Los países de América Latina y el Caribe (ALC) deben forjar alianzas más sólidas, modernas y estratégicas para atraer inversiones que impulsen la transformación productiva de la región. Las nuevas herramientas utilizadas en la cooperación al desarrollo, como el financiamiento mixto, brindan a ALC la oportunidad de movilizar un mayor volumen de inversión a través de la participación del sector privado. Para atraer inversiones capaces de transformar las estructuras económicas y productivas de la región, es fundamental explotar al máximo el potencial de los tratados internacionales de inversión, fomentar un entorno de financiamiento sostenible, contribuir al desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología, establecer plataformas de coordinación y promover vínculos que apoyen el desarrollo local y nacional. El fortalecimiento de las alianzas internacionales que promueven la cooperación, los incentivos a la inversión y el diálogo sobre políticas públicas permitirá impulsar los objetivos de transformación productiva de ALC y tendrá repercusiones sociales positivas. La integración regional supone un paso importante hacia el logro de una transformación productiva sostenible a través de una inversión cada vez más estratégica. Por último, la Agenda de Inversiones Global Gateway de la UE en ALC puede impulsar inversiones promotoras de la transformación del modelo de desarrollo de la región.
Perspectivas económicas de América Latina 2023
Capítulo 5. Alianzas internacionales para más y mejores inversiones
Abstract
Alianzas internacionales: Claves para movilizar más y mejores inversiones (infografía)
Introducción
La naturaleza de la cooperación y las alianzas internacionales se está viendo alterada por la evolución de ciertas dinámicas y tendencias mundiales. El panorama geopolítico actual se caracteriza por una confluencia de retos interrelacionados, que van desde los efectos persistentes de la pandemia de COVID-19 y la invasión rusa a Ucrania hasta el recrudecimiento de las repercusiones del cambio climático. De hecho, el mundo está cada vez más lejos de cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU); una evaluación preliminar muestra que solo en torno a un 15% de los objetivos están en vías de alcanzarse (United Nations, 2023[1]).
Este nuevo panorama geopolítico ha agudizado la necesidad imperiosa de que los países de cualquier nivel de ingresos avancen en su triple transición —verde, digital y social. Estas agendas interrelacionadas plantean nuevos modelos de desarrollo socioeconómico, pasando por la necesidad de una transformación productiva sostenible (Capítulo 3). Por ejemplo, el Pacto Verde Europeo y el programa NextGenerationEU proponen mecanismos para acelerar la triple transición de la UE, que incluye los objetivos climáticos recogidos en el Acuerdo de París (Sanahuja, 2022[2]).
Estas nuevas agendas tienen en cuenta las complejidades de un panorama internacional adverso y su impacto en la forma en que la cooperación y las asociaciones internacionales están evolucionando. Ya en 2015, la Agenda de Acción de Addis Abeba reclamaba un papel más destacado del sector privado en el avance hacia los ODS. Estos llamamientos se han intensificado en los últimos años, con una confianza creciente en el financiamiento en condiciones favorables para incentivar la participación del sector privado.
En este sentido, los países de América Latina y el Caribe (ALC) necesitan promover alianzas más sólidas, modernas y estratégicas para atraer más y mejores inversiones que impulsen el desarrollo de capacidades, creen empleos de calidad, forjen vínculos productivos y faciliten la transferencia de competencias, innovación y tecnologías. Aun reconociendo la importancia —pero también las limitaciones— de los recursos públicos, los gobiernos, las organizaciones internacionales y las agencias de desarrollo están poniendo la mirada en nuevos enfoques para que el capital privado también se interese por los proyectos de desarrollo. Los países de ALC deben asegurarse de que este nuevo enfoque atraiga y retenga inversiones que contribuyan a transformar los modelos de desarrollo de la región, rompiendo el círculo vicioso de baja productividad y baja diversificación.
En primer lugar, este capítulo explora oportunidades para movilizar mayores inversiones en ALC mediante la participación del sector privado en la cooperación al desarrollo. Asimismo, presenta una visión general del financiamiento mixto como posible herramienta eficaz. En segundo lugar, el capítulo destaca la necesidad de poner la mirada más allá de las sumas movilizadas y velar por que las inversiones sirvan para impulsar una transformación productiva sostenible. Se examina el modo en que las alianzas internacionales pueden fomentar mejores inversiones favoreciendo un entorno propicio, siguiendo las normas internacionales, aprovechando el potencial de los tratados internacionales de inversión (TII), promoviendo capacidades y competencias, creando plataformas de coordinación e impulsando el desarrollo local. En tercer lugar, el capítulo analiza el potencial de integración regional y subregional, y de qué manera el comercio dentro de la región puede respaldar iniciativas de asociación para la transformación productiva. En cuarto lugar, considera cómo el fortalecimiento de las asociaciones y la cooperación con la Unión Europea puede ayudar a los países de ALC a avanzar en su camino hacia la reindustrialización y la transformación productiva sostenible. Por último, el capítulo ofrece mensajes clave en materia de políticas públicas.
Oportunidades en un panorama de cooperación cambiante: el papel del sector privado
Se ha producido un cambio notable en la cooperación internacional y el financiamiento del desarrollo que consiste en reconocer el potencial del sector privado para contribuir al logro de los ODS. Este enfoque se refleja en la Agenda de Acción de Addis Abeba de 2015 sobre Financiamiento para el Desarrollo, que reconoció la importancia de las inversiones privadas para alcanzar los ODS. Tras la pandemia de COVID-19, el déficit de financiamiento de los ODS en los países en desarrollo se estima en 3.9 billones de dólares estadounidenses (USD), lo que supone un aumento del 56% respecto a las estimaciones prepandémicas (OECD, 2022[3]). Puesto que la ayuda oficial al desarrollo (AOD) ascendió a 185 900 millones de USD en 2021, el mencionado déficit supera con creces el presupuesto mundial de cooperación al desarrollo (OECD, 2023[4]). Aunque la AOD sigue desempeñando un papel importante de apoyo a las iniciativas de desarrollo, el reconocimiento de las limitaciones del financiamiento público ha llevado a una reconsideración estratégica de los modelos de financiamiento. En vista de ello, la comunidad involucrada en la cooperación al desarrollo está ampliando su interacción con el sector privado para movilizar financiamiento adicional, establecer y fortalecer alianzas, así como ayudar a desarrollar mercados inclusivos y cadenas de valor en sectores estratégicos (GPEDC, 2019[5]).
