Este capítulo destaca los desafíos a los que se enfrenta Chile para mejorar la transparencia de la información divulgada sobre las actividades de lobby. En primer lugar, el capítulo sugiere formas de garantizar que se divulgue información completa y pertinente sobre quién está realizando actividades de lobby, sobre qué temas y cómo. También se discute el reparto de responsabilidades para la transparencia entre los lobbistas y los funcionarios públicos. El capítulo también analiza cómo proporcionar un sistema electrónico adecuado de registro y presentación de informes para funcionarios públicos y lobbistas, y sugiere formas de mejorar el contenido y la granularidad de la información declarada mediante especificaciones técnicas comunes, orientación y asistencia prestadas durante todo el proceso de divulgación, así como secciones fáciles de llenar conectadas a las bases de datos correspondientes. Por último, el capítulo proporciona recomendaciones sobre la centralización de la información de lobby para permitir a las partes interesadas comprender fácilmente el alcance y la profundidad de estas actividades.
La Regulación del Lobby y de la Influencia en Chile
3. Habilitar la transparencia efectiva de las actividades de lobby en Chile
Resumen
3.1. Introducción
Un elemento fundamental para mejorar la transparencia en la toma de decisiones públicas es proporcionar mecanismos, a través de los cuales los funcionarios públicos, las empresas y la sociedad civil puedan obtener información suficiente sobre quién ha tenido acceso a los procesos de toma de decisiones públicas y sobre qué temas. Dichos mecanismos deben garantizar que se divulgue información suficiente y pertinente sobre los aspectos clave de las actividades de lobby, con el objetivo final de permitir el escrutinio público (OCDE, 2010[1]).
La transparencia se puede garantizar mediante diversos medios, que pueden ser complementarios (Tabla 3.1). Las medidas de transparencia introducidas por los países de la OCDE generalmente asignan la carga de la divulgación a los lobbistas a través de un registro de lobbistas. Chile ha elegido un enfoque alternativo y asigna esta responsabilidad a los funcionarios públicos a los que se dirigen las actividades de lobby, exigiéndoles que divulguen información sobre sus reuniones con lobbistas (i.e., «lobbistas» y «gestores de intereses particulares») a través de un registro, incluso si los lobbistas están obligados a registrarse en línea para solicitar estas reuniones.
Tabla 3.1. Herramientas para garantizar la transparencia en las actividades de lobby
Fuente: (OCDE, 2021[2]; OCDE, 2010[1])
Para garantizar la eficacia de los marcos de transparencia del lobby, un segundo elemento fundamental es facilitar ante todo la divulgación de la información sobre el lobby a través de sistemas adecuados de registro electrónico y de presentación de informes. Esto incluye el diseño de herramientas y mecanismos para la recopilación y gestión de la información sobre las prácticas de lobby, el desarrollo de las capacidades técnicas subyacentes a los registros y la maximización del uso de la tecnología de la información para reducir la carga administrativa del registro.
En Chile, el régimen de divulgación está regulado en el Título II de la Ley («De los registros públicos»). La Ley específica que la información sobre lobby debe ser divulgada en «registros de agenda pública», definidos en el Artículo 2 §3 como registros de carácter público, en los cuales los sujetos pasivos deben introducir la información establecida en la Ley:
Los registros públicos deben ser creados y mantenidos por el organismo o servicio al que pertenecen los sujetos pasivos del Artículo 3 (administración central del Estado), el Artículo 4 §1 (administración regional y comunal), el Artículo 4 §4 (fuerzas armadas y fuerzas del orden público y la seguridad) y el Artículo 4 §7 (miembros de consejos especiales y paneles de expertos) (Artículo 7 §1). La regulación para la publicación de estos registros fue establecida por el SEGPRES (Decreto 71 – Regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios de la administración del estado) (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2014[3]). La información contenida en todos los registros deberá publicarse y actualizarse por lo menos una vez al mes, de acuerdo con las disposiciones del Artículo 7 de la Ley No. 20.285 sobre el acceso a la información pública.
La Contraloría General de la República, el Banco Central, las Comisiones Parlamentarias de Ética y Transparencia del Congreso Nacional, el Ministerio Público y la Corporación Administrativa del Poder Judicial deberán establecer su propio reglamento para la publicación de su registro de agenda pública. Esta normativa también aclara la información que transmitirán al Consejo de Transparencia para el establecimiento de una nómina de lobistas y gesotres de intereses particulares (Artículos 9 y 10). La información de estos registros se publica en los sitios web electrónicos establecidos en las normas de transparencia activa que los rijan (Artículo 9). En particular:
La Contraloría General de la República lleva un registro público de las actividades dirigidas a la Contraloría General y al Subcontralor General (Artículo 7 §2). El reglamento para este registro fue aprobado mediante resolución de la Contraloría General de la República y publicado en el Diario Oficial.
El Banco Central lleva un registro público de las actividades dirigidas a su Presidente, Vicepresidente y Directores (Artículo 7 §3). Las normas que rigen este registro se establecieron mediante resolución de su Consejo, publicada en el Diario Oficial.
Dos registros, cada uno creado y mantenido por las respectivas Comisiones Parlamentarias de Ética y Transparencia, en los que la información debe ser introducida por los sujetos pasivos en la Cámara de Diputados y el Senado (artículo 7 §4). Las normas que rigen los registros del Congreso Nacional fueron aprobadas por la Cámara de Diputados y el Senado, a propuesta de sus respectivas Comisiones de Ética y Transparencia Parlamentaria.
Un registro a cargo del Ministerio Público para las actividades dirigidas al Fiscal Nacional y los fiscales regionales (Artículo 7 §5). El reglamento de este registro fue aprobado mediante resolución del Fiscal Nacional del Ministerio Público y publicado en el Diario Oficial.
Un registro a cargo de la Corporación Administrativa del Poder Judicial, en el que la información deberá ser introducida por su Director (Artículo 7 §6). Las normas que rigen este registro fueron adoptadas por el Consejo Superior del Poder Judicial.
En concreto, para reunirse con funcionarios públicos, los lobbistas y gestores de intereses particulares deben registrarse a través de las seis plataformas mencionadas anteriormente, cada una de ellas con sus propias especificaciones técnicas. En particular, la regulación de cada uno de estos seis registros especifica la información que se debe incluir en el registro, la fecha de actualización, la forma de publicación, los antecedentes requeridos para solicitar audiencias y otros aspectos necesarios para el funcionamiento y publicación de los registros (Artículo 10). El Decreto 71, que rige el registro de la administración central del Estado, la administración regional y comunal, las fuerzas armadas y de orden público y seguridad, y los miembros de Consejos y grupos de expertos especiales, indica que los sujetos pasivos deberán responder en un plazo máximo de tres días hábiles a las solicitudes presentadas por lobbistas (Decreto 71, Artículo 10). Podrán aceptar y programar la reunión, rechazar su demanda o pasar la solicitud a otro sujeto pasivo. Los sujetos pasivos deberán divulgar información en el registro y actualizar la información el primer día hábil de cada mes (Decreto 71, Artículo 9). La Contraloría General de la República, el Banco Central, las Comisiones de Ética y Transparencia Parlamentaria del Congreso Nacional, el Ministerio Público y la Corporación Administrativa del Poder Judicial deberán establecer sus propias normas para la publicación de información en sus registros.
Además de sus Registros de Agenda Pública, la SEGPRES, la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Comisiones de Ética y Transparencia Parlamentaria del Congreso Nacional, el Ministerio Público y la Corporación Administrativa del Poder Judicial también deben establecer su Registro Público de Lobbistas y Gestores de Intereses Particulares (Artículo 13). La información contenida en estos registros se genera automáticamente a partir de las solicitudes presentadas por los lobbistas y los gestores de intereses particulares, por lo que no requieren ninguna divulgación adicional de los mismos. La citada normativa establece los procedimientos, plazos, antecedentes e información requerida para las inscripciones en el registro público de lobbistas y gestores de interés particular.
A continuación, el Consejo para la Transparencia centraliza la información de los registros de agenda pública y la pone a disposición del público en una única plataforma en línea www.infolobby.cl (Registro central de audiencias, viajes y donativos). En particular, el Consejo para la Transparencia debe poner a disposición del público trimestralmente un registro que contenga una lista sistematizada de las personas, naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que en ese período hayan celebrado reuniones y audiencias con los sujetos pasivos enumerados en los Artículos 3 (administración central del Estado), 4 §1 (administración regional y comunal), 4 §4 (Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública) y 4 §7 (Miembros de Consejos y grupos de expertos especiales), cuyo propósito sea el lobby o la gestión de intereses particulares respecto de las decisiones a las que se refiere el Artículo 5. Esta nómina debe individualizar a la persona, organización o entidad con la que el sujeto pasivo sostuvo la audiencia o reunión, indicando:
En nombre de quién se gestionaron los intereses particulares.
