Este capítulo examina el marco de integridad de Chile desde la perspectiva de las interacciones entre funcionarios públicos y lobbistas. En primer lugar, el capítulo formula recomendaciones para reforzar el marco de integridad existente para los funcionarios públicos, adaptado a los riesgos relacionados con las actividades de lobby e influencia, aplicando un sistema eficaz para gestionar los riesgos previos y posteriores al cargo público y el empleo, y proporcionando normas que promuevan la integridad y la inclusión en los grupos de asesores y expertos. Además, en el capítulo se analiza cómo apoyar mejor a las empresas y las organizaciones de la sociedad civil para que refuercen sus marcos de transparencia e integridad en la formulación de políticas. También se propone, entre otras medidas, la introducción de un Código de Conducta del Lobby como punto de partida para promover un compromiso responsable, así como el refuerzo de la divulgación sobre las fuentes de financiación, la transparencia de las estructuras de propiedad y financiación de las empresas de medios de comunicación y las regulaciones sobre las actividades políticas de determinados grupos de interés.
La Regulación del Lobby y de la Influencia en Chile
4. Fortalecer el marco de integridad adaptado a los riesgos de lobby e influencia para los funcionarios públicos y lobbistas en Chile
Resumen
4.1. Introducción
Además de aumentar la transparencia del proceso de formulación de políticas públicas, la solidez y la eficacia de este proceso también dependen de la integridad tanto de los funcionarios públicos como de quienes intentan influir en ellos (OCDE, 2021[1]). Los funcionarios públicos deben llevar a cabo su comunicación con los lobbistas de acuerdo con las normas, estándares y directrices pertinentes, de manera que resista el escrutinio público más estricto. Asimismo, deben actuar de forma que no se ponga en duda su imparcialidad para promover el interés público, compartir solo información autorizada y no hacer un uso indebido de la «información confidencial», revelar los intereses privados pertinentes y evitar los conflictos de intereses. Los responsables de la toma de decisiones también deben dar ejemplo con su conducta personal en su relación con los lobbistas (OCDE, 2010[2]).
Sin embargo, el lobby y la influencia son un ejemplo típico, en el que los funcionarios públicos pueden enfrentarse a dilemas éticos en los casos en los que no hay respuestas legales claras sobre lo que es «correcto» o «incorrecto», o en los que pueden darse conflictos entre diferentes valores o principios. De ahí que los dilemas éticos relacionados con el lobby sean un reto clave para las políticas de integridad. Esto es especialmente cierto en la era de las redes sociales y la sobrecarga de información, donde el intercambio entre los sectores público y privado es habitual, y donde los funcionarios públicos están constantemente expuestos al escrutinio y la crítica públicos, arriesgándose a que su reputación se derrumbe cada vez que una intervención se percibe mal o se malinterpreta.
Igualmente, los lobbistas, sobre todo, los procedentes del sector privado, están sometidos a un escrutinio cada vez mayor por parte de todas las partes interesadas, especialmente sus propios empleados, inversores y el público. Esto ha incrementado considerablemente las expectativas en cuanto a su nivel de integridad y su compromiso con ella a la hora de participar en el proceso de formulación de políticas (OCDE, 2021[1]).
Por lo tanto, tanto los funcionarios públicos como los lobbistas necesitan un marco de integridad adaptado a los riesgos específicos del lobby y otras prácticas de influencia. En Chile, los funcionarios públicos objeto de lobby están sometidos a diversas normas de integridad y a requisitos de transparencia, regulados en el Artículo 11 de la Ley. Igualmente, los lobistas (i.e., «lobbistas» y «gestores de intereses particulares») también se enfrentan a una serie de obligaciones especificadas en el Artículo 12 de la Ley, y también pueden recurrir a un Código de Buenas Prácticas para Lobbistas (previsto en Anexo A) para orientar su comportamiento.
Para reforzar aún más este marco de integridad, este capítulo ofrece recomendaciones sobre los dos temas centrales siguientes:
Fortalecer el marco actual de integridad del lobby para los funcionarios públicos.
Ayudar a las empresas y las organizaciones de la sociedad civil a reforzar sus marcos de transparencia e integridad en la formulación de políticas.
4.2. Fortalecer el marco de integridad en las actividades de lobby para funcionarios públicos
4.2.1. El Artículo 11 de la Ley del Lobby podría reforzarse mediante la introducción de normas adicionales de integridad relacionadas con el lobby para los funcionarios públicos que aclararan su comportamiento esperado al tratar el lobby
Las normas de integridad sobre el lobby para los funcionarios públicos podrían incluirse en una ley específica sobre lobby, un código de conducta sobre lobby y en directrices específicas para las interacciones con partes externas, o en normas generales aplicables a los funcionarios públicos, como leyes, códigos de ética o códigos de conducta. Según el tipo de documento en el que se incluyan las normas, las normas para los funcionarios públicos y sus interacciones con los lobbistas podrían incluir, por ejemplo (OCDE, 2021[1]):
La obligación de verificar que los lobbistas estén debidamente inscritos en el Registro de Lobbistas, o que tengan la intención de hacerlo dentro del plazo indicado.
El deber de tratar por igual a los lobbistas, otorgándoles un acceso justo e igualitario.
La obligación de informar a las autoridades competentes sobre las violaciones de las normas de lobby existentes.
El deber de publicar información sobre sus reuniones con los lobbistas (a través de un registro de lobbistas o de agendas abiertas).
La obligación de negarse a aceptar regalos (en su totalidad o más allá de un determinado valor) de los lobbistas, o de declarar los regalos y beneficios recibidos, entre otros.
Además, estas normas pueden adaptarse a los sectores o funciones de los poderes ejecutivo y legislativo, así como a los puestos superiores y más expuestos políticamente. Por ejemplo, podría ser necesario establecer expectativas más altas para los cargos expuestos políticamente (parlamentarios, ministros y asesores políticos), con el fin de abordar eficazmente los riesgos del lobby y otras actividades de influencia que les afectan.
