Este capítulo introductorio analiza los problemas de gobernanza relacionados con las prácticas de lobby y de influencia, así como la situación actual del lobby en Chile. Además, también repasa las distintas etapas que condujeron a la adopción de una Ley del Lobby en 2014, examina brevemente sus fortalezas y debilidades clave, y presenta las principales recomendaciones que se formulan a lo largo del informe para reforzar la base existente y establecer un marco regulatorio del lobby sólido, eficaz, resistente y proporcionado. Este marco debería ser coherente con el marco más amplio de integridad pública y abordar adecuadamente los riesgos emergentes relacionados con la evolución del panorama del lobby y de la influencia.
La Regulación del Lobby y de la Influencia en Chile
Recomendaciones para fortalecer la transparencia y la integridad en la toma de decisiones públicas
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
1. Hacia un marco modernizado para garantizar la transparencia y la integridad del lobby en Chile
Resumen
1.1. Introducción
Las políticas públicas son el principal «producto» que las personas reciben, observan y evalúan de sus gobiernos. A la hora de diseñar e implementar estas políticas, los gobiernos deben reconocer la existencia de diversos grupos de interés y considerar los costes y los beneficios para estos grupos. Al compartir su experiencia, necesidades legítimas y evidencia sobre los problemas de políticas públicas y cómo abordarlos, los grupos de interés y sus representantes pueden proporcionar a los gobiernos información valiosa sobre la que basar sus decisiones. Gracias a esta variedad de intereses, los responsables políticos pueden aprovechar el conocimiento y los recursos de fuera del ámbito de la administración pública, aprender sobre opciones y concesiones, comprender mejor las necesidades cambiantes de los ciudadanos y las partes interesadas y, en última instancia, decidir la mejor forma de actuación sobre cualquier tema político concreto (OCDE, 2010[1]).
Sin embargo, las actividades de lobby y de influencia, entendidas como todas las acciones destinadas a promover los intereses de diversos grupos de interés en relación con la toma de decisiones públicas y los procesos electorales, pueden causar un profundo impacto en el resultado de las políticas públicas. Dependiendo de cómo se lleven a cabo, las actividades de lobby pueden hacer avanzar o bloquear considerablemente el progreso en los principales desafíos globales (OCDE, 2017[2]; OCDE, 2021[3]). Por un lado, un proceso inclusivo de formulación de políticas públicas puede conducir a la elaboración de unas políticas más informadas y, en última instancia, mejores, así como aumentar la legitimidad de las decisiones públicas. Por otro lado, la experiencia ha demostrado que la formulación de políticas públicas no siempre es inclusiva y que, en ocasiones, solo puede tener en cuenta los intereses de unos pocos, por lo general, aquellos que tienen mayor poder financiero y político. La experiencia también demuestra que se puede abusar del lobby y de otras prácticas para influir en los gobiernos mediante la aportación de pruebas o de datos sesgados o engañosos, y la manipulación de la opinión pública (OCDE, 2021[3]).
Las consecuencias de esta influencia indebida en la economía y la sociedad son generalizadas. Cuando las autoridades públicas aplican políticas públicas que favorecen sus intereses privados o los intereses comerciales o políticos de otros grupos nacionales o extranjeros, que intentan influir en ellas, existe el riesgo de que las decisiones relativas a políticas públicas esenciales, como las políticas de salud o de protección del consumidor, tengan impactos perjudiciales en lugar de promover el bienestar económico y social de los ciudadanos. De hecho, los estudios demuestran cada vez más que las situaciones de influencia indebida y de desigualdad en el poder de influencia han dado lugar a la mala asignación de los recursos públicos, la reducción de la productividad, la perpetuación de las desigualdades sociales y, en ocasiones, a resultados políticos letales (OCDE, 2017[2]). En última instancia, las políticas públicas mal informadas y que solo responden a las necesidades de un grupo de interés específico pueden afectar negativamente a la confianza en las instituciones gubernamentales, lo que posiblemente se traduzca en la insatisfacción del conjunto de la población con respecto a las instituciones públicas y los procesos democráticos.
1.2. Abordar los problemas de gobernanza relacionados con las prácticas de lobby y de influencia en Chile
Chile no es ajeno a los desafíos anteriormente descritos. Si bien las instituciones democráticas del país se han mantenido estables y funcionales desde la celebración de las primeras elecciones presidenciales y parlamentarias libres en 1989, los índices de percepción muestran una brecha persistente entre la clase política y las demandas de la población (Bertelsmann Stiftung, 2024[4]). Según la encuesta del Latinobarómetro de 2023, el 83.7 % de los encuestados en Chile cree que su país está gobernado por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio, mientras que el 12.7 % cree que Chile está gobernado para el bien de todo el pueblo (Figura 1.1). La puntuación está más de 11 puntos por encima de la media de todos los países latinoamericanos (72.1 %) cubiertos por la encuesta, lo que indica que los ciudadanos chilenos perciben que las políticas están indebidamente influenciadas por intereses particulares y/o que los grupos poderosos ejercen demasiada influencia en los resultados de los procesos de toma de decisiones públicas.