La individualización de los asistentes o personas presentes.
Si se percibió remuneración por dichas gestiones.
El lugar, fecha y hora de cada reunión o audiencia sostenida.
La materia específica tratada.
Los sujetos pasivos de las autoridades reguladas enumeradas en los números §2, §3, §5, §6 y §8 del Artículo 4 deberán enviar al Consejo de Transparencia la información acordada en los convenios que celebren, a los efectos de publicarla en el Registro Central de audiencias, viajes y donativos y en la Nómina de Lobbistas y Gestores de Intereses particulares.
Si bien estos elementos son completos y proporcionan un alto nivel de transparencia sobre las reuniones oficiales celebradas entre lobbistas y funcionarios públicos, el régimen de divulgación actualmente solo abarca las reuniones y audiencias entre funcionarios públicos y lobbistas o gestores de intereses particulares, dejando una parte importante del lobby en las sombras. Como resultado, no todas las actividades contempladas en la definición de «lobby» y «gestión de intereses particulares» que proporciona la Ley del Lobby están cubiertas por los requisitos de transparencia. Además, si bien los funcionarios públicos tienen la responsabilidad principal de demostrar y garantizar la transparencia del proceso de toma de decisiones, el enfoque propuesto en esta ley puede resultar desequilibrado, ya que les asigna toda la responsabilidad de registrar las actividades de lobby. Los lobbistas y sus clientes también comparten la obligación de asegurarse de evitar ejercer influencia ilícita y cumplir con los estándares profesionales en sus relaciones con los funcionarios públicos, con otros lobbistas y sus clientes, y con el público (OCDE, 2010[1]).
Por último, la ausencia de una plataforma única de registro y transparencia centralizada para el lobby se ha convertido en uno de los mayores desafíos de la Ley del Lobby. Por ejemplo, varios representantes del sector privado entrevistados para este informe destacaron la ausencia de un formulario único en línea con formularios de registro armonizados para solicitar audiencias, lo cual aumenta los trámites en línea y, por lo tanto, la carga de cumplimiento para los sujetos activos. Además, la información sobre el funcionamiento de la ley está disponible en varios sitios web (por ejemplo, www.LeyLobby.gob.cl de SEGPRES no abarca los organismos autónomos), lo cual no facilita la comprensión general del sistema por parte de los ciudadanos, los funcionarios y los sujetos activos.
En este sentido, para mejorar la transparencia de las actividades de lobby y facilitar la divulgación de la información sobre lobby, este capítulo ofrece recomendaciones sobre los siguientes temas centrales:
Proporcionar información suficiente y pertinente sobre quién realiza actividades de lobby, sobre qué temas y cómo.
El régimen de divulgación para sujetos activos y funcionarios públicos a través de sistemas adecuados de registro electrónico y de presentación de informes.
El contenido de las divulgaciones y las herramientas innovadoras para mejorar su calidad.
El portal de transparencia para poner a disposición del público en línea, en un formato de datos abiertos que sea reutilizable para el escrutinio público y que permita su verificación con otras bases de datos relevantes, la información sobre las actividades de lobby divulgadas en los registros.
3.2. Proporcionar información suficiente y pertinente sobre quién realiza actividades de lobby, sobre qué temas y cómo
3.2.1. Se podrían ampliar las obligaciones de divulgación para las autoridades y funcionarios públicos, además de las audiencias celebradas, para abarcar todas las reuniones solicitadas, con el fin de reflejar plenamente las actividades de lobby e influencia que tienen lugar
De acuerdo con el Artículo 8 de la Ley del Lobby, los registros de agenda pública deben incluir la siguiente información:
Audiencias y reuniones sostenidas y que tengan por objeto el lobby o la gestión de intereses particulares respecto de las decisiones que se señalan en el Artículo 5. La información debe indicar:
la persona, organización o entidad con quien se sostuvo la audiencia o reunión;
a nombre de quien se gestionan dichos intereses particulares;
la individualización de los asistentes o personas presentes en la audiencia o reunión;
si se percibe una remuneración por dichas gestiones;
el lugar y fecha de su realización;
la materia específica tratada.
Los viajes realizados por alguno de los sujetos pasivos establecidos en la Ley, en el ejercicio de sus funciones. La información debe indicar:
el destino del viaje;
su objeto;
el coste total;
la persona jurídica o física que lo financió.
Los donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación, que reciban los sujetos pasivos establecidos en la Ley, con ocasión del ejercicio de sus funciones. Los registros deben identificar:
el regalo o donativo recibido;
la fecha y ocasión de su recepción;
la individualización de la persona física o jurídica de la cual procede.
Cada institución pública a la que se refieren los Artículos 3, 4 §1, 4 §4 y 4 §7 con sujetos pasivos tiene una página web institucional dedicada al lobby. Las especificaciones técnicas son las mismas para cada página web institucional, ya que todas están alojadas en la plataforma «Plataforma Ley del Lobby» www.leylobby.gob.cl desarrollada por SEGPRES (Figura 3.1). En esta plataforma, cada órgano institucional debe nombrar a un «administrador institucional» encargado de crear cuentas para los funcionarios públicos designados, publicar y actualizar la lista de funcionarios públicos designados del órgano, asignar permisos de divulgación, corregir y validar las divulgaciones realizadas por los funcionarios públicos designados, y coordinar las capacitaciones sobre la regulación del lobby para los funcionarios públicos. Los sujetos pasivos también tienen la posibilidad de designar «asistentes técnicos» para responder a las solicitudes en su nombre y registrar información en el portal.
Figura 3.1. Páginas web institucionales estandarizadas sobre lobby en Chile
Notas: la captura de pantalla muestra la página web estandarizada sobre lobby y los portales de registro utilizados en Chile. Incluye las siguientes secciones: (i) funcionarios públicos designados («sujetos pasivos»), que enlaza con una lista de funcionarios públicos designados y un formulario en línea para que los funcionarios públicos designados o recientemente elegidos soliciten su inclusión en la lista; (ii) lobbistas (Registro de lobbistas y gestores de intereses particulares), que incluye un formulario para que los lobbistas se registren, que es un requisito previo para solicitar una reunión con un funcionario público designado, y una nómina de lobistas y gestores de intereses particulares; (iii) audiencias y reuniones, que enlaza con el registro de audiencias y reuniones, y un formulario para que los lobbistas soliciten una audiencia/reunión; (iv) registros de viajes y donativos; (iv) información sobre la Ley del Lobby.
Fuente: Página web institucional sobre Lobby del Ministerio de Salud en Chile
Este enfoque de dos niveles puede facilitar la divulgación de reuniones, ya que los órganos institucionales están en mejor posición para gestionar y actualizar su lista de funcionarios públicos designados, rastrear y centralizar sus comunicaciones y reuniones con sujetos activos, y garantizar que estas comunicaciones se registren de una manera adecuada y oportuna. El administrador también puede garantizar que las reuniones o comunicaciones específicas no se publiquen dos veces en el registro. Por ejemplo, si una reunión específica a la que asisten varios sujetos pasivos se divulga varias veces, el administrador puede asegurarse de que la información se centralice y publique de una manera coherente, evitando las duplicaciones.
Por lo tanto, el sistema actual de publicación de audiencias y reuniones es una buena práctica y debería mantenerse, pero podría generalizarse a todos los sujetos pasivos mencionados en los Artículos 3 y 4. Para permitir dicho cambio, sería necesario asignar a un organismo independiente la responsabilidad de administrar el Registro. Este tema se trata más adelante, en el capítulo 5.
Además, se podría modificar el Artículo 9 de la Ley del Lobby para que la información divulgada se extienda también a las comunicaciones no planificadas con sujetos activos, tales como comunicaciones escritas (comunicaciones de correo electrónico, mensajes de WhatsApp), las reuniones y audiencias solicitadas por sujetos activos que han sido rechazadas, así como las reuniones solicitadas por sujetos pasivos con sujetos activos y en las que se produjeron actividades de lobby. Estos requisitos de registro adicionales permitirán que el registro refleje completamente las actividades de lobby y la influencia que realmente se ejercen, ya que la acción de solicitar una reunión es en sí misma un acto de lobby, incluso si la reunión fue rechazada o no se celebró al final. En la actualidad, los registros solo incluyen las audiencias y las reuniones aceptadas y que han tenido lugar. Además, este nivel adicional de transparencia posibilitaría un mayor escrutinio público sobre el principio de equidad, consagrado en el Artículo 11 de la Ley del Lobby. Según este principio, los sujetos pasivos deben tratar todas las solicitudes de reunión con equidad y no pueden rechazar una reunión con un grupo de interés sobre un tema específico si ya aceptaron una reunión sobre el mismo tema con otro grupo de interés. Habilitar la transparencia sobre las reuniones rechazadas posibilitará que los ciudadanos y otras partes interesadas puedan hacer comparaciones entre las solicitudes aceptadas y las solicitudes rechazadas, permitiendo así detectar posibles violaciones del Artículo 11.