En Chile, el artículo 11 de la Ley del Lobby establece que las autoridades y funcionarios a los que se refieren los Artículos 3 y 4 deben mantener igualdad de trato respecto de las personas, organizaciones y entidades que soliciten audiencias sobre una misma materia. Si bien no están obligados a responder positivamente a todas las solicitudes de reuniones o audiencias, si lo hacen respecto a un asunto específico, deben aceptar las solicitudes de reuniones o audiencias de todos aquellos que las soliciten sobre dicho asunto.
Para reforzar aún más el Artículo 11, podrían añadirse otras disposiciones. Por ejemplo, el Artículo 11 podría incluir la obligación de los sujetos pasivos que tengan conocimiento de una violación de cualquier disposición de la Ley del Lobby de informar los detalles de la violación. Este tipo de disposiciones existen, por ejemplo, en el Código de Conducta del Lobby de Australia (Lobbying Code of Conduct). También podría exigirse a los sujetos pasivos que, antes de aceptar una reunión con un lobbista, comprueben que están debidamente inscritos en el Registro de Lobbistas o que tienen la intención de hacerlo dentro del plazo indicado.
Por último, podrían incluirse disposiciones específicas sobre la aceptación de donativos y regalos, por ejemplo, el deber de abstenerse de aceptar regalos de los lobbistas, o el deber de informar de los regalos y donativos recibidos de lobbistas por encima de un determinado umbral. Estas disposiciones podrían diferenciarse en función de las categorías de autoridades públicas y sujetos pasivos descritas en los Artículos 3 y 4 de la Ley del Lobby, según su contexto y riesgos particulares, y añadirse a la Ley del Lobby o a leyes, reglamentos o códigos de conducta más generales relacionados con la integridad. Se pueden consultar ejemplos de España y de Estados Unidos en Recuadro 4.1.
Recuadro 4.1. Directrices sobre la aceptación de regalos y beneficios en países de la OCDE
España
El Código de Conducta de las Cortes Generales de España establece que los Diputados se abstendrán de aceptar, para su propio beneficio o el de sus familias, regalos de valor, favores, servicios, invitaciones o viajes que les sean ofrecidos por motivos de su cargo o que puedan percibirse razonablemente como un intento de influir en su conducta como parlamentarios. Se entienden como intento de influir en la conducta de los Miembros de las Cortes Generales los regalos con un valor superior a 150 euros.
Los regalos y obsequios recibidos por los Miembros en viajes oficiales o en representación del Parlamento deberán ser entregados a la Secretaría General de la Cámara correspondiente, siempre que se ofrezcan por motivos de su cargo y no a título personal y tengan un valor estimado superior a 150 euros. Estos regalos serán inventariados y publicados en la página web de la Cámara correspondiente.
Estados Unidos
El Manual de Ética de la Cámara de Representantes de Estados Unidos prohíbe expresamente los regalos ofrecidos por lobbistas. Un miembro, funcionario o empleado de la Cámara de Representantes no puede aceptar ningún regalo de un lobbista registrado, un agente o un principal extranjero, o de una entidad privada que contrate o emplee a tales personas.
Además, los Miembros, funcionarios y empleados pueden aceptar virtualmente cualquier donación inferior a USD 50 de otras fuentes, con una limitación de menos de USD 100 en regalos de cualquier fuente en un año calendario. Las invitaciones a viajar, tanto en su calidad oficial como personal, se consideran regalos a los Diputados, funcionarios y empleados y, por lo tanto, están sujetas a las mismas prohibiciones que otros regalos.
Fuente: (OCDE, 2023[3])
4.2.2. El Gobierno de Chile podría reforzar la legislación de modo que gestione adecuadamente el fenómeno de las puertas giratorias
Otro tema de especial importancia a considerar en el contexto chileno son las «puertas giratoria» entre los sectores público y privado. El fenómeno de las puertas giratorias se refiere al movimiento de personal entre los sectores público y privado en esferas relacionadas. Este fenómeno puede producir muchos resultados positivos, como la transferencia de conocimientos y experiencia. Sin embargo, también puede plantear una serie de problemas, incluidos los conflictos de intereses y el uso indebido de información privilegiada. Por ejemplo, las personas que trabajan en un área relevante del sector público y luego pasan al sector privado (o viceversa) pueden utilizar información privilegiada obtenida en el desempeño de su función, de una manera que les confiera una ventaja injusta (OCDE, 2021[1]).
Para mitigar tales riesgos, algunos países de la OCDE han introducido restricciones y prohibiciones para los altos cargos y funcionarios públicos que cesan en su servicio público, incluidos los «períodos de incompatibilidad» entre el empleo en el sector público y el privado. Estas disposiciones son herramientas útiles para evitar el uso de información privilegiada y desalentar el tráfico de influencias, así como para evitar las sospechar de haber tomado previamente decisiones, que podrían ser favorables para un posible empleador. Estas normas pueden adoptar diversas formas, como la prohibición del uso de información confidencial obtenida durante el mandato público, la restricción de determinadas actividades durante un período de tiempo determinado como, por ejemplo, aceptar ser miembro de un consejo de administración o ser empleado en entidades privadas, con las que el funcionario público haya tenido relaciones oficiales, o participar en actividades de consultoría.
Chile carece actualmente de una normativa eficaz sobre las puertas giratorias tanto para los funcionarios públicos como para los lobistas: no existen periodos de incompatibilidad para los lobistas y sólo existen disposiciones limitadas para los funcionarios públicos que carecen de mecanismos de aplicación eficaces. Se estableció una regulación especial para los comisionados de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), que deben cumplir un periodo de incompatibilidad de seis meses después de dejar el cargo (Ley No. 21.000 que crea la Comisión para el Mercado Financiero). Además, el Artículo 56 de la Ley No. 18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado dispone que « (...) son incompatibles las actividades de las ex autoridades o ex funcionarios de una institución fiscalizadora que impliquen una relación laboral con entidades del sector privado sujetas a la fiscalización de ese organismo. Esta incompatibilidad se mantendrá hasta seis meses después de haber expirado en funciones». Sin embargo, como se subraya en la Estrategia Nacional de Integridad Pública en la práctica, esta disposición tiene una aplicación limitada. Por un lado, no existe una supervisión que garantice su cumplimiento; por otro, la ley no confiere poderes a un organismo supervisor que pueda servir como elemento disuasorio eficaz para evitar la violación de la disposición (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[4]).