Figura 1.1. Los ciudadanos chilenos perciben que unos pocos grupos poderosos gobiernan su país
A los encuestados se les hizo la siguiente pregunta: «En términos generales, ¿diría usted que su país está gobernado por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio o que está gobernado para el bien de todo el pueblo?»
Nota: Esta encuesta fue realizada en 17 países de la LAC (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela).
Fuente: Latinobarómetro (2023), https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp.
Además, cuando se les preguntó en 2020 quién creen que tiene más poder en Chile, el 46.2 % de los encuestados puso a las grandes empresas en primer lugar, mientras que el 12.2 % puso a los partidos políticos y el 11,6 % al Gobierno en primer lugar (La Corporación Latinobarómetro, 2021[5]). En otra encuesta de 2022, solo el 38 % de los ciudadanos chilenos respondió que confiaba en los medios de comunicación (en comparación con el 47 % de 2017) y una gran mayoría (83 %) creía que los medios de comunicación no eran independientes de la influencia indebida de las empresas o los intereses comerciales (Instituto Reuters para el Estudio del Periodismo, 2022[6]).
Estos datos coinciden con las opiniones compartidas por diversas partes interesadas en Chile entrevistadas para este informe, quienes confirmaron que la palabra «lobby» tiene una connotación negativa y que, a menudo, es asociada a actividades opacas o incluso a la corrupción, el tráfico de influencias y la captura de las políticas públicas, regulaciones y decisiones administrativas. Esta percepción de una relación opaca entre los sectores público y privado en Chile se puso aún más de relieve con las grandes protestas que tuvieron lugar en todo el país en 2019 y las elecciones presidenciales altamente polarizadas en 2021 (Bertelsmann Stiftung, 2024[4]).
Si bien el acuerdo entre los partidos políticos para iniciar un nuevo proceso constitucional, el llamado «Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución», condujo a un plebiscito en el referéndum de octubre de 2020 (el 80 % de los chilenos votó a favor de redactar una nueva Constitución) y al establecimiento de una Convención Constitucional para redactar una nueva Constitución, que comenzó a funcionar en julio de 2021, los votantes rechazaron por gran mayoría el nuevo proyecto (el 62 % votó en contra) en septiembre de 2022. En diciembre de 2022, los legisladores chilenos anunciaron un acuerdo sobre el proceso para comenzar a redactar una nueva Constitución, elaborada por un cuerpo de 50 consejeros constitucionales elegidos mediante voto directo sobre la base de un anteproyecto preparado por una comisión de 24 expertos. El texto propuesto volvió a ser rechazado por la mayoría de los votantes (56%) el 17 de diciembre de 2023, marcando el final de un proceso de cuatro años para sustituir la Constitución vigente.
Al mismo tiempo, esta serie de eventos también ha mostrado la amplitud y diversidad del panorama de lobby e influencia de Chile y, en particular, la existencia de una gran diversidad de grupos de interés activos en una amplia gama de temas sociales, incluidas organizaciones comunitarias, organizaciones estudiantiles e indígenas, así como asociaciones profesionales. En particular, el sector ha crecido tanto cuantitativa como cualitativamente en los últimos años. A julio de 2023, más de 339 000 organizaciones sin fines de lucro estaban inscritas en el Registro de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro, que lleva el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[7]), y se estima que un total de 214 000 de estas organizaciones estaban activas en Chile en 2020 (Bertelsmann Stiftung, 2024[4]). Si bien el país ha tenido en el pasado una tradición limitada de participación pública (OCDE, 2017[8]), solo entre 2015 y 2020, el número de organizaciones sin fines de lucro aumentó de 234 000 a 319 000 (+27 %). Entre 2005 y 2018, las organizaciones sociales crecieron a un ritmo mayor que las empresas y la población nacional (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[7]). También ha aumentado la capacidad de los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil para abordar problemas específicos e influir en los procesos de toma de decisiones, y las organizaciones más pequeñas son cada vez más capaces de contrarrestar a los grupos de interés más poderosos y bien establecidos. La tradición participativa de la sociedad civil y las organizaciones comunitarias también son relativamente fuertes en las zonas rurales (Bertelsmann Stiftung, 2024[4]).