La cooperación internacional se está centrando en elevar la escala de las inversiones
Las alianzas internacionales basadas en un modelo de movilización de inversiones para la transformación productiva surgieron en un primer momento a través de los países en desarrollo y los agentes de la cooperación Sur-Sur. Con el aumento del papel del comercio y la inversión en las asociaciones de interés mutuo, surgió un enfoque más holístico de las iniciativas en favor del desarrollo (Chaturvedi, 2016[6]). Este cambio quedó plasmado en la iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por su sigla en inglés) de la República Popular China (en adelante, “China”), un plan de inversión lanzado en 2013 que pretende conectar a China con el resto del mundo a través de redes terrestres y marítimas (EBRD, 2023[7]). La BRI representa un nuevo concepto de colaboración mundial, aunque con varios matices, que hace especial hincapié en el comercio y la inversión como motores de la cooperación en materia de desarrollo. China ha utilizado sus redes comerciales mundiales para contribuir activamente a la transformación estructural de países y regiones de todo el mundo, proporcionándoles oportunidades de inversión (Vadell, Brutto y Leite, 2020[8]). La BRI supone una ruptura con el modelo tradicional de cooperación internacional basado en la asistencia, ya que lo que China hace es buscar de forma activa alianzas e inversiones extranjeras para financiar y ejecutar ambiciosos proyectos de infraestructuras en Asia, Europa, África y América (Freymann y García-Herrero, 2022[9]; Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, 2016[10]). Sin embargo, desde su creación, la BRI ha encontrado cierta oposición. Un número creciente de países prestatarios han acumulado niveles insostenibles de deuda con China —agravados por la pandemia de COVID-19 y la guerra de Ucrania—, que en algunos casos superan el 20% del PIB (McBride, Berman y Chatzky, 2023[11]).
En este cambio de enfoque de la cooperación al desarrollo también están tomando la delantera otros socios. La Unión Europea (UE) ha sido un protagonista destacado en la movilización de financiamiento privado. El Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS), creado en 2017 y ampliado en 2021 con la denominación de FEDS+, es un ejemplo de ello. Estos fondos pretenden fomentar la inversión en países en desarrollo y en los países vecinos de Europa mediante mecanismos mixtos, garantías y otras fórmulas financieras, combinando las subvenciones de la UE con préstamos o capital de inversores públicos y privados para generar mayores volúmenes de inversión (Recuadro 5.1) (Comisión Europea, 2022[12]). Más recientemente, la Unión Europea ha puesto en marcha el programa Global Gateway, con el que aspira a expandir considerablemente sus acciones. La Agenda de Inversiones Global Gateway de la UE en ALC —que se ha comprometido a movilizar 45 000 millones de euros al 2027— tiene como objetivo impulsar vínculos inteligentes, limpios y seguros en los sectores digital, climático, energético y del transporte, así como potenciar los sistemas de salud, educación e investigación en los países socios (Comisión Europea, 2023[13]).
Estados Unidos también dio un paso significativo en esta dirección con la aprobación de la Ley BUILD de 2018, en virtud de la cual se creó la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional (DFC, por su sigla en inglés). Esta legislación fue una respuesta a la creciente importancia del financiamiento privado en el desarrollo y un intento por conseguir que los instrumentos de financiamiento al servicio del desarrollo fueran más eficaces (CSIS, 2018[14]). La DFC puede realizar inversiones de capital y proporcionar asistencia técnica; cabe destacar que tiene un límite de gasto más elevado que su predecesora y puede facilitar una mayor participación del sector privado en el financiamiento del desarrollo. Otra iniciativa es la Alianza de las Américas para la Prosperidad Económica, que agrupa a Estados Unidos, Canadá y varios países de ALC. Esta Alianza actúa como marco de cooperación regional para fomentar la competitividad regional, la resiliencia, la prosperidad común y la inversión inclusiva y sostenible (SICE, 2023[15]).
Recuadro 5.1. FEDS+ en América Latina y el Caribe
El Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+) forma parte del marco de inversión de la UE para la acción exterior. Así pues, se trata del principal instrumento financiero movilizador de inversiones en el contexto de la estrategia Global Gateway de la UE para reducir la brecha mundial de inversión (Comisión Europea, 2022[12]). En aras de la promoción del desarrollo sostenible, el FEDS+ aspira a captar recursos financieros con los que apoyar la inversión en los países asociados para crear empleo digno, reforzar la infraestructura pública y privada, fomentar las energías renovables y la agricultura sostenible, y respaldar la transición digital, entre otros objetivos. A través del FEDS+, la Unión Europea reforzará su liderazgo en materia de prioridades de inversión compartidas, respetando la necesidad de que las instituciones financieras diversifiquen sus riesgos (geográficamente y entre sectores).
Cuando los proyectos tienen un valor agregado público y no es posible reducir el riesgo mediante garantías, la Unión Europea puede utilizar los mecanismos mixtos del FEDS+. Estos mecanismos utilizan subvenciones para reducir el riesgo de los proyectos de inversión en los países asociados de la UE y posteriormente movilizan préstamos de las instituciones financieras de desarrollo (inversión pública) que mejorarán la sostenibilidad de la inversión, su adaptación al cambio climático y su impacto en el desarrollo.
Los instrumentos mixtos han demostrado su eficacia como herramienta de transformación en la región de ALC. Desde 2010, el Mecanismo de Inversión en América Latina y el Mecanismo de Inversión en el Caribe han aportado más de 597 millones de euros en apoyo a 67 proyectos (LACIF, 2023[16]; LACIF, 2023[17]). El alcance global del Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional ha permitido la fusión de ambos mecanismos en uno solo: el Mecanismo de Inversión en América Latina y el Caribe.
Las garantías se utilizan para reducir el riesgo de las actividades e incentivar la inversión privada, en colaboración con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y otras instituciones financieras europeas. Los programas de inversión con garantías presupuestarias del FEDS+ se implementan principalmente a través de dos vías. En primer lugar, en asociación con el BEI, la Unión Europea tiene previsto ofrecer una garantía a nivel mundial de hasta 26 700 millones de euros. La finalidad de este financiamiento es apoyar inversiones en ámbitos como las energías limpias, las infraestructuras respetuosas con el medioambiente y la sanidad (Comisión Europea, 2022[18]). Las garantías tratan de facilitar las inversiones de la estrategia Global Gateway en países asociados en los que ciertas cuestiones relacionadas con riesgos soberanos y del sector público siguen planteando obstáculos importantes. En segundo lugar, en el marco de la arquitectura abierta del FEDS+, la Unión Europea ofrecerá garantías financieras por valor de hasta 13 000 millones de euros en todo el mundo hasta 2027 (Comisión Europea, 2022[19]). La gestión de estas garantías recaerá en diversos socios encargados de su implementación, entre los que figuran instituciones financieras internacionales e instituciones europeas de financiamiento del desarrollo. El objetivo último es estimular inversiones privadas que ayuden a los países asociados a la UE a cumplir los ODS.