Algunas de las disposiciones previstas incluyen la prohibición de que las personas registradas como lobbistas y que hayan ejercido actividades de lobbista sobre sujetos pasivos de una institución específica asuman cargos de alto nivel en la misma institución durante un período de un año. Estas disposiciones también prohibirían a los exfuncionarios públicos ejercer actividades de lobby sobre su antigua institución durante un período de dos años.
A la hora de determinar la duración de los períodos de incompatibilidad, los factores clave que deben tenerse en cuenta son si la duración de los períodos de incompatibilidad es justa, proporcionada y razonable, teniendo en cuenta la gravedad de la posible infracción. También es necesario adaptar la duración de las restricciones al tipo de problema y al nivel de la jerarquía. Por ejemplo, la prohibición de ejercer actividades de lobby puede ser apropiada durante un período determinado, pero las restricciones al uso de información privilegiada podrían aplicarse de por vida o hasta que la información sensible se haga pública. En varios países de la OCDE se han establecido períodos de incompatibilidad sobre las actividades de lobby para los cargos electos y determinados puestos de riesgo. Recuadro 4.2 contiene ejemplos entre países de la OCDE, que pueden servir como modelo para Chile sobre los períodos de incompatibilidad, que se aplicarían a determinadas categorías de sujetos pasivos regulados en la Ley del Lobby.
Recuadro 4.2. Períodos de incompatibilidad para las actividades de lobby de cargos electos y funcionarios públicos que ocupan puestos de alto riesgo en países de la OCDE
Australia
En Australia, los Ministros y Secretarios Parlamentarios no pueden participar, durante un período de 18 meses a partir de su cese en el cargo, en actividades de lobby relacionadas con cualquier asunto con el que hubieran tenido tratos oficiales en sus últimos 18 meses en el cargo. Además, las personas empleadas en las Oficinas de Ministros o Secretarios Parlamentarios a nivel de Asesor y superior, los miembros de la Fuerza de Defensa australiana a nivel de Coronel o superior (o equivalente) y los Jefes de Agencia o personas empleadas en el Servicio Ejecutivo Superior (o equivalente), no podrán, durante un período de 12 meses a partir de su cese en el cargo, participar en actividades de lobby relacionadas con cualquier asunto, con el que hubieran tenido tratos oficiales en sus últimos 12 meses de empleo.
Unión Europea
Dentro de los 12 meses posteriores al final de sus funciones, los altos funcionarios (directores generales y directores) tienen prohibido participar en actividades de lobby contra su antigua institución sobre asuntos, de los que fueron responsables durante los últimos tres años de su mandato.
Canadá
La legislación federal canadiense prohíbe a los titulares de cargos públicos designados participar en actividades de lobby durante cinco años a partir del cese en sus cargos. Sin embargo, estas normas se limitan a los titulares designados en el sentido de la Ley de Lobby canadiense, es decir, aquellos que ejercen las más altas responsabilidades en las instituciones públicas.
Países Bajos
Una circular específica adoptada en octubre de 2020, la «Prohibición de lobby para exministros», prohíbe a los ministros y a cualquier funcionario empleado en un departamento aceptar un empleo como lobbista, ombudsman o intermediario en contactos profesionales con un ministerio, que represente un área, en la que hayan tenido responsabilidades públicas. La duración de la prohibición del lobby es de dos años. Su objetivo es evitar que los ministros que se jubilan o dimiten utilicen su cargo, conocimientos y red adquiridos en la función pública para beneficiar a una organización para la que trabajan tras su renuncia. El Secretario General del ministerio en cuestión tiene la posibilidad de conceder una excepción motivada a los exministros que la soliciten.
Fuente: (OCDE, 2021[1])
Para determinadas categorías de funcionarios públicos, como ministros o asesores ministeriales, podría ser útil introducir un control obligatorio, para garantizar que las actividades que el funcionario público pretende realizar después de dejar el cargo no lo pongan, a él o a ella, en riesgo. El ejemplo de Francia se puede consultar en Recuadro 4.3.
Recuadro 4.3. Normas sobre el empleo después del ejercicio de un servicio público en Francia
En Francia, la HATVP se encarga actualmente de supervisar las actividades posteriores al empleo público de antiguos ministros, presidentes de órganos ejecutivos locales y miembros de autoridades administratives independientes (Artículo 23 de la Ley No. 2013/907 sobre la transparencia de la vida pública). Durante un periodo de tres años, cualquier persona que haya ocupado uno de estos cargos debe someter el asunto al HATVP para que examine si las nuevas actividades privadas que pretende realizar son compatibles con sus funciones anteriores.
La ley de 6 de agosto de 2019 sobre la transformación de la función pública también atribuyó al HATVP nuevas competencias en materia de control de la movilidad de determinados funcionarios (Ley No. 83/634 sobre los derechos y obligaciones de los funcionarios). En concreto, los organismos públicos controlan el traslado de antiguos funcionarios al sector privado, que realiza el superior jerárquico del funcionario. No obstante, el superior jerárquico puede remitirse al HATVP en caso de duda sobre casos concretos. La remisión a la HATVP es obligatoria para determinados altos funcionarios.
Fuente: (OCDE, 2021[1])
Con respecto al otro sentido de las puertas giratorias, las normas que exigen a los exlobbistas que se han convertido en funcionarios públicos abstenerse en el cumplimiento de sus nuevas funciones de tratar asuntos similares a los que trataron como lobbistas son bastante raras en los países de la OCDE. Sin embargo, algunos países imponen ese plazo al elegir, designar o contratar a un funcionario del sector privado para responsabilidades del sector público. En Francia, por ejemplo, se encomendó a la HATVP un nuevo control «previo al nombramiento» para determinados puestos de responsabilidad. Así, se realiza un control preventivo, previo al nombramiento, para determinados puestos de alto nivel (incluidos los miembros de un gabinete ministerial, los miembros del equipo del Presidente de la República o los directores de la administración central), en el caso de que la persona en cuestión hubiera desempeñado funciones en el sector privado durante los tres años anteriores al nombramiento (OCDE, 2021[1]).