Por último, la Comisión de Integridad Pública y Transparencia opina que también deberían publicarse las reuniones entre autoridades públicas. Para ello, la Comisión ha formulado propuestas para establecer la obligación de publicar las reuniones celebradas entre autoridades estatales de alto nivel, tales como ministros, diputados y senadores, y ministros de los Tribunales Superiores de Justicia.
Sin embargo, si bien esta propuesta está en consonancia con las mejores prácticas de los países de la OCDE, cabe señalar que las reuniones entre autoridades públicas no constituyen una actividad de lobby, y esto debe indicarse y diferenciarse claramente de las reuniones y audiencias que sí constituyen lobby. Este aspecto se explica con más detalle en la siguiente sección.
3.2.2. La información contenida en los registros de agenda pública podría aclararse aún más para diferenciar claramente las actividades estrictamente relacionadas con el lobby y la influencia de cualquier otra información relacionada con las agendas, viajes y donativos oficiales de los sujetos pasivos
En las plataformas de transparencia es crucial diferenciar claramente entre las actividades relacionadas con el lobby y las actividades de influencia y cualquier otra información que no esté relacionada con el lobby. Por ejemplo, se podría clarificar la información divulgada sobre viajes y donativos. De hecho, los registros incluyen actualmente los viajes realizados por cualquiera de los sujetos pasivos en el ejercicio de sus funciones, así como las donaciones oficiales y protocolarias, así como las autorizadas por la costumbre como manifestaciones de cortesía y buenas costumbres, en el ejercicio de sus funciones. Si bien esta información es útil para los fines generales de la transparencia, los viajes oficiales y los regalos protocolarios no constituyen una actividad de lobby y, por lo tanto, pueden no ser tan relevantes para entender las prácticas de lobby e influencia que tienen lugar. Los representantes municipales entrevistados para este informe confirmaron que el registro de viajes y donativos puede contener información que no es tan útil y que no se relaciona con ninguna actividad de lobby, como los viajes técnicos y las donaciones protocolares.
En cambio, los registros podrían reorientarse hacia los regalos, las invitaciones, las hospitalidades y otros beneficios ofrecidos y pagados por sujetos activos, incluidos los «profesionales e investigadores de asociaciones sin fines de lucro, corporaciones, fundaciones, universidades, centros de estudios y de cualquier otra entidad análoga» mencionados en el Artículo 6 §6. Estos podrían incluir, por ejemplo, invitaciones para participar en una conferencia organizada por un centro de investigación o una corporación, viajes pagados y otros beneficios proporcionados por estas entidades.
En cambio, las donaciones y los viajes de protocolo realizados en el ejercicio de funciones públicas podrían registrarse en diferentes plataformas dentro del marco de un sistema de integridad más amplio para determinadas categorías de funcionarios públicos, y mediante una reglamentación específica, o en otras secciones de los registros. Dichas plataformas podrían albergar, por ejemplo:
Las agendas públicas de determinados altos funcionarios públicos, con la información de aquellas reuniones, en las que no se desarrollan actividades de lobby e influencia. Esto incluiría, por ejemplo, reuniones con otras autoridades públicas, reuniones con personas externas (periodistas), así como compromisos y viajes oficiales.
Un registro de donativos y regalos protocolarios y habituales por encima de un determinado umbral, de acuerdo con una política de donativos consagrada en el marco legal o con las políticas de donativos específicas de las instituciones gubernamentales.
Un registro de viajes oficiales, que incluiría los viajes realizados por determinadas categorías de funcionarios públicos como parte de sus funciones.
Las declaraciones de patrimonio e intereses de determinadas categorías de funcionarios públicos, cuando proceda y de acuerdo con la normativa pertinente.
En cualquier caso e independientemente del enfoque elegido, debería diferenciarse claramente si un donativo procede de un sujeto activo o si se trata de un regalo protocolario ofrecido por otra autoridad pública. Igualmente, la información publicada debería aclarar si un viaje fue ofrecido y cubierto por un sujeto activo, o si se trata de un viaje realizado como parte de las funciones oficiales de un funcionario público.
3.2.3. Los registros de agenda pública podrían complementarse con un Registro de Lobbistas, donde el registro sea un requisito previo para realizar actividades de lobby y solicitar reuniones, y en el cual los sujetos activos deberían cumplir unos requisitos de divulgación adicionales
Como se destaca a lo largo de este informe, el marco legal actual se centra en el funcionario público. Este aspecto es también una de las críticas más recurrentes a la Ley No. 20.730, ya que los sujetos activos actualmente no tienen obligaciones de divulgación, con la excepción de tener que registrarse en línea para solicitar audiencias y reuniones. En consecuencia, existe una deficiencia en la información disponible acerca de los lobbistas y sobre la que estos proporcionan. Además, el hecho de que la ley solo prevea la transparencia de las reuniones y audiencias significa que hay una gran parte de las actividades de lobby para las que no se dispone de información.
Así pues, el actual marco de lobby también podría complementarse con un Registro de Lobbistas (o Registro de representantes de intereses), en el cual, los sujetos activos regulados por la Ley estarían obligados a registrar todas las actividades contempladas en la definición de «lobby» y «gestión de intereses particulares» de la Ley. El registro podría ser un requisito previo para participar en actividades de lobby, incluso para solicitar audiencias y reuniones oficiales con sujetos pasivos. Esto implica que tanto las entidades como las personas que deseen participar en actividades de lobby deberían registrarse en la fase de la intención de participar en dichas actividades, y no después de haberlo hecho o dentro de un plazo limitado después de haber realizado una actividad de lobby. Por ejemplo, el registro podría ser obligatorio, como muy tarde, diez días a contar desde el día en que el lobby comience a realizar las actividades de lobby. Si bien esto permite una mayor flexibilidad para los lobbistas, debería estudiarse detenidamente la duración del plazo de registro para garantizar que no se convierta en un obstáculo para el objetivo de la transparencia y el acceso oportuno a la información sobre el lobby, o en una fuente de confusión para algunos sujetos pasivos, que deseen verificar el registro de un lobbista antes de entablar comunicación con él o ella.
Además, se podría exigir a los lobbistas que presenten de forma periódica la información sobre las actividades de lobby que han realizado en la práctica. Al proporcionar una vía adicional para la transparencia mediante un mecanismo separado para informar sobre todos los esfuerzos de influencia, este registro sería una herramienta complementaria del marco existente, enmendando la debilidad inherente de la Ley. Varios países de la OCDE han adoptado este enfoque con obligaciones de divulgación tanto para funcionarios públicos como para lobbistas, incluidos Eslovenia y Lituania (OCDE, 2021[2]).
En los países que combinan ambos enfoques, el cotejo cruzado de las agendas y los registros de lobby ofrece la oportunidad de verificar la información y analizar quién ha intentado influir en los funcionarios públicos y cómo. En el Reino Unido, por ejemplo, la Oficina del Registrador de Lobbistas Consultores verifica regularmente a los lobbistas registrados con las agendas abiertas ministeriales (que se limitan a las reuniones de los ministros con organizaciones externas) con el fin de supervisar y hacer cumplir el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley de Transparencia del Lobby (Transparency of Lobbying, Non-party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014) (OCDE, 2021[2]).
La razón detrás de esta capa adicional de divulgación es la existencia de determinadas actividades de lobby, que solo pueden ser registradas por los propios sujetos activtos y no por los funcionarios públicos. De hecho, como se destaca en la sección 2.2.3, una característica esencial del contexto del lobby del siglo XXI es que los lobbistas cada vez se implican más en formas indirectas de influencia, incluidas las actividades de influencia con estrategias claras para ocultar el origen de la influencia, en ausencia de un marco regulador que haga transparentes estas actividades. Por lo tanto, solo los sujetos activos podrían divulgar, por ejemplo, campañas en redes sociales realizadas a favor o en contra de un proyecto de ley específico que se esté debatiendo en el Congreso o la asociación con un grupo de expertos o un centro de investigación para producir estudios y pruebas que apoyen una postura determinada o se oponga a ella, puesto que los sujetos pasivos no serían conscientes de la naturaleza real de tales prácticas.
Las buenas prácticas de otros países han demostrado que exigir que los lobbistas divulguen periódicamente sus actividades de lobby podría fomentar la transparencia. Con ese fin, el Registro de Lobbistas propuesto podría requerir que los lobbistas divulguen sus actividades trimestral o semestralmente, como se hace en Irlanda o Estados Unidos (Tabla 3.2).