La primera convocatoria de propuestas de arquitectura abierta del FEDS+, que comenzó a mediados de 2022, se estructuró en torno a seis ejes de inversión: i) financiamiento de micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) para un crecimiento inclusivo y verde; ii) ciudades sostenibles; iii) agricultura sostenible (lo que incluye biodiversidad, bosques y agua); iv) conectividad (en ámbitos como el transporte y la tecnología digital); v) finanzas sostenibles; y vi) desarrollo humano.
En diciembre de 2022, el Consejo Operativo del FEDS+ aprobó 6 050 millones de euros en garantías financieras para apoyar 40 nuevos programas de inversión en África subsahariana, ALC, y Asia y el Pacífico (Comisión Europea, 2022[19]), 18 de los cuales se implementarán en ALC.
Más allá de las agendas bilaterales de inversión, la necesidad urgente de ampliar el financiamiento para el desarrollo ha demandado una reforma de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD). La reforma de los BMD abarca una serie de iniciativas encaminadas a mejorar la operativa y el impacto del sistema financiero internacional a la hora de proporcionar asistencia financiera y técnica a los países en desarrollo. Se presta especial atención al alineamiento de las estrategias de los bancos multilaterales de desarrollo con los ODS y a la ampliación del volumen global de financiamiento para el desarrollo (Peter Lankes y Prizzon, 2023[20]). Cabe señalar aquí los esfuerzos encaminados a mejorar la implementación de los proyectos, velando por la transparencia, la responsabilidad y la eficiencia. En respuesta a la agenda de reforma de los BMD, por ejemplo, el BID está llevando a cabo múltiples iniciativas para la optimización de su balance, lo que le permitirá aumentar su capacidad de absorción de riesgos y su margen para ofrecer préstamos en los próximos diez años. A este respecto, el Banco pretende, por ejemplo: i) obtener garantías de sustitución de créditos de países con calificación crediticia elevada que liberarían capital del Banco, ii) obtener líneas de crédito comprometidas de países con calificación alta para sustituir la liquidez de financiamiento de deuda, y iii) emitir capital híbrido que sea adquirido por países donantes para aumentar la cantidad de fondos propios en el Banco. Estas reformas permitirían al BID ser más eficaz ante las cambiantes necesidades de desarrollo de ALC, alineando al mismo tiempo sus actividades con objetivos más amplios de desarrollo y sostenibilidad.
ALC puede impulsar la transformación productiva aprovechando los flujos internacionales
El giro de la cooperación internacional hacia la atracción de inversiones privadas ofrece un potencial considerable para ALC. La región se caracteriza por una combinación de países de ingresos medios-bajos, medios-altos y altos, muchos de los cuales están experimentando importantes tasas de crecimiento económico. Sin embargo, también se enfrentan a retos en materia de desarrollo, como desigualdad, bajos niveles de productividad y carencias de infraestructuras (OCDE et al., 2019[21]). A pesar de estos retos, ALC se ha consolidado como un importante receptor de inversión extranjera directa (IED). En cuanto a los flujos transfronterizos de capital hacia la región, la IED siguió siendo la mayor fuente de capital y la menos volátil en 2021 (CEPAL, 2023[22]). Además, la heterogeneidad de las economías de ALC y la riqueza de sus recursos medioambientales conforman un panorama prometedor para la “inversión de impacto”, al ofrecer oportunidades para mejorar la estructura productiva y conseguir efectos positivos relacionados con la productividad y el desarrollo social, ambiental e institucional (Dallmann, 2021[23]). El mercado mundial de la inversión de impacto se estimaba en 1 164 billones de USD en 2022, y los expertos señalan al cambio climático y a la creciente demanda de normas transparentes de divulgación de información como los principales motores de la actividad inversora mundial (Almaguer y Davidson, 2023[24]). Aunque las secuelas económicas de la pandemia de COVID-19 mermaron el interés de los inversores de capital de riesgo, la inversión global en ALC ha aumentado de forma sostenida en los últimos dos años, en los que la inversión de impacto en la región ha superado la cifra de 25 000 millones de USD (Schwartz y Arévalo-Carpenter, 2021[25]).
ALC se compone principalmente de países de ingresos medios-altos, definidos según el sistema de clasificación de países del Banco Mundial como aquellos con un ingreso nacional bruto (INB) per cápita de entre 4 466 y 13 854 USD (Hamadeh, Van Rompaey y Metreau, 2023[26]). Por ello, la región se apoya poco y cada vez menos (en porcentaje del INB) en financiación concesional como la AOD (Gráfico 5.1). Si bien es cierto que la importancia de la AOD en porcentaje del INB sigue siendo relativamente pequeña en promedio, la AOD representa una fuente valiosa de financiamiento para los países menos adelantados (PMA) de ALC, así como para los pequeños Estados insulares del Caribe. Por ejemplo, la AOD supone el 14.3% del INB en San Vicente y las Granadinas, el 6.4% en Granada y el 5.8% en Santa Lucía. En este contexto, aunque la IED es un indicador clave para las economías de ALC, la AOD sigue prestando un apoyo fundamental a determinadas economías de la región, y su relevancia no debe pasarse por alto.
Gráfico 5.1. AOD como porcentaje del INB e IED como porcentaje del PIB, 2021
Nota: Al igual que en (Banco Mundial, 2023[27]), los datos de 2022 para ALC corresponden a una media ponderada que considera 33 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, República Dominicana, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Martín, Surinam, Trinidad y Tobago, Turcas y Caicos y Uruguay. Para Aruba, Curazao y las Islas Caimán, los últimos datos disponibles corresponden a 2021, mientras que para Venezuela los últimos datos disponibles son de 2014. Según la clasificación de la ONU: PMA = países menos adelantados; PIMB = países de ingresos medios-bajos; PIMA = países de ingresos medios-altos.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Banco Mundial, 2023[27]); (OECD, 2023[28]).