4.2.3. Chile podría adoptar normas vinculantes para el proceso de creación y selección de grupos consultivos o de expertos, que asesoran a los funcionarios públicos, con el fin de fortalecer la integridad y la inclusión
Como se destaca en la sección 2.2.5., los grupos consultivos y de expertos garantizan la inclusión de una amplia gama de voces y de conocimientos especializados, que enriquecen los debates sobre los problemas de política y la forma de abordarlos. Sin embargo, la transparencia en cuanto al establecimiento y la composición de los grupos consultivos y de expertos sigue siendo un desafío en todos los países de la OCDE.
Para fortalecer la integridad y la inclusión de los participantes en dichos grupos, el gobierno de Chile podría considerar en primer lugar la realización de un ejercicio de mapeo de todos los grupos consultivo o de expertos existentes en el gobierno. En segundo lugar, también podría adoptar normas y directrices comunes para el proceso de selección de los grupos consultivos y de expertos, que garanticen la transparencia obligatoria sobre la estructura, el mandato y la composición.
Además, unos criterios de selección y una metodología específicos para la creación de estos grupos podrían contribuir a reducir el nivel de discrecionalidad en su configuración institucional y garantizar una representación equilibrada de los intereses, tanto del sector privado como de la sociedad civil (en su caso), así como la experiencia de una variedad de contextos. Al definir las cualificaciones y condiciones adecuadas para el nombramiento, las normas también pueden garantizar la inclusividad del proceso de selección, de modo que todos los posibles expertos y/o grupos de interés tengan una oportunidad real de participar, y la transparencia, de modo que el público pueda examinar eficazmente la selección de los miembros de los grupos consultivos.
Además, teniendo en cuenta que los miembros de los grupos consultivos proceden de diferentes orígenes y pueden tener intereses diferentes, es fundamental proporcionar un marco común, en el que todos los miembros puedan desempeñar sus funciones en aras del interés general. Por lo tanto, es necesario adoptar normas de procedimiento específicas para esos grupos, que incluyan procedimientos para la prevención y la gestión de los conflictos de intereses, que deben respetar todos los participantes en el servicio de asesoramiento del gobierno. Estas medidas proporcionarían unas salvaguardias razonables para evitar que los grupos de intereses especiales capturen o impartan asesoramiento sesgado al gobierno. Asimismo, se podrían aplicar medidas similares a los expertos seleccionados para asesorar a las entidades gubernamentales (y mencionados en los Artículos 6§6 y 6§8 de la Ley del Lobby).
Por ejemplo, el Ministerio de Gobierno Local y Modernización de Noruega publicó directrices sobre el uso de comités asesores independientes, en las que se especifica que la composición de dichos grupos debe reflejar diferentes intereses, experiencias y perspectivas. Si bien las directrices no son jurídicamente vinculantes, sí constituyen un ejemplo para Chile sobre el proceso de selección y la gestión de conflictos de intereses dentro de estos grupos (Recuadro 4.4).
Recuadro 4.4. Directrices sobre el uso de comités asesores independientes en Noruega
En 2019, el Ministerio de Gobierno Local y Modernización noruego adoptó unas directrices tituladas «Trabajo de Comité en el Estado. Una guía para líderes, miembros y secretarios en comités de estudio gubernamentales». En cuanto a la composición de estos comités, el documento especifica que debe haber una composición equilibrada de intereses:
«Si el comité debe ayudar a aclarar cuestiones que son objeto de desacuerdo académico, es importante que la composición no esté sesgada desde un punto de vista académico».
«Si el objetivo del comité, además de adquirir conocimientos, consiste en acordar metas y valores comunes, es importante que la composición refleje diferentes intereses, experiencias y puntos de vista».
En cuanto a los conflictos de interés, el documento advierte que el método de trabajo y la eficacia del comité pueden verse debilitados por los miembros que no pueden opinar de forma independiente y que necesitan aclarar constantemente las evaluaciones con la empresa u organización a la que pertenecen. Como resultado, las directrices especifican que los miembros deben «explicar cualquier compromiso, que pudiera implicar conflictos de intereses».
4.2.4. Se podrían desarrollar actividades adicionales de capacitación y concienciación para funcionarios públicos sobre lobby y otras actividades de influencia, en particular para los sujetos pasivos a nivel local
Disponer de principios, normas, estándares y procedimientos claros para los funcionarios públicos sobre sus interacciones con los lobbistas es fundamental, pero no basta para mitigar los riesgos en materia de integridad del lobby y otras actividades de influencia. Fomentar la conciencia sobre las normas y los estándares esperados, así como mejorar las competencias y la comprensión de cómo aplicarlos son también elementos esenciales para fomentar la integridad en las actividades de lobby.
En Chile, la Comisión de Integridad Pública y Transparencia ofrece actividades de capacitación y concienciación para funcionarios públicos. Sin embargo, las entrevistas de la OCDE con representantes electos locales establecieron que este aspecto podría y debería fortalecerse. De hecho, las normas sobre el lobby y su relación con el marco de integridad son poco conocidas, y la implementación de la Ley a nivel local se ve dificultada por la carencia de capacidades suficientes. Los representantes municipales insistieron en la necesidad de más actividades formativas sobre la materia.
Así pues, la Comisión de Integridad Pública y Transparencia podría reforzar su programa de desarrollo de capacidades, prestando especial atención al nivel local para ayudar a desarrollar los conocimientos, las competencias y la capacidad de los sujetos pasivos a nivel local. En particular, la Comisión también podría desarrollar talleres de «formación de formadores» con asociaciones municipales (que, luego, podrían formar a los funcionarios públicos), así como actividades formativas periódicas y a petición de los municipios.