Tabla 3.2. Frecuencia de divulgación de lobbistas sobre sus actividades de lobby en Estados Unidos e Irlanda
Fuente: (OCDE, 2021[2])
Si bien se supone en general que los lobbistas profesionales se oponen a la creación de registros de lobby y a la divulgación pública de sus actividades de lobby, ninguno de los representantes del sector privado entrevistados en Chile para este informe se opuso a la propuesta de crear un Registro de Lobbistas complementario. Algunos incluso expresaron un fuerte apoyo a esta propuesta. En general, las entrevistas de la OCDE con diversas partes interesadas revelaron un consenso sobre la necesidad de complementar la información que actualmente se comunica al registro, especialmente, la relativa a los objetivos del lobby y sus destinatarios. Esto está en línea con los hallazgos de la OCDE de una encuesta realizada en 2020, en la que los lobbistas expresaron su voluntad de participar en un registro obligatorio de lobbistas, y muchos consideraron que esto era necesario para proteger la integridad de la profesión (Figura 3.2). Los mismos lobbistas encuestados por la OCDE en 2020 opinaban en un 57 % que los lobbistas deberían actuar con transparencia con respecto a la política o ley específica objeto de la acción de lobby. Estas actitudes reflejan un compromiso con la integridad en la toma de decisiones públicas y la importancia de mantener la confianza pública.
Figura 3.2. Los mejores medios para regular el lobby, según los lobbistas
A los encuestados se les hizo la siguiente pregunta: «En su opinión, ¿cuál es el mejor medio para regular las actividades de lobby?»
Fuente: Encuesta de la OCDE de 2020 sobre el lobby, en (OCDE, 2021[2])
3.2.4. La Ley del Lobby podría establecer unos criterios claros para denegar la divulgación de información relacionada con la seguridad nacional o la información comercial protegida
En Chile, las excepciones a las obligaciones de transparencia, incluidas las reuniones, audiencias y viajes, se encuentran contempladas en la Ley del Lobby cuando su publicidad comprometa el interés general de la Nación o la seguridad nacional (Artículo 8). A tal efecto, se deberá presentar, en forma reservada, una relación anual de las mismas ante la Contraloría General de la República, para los sujetos pasivos contemplados en el Artículo 3 y en el Artículo 4 §1, 4 §2, 4 §4 y 4 §7. Para otros sujetos pasivos, dicha rendición deberá presentarse ante quien tenga la potestad sancionatoria, de conformidad con las normas del Título III, analizadas en el Capítulo 5.
Si bien el razonamiento que hay detrás de eximir este tipo de información es sólido, y una disposición similar se puede encontrar en muchas regulaciones del lobby, la Ley del Lobby o sus desarrollos reglamentarios podrían proporcionar unos criterios más claros para guiar la determinación de la Contraloría General de la República sobre cuándo y por qué motivos retener un determinado tipo de información.
Además, la disposición podría reforzarse añadiendo la posibilidad de que los lobbistas soliciten que se retenga la divulgación de determinada información relacionada con información comercial confidencial. Dichas solicitudes podrían presentarse ante una entidad de supervisión independiente, con criterios claros para orientar la determinación.
3.3. Proporcionar un sistema adecuado de registro electrónico y presentación de informes para funcionarios públicos y lobbistas
3.3.1. Aunque serían dos registros separados, ambos registros propuestos, para lobbistas y para funcionarios públicos, podrían alojarse en un único portal central de registro y divulgación para facilitar el registro y permitir un mayor escrutinio público mediante el cruce de información
Para facilitar la divulgación de información, la OCDE recomienda evitar una forma «distribuida» de registros de lobby, es decir, que cada institución tenga su propio registro alojado en diferentes plataformas con diferentes especificaciones técnicas, ya que podría mermar la interoperabilidad y la fiabilidad.
Para tal efecto, la plataforma de registro y divulgación de todos los registros, para funcionarios públicos y lobbistas, podría alojarse en la misma plataforma. Esto facilitaría una mayor interoperabilidad entre ambos registros. Por ejemplo, los lobbistas que divulguen información podrían seleccionar sujetos pasivos de una lista basada en la lista de sujetos pasivos que se mantiene actualizada en los registros vigentes de audiencias, viajes y donativos por parte de las autoridades públicas. Del mismo modo, los funcionarios públicos que divulguen sus comunicaciones correspondientes en el registro de audiencias, viajes y donativos podrían seleccionar los nombres de los sujetos activos de una barra de búsqueda conectada a la lista de sujetos activos registrados en el Registro de Lobbistas.
3.3.2. Las especificaciones técnicas del sistema de registro desarrollado por SEGPRES para el registro de audiencias, viajes y donativos podrían utilizarse y generalizarse a todas las entidades gubernamentales
Dado que la mayoría de los sujetos pasivos definidos en la Ley pertenecen a la administración central del Estado y a la administración regional y comunal, la mayor parte de los registros de audiencias, viajes y donativos publicados por el Consejo para la Transparencia en la plataforma centralizada de transparencia «InfoLobby» www.infolobby.cl provienen de la plataforma de registro de lobby diseñada y administrada por SEPGRES. Tal como se describe en la sección 3.2.1, este sistema de un portal único de registro de lobby – www.leylobby.gob.cl – que lleva al usuario a diferentes páginas institucionales con las mismas especificaciones técnicas es una buena práctica que podría mantenerse. En la actualidad, más de 700 organismos gubernamentales – incluidos ministerios, subsecretarías, servicios públicos, gobiernos regionales, delegaciones presidenciales, municipios, corporaciones municipales, entre otros – utilizan el sistema para gestionar y consolidar la información sobre lobby que luego se transfiere a InfoLobby para su publicación y visualización.
Por lo tanto, el sistema de registro desarrollado actualmente por SEGPRES podría utilizarse en el futuro para crear una plataforma de registro única, que sería utilizada por todos los sujetos pasivos contemplados en los Artículos 3 y 4 de la Ley del Lobby.
3.3.3. El Registro de Lobbistas podría establecer la obligación de registro de las entidades mediante un identificador único y un espacio de colaboración por organización, a la vez que aclararía las responsabilidades de las personas designadas en el registro de información
Para facilitar las divulgaciones y, posteriormente, para facilitar la búsqueda de información precisa sobre las entidades en el Registro de Lobbistas, la Ley del Lobby podría centrar el marco en la rendición de cuentas de las empresas y las organizaciones, así como establecer el requisito de registro en las entidades en lugar de en las personas, ya que las entidades son las beneficiarias finales de las actividades de lobby. En la actualidad, cuando se busca en la Nómina de Lobbistas y Gestores de intereses particulares registrados, la información que aparece con más claridad son las personas físicas que realizan actividades de lobby, aunque estas personas físicas suelen estar empleadas por la entidad a la que representan o bien trabajan dentro de una empresa de lobby profesional. De hecho, muy pocas entidades aparecen en la lista de sujetos activos. Además, en la nómina no aparece más información que el nombre de la persona o entidad, ya sean lobbistas o gestores de intereses particulares, personas físicas o jurídicas (para las personas jurídicas, también aparece el identificador nacional de la entidad jurídica). Esto dificulta la comprensión de cuáles son los intereses que se representan.
Por lo tanto, se recomienda que el Registro de Lobbistas propuesto imponga a las entidades la obligación de registrarse a través de un identificador único, en lugar de a las personas. En concreto, el Registro de Lobbistas mostraría claramente:
El nombre de las personas jurídicas que realizan actividades de lobby en su propio nombre (es decir, empresas, organizaciones de la sociedad civil, etc., con lobbistas internos).
El nombre de las personas jurídicas que realizan actividades de lobby en nombre de clientes (es decir, empresas de lobby, bufetes de abogados) y la lista de sus clientes.
El nombre de los lobbistas autónomos (personas físicas) que realizan actividades de lobby en nombre de clientes y la lista de sus clientes.
Para registrarse, las entidades que realizan actividades de lobby podrían designar a uno o varios registradores para registrar la entidad, así como para consolidar, armonizar e informar sobre las actividades de lobby de la entidad. Al solicitar reuniones con sujetos pasivos, la entidad aún estaría obligada a revelar los nombres de los lobbistas individuales que asistirían a la reunión. Del mismo modo, al divulgar las actividades de lobby, las entidades estarían obligadas a revelar los nombres de todas las personas empleadas en la entidad que hayan participado en actividades de lobby.
