicita con mayor frecuencia su experiencia técnica. En consecuencia, pueden estar sujetos a menores obligaciones de divulgación que los grupos de interés con contactos limitados que casi siempre inician estos intercambios. Por lo tanto, esta exención específica podría eliminarse o limitarse a las comunicaciones realizadas por los lobbista en respuesta a una solicitud de un funcionario público relativa únicamente a información fáctica, y siempre que la respuesta no pretenda influir de otra manera en una decisión o no pueda considerarse como un intento de influir en dicha decisión. Por ejemplo, en el Reino Unido, si un funcionario público designado inicia la comunicación con una organización y en el curso posterior del intercambio se cumplen los criterios de lobby, entonces, la organización está obligada a registrar la actividad (OCDE, 2021[2]).
En segundo lugar, el Artículo 6 §3, relativo a las solicitudes de información por parte de los lobbistas podría clarificarse más con el fin de incluir, por ejemplo, cuando consisten en consultas sobre la interpretación de una ley o cuando tienen la intención de informar a un cliente sobre una situación legal general o sobre su situación legal específica. Tal disposición existe, por ejemplo, en Francia (Recuadro 2.6).
Recuadro 2.6. Exclusión de comunicaciones limitadas a intercambios fácticos en Francia
En Francia, no todas las comunicaciones que se limitan a intercambios fácticos están cubiertas por el marco. Se trata de situaciones, en las que la comunicación se limita a una de las siguientes finalidades:
Cuando una organización solicita información, objetiva y accesible a cualquier persona, de un funcionario público.
Cuando una organización solicita a un funcionario público una interpretación de cualquier decisión pública existente.
Cuando una organización proporciona a un funcionario público información sobre sus operaciones o actividades, sin un vínculo directo con una decisión pública, por ejemplo, en el contexto del envío de un informe anual de actividad o una visita a la fábrica.
Fuente: HATVP (2018), Répertoire des représentants d’intérêts: Lignes directrices, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2018/10/Lignes-directrices-octobre2018.pdf.
En tercer lugar, la Ley del Lobby excluye las «asesorías contratadas por órganos públicos y parlamentarios realizadas por profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de estudios y de cualquier otra entidad análoga, así como las invitaciones que dichas instituciones extiendan a cualquier funcionario de un órgano del Estado» (Artículo 6 §6), así como «las invitaciones por parte de funcionarios del Estado y de parlamentarios para participar en reuniones de carácter técnico a profesionales de las entidades señaladas en el número 6» (Artículo 6 §8). Sin embargo, no se recomienda excluir del registro los procesos de consulta con dichas personas o entidades. En particular, se podría eliminar la disposición que excluye las invitaciones extendidas por «profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de estudios y de cualquier otra entidad análoga». En cambio, dichas invitaciones podrían ser registradas por los funcionarios públicos en el registro de donativos y/o viajes, que podría transformarse en un registro de «donativos, invitaciones, hospitalidades y otros beneficios» (véase el Capítulo 3). Otras exclusiones de los artículos 6 §6 y 6 §8 se tratan en la siguiente sección y en el Capítulo 4.
Para reforzar la lista de exenciones, la Ley del Lobby podría considerar la posibilidad de excluir de la definición de lobby las comunicaciones entre autoridades públicas, ya que estas no constituyen lobby. Esto no impide que las autoridades públicas estén obligadas posteriormente a publicar en línea su agenda pública, incluidas sus reuniones con otras autoridades públicas. Sin embargo, estas reuniones no deben confundirse con el lobby, ya que son parte de las operaciones normales del gobierno.
Por último, las comunicaciones de una persona física relativas a sus propios asuntos privados, incluidas las opiniones expresadas a título estrictamente personal y no en asociación con otros, también podrían excluirse del ámbito de aplicación. Por ejemplo, una persona que escribe a un miembro del Congreso a título personal y no por indicación de otro individuo o grupo de interés, para solicitar la modificación de una ley, no sería un lobbista en el sentido de la Ley. Sin embargo, esto no debería eximir las actividades de las personas que se asocian con otras para representar intereses conjuntamente. Puede consultar los ejemplos en Recuadro 2.7.