4.3. Ayudar a las empresas y las organizaciones de la sociedad civil a reforzar sus marcos de transparencia e integridad en la formulación de políticas
4.3.1. Las normas de conducta para los lobbistas podrían centralizarse en un Código de Conducta obligatorio para lobbistas, con sanciones aplicables en caso de incumplimiento
Para garantizar la integridad en el proceso de formulación de políticas, los lobbistas necesitan normas y directrices claras, que clarifiquen las reglas y el comportamiento esperados para interactuar con los funcionarios públicos, ya que comparten la responsabilidad de fomentar una cultura de transparencia e integridad en las actividades de lobby. En particular, quienes participan en los procesos públicos de toma de decisiones deben cumplir con los estándares de profesionalidad y transparencia en sus relaciones con los funcionarios públicos (OCDE, 2010[2]).
En algunos países de la OCDE, los lobbistas se autorregulan mediante códigos de conducta publicados por los empleadores o las asociaciones de lobbistas. Sin embargo, la experiencia de los países miembros de la OCDE ha demostrado que la autorregulación sigue siendo insuficiente para mitigar los problemas reales o percibidos de influencia inadecuada por parte de los lobbistas. Por esta razón, los países con una regulación del lobby también tienen estándares establecidos para aquellos que influyen en el gobierno. Este es el caso de Chile: el Artículo 12 de la Ley del Lobby prevé requisitos éticos para los lobbistas y los gestores de intereses particulares. Estos deberán, en concreto:
Proporcionar de manera oportuna y veraz a las autoridades y funcionarios respectivos, la información señalada en esta ley, cuando ésta les sea requerida, tanto para solicitar audiencias o reuniones, como para efectos de su publicación (Artículo 12 §1). Esto incluye información sobre las personas que asistirán a la reunión y sobre los asuntos que se tratarán durante la reunión.
Informar, al sujeto pasivo a quien solicitan la reunión o audiencia, el nombre de las personas a quienes representan, en su caso (Artículo 12 §2).
Informar, al sujeto pasivo a quien solicitan la reunión o audiencia, si reciben una remuneración por las gestiones (Artículo 12 §3).
Proporcionar, en el caso de las personas jurídicas, la información que se les solicite respecto de su estructura y conformación, sin que en caso alguno les sea obligatorio suministrar información confidencial o estratégica. Dicha información será solicitada a través de un formulario que, para estos efectos, será elaborado por el SEGPRES, la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Comisiones Parlamentarias de Ética y Transparencia del Congreso Nacional, el Ministerio Público y la Corporación Administrativa del Poder Judicial en sus respectivos reglamentos (Artículo 12 §4).
Además, los sujetos activos deberán responder a los sujetos pasivos por escrito en un plazo de 5 días hábiles cuando los sujetos pasivos soliciten información adicional en los 10 días posteriores a una reunión o audiencia. Asimismo, tales personas deberán informar a sus clientes o representados de las obligaciones a las que están sujetas en virtud de Ley del Lobby. Por último, los sujetos activos también pueden basarse en un Código de Buenas Prácticas para Lobbistas, que se puede consultar en Anexo A.
Sin embargo, este Código de Buenas Prácticas tiene la estructura de un código de ética, ya que incluye valores y principios éticos, que los sujetos activos deben cumplir al realizar actividades de lobby. Por lo tanto, el Código de Buenas Prácticas actual podría transformarse en un Código de Conducta obligatorio para los sujetos activos, con directrices y ejemplos prácticos podrían incluidas en un manual que acompañe al Código. El Código formaría parte del marco legal y centralizaría todas las obligaciones y requisitos aplicables a los sujetos activos, incluidos los especificados en el Artículo 12. Esto contribuiría a garantizar una mayor claridad para los lobbistas sobre las normas de comportamiento que se esperan de ellos.
4.3.2. La Ley del Lobby podría exigir la divulgación de las fuentes de financiación públicas y privadas, de las fundaciones, los centros de investigación, los grupos de expertos y las organizaciones de la sociedad civil que realicen actividades de lobby.
Una forma mediante la cual, los intereses creados influyen en las políticas gubernamentales es financiando a organizaciones de terceros, tales como grupos de expertos, instituciones de investigación o asociaciones. El objetivo es presentar la opinión de expertos, pruebas y datos, y movilizar al público en torno al proceso de políticas públicas. Sin embargo, como con cualquier otra forma de lobby, existe el riesgo de influencia subjetiva y de ahí la importancia de garantizar la transparencia en torno a estas prácticas para permitir el escrutinio público. De manera similar, la financiación pública de estos grupos también puede presentar riesgos para la integridad si no se abordan y previenen adecuadamente los posibles conflictos de intereses derivados de los vínculos entre los funcionarios públicos y determinados grupos de interés.
Esto es especialmente importante, ya que el gobierno, las empresas y el público esperan que las organizaciones de la sociedad civil actúen en consonancia con su misión, muestren integridad y sean dignas de confianza, además de demostrar un comportamiento ejemplar en toda su organización. Cualquier violación de estos estándares de integridad pública y buen gobierno podría poner en peligro la legitimidad de las organizaciones de la sociedad civil a los ojos del gobierno y del público, y socavar la sostenibilidad de sus actividades y el acceso a la financiación (OCDE, 2020[6]).
En Chile, estos riesgos han salido a la luz recientemente, a raíz del escándalo en el que está implicada la fundación «Democracia Viva». Los riesgos relacionados con la financiación opaca de determinados grupos de interés también se mencionaron durante las entrevistas organizadas por la OCDE con parlamentarios en marzo de 2023. En respuesta al escándalo, la Comisión Asesora Ministerial para la regulación de la relación entre las instituciones privadas sin fines de lucro (IPSFL) y el Estado propuso la creación de un portal electrónico, que permita el monitoreo y el acceso a la información sobre las transferencias de recursos públicos a las organizaciones de la sociedad civil. La comisión también abogó por la creación de un registro de beneficiarios finales, que reforzaría el marco de transparencia de los lobbistas al mejorar la transparencia sobre quién se beneficia en última instancia de una actividad de lobby (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[7]).