El incremento del activismo político informal y de la representación de intereses también ha sido posible gracias a los importantes avances realizados por Chile en los últimos años para fortalecer la equidad, la transparencia y la integridad en la toma de decisiones públicas. Por ejemplo, la Ley No. 20.285 sobre Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información de los Órganos de la Administración Pública, aprobada por el Congreso en el 2008 y que entró en vigor en el 2009, ha mejorado significativamente el acceso a la información y es aplicado eficazmente por el Consejo para la Transparencia. Además, en los últimos años se han introducido y reforzado progresivamente normativas sobre participación ciudadana en las políticas públicas, el financiamiento político, los conflictos de intereses y las declaraciones de patrimonio y de intereses.
Lo más importante es que, tras once años de debate y de procedimientos parlamentarios, se promulgó en 2014 la Ley No. 20.730 que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios públicos, en lo sucesivo denominada “Ley del Lobby”. Esta ley constituyó un avance significativo en el fortalecimiento de la transparencia y la integridad de los procesos de toma de decisiones en Chile, incluso a nivel local. El artículo 1 de la Ley del Lobby establece que el objetivo de la ley es “regular la publicidad en la actividad de lobby y demás gestiones que representen intereses particulares, con el objeto de fortalecer la transparencia y probidad en las relaciones con los órganos del Estado”. Esta ley impone a las autoridades públicas y a los funcionarios públicos el deber de registrar y dar publicidad a las reuniones y audiencias solicitadas a través de un portal de registro en línea por parte de los lobbistas y gestores de intereses particulares, que tengan como finalidad influir en una decisión pública. También obliga a registrar los viajes que realicen en el ejercicio de sus funciones y los donativos que reciban como parte del protocolo o que están autorizados como una manifestación de cortesía y buenas costumbres en el ejercicio de los deberes públicos. Por lo tanto, la Ley del Lobby no solo consagra la legitimidad del lobby en el marco legal, sino que también regula derechos fundamentales como el derecho a la información (sobre quién intenta influir en el gobierno), la libertad de expresión y el derecho de petición al gobierno. Entre noviembre de 2014 y octubre de 2023, se publicaron en el portal de transparencia InfoLobby un total de 673 000 audiencias, 690 439 viajes y 54 821 donaciones (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[9]).
1.3. La Ley del Lobby en Chile: un sistema líder entre los países de la OCDE, que debe reforzarse para abordar de forma adecuada los riesgos relacionados con el lobby
Como resultado, el marco chileno regulatorio del lobby se alinea bien con los principios consagrados en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre transparencia e integridad en las actividades de lobby e influencia (OCDE, 2010[1]) (en lo sucesivo denominada «la Recomendación de la OCDE sobre Lobby e Influencia»), adoptada en 2010 y enmendada en 2024. El Indicador de Integridad Pública de la OCDE para el Principio 13 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública también muestra que Chile tiene mejores resultados que la media de la OCDE en cuando a los subindicadores sobre “Regulaciones sobre transparencia de la influencia de las políticas” y “Medidas de salvaguardia del lobby en la práctica” (Figura 1.2). En concreto, los indicadores muestran un marco normativo sólido para la transparencia en las actividades de lobby y el financiamiento político, en comparación con otros países de la OCDE. Chile posee medidas de salvaguardia del lobby especialmente fuertes en la práctica y está muy cerca de liderar los países de la OCDE a este respecto al cumplir 8 de los 9 criterios relacionados con la transparencia y el cumplimiento en las actividades de lobby. Por ejemplo, Chile es uno de los pocos países que publica datos agregados sobre el lobby.
Figura 1.2. El Indicador de Integridad Pública de la OCDE para la rendición de cuentas de la formulación de políticas públicas en Chile
Notas: Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE miden, entre otros, la calidad de los marcos para la rendición de cuentas de la formulación de políticas públicas (Principio 13 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública). Los criterios para cada indicador fueron establecidos por el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Integridad Pública y Lucha contra la Corrupción (WP-PIAC).
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE, https://oecd-public-integrity-indicators.org/
No obstante, aún existen desafíos relacionados a la aclaración de las definiciones de lobby y el alcance de la ley, la adaptación del marco regulatorio al cambiante panorama del lobby, sobre todo, con el advenimiento de las tecnologías digitales y las redes sociales, y el establecimiento de mecanismos efectivos para el cumplimiento y la aplicación. También hay una serie de mejoras que se podrían hacer al sistema de registro de lobbistas y a los portales de transparencia. Por último, los indicadores muestran que Chile carece actualmente de períodos de incompatibilidad para los lobbistas que pretenden cambiar al sector público (Consejo para la Transparencia de Chile, 2019[10]).