Recuadro 2.7. Exenciones sobre las comunicaciones de las personas físicas en los países de la OCDE
Unión Europea
En la Unión Europea, la finalidad del Registro de transparencia es mostrar los intereses organizados y/o colectivos, no los intereses personales de los individuos que actúan a título estrictamente personal y no en asociación con otros. Por lo tanto, las actividades realizadas por personas físicas que actúan a título estrictamente personal y no en asociación con otros, no se consideran actividades de lobby. Sin embargo, las actividades de las personas que se asocian con otras para representar intereses conjuntamente (por ejemplo, a través de movimientos de base y otros movimientos de la sociedad civil que participan en actividades incluidas en el ámbito de aplicación) sí son calificadas como actividades de representación de intereses y están incluidas en el Registro.
Alemania
En Alemania, la Ley de introducción de un registro de lobby para la representación de intereses especiales ante el Parlamento alemán y el Gobierno Federal (Ley de registro de lobby, Lobbyregistergesetz) excluye las actividades de las personas físicas que, en sus comunicaciones, formulan intereses exclusivamente personales, independientemente de si estos coinciden con intereses comerciales u otros.
Irlanda
En Irlanda, la Ley de regulación del lobby (Regulation of Lobbying Act) exime los «asuntos particulares», que se refieren a las comunicaciones de un individuo o en su nombre relacionadas con sus asuntos privados, a menos que se refieran al desarrollo o la recalificación del suelo. Por ejemplo, las comunicaciones relacionadas con la elegibilidad o el derecho de una persona a un pago de asistencia social, una vivienda de la autoridad local o una tarjeta médica no son comunicaciones relevantes.
Estados Unidos
En los Estados Unidos, las comunicaciones realizadas en nombre de un individuo con respecto a los beneficios, el empleo u otros asuntos personales de dicho individuo que solo impliquen a ese individuo en relación con la formulación, modificación o adopción de legislación privada para el alivio de ese individuo no se considerarán actividades de lobby conforme a lo dispuesto en la Ley de Divulgación de Actividades de Lobby (Lobbying Disclosure Act).
Fuente: (OCDE, 2021[2])
2.2.5. La Ley del Lobby podría incluir disposiciones sobre la participación de lobbistas en determinados grupos consultivos y grupos de expertos
Los gobiernos de la OCDE hacen un amplio uso de grupos consultivos y de expertos para informar el diseño y la implementación de políticas públicas. Un grupo consultivo o de expertos se refiere a cualquier comité, junta, comisión, consejo, conferencia, panel, grupo de trabajo o grupo similar, o cualquier subcomité u otro subgrupo del mismo, que brinde asesoramiento, experiencia o recomendaciones a los gobiernos. Dichos grupos están integrados por miembros del sector público y privado y/o representantes de la sociedad civil, y pueden ser creados por los poderes ejecutivo, legislativo o judicial del gobierno (OCDE, 2021[2]; OCDE, 2010[7]). Estos grupos pueden ser permanentes o establecerse ad hoc para responder a unas necesidades específicas en un período de tiempo específico. Así, durante la pandemia de COVID-19, muchos gobiernos establecieron acuerdos institucionales ad hoc para proporcionar asesoramiento científico y experiencia técnica para guiar sus respuestas inmediatas y planes de recuperación.
Los presidentes y miembros de los grupos consultivos o de expertos pueden ayudar a fortalecer la toma de decisiones basada en la evidencia. En Chile, los grupos consultivos se utilizan ampliamente como mecanismo para incluir a representantes de la sociedad civil y del sector privado en los procesos de toma de decisiones y han demostrado un impacto concreto y tangible en la configuración de la formulación de políticas y la prestación de servicios. La comisión de expertos encargada de redactar una nueva Constitución (Comité de Expertos para una nueva Constitución) es un ejemplo concreto de este tipo de organismos.
Sin embargo, sin la suficiente transparencia y las necesarias medidas de salvaguardia contra los conflictos de intereses, estos grupos pueden correr el riesgo de socavar la legitimidad de su asesoramiento, al permitir que los representantes individuales que participan en estos grupos favorezcan intereses privados, de forma inconsciente o no. Por ejemplo, los miembros de grupos consultivos pueden presentar pruebas sesgadas a los responsables de la toma de decisiones en nombre de empresas o industrias. Determinados grupos de interés seleccionados para participar en grupos consultivos también pueden posibilitan que los ejecutivos corporativos o lobbistas asesoren a los gobiernos como miembros de un grupo consultivo. De este modo, pueden influir «desde dentro», a la vez que están exentos de las obligaciones de divulgación de lobby.