En concreto, la Comisión especial concluyó que las «las reglas de transparencia existentes actualmente [para las organizaciones sin fines de lucro] no son precisas para cumplir adecuadamente su función». Por ejemplo, la Ley No. 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestón pública establece en su Artículo 17 que las organizaciones de interés público que reciban fondos públicos, en calidad de asignaciones para la ejecución de proyectos, subvenciones o subsidios, o a cualquier otro título, deberán informar acerca del uso de estos recursos, ya sea publicándolo en su sitio electrónico o, en su defecto, en otro medio. Sin embargo, no existe un mecanismo de supervisión y sanción para esta disposición específica. Además, la transparencia sobre la información no financiera de las organizaciones de la sociedad civil, incluida la composición de sus juntas directivas, también es insuficiente.
Así pues, para mitigar los riesgos, el gobierno de Chile podría modificar la Ley del Lobby para exigir a los lobbistas y gestores de intereses la divulgación de sus fuentes de financiación, incluida la financiación por parte de gobiernos (incluidos los gobiernos extranjeros), particulares y otros grupos de interés, tal y como se indica en las secciones propuestas para el registro inicial en el Registro de Lobbistas (Tabla 3.4). En Canadá, por ejemplo, la Ley de Lobby exige a los lobbistas que divulguen «cualquier financiación gubernamental recibida, el nombre del gobierno o agencia que proporciona la financiación y el importe de la financiación recibida». Además, en el caso de que los lobbistas registrados hubieran ejercido anteriormente un cargo público, deberán realizar una descripción de los cargos desempeñados, cuáles de esos cargos y la fecha en la que el empleado abandonó dicho cargo público designado.
Además de reforzar la transparencia sobre las fuentes públicas de financiación, una mayor transparencia sobre las fuentes privadas de financiación de estas organizaciones contribuiría, en particular, a distinguir entre las redes de representación y defensa genuinas y la práctica del astroturfing. El astroturfing es la práctica de crear o financiar asociaciones u organizaciones ciudadanas con el fin de crear o reforzar una impresión de apoyo popular generalizado a una acción o programa público, con el fin de influir indirectamente en la toma de decisiones. Los mensajes transmitidos dan la apariencia de un movimiento espontáneo y desinteresado de consumidores o ciudadanos, pero en realidad ocultan posiciones alineadas con las defendidas por una industria, grupo de presión u otro grupo de interés. Hasta la fecha, el Registro de Transparencia de la UE es el único régimen de transparencia que exige a los laboratorios de ideas, los centros de investigación y las instituciones académicas que declaren el origen de su financiación: toda organización debe indicar sus fuentes de financiación en el registro, ya sea proporcionando un enlace a una página web que contenga la información pertinente o exigiendo la divulgación de esta información en el registro, si la información aún no estuviera disponible públicamente (OCDE, 2021[1]).
Asimismo, el gobierno de Chile podría considerar requisitos adicionales de divulgación, tales como:
Divulgación de donaciones, contribuciones y servicios al gobierno, partidos políticos y campañas electorales, ya sea directamente o a través de terceros o personas físicas contratadas para llevar a cabo actividades de lobby e influir en las actividades.
Divulgación del compromiso con otras organizaciones y individuos con el fin de llevar a cabo actividades de lobby e influencia, como empresas, asociaciones comerciales, organizaciones no gubernamentales, consultoras, laboratorios de ideas y organismos de investigación, medios de comunicación y periodistas, así como con expertos y personalidades, y divulgación de la financiación a estas organizaciones y personas, así como de cualquier regalo, invitación y hospitalidad proporcionada.
Divulgación de la membresía y los intereses de los miembros de la junta directiva y altos ejecutivos con empresas, agencias estatales y organizaciones externas, como asociaciones empresariales y comerciales, organizaciones no gubernamentales, consultoras, laboratorios de ideas y organismos de investigación, cuando dicha afiliación esté estrechamente vinculada a las actividades de lobby e influencia realizadas.
Estas divulgaciones están en línea con las propuestas realizadas por la Comisión Asesora Ministerial especial para la regulación de la relación entre las instituciones privadas sin fines de lucro y el Estado (Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile, 2023[7]).
4.3.3. El marco legal más amplio podría modificarse para reforzar la transparencia de las estructuras de propiedad y financiación de las empresas de medios de comunicación, incluida la propiedad efectiva, así como la transparencia en torno a todos los contenidos y la publicidad patrocinados
Como se destaca en este informe, el uso de los medios de comunicación tradicionales y sociales o de otras plataformas públicas, también es una forma de influir en la percepción del público y los responsables políticos y, en última instancia, de influir en el proceso de formulación de políticas. Una preocupación emergente es también la falta de transparencia y de rendición de cuentas con respecto al aumento de los gastos en medios digitales a través de anuncios, contenidos promocionados y otros materiales políticos pagados. La evidencia reciente muestra que el gasto en publicidad política en línea ha aumentado significativamente en los últimos años, especialmente, durante la pandemia de COVID-19 (OCDE, 2021[1]).
En Chile, el hecho de que la mayoría de los medios de comunicación en Chile sean propiedad de grandes grupos empresariales con posibles conflictos de intereses en la cobertura de ciertos temas, ha minado la confianza de gran parte de la población. La falta de transparencia en torno a la concentración del gasto en compras publicitarias también es una preocupación importante (Reporteros Sin Fronteras, 2023[8]; Ruiz and Tagle, 2011[9]; Espejo and von Wolfersdor, 2019[10]). En conjunto, estos desafíos incrementan los riesgos de captura de los medios por parte de intereses políticos o privados. La captura o control de los medios se refiere a situaciones, en las que personas o grupos ejercen un control significativo sobre las organizaciones de medios de comunicación, de una manera que influye en el contenido, la cobertura y el funcionamiento. En particular, cuando es realizada por o en complicidad con el gobierno, el objetivo de la captura de medios consiste a menudo en confundir el debate, intervenir en los debates políticos, limitar la disidencia y reducir los controles democráticos que los medios pueden proporcionar de otro modo. En estos contextos, la capacidad de los medios de comunicación para desempeñar su papel democrático como guardián del interés público se ve comprometida (Nelson, 2017[11]).