La cooperación al desarrollo es esencial para que ALC pueda acceder a flujos financieros internacionales. A pesar de que ALC sigue siendo un destino atractivo para la IED, los países de la región se enfrentan en ocasiones a dificultades para captar estas inversiones. Esto puede explicarse en parte por la existencia o la percepción de riesgos que dificultan la inversión del sector privado (OECD/UNCDF, 2020[29]). Otros de los desafíos son las transiciones políticas y administrativas, así como los vaivenes de las políticas públicas y las regulaciones por los que pasan muchos países de ALC, que pueden aumentar la incertidumbre (Capítulo 2). Al ofrecer acceso a instrumentos de reducción de riesgos, como financiamiento mixto o garantías otorgadas en condiciones favorables o competitivas para movilizar financiamiento privado, la cooperación al desarrollo puede contribuir a derribar obstáculos a la inversión tales como los riesgos percibidos (OECD, 2022[30]). Los socios para el desarrollo también realizan una importante tarea de apoyo a los gobiernos en sus esfuerzos por aumentar el atractivo de la región como destino de la inversión.
El financiamiento mixto puede movilizar inversiones del sector privado
La presión creciente, especialmente desde 2015, por reducir el déficit de financiamiento para alcanzar los ODS ha convertido la movilización de fondos del sector privado en un eje central de la cooperación al desarrollo (OECD, 2022[30]). Los donantes han desarrollado varias herramientas para aumentar la participación privada en iniciativas al servicio de los objetivos de desarrollo, como el financiamiento mixto, definido como el uso estratégico de financiamiento para el desarrollo con el fin de atraer fondos adicionales para proyectos de desarrollo sostenible (OECD, 2023[31]). Al aprovechar una combinación de fondos públicos y privados, así como fondos filantrópicos, el financiamiento mixto moviliza nuevas fuentes de capital privado hacia los ODS, especialmente para abordar objetivos específicos como el trabajo decente, el crecimiento económico y la acción climática (Convergence, 2022[32]). Lo logra mediante instrumentos de reducción de riesgos, como garantías, reduciendo los riesgos percibidos y haciendo que las inversiones sean más atractivas desde el punto de vista financiero para los inversores privados. La financiación combinada también incluye disposiciones para la creación de capacidades, el fortalecimiento de las capacidades de las partes interesadas locales y la creación de un entorno propicio para la sostenibilidad de las inversiones.
Las instituciones financieras de desarrollo (DFIs, por sus siglas en inglés) y los bancos multilaterales de desarrollo han movilizado una importante cantidad de financiamiento privado en ALC (Convergence, 2022[32]). Los flujos de financiamiento mixto en la región de ALC se mantuvieron constantes, incluso en medio de la pandemia de COVID-19, superando un total de 22 mil millones de dólares en 2021 y 2022, y alcanzando un total de 154 transacciones en 2022 (Convergence, 2022[32]) (Gráfico 5.2).1 Sin embargo, en comparación con la movilización de recursos internos o la deuda pública (Capítulo 1), los recursos financieros combinados se han mantenido bajos en la última década.
Gráfico 5.2. Tamaño del mercado y crecimiento del financiamiento mixto en ALC, 2012-22
Nota: El año 2012 incluye las transacciones acumuladas desde 1990.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Convergence, 2023[33]).
Entre 2018 y 2020, ALC representó aproximadamente el 15% del total global movilizado del sector privado por intervenciones oficiales de desarrollo.2 Durante la última década, ALC ha experimentado un aumento en la proporción de financiamiento privado movilizado como porcentaje del PIB, que pasó del 0.06% (USD 3 mil millones) en 2016 al 0.18% (USD 9 mil millones) en 2021 (Gráfico 5.3). A la cabeza de los países de la región se encuentran México, Perú, Ecuador y Colombia, en ese orden (Dembele et al., 2022[34]).
Gráfico 5.3. Recursos movilizados de fuentes privadas mediante intervenciones oficiales de apoyo al financiamiento para el desarrollo (%), 2012-21
Nota: Países incluidos en Europa del Este: Albania, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Kosovo*, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia, Turquía y Ucrania. Países incluidos en Asia y el Pacífico: Afganistán, Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bután, Camboya, China (República Popular de), Fiji, Georgia, India, Indonesia, Irán, Irak, Jordania, Kazajstán, Kiribati, Kirguistán, República Democrática Popular Lao, Líbano, Malasia, Maldivas, Micronesia, Mongolia, Myanmar, Nepal, Niue, Palau, Pakistán, Papua Nueva Guinea, Filipinas, Samoa, Islas Salomón, Sri Lanka, República Árabe Siria, Tayikistán, Tailandia, Timor Oriental, Tonga, Turkmenistán, Tuvalu, Uzbekistán, Vanuatu, Viet Nam, Cisjordania y la Franja de Gaza, y Yemen. Países incluidos en ALC: Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Uruguay, Venezuela. Los datos de África correspondientes a 2021 están en revisión.
* Esta designación se hace sin perjuicio de posiciones sobre estatus, y está en línea con la Resolución 1244/99 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.
Fuente: Cálculos de los autores basados (OECD.Stat, 2023[35]) y (FMI, 2023[36]).
Casi tres cuartas partes (72%) del financiamiento privado movilizado en ALC en 2018-20 se dirigió a sectores del ámbito de los servicios y las infraestructuras económicas, como los servicios bancarios y financieros, la energía, y el transporte y almacenamiento (Gráfico 5.4). La mayor parte del financiamiento destinado a servicios bancarios y financieros provino de garantías, líneas de crédito y préstamos sindicados, instrumentos que generalmente se utilizan para apoyar el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas (pymes) y la inclusión financiera (OECD, 2023[4]).
Gráfico 5.4. Financiamiento privado movilizado por sector (%), promedio de ALC 2018-20
Nota: No se incluyeron los datos de 2021, ya que buena parte del financiamiento privado movilizado se destinó al sector de asistencia sanitaria debido a la pandemia de COVID-19. Los sectores que figuran corresponden a la clasificación sectorial del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).
Fuente: (OECD.Stat, 2023[35]).