En Quebec, por ejemplo, cada entidad tiene su propio «Espacio colectivo», que contiene todas las actividades de lobby realizadas por la entidad por uno o varios lobbistas. Los lobbistas, a los que la entidad ha encargado el registro de información en ese «Espacio colectivo”», pueden crear su propia cuenta profesional individual y conectar esa cuenta al Espacio Colectivo de la entidad. Del mismo modo, en Francia, el portal de registro en línea está diseñado como un espacio de trabajo para las personas jurídicas, cada una de las cuales tiene un «espacio de colaboración», que les permite comunicar la información sobre lobby a la Alta Autoridad para la transparencia en la vida pública (HATVP) en las mejores condiciones posibles. Los lobbistas individuales que ejercen actividades de lobby en nombre de una persona jurídica pueden crear sus propias cuentas individuales y solicitar unirse al espacio de colaboración de esa entidad. El espacio colaborativo es gestionado por un «contacto operativo» designado por la entidad; este contacto gestiona los derechos de cada individuo registrado en el espacio colaborativo (Tabla 3.3).
Tabla 3.3. Responsabilidades para registrar información sobre lobby en Irlanda, Francia y Quebec (Canadá)
Fuente: www.lobbying.ie (Irlanda); Registering in Carrefour Lobby Québec, https://lobbyisme.quebec/en/lobbyists-registry/registering-in-the-registry/ (Quebec, Canada); HATVP (2023) Répertoire des représentants d’intérêts, Bilan des déclarations d’activités 2022, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2023/07/HATVP_BILAN_RRI-2022_VF.pdf (Francia)
Un sistema similar podría implementarse en Chile, en el cual, cada entidad, ya sea de lobby en su propio nombre o en nombre de los clientes, estaría obligada a registrarse como una entidad con un «espacio de colaboración» en el portal de registro. Se designaría a uno o varios representantes de esta entidad como registradores y administradores de este espacio de colaboración y se asignarían responsabilidades a las personas para el registro de las actividades de lobby. El registrador y cualquier persona designada por el registrador para registrar información tendría su propia cuenta individual y contribuiría al espacio colaborativo.
Este sistema tiene varias ventajas. En primer lugar, asignar responsabilidades claras de divulgación a determinadas personas podría ayudar a estas entidades a rastrear y centralizar internamente sus actividades de lobby. En segundo lugar, también garantiza que la información sobre lobby se publique de una manera armonizada y, por lo tanto, más coherente e inteligible, ya que las personas designadas ya están capacitadas para usar la plataforma de divulgación. Por último, asignar la responsabilidad del registro a las entidades y no a las personas podría contribuir a evitar la estigmatización de los lobbistas individuales, al tiempo que permite que una entidad rinda cuentas por posibles infracciones de la Ley.
3.4. Mejorar la calidad de la información divulgada por sujetos activos y pasivos
3.4.1. El portal centralizado de registro y divulgación del lobby podría servir como ventanilla única para que los lobbistas y funcionarios públicos aprendan cómo registrarse y divulgar la información
Para garantizar el cumplimiento de los requisitos de registro, así como disuadir y detectar infracciones, la función de supervisión del lobby debería crear conciencia sobre las normas y estándares previstos, así como mejorar las competencias y la comprensión de cómo aplicarlos (OCDE, 2010[1]).
La Comisión de Integridad Pública y Transparencia ha publicado información y documentos de orientación en el portal www.leylobby.gob.cl, pero se limitan a un manual ciudadano y un manual jurídico sobre la Ley del Lobby. Además, la Comisión proporciona asistencia técnica y formación a los sujetos pasivos mencionados en los artículos 3 y 4 §1, 4 §4 y 4 §7. Se basa en un registro interno, el «Registro de asistencia técnica», para monitorear las necesidades de asistencia técnica por parte de los funcionarios públicos. Luego, la información se publica en un informe sobre «Informes de seguimiento, reportabilidad y soporte», disponible en línea.
En el futuro, en el caso de que se establecieran unas obligaciones de divulgación más amplias para los funcionarios públicos y los sujetos activos, se podría reforzar la orientación y la asistencia que se proporciona a estos últimos. Los representantes electos locales entrevistados para este informe insistieron especialmente en la necesidad de más orientación, directrices y manuales sobre la Ley del Lobby debido a la falta de conocimiento y conciencia de la Ley a nivel local. Este aspecto también fue confirmado por el Consejo para la Transparencia, que señaló que algunos alcaldes creían que toda audiencia y reunión con un actor externo constituía lobby, por lo que tendían a registrar reuniones que no eran constitutivas de lobby. Sobre la base de las mejores prácticas internacionales, la orientación y la asistencia pueden incluir, entre otras cosas:
Un cuestionario paso a paso sobre si registrarse como lobbista o si una solicitud de audiencia constituye un acto de lobby. Si bien las definiciones en la Ley del Lobby deben ser sólidas, completas y lo suficientemente explícitas para evitar interpretaciones erróneas y lagunas (OCDE, 2010[1]), algunas personas o grupos de interés pueden tener dudas sobre si sus actividades son constitutivas de lobby en virtud de la Ley. Un breve cuestionario en línea podría ayudar a eliminar cualquier duda. Por ejemplo, el portal irlandés de lobby www.lobbying.ie incluye una sencilla prueba de tres pasos: «¿Es usted uno de los siguientes?», «¿Se está comunicando sobre un asunto relevante?», «¿Se está comunicando directa o indirectamente con un funcionario público designado?» – para permitir que los posibles solicitantes de registro determinen si están realizando o van a realizar actividades de lobby y están obligados a registrarse. Una vez que deciden registrarse, todas las nuevas inscripciones son revisadas por la Comisión de Normas en la Vida Pública para garantizar que la persona esté realmente obligada a registrarse y que lo haya hecho correctamente. (Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda, 2016[4]). El portal francés también incluye una prueba en línea similar (HATVP, s.f.[5]), con preguntas también disponibles en inglés (HATVP, s.f.[6]) (Figura 3.3).
Figura 3.3. Cuestionario paso a paso sobre si registrarse como lobbista en Irlanda (arriba) y Francia (abajo)
Directrices técnicas sobre la gestión de cuentas. Al registrarse, es posible que los lobistas y funcionarios públicos tengan al principio dificultades para crear una cuenta, autenticarse y administrar sus contraseñas. Por lo tanto, podría ser útil proporcionar directrices técnicas para apoyar a los lobistas y funcionarios públicos en los primeros pasos de su registro. Por ejemplo, el portal irlandés de lobby proporciona pautas sobre «Cómo administrar su cuenta» (https://www.lobbying.ie/help-resources/information-for-lobbyists/new-user-how-to-section/how-to-manage-your-account/), que forma parte de la sección «Nuevo usuario - Cómo hacerlo».
Correspondencia periódica por correo electrónico y recordatorios automáticos enviados a los lobistas y funcionarios públicos para mejorar el cumplimiento de los requisitos. Enviar recordatorios a los lobistas y funcionarios públicos sobre las obligaciones de presentación de informes obligatorios podría ayudar a mitigar el riesgo de incumplimiento (Recuadro 3.1). También se puede enviar a los lobistas y funcionarios públicos recién registrados una carta o correo electrónico destacando sus obligaciones de presentación de informes y los plazos, así como las mejores prácticas para la administración de cuentas y los detalles de las disposiciones de ejecución para el caso de incumplimiento, como es actualmente hace Irlanda (Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda, 2022[7]).
Recuadro 3.1. Alertas automáticas para avisar de los plazos de divulgación
Australia
Las organizaciones y lobbistas registrados reciben en correos electrónicos semestrales recordatorios sobre las obligaciones de presentación de informes obligatorios. Se recuerda a los lobbistas registrados que deben notificar cualquier cambio en sus datos de registro en un plazo de 10 días hábiles a partir del cambio y confirmar sus datos en un plazo de 10 días hábiles a partir del 1 de febrero y del 1 de julio de cada año.
Francia
Los lobbistas reciben un correo electrónico 15 días antes de la fecha límite para presentar los informes anuales de actividad.
Alemania
Si no se reciben actualizaciones durante más de un año, los lobbistas reciben una notificación electrónica solicitándoles que actualicen la entrada. Si la información no se actualiza en tres semanas, su archivo será marcado como «no actualizado».
Irlanda
Los lobbistas registrados reciben alertas automáticas al final de cada uno de los tres períodos relevantes, así como correos electrónicos recordatorios de la fecha límite. Los plazos de declaración también se indican en la página web principal del Registro del Lobby.
Estados Unidos
La Oficina del Secretario de la Cámara de Representantes proporciona un servicio de notificación electrónica para todos los lobbistas registrados. El servicio notifica por correo electrónico los plazos de presentación futuros o la información relevante sobre los procedimientos de divulgación. Los recordatorios sobre los plazos de presentación también se indican en la página web de divulgación del lobby de la Cámara de Representantes.