Si bien este aspecto queda fuera del alcance de la Ley del Lobby, los riesgos evidenciados en Chile exigen una mayor transparencia y escrutinio público de la propiedad de los medios y sobre el uso de la publicidad por parte de intereses especiales. Con este fin, la regulación podría adoptar la forma de requisitos destinados a aumentar la transparencia en torno a la propiedad de los medios de comunicación, por ejemplo, exigiendo la divulgación completa de los propietarios, el tamaño de las participaciones accionarias y sus otros intereses económicos y políticos. El aumento de la transparencia en torno a la publicidad política, incluso mediante la exigencia de información sobre la procedencia y el público objetivo; instituyendo mecanismos normalizados de presentación de informes; y la creación de bases de datos de anuncios relevantes, también podrían contribuir a aumentar la transparencia y la integridad en torno a estas prácticas (OECD, 2024[12]).
4.3.4. Podría modificarse el marco legal más amplio para reforzar las regulaciones de las actividades políticas de determinados grupos de interés
Si bien la financiación de elecciones y campañas políticas está fuera del alcance de este informe, un desafío importante que surgió durante las entrevistas con las partes interesadas chilenas son las actividades políticas de determinados grupos de interés, por lo general, laboratorios de ideas e institutos de investigación vinculados a partidos políticos o que realizan actividades políticas en nombre de partidos políticos o de candidatos a las elecciones. Algunos de estos institutos se conocen como «institutos de formación política» y deben divulgar información sobre sus ingresos y fondos al Servicio Electoral (SERVEL). Sin embargo, el registro se realiza de forma voluntaria y esta categoría excluye a otros tipos de institutos de investigación, como los laboratorios de ideas relacionados con partidos políticos (Cárdenas, 2019[13]).
Además, el marco legal sigue siendo ambiguo en cuanto a las actividades políticas de determinados grupos de interés (en inglés, «third-party political activities»). En la actualidad, no existe una regulación expresa sobre la participación de esos grupos en las campañas políticas, excepto durante el período de campaña de un plebiscito, que está regulado en la disposición cuadragésima segunda transitoria de la Constitución Política sobre normas sobre la publicidad de las contribuciones recibidas por partidos políticos, parlamentarios independientes y organizaciones de la sociedad civil, que reciben contribuciones para el período de campaña de un plebiscito. En junio de 2023, el SERVEL anunció la apertura de una investigación por parte de su Dirección de Control del Gasto y el Financiamiento Electoral sobre si las actividades realizadas y las contribuciones recibidas por varias organizaciones de la sociedad civil violaban estas normas sobre la publicidad de las contribuciones recibidas por partidos políticos, parlamentarios independientes y organizaciones de la sociedad civil, que reciben contribuciones para el período de campaña de un plebiscito (Servicio Electoral, 2023[14]). La investigación se centró especialmente en la realización de actividades de campaña para el Plebiscito Constitucional de 2022, así como en la transferencia de dinero entre las organizaciones con fines políticos.
La regulación del gasto político de terceros para todas las campañas electorales también es una cuestión apremiante para el marco del lobby, porque tiene una influencia directa en los resultados de las elecciones y una influencia indirecta en los funcionarios públicos elegidos. Por lo tanto, se podrían introducir definiciones y normas específicas en el marco legal más amplio, para aumentar la transparencia de las actividades políticas que realizan determinadas organizaciones. En particular, se podría exigir a los grupos de interés que realizan actividades políticas o actividades consideradas como propaganda electoral, que registren la información específica sobre estas actividades. Puede consultar los ejemplos en Tabla 4.1.
Tabla 4.1. Regulaciones de campañas de terceros en los países de la OCDE
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Definición |
Regulación |
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Australia |
«Terceros partidos»: una persona o entidad (que no sea una entidad política o un miembro de la Cámara de Representantes o del Senado) que incurre en gastos electorales superiores al umbral de divulgación durante un ejercicio financiero; pero no está obligada a registrarse como «partido significativo». «Terceros significativos»: las personas o entidades deben registrarse como terceros significativos cuando:
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Los «terceros partidos» deben presentar una declaración anual ante la Comisión Electoral Australiana antes del 17 de noviembre de cada año y cumplir las restricciones sobre donaciones extranjeras. Los «terceros significativos» deben inscribirse en la Comisión Electoral Australiana antes de que transcurran 90 días desde que se les exige que se inscriban. En el caso de un tercero significativo que se registre o se dé de baja durante el ejercicio fiscal, la declaración anual debe presentarse en relación con todo el ejercicio fiscal. Un tercero significativo que se inscriba durante el ejercicio en curso y que no haya estado obligado a inscribirse durante el ejercicio anterior debe presentar una declaración anual relativa al ejercicio anterior en un plazo de 30 días a partir de su inscripción. Las personas o entidades que deban inscribirse como terceros significativos en un ejercicio económico no podrán incurrir en más gastos electorales ni recaudar fondos con el fin de incurrir en gastos electorales en dicho ejercicio hasta que se hayan inscrito. La presentación de una declaración anual debe realizarse antes del 20 de octubre de cada año y cumplir con las restricciones sobre donaciones extranjeras. |
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Canadá |
Un tercero es una persona o grupo que aspira a participar en (o influir) las elecciones, pero no como partido político, asociación de distrito electoral, candidato a la nominación o candidato político. |
Para las elecciones generales, un tercero no puede realizar donaciones por un importe total superior a CAD 350 000 en gastos de actividad de partido, gastos de publicidad electoral y gastos de encuestas electorales. Además, no se deberá gastar más de CAD 3.000 del importe máximo para promover u oponerse a la elección de uno o más candidatos en una circunscripción electoral determinada. |
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Reino Unido |
«Tercero» se refiere a las personas y organizaciones que hacen campaña en el período previo a las elecciones, pero que no se presentan como partidos políticos o candidatos. |
El límite de gasto para Inglaterra es de GBP 10.000 y de GBP 5.000 para Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En el sitio web de la Comisión Electoral del Reino Unido se publica un registro de activistas que no pertenecen a un partido político. |
Fuente: (OECD, 2022[15]) y and Australian Electoral Commission, Financial Disclosures, https://www.aec.gov.au/Parties_and_Representatives/financial_disclosure/
Propuestas de acción
Con el fin de reforzar el marco de integridad pública adaptado a los riesgos del lobby y la influencia para los funcionarios públicos y lobbistas en Chile y lograr la mayor coherencia posible con los estándares de la OCDE y las mejores prácticas internacionales en este ámbito, la OCDE recomienda que el Gobierno de Chile tenga en cuenta las siguientes propuestas.