El sector energético es crucial en la región; diez países de ALC se han comprometido a generar el 70% (por encima del objetivo actual del 40%) de su consumo total de energía a partir de energías renovables para 2030, en el marco de la iniciativa RELAC que promueve las energías renovables en América Latina y el Caribe. Los principales instrumentos financieros utilizados para movilizar financiamiento privado en el sector de la energía han sido las garantías (47.6%), así como la inversión directa en empresas (DIC, por su sigla en inglés) y las sociedades instrumentales (SPV, por su sigla en inglés) para el financiamiento de proyectos, que representaron conjuntamente un 41.4%. El financiamiento mixto puede ayudar a cubrir las necesidades de financiamiento de sectores críticos como las energías renovables, la agricultura sostenible y las infraestructuras, al habilitar recursos para proyectos con viabilidad financiera e impacto social y ambiental positivo. Por ejemplo, Uruguay está utilizando un enfoque de financiamiento mixto para acelerar su segunda transición energética (Recuadro 5.2).
Recuadro 5.2. Fondo para la Innovación en Energías Renovables de Uruguay (REIF)
Uruguay está impulsando su segunda transición energética a través de su Fondo para la Innovación en Energías Renovables (REIF, por su sigla en inglés), un instrumento de financiamiento mixto que combina capital privado y fondos de la ONU para promover proyectos al servicio de la transición energética en el país. El fondo moviliza inversiones privadas y públicas para estimular proyectos privados innovadores en energías renovables, un sector que presenta cierto nivel de riesgo y, por lo tanto, requiere una contribución inicial de financiamiento mixto para atraer fondos y reducir el riesgo de las inversiones del sector privado (REIF, 2023[37]). Está previsto que el programa REIF reciba una subvención de 10 millones de USD del Fondo Conjunto de las Naciones Unidas para los ODS y que obtenga más de 77 millones de USD de cofinanciamiento de bancos regionales de desarrollo y bancos comerciales privados (UNIDO, 2022[38]). Cuatro de los grandes bancos que operan en Uruguay han firmado un acuerdo de cooperación con el programa: BBVA, Heritage, Santander e Itaú.
El REIF trabaja en colaboración con varias agencias gubernamentales: el Ministerio de Industria, Energía y Minería; el Ministerio de Ambiente; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; y la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (la empresa eléctrica estatal del país, más conocida como UTE). El programa pretende acelerar el cumplimiento por parte de Uruguay de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible de la ONU. Entre las principales áreas de impacto del REIF figuran: mejora de la competitividad del sector privado; sostenibilidad medioambiental; inclusión social y de género; y refuerzo de las capacidades del sector financiero de cara a la inversión en los ODS.
Nota: Otros socios son la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) y ONU Mujeres.
Fuente: (REIF, 2023[37]); (UNIDO, 2022[38]).
Solo el 3% (282 millones de USD) del financiamiento privado total movilizado en ALC en 2018-20 se dirigió a los sectores de infraestructura social y servicios. Sin embargo, las inversiones privadas en sectores sociales han ido ganando terreno en los últimos años para hacer frente a los retos sociales y de desarrollo de la región. Cabe destacar que, en respuesta a la pandemia, las inversiones en el sector sanitario aumentaron drásticamente entre 2020 y 2021, pasando de 47.9 millones de USD a 334.5 millones, lo que supone un incremento del 598.3% (OECD.Stat, 2023[35]). Las inversiones privadas en infraestructuras y servicios sociales pueden tener efectos positivos, pero es necesario tomar en consideración ciertos factores importantes. Dado que las inversiones privadas suelen tener fines lucrativos, los proyectos de financiamiento mixto deben ser objeto de un seguimiento minucioso y es preciso medir sus impactos en el desarrollo (Attridge y Engen, 2019[39]). Es esencial contar con un mecanismo sólido de seguimiento y evaluación para maximizar el impacto positivo de las inversiones privadas, sobre todo en el sector de las infraestructuras y los servicios sociales.
En 2018-20, los principales instrumentos utilizados para incentivar la movilización de recursos privados en ALC fueron las garantías (38%), junto con la inversión directa en empresas (DIC, por sus siglas en inglés) y las sociedades instrumentales para el financiamiento de proyectos (SPV, por sus siglas en inglés) (30% entre ambas) (Gráfico 5.5). Las garantías, que a diferencia de los préstamos tienen la ventaja de no requerir financiamiento inicial, representaron un tercio del capital privado movilizado entre 2012 y 2020 (Alvarez Pagliuca et al., 2022[40]). Los préstamos sindicados, que suelen originarse cuando un proyecto requiere un préstamo demasiado elevado para un solo prestamista, representaron el 17% del total. Aunque los importes movilizados a través de líneas de crédito (8%), cofinanciamiento simple (4%) y participaciones en vehículos de inversión colectiva (3%) fueron relativamente bajos, estas herramientas pueden seguir siendo eficaces para movilizar recursos en determinados contextos, como el acceso al financiamiento por parte de pymes y proyectos con posibilidades limitadas de bancarización (OECD, 2023[4]).
Gráfico 5.5. Movilización de recursos privados según el mecanismo de incentivo, ALC, promedio 2018-20
Nota: CIV = vehículos de inversión colectiva; DIC/SPV = inversión directa en empresas y sociedades instrumentales para el financiamiento de proyectos.
Fuente: (OECD.Stat, 2023[35]).
Las operaciones de financiamiento mixto dirigidas a pymes en varios sectores clave de las economías de ALC también son esenciales para colmar los déficits de inversión privada y fomentar la transformación económica de la región. En la medida en que el cambio climático supone un reto añadido para la protección y la gestión sostenible de la riqueza natural, las iniciativas de financiamiento mixto están llamadas a jugar un papel crucial en el apoyo a las pymes nacionales. Por ejemplo, en 2022, el fondo regional Central America Small Enterprise Investment Fund IV (CASEIF IV) asignó 75 millones de USD de capital de crecimiento a pymes que operan en América Central, del Sur y el Caribe, con especial atención a los sectores de agroindustria, alimentación y bebidas, industria manufacturera y telecomunicaciones (SIFEM, 2023[41]). Además, el Mecanismo de Inversión en América Latina y el Caribe de la Unión Europea ha aportado 16.4 millones de euros en apoyo del fondo Eco.business, una iniciativa de colaboración que canaliza fondos hacia instituciones financieras locales para promover el uso sostenible de los recursos naturales y mitigar los impactos del cambio climático (LACIF, 2023[42]; Eco.business Fund, 2023[43]). Desde su creación en diciembre de 2014, el fondo ha respaldado más de 816 000 puestos de trabajo relacionados con la gestión sostenible de los recursos, ha gestionado de forma sostenible 1 093 700 hectáreas de tierras de cultivo, ha librado al medioambiente de 144 000 litros de herbicidas y ha ahorrado 5.3 millones de metros cúbicos de agua para riego tanto en ALC como en el África subsahariana (Eco.business Fund, 2023[44]). La ayuda financiera de la UE ha permitido prestar asistencia técnica a 62 proyectos en 14 países de la región, orientando las inversiones hacia resultados más sostenibles.