Fuente: (OCDE, 2021[2])
Directrices, vídeos y manuales en línea explicativos de determinados aspectos de la Ley, incluidas las definiciones y qué es lo que se debe registrar. Por ejemplo, la HATVP publicó un manual detallado titulado «Registro de representantes de intereses: directrices», que explica las disposiciones de la ley, disponibles tanto en inglés como en francés (HATVP, 2019[8]). Las directrices se actualizan periódicamente. El portal web del lobby de la HATVP también incluye un «Kit de presentación» descargable, que incluye vídeos explicativos, un folleto de concienciación y carteles, así como las directrices, hojas prácticas y un vídeo tutorial sobre el uso del portal de registro. Toda la orientación está disponible en un panel de control de ventanilla única (https://www.hatvp.fr/espacedeclarant/representation-dinterets/) (Figura 3.4). Igualmente, el portal irlandés de lobby www.lobbying.ie incluye una serie de páginas web con directrices para los lobbistas, incluidas directrices específicas para grupos de interés específicos (p. ej., «Las diez cosas principales que las organizaciones benéficas deben saber sobre el lobby»), así como el documento «Reglamento de la Ley del Lobby de 2015: orientación para las personas que realizan actividades de lobby», que se actualiza periódicamente (Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda, 2019[9]).
Figura 3.4. Plataforma del lobby de ventanilla única con directrices en línea en Francia
Directrices para los lobbistas sobre cómo rastrear y monitorear internamente sus actividades de lobby. Estas directrices en forma de directrices de seguimiento pueden contribuir a promover el cumplimiento y el registro. El ejemplo de Francia se puede consultar en Recuadro 3.2.
Recuadro 3.2. Herramienta «Cómo rastrear sus actividades de lobby», desarrollada por la HATVP en Francia
En Francia, los lobbistas están obligados a revelar a la HATVP los detalles de las actividades realizadas durante el año dentro de los tres meses posteriores al cierre de su ejercicio contable. Esta declaración anual adopta la forma de un informe consolidado por tema y se declara en forma de declaraciones en la plataforma de divulgación.
1. Designar a un «referente» o «administrador» responsable de consolidar, armonizar y declarar las declaraciones de la actividad de lobby en el portal.
2. Identificar a todas las personas que pueden ser calificadas como «personas responsables de las actividades de representación de intereses» (es decir, lobby).
Identificar a priori a las personas susceptibles de entrar en el ámbito de aplicación, en base a los títulos de trabajo y las tareas que generalmente realizan; pedir a todas las personas identificadas que rastreen sus comunicaciones con funcionarios públicos y que las registren en el portal de registro.
3. Para consolidar toda la información que debe incluirse en la declaración anual de actividades, se recomienda implementar una herramienta de informes internos, que debería incluir:
Directrices sobre cómo registrar la información inicial y enviar declaraciones e informes periódicos de actividades. Además de las directrices para aclarar las definiciones y crear cuentas, los lobbistas y funcionarios públicos también necesitan instrucciones detalladas sobre cómo registrarse en el portal y enviar la información solicitada. Por ejemplo, el portal irlandés de lobby incluye una sección «Nuevo usuario: cómo hacerlo» con una guía paso a paso sobre «Cómo registrarse como lobbista» y «Cómo presentar una declaración», incluido un «Formulario de devolución de muestra».
Las herramientas de ayuda en vivo pueden incluir ventanas emergentes, instrucciones sobre cómo completar una sección, llamadas a una línea directa específica o llamar o enviar electrónicos a un contacto específico. Por ejemplo, la HATVP dispone de una línea directa específica, a la que pueden dirigirse los lobbistas y funcionarios públicos a la hora de registrar información, y que tiene un horario de lunes a viernes de 9:00 a 12:30 y de 14:00 a 17:00. Una función de ayuda especial llamada «Asistencia para el registro» también está disponible directamente en el portal de registro (Figura 3.5). Igualmente, la plataforma de Quebec incluye un chatbot «inteligente», donde los ciudadanos y los grupos de presión pueden hacer preguntas o plantear dudas (Figura 3.6).
Figura 3.5. Línea directa de lobby especial para asistir al registro de lobby en Francia
Figura 3.6. Chatbot de lobby disponible en la plataforma «Carrefour Lobby Quebec» de Quebec
Formación obligatoria de orientación inicial sobre la Ley de lobby y el proceso de registro. Por ejemplo, la Ley de lobby del estado de Nueva York establece un régimen de formación continua para todos los lobbistas registrados (Recuadro 3.3).
Recuadro 3.3. Formación para lobbistas en el estado de Nueva York
La Comisión de Ética y Lobby en el Gobierno del Estado de Nueva York (New York State Commission on Ethics and Lobbying in Government, COELIG), que administra la Ley de Lobby (Lobbying Act), ofrece un curso obligatorio de formación en línea para las personas registradas como lobbistas. Los temas tratados incluyen la información prevista en la Ley de Lobby, los reglamentos pertinentes y las opiniones consultivas, así como las obligaciones en materia de presentación de informes y las normas éticas. La formación también incluye las mejores prácticas para cumplir los diversos requisitos legales.
Cada persona registrada como lobbista debe completar este curso de formación en un plazo de 60 días desde el registro inicial y, como mínimo, una vez cada tres años durante el período en que esté registrado como lobbista.
Fuente: New York State Commission on Ethics and Lobbying in Government, “Information on the Mandated Ethics Training Requirement for Lobbyists and Clients”, https://ethics.ny.gov/information-mandated-ethics-training-requirement-lobbyists-and-clients
3.4.2. Los portales de registro podrían incluir secciones claras y fáciles de completar, conectadas a bases de datos específicas para facilitar el registro y aliviar la carga de cumplimiento para los lobbistas y funcionarios públicos
A la hora de diseñar portales de registro, se debe prestar especial atención a soluciones innovadoras que ayuden a reducir la carga de cumplimiento. Por ejemplo, se pueden conectar determinadas secciones a bases de datos específicas y permitir a los lobbistas y funcionarios públicos elegir opciones de un menú desplegable. Por ejemplo, si un lobbista tiene la intención de realizar actividades de lobby sobre un proyecto de ley específico, podría elegir el nombre del proyecto de ley de un menú desplegable conectado a la base de datos de proyectos legislativos del Congreso. Este sistema está vigente, por ejemplo, en Quebec y también evita la posibilidad de que los lobbistas hagan referencia o formulen un mismo proyecto de ley de diferentes maneras.
Las dos tablas siguientes contienen ejemplos de las secciones específicas que podrían incluirse en el formulario de registro inicial para lobbistas (Tabla 3.4) y el formulario para solicitar una reunión o audiencia (Tabla 3.5), incluido el tipo de divulgación y la interoperabilidad con las bases de datos correspondientes. Las propuestas se basan en el formulario existente de SEGPRES para solicitar audiencia (Formulario Solicitud Audiencia Ley No. 20.730), así como en las mejores prácticas internacionales de Canadá, Irlanda y Francia. En particular, los formularios de registro para lobbistas podrían requerir que los lobbistas declaren cualquier tipo de relación existente o pasada con los responsables de la toma de decisiones o sus asesores, con el fin de aclarar cualquier posible conflicto de intereses.
Tabla 3.4. Propuestas de secciones para incluir en el registro inicial de lobbistas (requisito previo para realizar actividades de lobby y solicitar reuniones con funcionarios públicos)
Fuente: contribución del autor, basada en (OCDE, 2023[10]) y (OCDE, 2023[10])
Tabla 3.5. Propuestas para reforzar el formulario existente de SEPGRES para solicitar reuniones y audiencias con sujetos pasivos para los lobistas y gestores de intereses particulares
Fuente: contribución del autor, basada en el formulario de registro existente de SEGPRES (Formulario de solicitud de audiencia Ley No. 20.730), (OCDE, 2021[2]) y (OCDE, 2023[10])
Las secciones del formulario para divulgar, trimestral o semestralmente, información posterior sobre las actividades de lobby serían similares a las especificadas en Tabla 3.5 sobre quién ha realizado actividades de lobby, quién ha sido el objetivo y sobre qué asuntos se ha ejercido lobby. Estas divulgaciones podrían adoptar la forma de «informes de actividad» presentados para cada objetivo perseguido, y especificarían todas las actividades de lobby realizadas (p. ej., todas las actividades realizadas para «modificar el artículo X del proyecto de ley Y en la dirección Z») y el tipo de actividades de lobby realizadas (p. ej., comunicaciones escritas, encargos de investigaciones, reuniones con funcionarios públicos, campañas en redes sociales, etc.) para ese objetivo específico. Para tal fin, una sección adicional sobre «¿CÓMO se realizó el lobby?» incluiría un menú desplegable con el tipo de herramienta de comunicación utilizada (incluyendo, por ejemplo, comunicación escrita, teléfono, reunión, lobby de base/comunicación masiva, otros) y un cuadro abierto para describir las comunicaciones utilizadas (p. ej., «5 comunicaciones escritas por correo electrónico con el Parlamentario X», «campaña en redes sociales que aboga por un cambio en la ley Y»). Por ejemplo, cuando se eligen como tipo de actividad las redes sociales, los lobbistas podrían indicar si fue a través de Twitter, Facebook, etc., así como una estimación del volumen de publicaciones. Los lobbistas también especificarían documentos de políticas y posiciones, enmiendas, encuestas de opinión y sondeos, cartas abiertas y otro material de comunicación o información enviada a los sujetos pasivos por escrito o presentada durante una reunión.