En vista de los riesgos, el marco jurídico podría revisarse para incluir una disposición, que regule la participación de las entidades externas mencionadas en el Artículo 6 §6 (profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de estudios y cualquier otra entidad similar) en grupos consultivos y de expertos. El Código de Transparencia para los grupos de trabajo en Irlanda puede servir de ejemplo para Chile en Recuadro 2.8.
Recuadro 2.8. Código de transparencia para los grupos de trabajo en Irlanda
En Irlanda, cualquier grupo de trabajo creado por un ministro o un organismo de la administración pública que incluya por lo menos a un funcionario público designado (equivalente a un «sujeto pasivo») y, como mínimo, a una persona ajena a la administración pública, y que revise, evalúe o analice cualquier tema de política pública con el fin de informar al Ministro del Gobierno o al órgano de la administración pública, deberá observar un Código de Transparencia. La siguiente información deberá publicarse en el sitio web del organismo público sobre su creación:
Nombres del presidente y de los miembros, con información sobre su organización empleadora (si representan a un grupo de partes interesadas, debe indicarse).
Si los miembros externos a la administración pública eran anteriormente funcionarios públicos.
Términos de referencia del grupo.
Plazo previsto para que el grupo concluya su trabajo.
Procedimientos de presentación de informes.
Además, el orden del día y las actas de cada reunión deben publicarse y actualizarse, como mínimo, cada cuatro meses. El presidente debe incluir con el informe final o anual del grupo una declaración que confirme su cumplimiento con el Código de Transparencia. Si no se cumplen los requisitos del Código, las interacciones dentro del grupo se considerarán una actividad de lobby en virtud de la Ley de regulación del lobby (Regulation of Lobbying Act) de 2015.
Fuente: Department of Public Expenditure and Reform, Transparency Code prepared in accordance with Section 5 (7) of the Regulation of Lobbying Act 2015, https://www.lobbying.ie/media/5986/2015-08-06-transparency-code-eng.pdf
Propuestas de acción
Con el fin de reforzar el marco jurídico del lobby en Chile y lograr la mayor coherencia posible con los estándares de la OCDE y las mejores prácticas internacionales en este ámbito, la OCDE recomienda que el Gobierno de Chile tenga en cuenta las siguientes propuestas.
Aclarar los objetivos de las actividades de lobby
Ampliar la lista de sujetos pasivos para incluir categorías de funcionarios públicos que, por razón de su función o cargo, actualmente se han incorporado al marco mediante resolución, con el fin de evitar la creación de diferentes niveles de transparencia entre las instituciones gubernamentales.
Ampliar la lista de sujetos pasivos para incluir a personas designadas políticamente con atribuciones decisorias relevantes.
Mantener el sistema actual por el cual las instituciones gubernamentales pueden designar sujetos pasivos mediante resolución, permitiendo así que el marco de transparencia se adapte a sectores sensibles y a roles de riesgo dentro de la administración pública.
Ampliar la lista de decisiones públicas que son objeto de actividades de lobby para incluir el nombramiento de determinadas personas para un puesto clave.
Adaptar la divulgación de las actividades de lobby dirigidas a determinadas decisiones públicas en función de los niveles institucionales correspondientes (nacional, regional, municipal). Por ejemplo, las actividades relacionadas con decisiones individualizadas (subvenciones, permisos, licencias, certificados u otras autorizaciones) podrían excluirse en los municipios pequeños para centrarse en las decisiones de aplicación general (actos normativos, normas, directrices, programas y planes de acción).
Abarcar a todos los actores y las actividades que tienen como objetivo influir en los procesos de toma de decisiones del gobierno
Eliminar el criterio de remuneración para distinguir entre «lobbistas» y «gestores de intereses particulares» en el marco legal y fusionar estos términos en un concepto único como «representante de intereses». Esto no impediría la creación más adelante de varias categorías en el proceso de registro.
Incluir por defecto en la definición de «lobbista» / «representante de intereses» a todas las organizaciones y corporaciones, cuyos empleados realicen actividades de lobby, a menos que cumplan los requisitos para una exención específica, así como a los lobbistas autónomos que actúan en nombre de clientes.
Considerar exenciones específicas de los requisitos adicionales de divulgación de lobby basadas en las capacidades y los recursos de los grupos de interés. Dichos umbrales podrían basarse en el número de empleados de una organización y en el tiempo acumulado que dedica dicha organización a las actividades de lobby, en lugar de la naturaleza lucrativa o no lucrativa de la organización.