Los BMD han asumido un papel cada vez más importante en las iniciativas emprendidas a nivel mundial para hacer frente a la crisis climática y sus consecuencias de largo alcance. Desde 2016, la aparición de nuevos proveedores multilaterales con un enfoque centrado en el clima, como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial y el Fondo Verde para el Clima, ha aumentado considerablemente la movilización de financiamiento privado para inversiones relacionadas con el clima. En los últimos años, se ha observado un notable incremento de la proporción de fondos privados asignados por los BMD a iniciativas ligadas al clima y el nivel más alto se registró en 2017 (Gráfico 5.6). De los 7 800 millones de USD movilizados en 2017 por fondos de desarrollo, casi la mitad (3 840 millones de USD) se destinaron a proyectos vinculados al clima. En 2022, el Banco Interamericano de Desarrollo, por sí solo, movilizó 2 820 millones de USD para apoyar el desarrollo de la región y participó en 111 operaciones con más de 61 socios (BID, 2023[45]). El banco dio prioridad a ámbitos clave, como la acción por el clima y la corrección de problemas sociales que impiden la recuperación de la región.
Gráfico 5.6. Financiamiento privado total movilizado por los BMD, 2012-21
Nota: Entre los proveedores multilaterales de ALC figuran el Banco de Desarrollo del Caribe, el Banco de Desarrollo de América Latina, instituciones de la UE, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, el Grupo del BID, el Grupo del Banco Mundial, el Fondo Nórdico de Desarrollo, el Grupo de Desarrollo de Infraestructuras Privadas, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el Fondo Verde para el Clima, el Banco de Desarrollo de América del Norte y el Fondo de la OPEP para el Desarrollo Internacional.
Fuente: (OECD.Stat, 2023[35]).
Los BMD también promueven el financiamiento del sector privado orientado al desarrollo a través de mecanismos innovadores que reducen el riesgo de las inversiones y persiguen objetivos de sostenibilidad. Por ejemplo, el BID y The Nature Conservancy acordaron un canje de deuda por naturaleza con Barbados que proporcionó al país 10 millones de USD para apoyar su economía azul, y se asociaron con la Corporación Financiera de Desarrollo de Estados Unidos para llevar a cabo otro canje de deuda por naturaleza, por valor de 450 millones de USD, para proteger las Islas Galápagos en Ecuador (BID, 2022[46]; Reuters, 2023[47]). Además, el BID se ha convertido en el primer banco multilateral de desarrollo en ofrecer una herramienta de financiamiento —Mecanismo para Vincular la Ambición en Biodiversidad y en Cambio Climático al Desempeño (BID CLIMA)— que recompensa a los países por alcanzar objetivos relacionados con la naturaleza y el clima. BID CLIMA proporcionará descuentos en los préstamos cuando el prestatario cumpla los objetivos relativos a la naturaleza y el clima de los proyectos seleccionados (IDB, 2023[48]).
Más allá de estas oportunidades que ofrece el financiamiento mixto, el giro de la cooperación al desarrollo hacia la movilización de financiamiento privado debe tomarse con cautela. La puesta en marcha de iniciativas de reducción de riesgos para atraer capital privado a los proyectos de desarrollo todavía suscita cierta inquietud. Por ejemplo, la propia definición de financiamiento mixto sigue siendo objeto de debate. Las instituciones adoptan enfoques diferentes en lo que se refiere a los actores que intervienen en el financiamiento mixto, las hipótesis de base sobre los beneficiarios y la mejor manera de evaluar su impacto. La falta de una definición oficial puede causar problemas a la hora de recopilar y comparar los datos (OECD/UNCDF, 2020[29]). Además, los BMD y las IFD también recaban datos sobre financiamiento mixto, otorgando importancia a la combinación de financiamiento en condiciones favorables de donantes o terceros junto con el financiamiento normal por cuenta propia y/o el financiamiento comercial de otros inversores (IFC, 2023[49]).
Otra preocupación crucial que suscita el modelo de financiamiento mixto es el riesgo de que los fondos públicos se desvíen de los países más pobres, que resultan menos atractivos para los inversores privados debido a los mayores riesgos percibidos y al menor potencial de rentabilidad (Attridge y Engen, 2019[39]). Esto podría agravar las desigualdades entre países y en el seno de estos. También hay inquietud por la transparencia y la rendición de cuentas en las operaciones de financiamiento mixto (Hausmann, 2023[50]). Dado que los actores públicos y privados tienen diferentes estructuras de rendición de cuentas y normas de divulgación de información, esto podría complicar el seguimiento de la utilización de los fondos y la garantía de que contribuyen al desarrollo sostenible (Oxfam/Eurodad, 2017[51]). En cuanto a la transparencia y el acceso público a la información, también es crucial garantizar la participación de la sociedad civil y los actores locales en la supervisión y en la exigencia de responsabilidades (Capítulos 2 y 4). Asimismo, el financiamiento mixto entraña el reto de garantizar que las necesidades y motivaciones del sector privado no releguen a un segundo plano los objetivos y resultados del desarrollo (Attridge y Engen, 2019[39]). El financiamiento mixto debe basarse en un análisis atento y ponderado del impacto de las alianzas, garantizando al mismo tiempo que las hipótesis sobre las partes implicadas estén respaldadas por la evidencia disponible (Oxfam, 2019[52]). Por lo tanto, los proyectos de financiamiento mixto deben evaluarse tanto a corto como a largo plazo, asegurando además su transparencia a través del acceso público a su información.
Alianzas internacionales para garantizar mejores inversiones en ALC
Las alianzas internacionales juegan un papel importante en ALC no solo para movilizar mayores recursos del sector privado, sino también para que las inversiones tengan mejores impactos socioeconómicos. Un reto clave para los países de ALC reside en lograr una transformación productiva sostenible a través de una transición justa, verde y digital. Esto es importante en el contexto de los problemas estructurales y sistémicos de crecimiento económico de la región, que se han visto exacerbados por la pandemia de COVID-19, la inflación y las perturbaciones en las cadenas de valor mundiales (Capítulo 1).