Diversas partes interesadas, incluidos los lobbistas, laboratorios de ideas, organizaciones de la sociedad civil, investigadores y académicos, parlamentarios, así como organismos gubernamentales como el Consejo para la Transparencia y la Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia, en lo sucesivo denominada «Comisión de Integridad Pública y Transparencia», perteneciente al Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), han presentado diversas propuestas de reformas legales y regulatorias del marco sobre el lobby (Consejo para la Transparencia de Chile, 2019[10]; Palomino Díaz, 2022[11]). Ante los desafíos existentes a la hora de implementar el marco actual de lobby, la Comisión de Integridad Pública y Transparencia ha propuesto la realización de varios cambios en el marco legal, identificando la necesidad de modernización de la Ley del Lobby como uno de los ámbitos prioritarios de la Estrategia Nacional de Integridad Pública (ENIP) (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[9]).
Más recientemente, el escándalo en la que se vio implicada la fundación Democracia Viva y que motivó el inicio de una investigación sobre el tráfico de influencias, fraude al Fisco y malversación de caudales públicos, ha demostrado aún más la necesidad de fortalecer la transparencia en las actividades de lobby e influencia de quienes influyen en las decisiones públicas, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, y reforzar las normas sobre transparencia e integridad para quienes participan en actividades políticas. La Comisión Asesora Ministerial para la regulación de la relación entre las instituciones privadas sin fines de lucro y el Estado, creada por el gobierno chileno en respuesta a dicho escándalo, recomendó en sus conclusiones una reforma del marco regulatorio del lobby, así como una mayor transparencia sobre las fuentes de financiación de las organizaciones sin fines de lucro (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[7]).
Así pues, para maximizar los beneficios de las contribuciones en la formulación de políticas públicas, al tiempo que se protegen los procesos públicos de toma de decisiones frente a los riesgos de la influencia indebida, Chile podría reformar su marco sobre el lobby teniendo en cuenta las siguientes prioridades:
Fortalecer el marco legal para la transparencia en las actividades de lobby (Capítulo 2)
Habilitar la transparencia efectiva en las actividades de lobby a través de mecanismos eficientes de divulgación y portales de transparencia en línea (Capítulo 3)
Fortalecer el marco de integridad adaptado a los riesgos de las actividades de lobby e influencia tanto para los funcionarios públicos como para los lobbistas (Capítulo 4)
Establecer mecanismos para la implementación efectiva, el cumplimiento y la revisión del marco sobre el lobby en Chile (Capítulo 5).
En concreto, las recomendaciones de este informe se centran específicamente en la «Ley del Lobby». Si bien el marco más amplio de transparencia e integridad en la toma de decisiones está fuera del alcance de este informe, también se incluye en el análisis una selección de reformas a otros cuerpos de leyes y reglamentos, como las normas relacionadas con el financiamiento político, que podrían modificarse para reforzar el marco regulatorio del lobby y de la influencia en Chile. Por último, las recomendaciones también tienen en cuenta el cambiante panorama del lobby y de la influencia, con mecanismos y canales de influencia particularmente nuevos y más diversos, como las redes sociales (OCDE, 2021[3]).
Referencias
[4] Bertelsmann Stiftung (2024), BTI 2024 Country Report — Chile, https://bti-project.org/en/reports/country-report/CHL.
[7] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile (2023), Comisión Asesora Ministerial para la regulación de la relación entre las instituciones privadas sin fines de lucro y el Estado. Informe, https://www.integridadytransparencia.gob.cl/wp-content/uploads/2023/08/Informe-Comision-Asesora.pdf.
[9] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile (2023), Estrategia Nacional de Integridad Pública, https://www.integridadytransparencia.gob.cl/wp-content/uploads/2023/12/Estrategia-Nacional-de-Integridad-Publica-2.pdf.
[10] Consejo para la Transparencia de Chile (2019), Perfeccionamientos a la Ley de Lobby, https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/estudios/2019/05/Perfeccionamientos-a-la-Ley-del-Lobby-CPLT.pdf.
[6] Instituto Reuters para el Estudio del Periodismo (2022), “Informe Chile 2022”, https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/digital-news-report/2022/chile.
[5] La Corporación Latinobarómetro (2021), Latinobarómetro 2021, https://www.latinobarometro.org/.
[3] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[2] OCDE (2017), Contra la captura de políticas públicas: Integridad en la toma de decisiones públicas, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264306769-es.
[8] OCDE (2017), La participación ciudadana en Chile y el proceso constitucional participativo - Perspectiva de la OCDE sobre los últimos avances en Chile, https://www.oecd.org/gov/public-governance-review-chile-2017.pdf.
[1] OCDE (2010), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
[11] Palomino Díaz, Á. (2022), “Reforma a la Ley Nº 20.730,. Propuestas para une nueva regulación del lobby en Chile”, Revista Chilena de la Administración del Estado, Vol. 8, https://doi.org/10.57211/revista.v8i8.141.