Ampliar la definición de lobby y la lista de actividades consideradas como tales para abarcar las formas indirectas de influencia, como la organización de campañas de comunicación, plataformas, redes e iniciativas de base.
Revisar la lista de exclusiones, excepciones y exenciones previstas en el Artículo 6, incluyendo:
Eliminar o restringir la excepción del Artículo 6 §4 (información proporcionada a una autoridad pública que la haya solicitado expresamente) a las comunicaciones realizadas por los lobbistas en respuesta a una solicitud de un funcionario público relativa únicamente a información fáctica, y siempre que la respuesta no pretenda influir de otra manera en una decisión o no pueda considerarse como un intento de influir en dicha decisión.
Reforzar la excepción del Artículo 6 §3 para incluir las comunicaciones consistentes en consultas sobre la interpretación de una ley o cuando tienen la intención de informar a un cliente sobre una situación legal general o sobre su situación legal específica.
Eliminar del Artículo 6 §6 la exclusión de las invitaciones extendidas por «profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de estudios y de cualquier otra entidad análoga», puesto que pueden ser actividades de lobby.
Añadir como excepción la comunicación entre autoridades públicas, ya que estas no constituyen lobby. Esto no impide que las autoridades públicas estén obligadas posteriormente a publicar en línea su agenda pública, incluidas sus reuniones con otras autoridades públicas.
Añadir como excepción las comunicaciones de una persona física relativas a sus propios asuntos privados, incluidas las opiniones expresadas a título estrictamente personal y no en asociación con otros.
Establecer que la excepción de los grupos consultivos y expertos de la Ley del Lobby esté condicionada al cumplimiento de un Código de Transparencia para los grupos consultivos y expertos creados por las instituciones gubernamentales.
Referencias
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[14] Comisión Asesora contra la Desinformación de Chile (2023), El fenómeno de la desinformación: Revisión de experiencias internacionales y en Chile, https://minciencia.gob.cl/uploads/filer_public/26/cb/26cb92cb-5614-4e7c-a46e-f001a2b838b1/informe_i_-_el_fenomeno_de_la_desinformacion_global_y_en_chile_1.pdf.
[13] Consejo para la Transparencia de Chile (2022), Fiscalización Focalizada. Avisaje y Publicidad en la Administración del Estado, https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/fiscalizacion_foca/2022/04/Resumen_Avisaje-y-Publicidad_21_04_2022.pdf.
[3] Contraloría General de la República de Chile (2021), Dictámen Nº E160316. Corporaciones municipales se encuentran sujetas a las regulaciones establecidas en las leyes Nºs. 19.880, 19.886, 20.285, 20.730 y 20.880., https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/E160316N21/html.
[8] Diario Oficial de la Unión Europea (2021), Acuerdo Interinstitutional de 20 de mayo de 2021 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre un Registro de transparencia obligatorio, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021Q0611(01).
[9] Hepburn, E. (2017), The Scottish Lobbying Register: Engaging with Stakeholders. A Report by Eve Hepburn prepared for the Scottish Lobbying Register Working Group of the Scottish Parliament, https://archive2021.parliament.scot/LobbyingRegister/Hepburn_Lobbying_Register_Report_2.
[11] OCDE (2022), “Regulating corporate political engagement: Trends, challenges and the role for investors”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 13, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c5615fe-en.
[5] OCDE (2022), The Regulation of Lobbying in Quebec, Canada: Strengthening a Culture of Transparency and Integrity, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ec0cfef3-en.
[2] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[1] OCDE (2017), Recommendation of the Council on Open Government, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438.
[4] OCDE (2011), Ministerial Advisors: Role, Influence and Management, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264124936-en.
[7] OCDE (2010), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
[10] Oficina del Comisionado de Lobby de Canadá (2021), Improving the Lobbying Act: Preliminary recommendations, https://lobbycanada.gc.ca/en/reports-and-publications/improving-the-lobbying-act-preliminary-recommendations/#rec-1.
[15] Oficina del Comisionado de Lobby del Canadá (2017), Applicability of the Lobbying Act to Grass-roots Communications, https://lobbycanada.gc.ca/en/rules/the-lobbying-act/advice-and-interpretation-lobbying-act/applicability-of-the-lobbying-act-to-grass-roots-communications/.
[12] Ruiz, P. and V. Tagle (2011), “Propriedad de los medios y principios de intervención del Estado para garantizar la libertad de expresión en Chile”, Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, Vol. 18/2, pp. 347-359, https://doi.org/10.4067/S0718-97532011000200012.