Los desafíos de ALC para atraer IED de calidad pueden atribuirse (en gran parte) a tres factores principales: falta de infraestructuras adecuadas; carencias de cualificación y educación en comparación con otras regiones; y retrasos en investigación y desarrollo (I+D) e innovación tecnológica. En conjunto, estos factores pueden limitar el atractivo de la región para los sectores intensivos en conocimiento (Capítulo 3). A causa de la caída de la IED (en relación con el PIB), es posible que ALC haya perdido entre 0.08 y 0.64 puntos porcentuales de crecimiento del PIB per cápita al año entre 2013 y 2020 (Capítulo 2) (Maloney et al., 2023[53]).
Las ventajas comparativas de ALC —en generación de energía sostenible, materias primas necesarias para las industrias verdes emergentes y su capital natural único— ofrecen una nueva fuente potencial de crecimiento. No obstante, su aprovechamiento exigirá políticas que faciliten el acceso a los mercados mundiales, al capital y a la tecnología. La eficacia de la inversión extranjera en estos sectores prometedores podría depender de varios factores. Por ejemplo, una mejor capacidad de absorción de inversión está relacionada con una mayor productividad de la IED, un capital humano más rico, sistemas financieros más sólidos, mejor calidad institucional y estabilidad de los sistemas regulatorios y políticos (Maloney et al., 2023[53]).
Las alianzas internacionales pueden jugar un papel importante en la captación de IED de calidad para la región. Mediante la puesta en común de experiencia, conocimientos y recursos, los países de ALC pueden dar respuesta a necesidades regionales críticas, por ejemplo, estimulando una transformación productiva en todas las economías o creando vínculos progresivos en las cadenas de valor de forma más integral. Normalmente, se considera que una IED de calidad es una inversión que va más allá de la mera contribución financiera y desemboca en resultados sostenibles en términos económicos, sociales y ambientales. La calidad de la IED se mide por su contribución al fomento de la productividad y la innovación, el empleo, la calidad de los puestos de trabajo, las cualificaciones y la igualdad de género, además de por su papel en la reducción de la huella de carbono (OECD, 2019[54]) (Capítulo 2). Asimismo, el nearshoring puede ayudar a atraer IED al ofrecer una combinación de rentabilidad, proximidad y ventajas estratégicas que atraen a las empresas que buscan operaciones globales eficientes y receptivas.
La inversión extranjera en los países de ALC ya ha tenido efectos positivos en términos de productividad, innovación, inversión en I+D y salarios reales (Capítulo 2). Sin embargo, es preciso proseguir los esfuerzos para atraer IED de calidad y así promover un modelo de transformación inclusivo y sostenible. Los socios para el desarrollo están llamados a desempeñar un papel clave. El documento de referencia de la OCDE “Guía de Cualidades de la IED para la Cooperación al Desarrollo” proporciona un marco para reforzar el papel de la comunidad de cooperación al desarrollo en la movilización de IED y la mejora de su impacto en los países en desarrollo (OECD, 2022[30]).
Enfocarse en tres objetivos principales puede ayudar a las alianzas internacionales a movilizar más y mejores inversiones. En primer lugar, estas alianzas pueden esforzarse por crear un entorno propicio que atraiga y facilite inversiones que impulsen la transformación productiva de la región. En segundo lugar, pueden fomentar que instituciones como los BMD y las IFD se alineen y colaboren entre sí para mejorar la coordinación y la eficacia. En tercer lugar, pueden promover el desarrollo local a través de medidas como requisitos de contenido local que refuercen las economías y las cadenas de valor locales, así como alineando su apoyo con las estrategias de desarrollo de cada país (Tabla 5.1).
Tabla 5.1. Mecanismos internacionales para garantizar mejores inversiones
Fuente: Elaboración de los autores.
Desarrollar un entorno propicio para atraer más y mejores inversiones
Establecer condiciones y marcos favorables puede animar tanto a los inversores nacionales como a los extranjeros a asignar sus recursos en un determinado país o región. Esto incluye la adopción de políticas y regulaciones que promuevan la transparencia, la previsibilidad y la protección jurídica de los inversores. También implica atenerse a las normas y mejores prácticas internacionales en ámbitos como la gobernanza, la protección ambiental y los derechos laborales. Además, supone adherirse a los tratados internacionales de inversión para ofrecer salvaguardias e incentivos adicionales a los inversores.
Alinear los marcos nacionales con las normas internacionales puede favorecer las inversiones sostenibles en ALC. Al adherirse a los principales instrumentos internacionales, como el Acuerdo de París, los convenios fundamentales de las Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y a instrumentos internacionales sobre conducta empresarial responsable, los gobiernos pueden proteger el interés público de posibles consecuencias negativas de las actividades empresariales (OECD, 2016[55]). Garantizar una conducta empresarial responsable puede atraer a inversores responsables, mitigando los riesgos de posibles impactos adversos de las inversiones, y puede promover el desarrollo sostenible más ampliamente (OECD, 2018[56]).
Hasta la fecha, 50 países, entre ellos Argentina, Brasil, Costa Rica, Colombia, México, Perú y Uruguay, se han adherido a la Guía de la OCDE de Debida Diligencia para una Conducta Empresarial Responsable (OECD, 2022[57]). Esta Guía proporciona recomendaciones no vinculantes diseñadas para ayudar a las empresas a gestionar el riesgo y promover impactos positivos en aspectos relacionados con la protección ambiental, los derechos humanos, los derechos laborales, el soborno y la corrupción, y otras cuestiones relativas al desarrollo sostenible. También pretende promover un entendimiento común entre los gobiernos y otras partes interesadas sobre debida diligencia en materia de conducta empresarial responsable (Tabla 5.2) (OECD, 2018[56]). En los últimos tiempos, la legislación sobre debida diligencia obligatoria en los ámbitos de conducta empresarial responsable y de derechos humanos ha recibido un impulso creciente, con el fin de garantizar que las empresas apliquen la debida diligencia en ambos frentes (OECD, 2022[58]; OHCHR, 2023[59]). Algunos ejemplos son la ley francesa sobre el Deber de Vigilancia y la propuesta en 2022 de una ley para toda la UE (Business & Human Rights Resource Centre, 2023[60]). Estos pasos hacia una legislación en materia de debida diligencia obligatoria pueden desembocar en la imposición de nuevos requisitos a las empresas, protegiendo así al público de posibles repercusiones negativas de las actividades empresariales.
Tabla 5.2. Elementos clave de la Guía de la OCDE de Debida Diligencia
Fuente: Elaboración de los autores con base en (OECD, 2018[56]).