Se podrían proponer asimismo secciones similares para los funcionarios públicos al divulgar sus reuniones de lobby y comunicaciones con lobbistas, como se indica en Tabla 3.6.
Tabla 3.6. Propuestas de inclusión de secciones en el portal de registro de funcionarios públicos
Fuente: contribución del autor, basada en (OCDE, 2021[2]), (OCDE, 2023[10]) y la Ley del Lobby
Como se ilustra en las tablas anteriores, las secciones deben ser claras y permitir a los lobbistas registrar información sobre la finalidad específica de las actividades de lobby («QUÉ»), cómo se llevaron a cabo las actividades de lobby («CÓMO»), quién llevó a cabo las actividades de lobby y quiénes fueron los objetivos de las actividades de lobby («QUIÉN»). El portal de registro también debe incluir la posibilidad de guardar un borrador y volver más tarde. En Figura 3.7 se proporcionan buenos ejemplos de prácticas de categorización clara e identidad visual en Irlanda.
Figura 3.7. Secciones seleccionadas para completar en el portal de registro irlandés
Fuente: Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda, Guidance on how to submit a return, https://www.lobbying.ie/help-resources/information-for-lobbyists/new-user-how-to-section/how-to-submit-a-return#:~:text=Submitting%20a%20Return,return%20of%20lobbying%20activities%E2%80%9D%20screen.
3.4.3. Los portales de registro podrían proporcionar orientación sobre cómo rellenar secciones con texto abierto y utilizar herramientas de análisis de datos para mejorar la calidad de la información divulgada en estos campos
La calidad de la información divulgada en cuadros con texto abierto puede variar y es posible que los lobbistas no siempre entiendan lo que se espera de ellos al divulgar información en estos campos. Por ejemplo, los cuadros abiertos, donde los lobbistas deben explicar el objetivo perseguido y los resultados deseados, deberían incluir en teoría palabras como «modificar», «proponer», «impedir la adopción de», «influir en la preparación de», «impulsar la promulgación de», «obtener la concesión de», «obtener ayuda financiera», «prohibir la práctica de», «promover el uso de», pero este no siempre es el caso en la práctica. La experiencia de otros países ha demostrado que la sección que describe el objetivo perseguido por las actividades de lobby, a menudo, se utilizaba para informar sobre eventos generales, actividades o fechas de reuniones específicas (p. ej., «reunión con un senador para discutir la tecnología 5G», «defender los intereses de mi empresa», «discusión sobre la crisis del COVID-19»). Chile se enfrenta a desafíos similares. La Comisión de Integridad Pública y Transparencia señaló, por ejemplo, que la información divulgada en cuadros abiertos referida a los temas que se van a tratar en las reuniones y audiencias («materia específica a tratar en la audiencia») suelen ser de baja calidad, lo que dificulta la comprensión de la verdadera razón y propósito de la reunión o audiencia.
Para mejorar la calidad de la información declarada en los informes de actividad, se podría proporcionar una orientación práctica, que explique cómo se deben completar las secciones sobre actividades de lobby tanto para los lobbistas como para los funcionarios públicos que tienen que informar información. Las buenas prácticas de Irlanda (Recuadro 3.4) y Francia (Tabla 3.7) podrían servir como ejemplos.
Recuadro 3.4. Orientación proporcionada por la Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda sobre cómo completar una declaración
Resultados previstos:
Introduzca en este cuadro de texto suficientes detalles sobre los resultados que buscaba obtener a través de su actividad de lobby. El resultado previsto debe ser significativo, debe estar directamente relacionado con el asunto relevante que ha citado anteriormente y debe identificar lo que realmente busca. ¿Se trata de más financiación? ¿Cambios normativos? No basta con decir que busca «plantear asuntos de interés para nuestra organización». Para que sea un «asunto relevante» que se deba informar, usted debe informar sobre:
el desarrollo, el inicio o la modificación de cualquier política pública, programa o legislación
la concesión de una financiación pública (subvenciones, becas, contratos, etc.), o
recalificación o desarrollo.
Ejemplos:
Establecer unas multas o sanciones más severas para las personas condenadas por vertido ilegal.
Aumentar la velocidad máxima permitida a la que pueden circular los vehículos de pasajeros en las autopistas irlandesas.
Mejorar la eficiencia de los procesos de seguridad fronteriza al viajar entre países europeos.
Demostrar los beneficios de nuestro programa comunitario para buscar fondos continuos o adicionales.
Recalificar una parcela de tierra adyacente a mi negocio de residencial a comercial.
Fuente: Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda, https://www.lobbying.ie/media/6044/sample-return-form-march-2016.pdf
Tabla 3.7. Orientación proporcionada por la HATVP sobre cómo cumplimentar el cuadro abierto «objetivo perseguido» en Francia
Fuente: Alta Autoridad para la Transparencia en la vida pública de Francia (HATVP), Guidance note “How to fill the ‘object’ section of an activity sheet?”, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2018/09/fiche-pratique-objet-sept-18.pdf
En segundo lugar, el uso de análisis de datos para reforzar la calidad de la información también ha demostrado ser útil en otros países de la OCDE. Por ejemplo, la HATVP en Francia creó un algoritmo basado en inteligencia artificial para detectar posibles defectos en la validación del informe de actividad, incluidas las declaraciones incompletas o engañosas. En concreto, al completar la sección «objetivo perseguido» de un informe de actividad, se solicita a los lobbistas que proporcionen detalles específicos, incluyendo: el tema sobre el que se ejerció la actividad de lobby, los resultados esperados, utilizando por lo menos un verbo en voz pasiva («solicitar», «promover», «oponerse», «reducir») y las decisiones públicas a las que se dirigen las actividades en cuestión (Figura 3.8). Si la declaración presentada no cumpliera con los criterios establecidos por el algoritmo, se notificará a los lobbistas a través de una ventana emergente, que indica que la información introducida no cumple con los criterios establecidos. También proporciona orientación y ejemplos de buenas prácticas. Los lobbistas tienen entonces la posibilidad de modificar la información divulgada en la sección.
Figura 3.8. Uso del análisis de datos para mejorar la calidad de las declaraciones de lobby en Francia
Visualización pública en el servicio de declaración específico en el momento de introducir la información
Nota: La captura de pantalla muestra ejemplos de respuestas válidas que serían aceptadas por el sistema (p. ej.: «incluir en la ley o en la regulación la posibilidad de que un usuario elija libremente a su perito de automóviles después de un accidente», «bajar el tipo de IVA al 2,1 % para la prensa en línea en la Ley financiera de 2018», «aplicar el tipo de IVA reducido del 5,5 % a los pañales para bebés») y ejemplos de respuestas vagas, que no serían aceptadas por el sistema (p. ej.: «alertar sobre los riesgos de la retención a cuenta»).
Fuente: Información proporcionada por la Alta Autoridad para la Transparencia de la Vida Pública
3.5. Centralizar la información sobre el lobby en un único y accesible Portal de Transparencia del Lobby
3.5.1. La información de todos los registros de lobby podría combinarse en un portal único, estando disponible en un formato de datos abiertos
Una vez que se hayan establecido las plataformas de registro, la información divulgada debería centralizarse y divulgarse en una base de datos única, que permita a las partes interesadas, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, las empresas, los medios de comunicación y el público en general, comprender plenamente el alcance y la profundidad de estas actividades (OCDE, 2010[1]). Si bien pueden adoptar diversas formas, las plataformas de lobby en línea deberían facilitar el acceso y la comprensión de grandes volúmenes de datos recopilados a través de los registros. Como regla general, los portales de transparencia del lobby deberían evitar declaraciones monolíticas o listas de lobbistas, que no aportan ninguna información relevante, para que los ciudadanos comprendan el estado de las actividades de lobby y su impacto concreto en los procesos de toma de decisiones.