Fortalecer el marco de integridad en las actividades de lobby para funcionarios públicos
Modificar el Artículo 11 de la Ley del Lobby para introducir normas de integridad adicionales relacionadas con el lobby para los funcionarios públicos, como:
La obligación de los sujetos pasivos que tengan conocimiento de una violación de cualquier disposición de la Ley del Lobby de informar los detalles de la violación.
El requisito de verificar, antes de aceptar una reunión con un lobbista, que este esté debidamente registrado en el Registro de Lobbistas, o que tenga la intención de hacerlo dentro del plazo indicado.
Disposiciones específicas sobre la aceptación de regalos, por ejemplo, el deber de abstenerse de aceptar regalos de los lobbistas, o el deber de informar de los regalos recibidos de lobbistas por encima de un determinado umbral.
Reforzar la legislación que gestione adecuadamente el fenómeno de las puertas giratorias mediante la introducción de períodos de incompatibilidad para las actividades de lobby de los funcionarios electos y los funcionarios públicos en puestos de alto riesgo.
Adoptar normas vinculantes para el establecimiento y el proceso de selección de grupos asesores o de expertos, o de expertos individuales, que proporcionan asesoramiento a los funcionarios públicos.
Proporcionar actividades adicionales de capacitación y concienciación para funcionarios públicos sobre lobby y otras actividades de influencia, con especial atención a los sujetos pasivos a nivel local. Tales actividades formativas también podrían incluir talleres de «formación de formadores» con asociaciones municipales (que, luego, podrían formar a los funcionarios públicos), así como actividades formativas periódicas y a petición de los municipios.
Ayudar a las empresas y las organizaciones de la sociedad civil a reforzar sus marcos de transparencia e integridad en la formulación de políticas
Centralizar las normas de conducta para los lobbistas en un Código de Conducta obligatorio para lobbistas, integrado en el marco legal y con sanciones aplicables en caso de incumplimiento.
Añadir una disposición en la Ley del Lobby, que exija a las entidades jurídicas tales como fundaciones, centros de investigación, laboratorios de ideas y organizaciones de la sociedad civil, que revelen sus fuentes de financiación públicas y privadas.
Modificar el marco legal más amplio para reforzar la transparencia de las estructuras de propiedad y financiación de las empresas de medios de comunicación, incluida la propiedad real, así como la transparencia en torno a todos los contenidos y publicidad patrocinados.
Modificar el marco legal más amplio para reforzar las regulaciones de las actividades políticas de determinados grupos de interés.
Referencias
[13] Cárdenas, A. (2019), “Regulación a los think tanks de partidos políticos en Chile. Alcances del concepto y funcionamiento aplicado en Chile”, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile / BCN, https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/27884/2/Regulacion_a_los_think_tanks_de_partidos_politicos_en_Chile__revBH.pdf.
[7] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile (2023), Comisión Asesora Ministerial para la regulación de la relación entre las instituciones privadas sin fines de lucro y el Estado. Informe, https://www.integridadytransparencia.gob.cl/wp-content/uploads/2023/08/Informe-Comision-Asesora.pdf.
[4] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia de Chile (2023), Estrategia Nacional de Integridad Pública, https://www.integridadytransparencia.gob.cl/wp-content/uploads/2023/12/Estrategia-Nacional-de-Integridad-Publica-2.pdf.
[10] Espejo, M. and J. von Wolfersdor (2019), “Iluminando el opaco gasto en publicidad del gobierno”, Ciper16, https://www.ciperchile.cl/2019/12/09/iluminando-el-opaco-gasto-en-publicidad-del-gobierno/.
[5] Ministerio de Gobierno Local y Modernización noruego (2019), Committee Work in the State. A guide for leaders, members and secretaries in government study committees, https://www.regjeringen.no/contentassets/793636d2e55a4236b82e632897f96d50/utvalgsarb.
[11] Nelson, M. (2017), What is to be done? Options for combating the menace of media capture, Center for International Media Assistance, https://www.cima.ned.org/wp-content/uploads/2015/02/Capture12_CombatingMenace-of-Media-Capture.pdf.
[3] OCDE (2023), Public Integrity in Malta: Improving the Integrity and Transparency Framework for Elected and Appointed Officials, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0ecc469e-en.
[1] OCDE (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
[6] OCDE (2020), Manual de la OCDE sobre Integridad Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8a2fac21-es.
[2] OCDE (2010), Recommendation of the Council on Transparency and Integrity in Lobbying and Influence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379.
[12] OECD (2024), Hechos frente a falsedades: Fortaleciendo la democracia a través de la integridad de la información, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/06f8ca41-es.
[15] OECD (2022), “Regulating corporate political engagement: Trends, challenges and the role for investors”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 13, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8c5615fe-en.
[8] Reporteros Sin Fronteras (2023), Chile Coutry Profile, https://rsf.org/en/country/chile.
[9] Ruiz, P. and V. Tagle (2011), “Propriedad de los medios y principios de intervención del Estado para garantizar la libertad de expresión en Chile”, Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, Vol. 18/2, pp. 347-359, https://doi.org/10.4067/S0718-97532011000200012.
[14] Servicio Electoral (2023), Declaración del Servicio Electoral de Chile, https://www.servel.cl/2023/06/29/declaracion-del-servicio-electoral-de-chile/.