Así pues, para que los portales de transparencia del lobby sean útiles y proporcionen una información adecuada, deberían funcionar como un ecosistema de información compartida entre ciudadanos, lobbistas y funcionarios públicos designados sobre cuestiones relacionadas con el lobby, con el objetivo de maximizar la cantidad de datos divulgados en los portales de registro. Más allá de la disponibilidad de datos de los grupos de interés, los portales de transparencia también se pueden utilizar como ventanilla única con directrices para los lobbistas, información para ciudadanos, hojas informativas y análisis de la información contenida en los registros. En Irlanda, por ejemplo, además de albergar el registro en línea, el sitio web www.lobbying.ie incluye toda la información relacionada y herramientas de orientación que explican los procesos de registro y divulgación.
En ese sentido, Chile cuenta actualmente con una de las mejores prácticas entre los países de la OCDE. El portal InfoLobby – aunque alojado en una plataforma diferente a LeyLobby – incluye herramientas de visualización de datos y permite filtrar información por categoría (Figura 3.9).
Figura 3.9. Portal de transparencia del lobby en Chile
Fuente: https://www.infolobby.cl/
En el futuro, y en el caso de que se establezcan requisitos más amplios de divulgación tanto para los lobistas como para los funcionarios públicos a través de los dos registros complementarios propuestos en este informe, la información obtenida de estos registros podría combinarse y ponerse a disposición en un «Portal de Transparencia del Lobby» único (y alojado en el portal central único de registro y divulgación propuesto), con filtros adecuados, que permitan búsquedas por parte de entidades dedicadas al lobby, áreas de política pública, sujetos pasivos o decisiones públicas específicas. En particular, la agregación de datos en un único sitio web permitirá la verificación cruzada de las fuentes de datos, además de optimizar el potencial de transparencia.
3.5.2. La Ley del Lobby podría incluir disposiciones sobre la preparación de una huella de toma de decisiones públicas para procesos específicos de adopción de decisiones, que se incluirían en el «Portal de Transparencia del Lobby»
El Portal propuesto de Transparencia del Lobby también podría incluir análisis temáticos de los datos contenidos en los registros y preparados por la institución que se encargará de administrar el portal. Como tal, la Ley del Lobby podría incluir una disposición, que asignara responsabilidades para compilar y divulgar una huella de «toma de decisiones públicas» en procesos específicos de toma de decisiones, incluyendo, por ejemplo, la legislación, las políticas o los programas gubernamentales, así como contratos o concesiones de alto riesgo o alto valor en dólares. A la hora de establecer qué decisiones públicas específicas deberían ir acompañadas de una huella de toma de decisiones públicas, se podría considerar un enfoque basado en el riesgo. La información divulgada puede presentarse en forma de una tabla o un documento en el que se enumeren la identidad de las partes interesadas, los funcionarios públicos implicados, el propósito y el resultado de sus reuniones, así como una evaluación de cómo se tuvieron en cuenta las aportaciones recibidas de los interesados externos en la decisión final.
Al permitir que las partes interesadas obtengan una visión general de los lobbistas implicados en una decisión pública específica, por ejemplo, una iniciativa legislativa, así como una evaluación de cómo se tuvo en cuenta la aportación recibida en la decisión final, la huella de toma de decisiones es una herramienta útil para arrojar luz sobre la realidad práctica del lobby. En Francia, por ejemplo, la obligación de declarar el objetivo de las actividades de lobby permite a la HATVP rastrear las comunicaciones de influencia divulgadas sobre un proyecto de ley o decisión específica, y recopilar la información en informes temáticos publicados en la plataforma centralizada https://www.hatvp.fr/lobbying/. La HATVP ya ha publicado dos informes en los que se resumen todas las actividades de lobby declaradas sobre proyectos de ley específicos, arrojando así luz sobre la realidad práctica del lobby.
Propuestas de acción
Con el fin de posibilitar una transparencia efectiva en las actividades de lobby en Chile y lograr la mayor coherencia posible con los estándares de la OCDE y las mejores prácticas internacionales en este ámbito, la OCDE recomienda que el Gobierno de Chile tenga en cuenta las siguientes propuestas.
Proporcionar información suficiente y pertinente sobre quién realiza actividades de lobby, sobre qué temas y cómo
Mantener el sistema actual de registro de audiencias y reuniones establecido por SEGPRES y generalizarlo a todos los sujetos pasivos contemplados en los Artículos 3 y 4, para armonizar los formularios de registro y proporcionar una plataforma de registro única para solicitar reuniones y divulgar información sobre estas reuniones.
Modificar el Artículo 9 de la Ley del Lobby para ampliar las obligaciones de divulgación de las autoridades y funcionarios públicos, además de las reuniones celebradas, para abarcar todas las reuniones solicitadas, con el fin de reflejar plenamente las actividades de lobby e influencia que tienen lugar.
Diferenciar claramente en la información divulgada por los funcionarios públicos las actividades estrictamente relacionadas con el lobby y la influencia de otra información relacionada con agendas oficiales de los sujetos pasivos, sus viajes oficiales y los donativos protocolarios.
Para complementar los registros actuales de agenda pública, introducir un Registro de Lobbistas con obligaciones de divulgación para las entidades, en lugar que para los individuos, que realizan actividades de lobby. El registro inicial en este Registro podría ser un requisito previo para participar en actividades de lobby, incluso para solicitar audiencias y reuniones oficiales con sujetos pasivos. A continuación, se exigiría a los sujetos activos que presentaran una información adicional sobre sus actividades de lobby de forma trimestral o semestral (decisiones públicas a las que se dirigen, tipos de actividades de lobby realizadas, objetivos perseguidos).
Establecer unos criterios claros para denegar la divulgación de información relacionada con la seguridad nacional o la información comercial protegida.
Añadir la posibilidad de que los lobbistas soliciten que se retenga la divulgación de determinada información relacionada con información comercial confidencial. Dichas solicitudes podrían presentarse ante una entidad de supervisión independiente, con criterios claros para orientar la determinación.
Proporcionar un sistema adecuado de registro electrónico y presentación de informes para funcionarios públicos y lobbistas
Alojar en un único portal central de registro y divulgación los dos registros propuestos para lobbistas y funcionarios públicos – manteniéndolos separados – para facilitar el registro y permitir un mayor control público mediante el cruce de información.
Para sujetos activos, establecer la obligación de registro de las entidades mediante un identificador único y un espacio de colaboración por organización, con responsabilidades individuales de las personas designadas en el registro de la información.
Mejorar la calidad de la información divulgada por sujetos activos y pasivos
Establecer el portal centralizado de registro y divulgación del lobby como una ventanilla única para que los lobbistas y funcionarios públicos aprendan cómo registrarse y divulgar la información.
Incluir en los portales de registro y divulgación secciones claras y fáciles de cumplimentar, con orientaciones que expliquen cómo rellenar las secciones de texto libre, y conectadas a bases de datos pertinentes para facilitar el registro y aligerar la carga de cumplimiento para los lobbistas y los funcionarios públicos.
Centralizar la información sobre el lobby en un único y accesible «Portal de Transparencia del Lobby»
Publicar toda la información de los dos registros de lobby propuestos en un Portal único de Transparencia del Lobby, con información disponible en un formato de datos abiertos, permitiendo el cruce de información entre los dos registros e incluyendo filtros pertinentes que permitan búsquedas por entidades de lobby, áreas de políticas públicas, sujetos pasivos o decisiones públicas específicas.
Incluir disposiciones en la Ley del Lobby sobre la elaboración de una huella de la toma de decisiones a partir de la información procedente de los registros, que se publicará en el «Portal de Transparencia del Lobby».
Referencias
[3] Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2014), Decreto 71 – Regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios de la administración del estado, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1065874&idParte=0.
[7] Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda (2022), Regulation of Lobbying Annual Report 2021, https://www.lobbying.ie/media/6308/lobbying-annual-report-2021.pdf.
[9] Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda (2019), Regulation of Lobbying Act 2015: Guidance for people carrying on lobbying activities, https://www.lobbying.ie/media/6243/guidelines-for-lobbyists.pdf.
[4] Comisión de Normas en la Vida Pública de Irlanda (2016), Take the Three Step Test, https://www.lobbying.ie/media/6045/three-step-test-april-2016.pdf.
[8] HATVP (2019), Register of Representatives: Guidelines, https://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/03/Guidelines-February-2019.pdf.
[5] HATVP (s.f.), Êtes-vous un représentant d’intérêts?, https://www.hatvp.fr/espacedeclarant/representation-dinterets/etes-vous-un-representant-dinterets/#post_7419.
[6] HATVP (s.f.), Who is a lobbyist, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/regulation-of-lobbying/list/#resources-ri.
[10] OCDE (2023), Public Integrity in Malta: Improving the Integrity and Transparency Framework for Elected and Appointed Officials, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0ecc469e-en.
[2] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[1] OCDE (2010), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.