La consideración de estándares ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) en la toma de decisiones financieras es un aspecto crucial que está ganando importancia en ALC (Capítulo 4). El financiamiento procedente de bancos, fondos de capital riesgo, instituciones financieras multilaterales e inversores institucionales está cada vez más vinculado a criterios ASG (Beeber, Li y Schulz, 2022[61]). Las taxonomías ASG, es decir, los criterios para evaluar qué inversiones se consideran sostenibles desde el punto de vista ambiental o social, constituyen un claro ejemplo de ello (UNCTAD, 2022[62]). Proporcionan directrices para clasificar las inversiones en función de sus características ASG. Actualmente existen taxonomías a escala mundial y regional para contribuir al desarrollo de los mercados de inversión. Muchas son el resultado de asociaciones entre países de una misma región y otras instituciones. La Taxonomía Verde de Colombia, por ejemplo, se desarrolló con el apoyo del Banco Mundial y la Corporación Financiera Internacional (Banco Mundial, 2022[63]; Capítulo 4).
La adopción de normas comunes será imprescindible para proteger la Amazonia, un ecosistema compartido por ocho países de ALC. Al establecer normas para los proyectos, los países pueden garantizar una actividad empresarial responsable y de ese modo minimizar las repercusiones ambientales y sociales. En 2023, el BID lanzó Amazonia Siempre, un programa paraguas que reúne a las principales partes implicadas para fortalecer la planificación y ejecución de proyectos en la región amazónica (BID, 2023[64]). A través de esta plataforma, los socios pueden compartir conocimientos e innovaciones con base empírica y aprovechar su experiencia especializada para apoyar el desarrollo de políticas, así como mejorar la colaboración y coordinación a nivel regional. En el contexto de Amazonia Siempre, el BID y el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES) pusieron en marcha la Coalición Verde para promover iniciativas de desarrollo sostenible colaborativas entre los bancos de desarrollo de los países de la cuenca amazónica (BID, 2023[65]). Esto ha aumentado la escala y el impacto de los proyectos en la región amazónica, sin menoscabo del respeto a las características locales y regionales. Al establecer estas plataformas de prácticas compartidas y normas comunes, los países pueden mitigar los conflictos relativos al uso de la tierra, la extracción de recursos y el desarrollo de infraestructuras, además de proteger el ecosistema amazónico, la biodiversidad y las comunidades locales.
Los marcos internacionales orientados específicamente a las infraestructuras también contribuyen a crear un entorno propicio para las inversiones en sectores estratégicos relacionados con la transformación productiva. Estos marcos pueden permitir a los países de ALC garantizar la calidad de las inversiones en infraestructura. La región ha experimentado un descenso persistente de las inversiones en infraestructura desde la década de 1990. Por ello, en la actualidad los países están estudiando medidas que garanticen la calidad de la IED. Los Principios del G20 para una Inversión en Infraestructuras de Calidad (QII, por sus siglas en inglés), que son voluntarios y no vinculantes, pretenden ayudar a los países a maximizar el impacto positivo de la infraestructura con el fin de lograr un crecimiento y desarrollo sostenibles (OECD, 2023[66]). Estos principios aportan un marco para subsanar el déficit de infraestructura, garantizando al mismo tiempo inversiones en infraestructura de calidad que promuevan un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado. Chile ha sido un ejemplo de éxito en términos de instituciones, procesos y marcos regulatorios sólidos para las inversiones en infraestructura de calidad, a menudo en consonancia con las buenas prácticas y normas internacionales (OECD, 2021[67]).
El diálogo y el intercambio en materia de políticas públicas también desempeñan un papel importante en el fomento de las inversiones, al crear un entorno propicio para los inversores a través del desarrollo de políticas transparentes, estables y favorables. Estos procesos generan confianza entre los inversores y los responsables de formular políticas, atrayendo en última instancia capitales que pueden impulsar el crecimiento económico y el desarrollo. Las redes regionales de la OCDE en ALC ofrecen a los países miembros una vía para entablar debates constructivos sobre políticas, facilitando el diálogo entre los responsables de formular políticas públicas, los expertos y las partes interesadas para así poder intercambiar ideas, experiencias y buenas prácticas (Recuadro 5.3).
Recuadro 5.3. Redes regionales de políticas públicas: su contribución a un entorno propicio para las inversiones
Las redes regionales de políticas públicas de la OCDE para América Latina y el Caribe (OCDE-ALC) cumplen una función crucial en la promoción de un entorno favorable a las inversiones en toda la región. Estas redes actúan como plataformas de intercambio de conocimientos que reúnen a responsables de formular políticas públicas, expertos y partes interesadas de diversos sectores para colaborar en la elaboración de políticas que promuevan la inversión, la integridad, la regulación, la competencia y un gobierno corporativo eficaz. Al fomentar la cooperación y el diálogo transfronterizos, estas redes facilitan el intercambio de buenas prácticas, experiencias y conocimientos basados en datos, que son esenciales para crear marcos sólidos que atraigan y preserven inversiones en la región de ALC.
En lo que respecta a la inversión, estas redes permiten a los países miembros poner en común sus conocimientos colectivos y elaborar estrategias para atraer inversiones nacionales y extranjeras. A través de las experiencias compartidas, los países participantes pueden diseñar políticas bien orientadas que aborden los retos en materia de inversión, reduzcan las barreras y proporcionen normas transparentes y predecibles para los inversores. Por ejemplo, el compromiso con la integridad garantiza la implementación de medidas anticorrupción, reforzando la confianza de los inversores y salvaguardando sus intereses. Al colaborar en los marcos regulatorios, las redes ayudan a los países miembros a desarrollar procesos eficientes y agilizados que estimulan el crecimiento del tejido empresarial sin perjuicio de la observancia de los estándares necesarios. El énfasis en la competencia leal promueve el dinamismo económico, la innovación y la eficiencia, contribuyendo así a crear un entorno atractivo para los inversores en busca de mercados pujantes. Además, las directrices de las redes sobre prácticas de gobierno corporativo fomentan una conducta empresarial responsable, que no solo atrae a los inversores, sino que también fortalece el ecosistema empresarial general en la región de ALC. Por último, la red sobre iniciativa fiscal facilita los debates sobre responsabilidad fiscal, transparencia y asignación eficaz de recursos. Esta red ayuda a los países miembros a diseñar políticas fiscales que creen el espacio fiscal necesario para realizar inversiones públicas, preservando al mismo tiempo la estabilidad macroeconómica.
Fuente: (OECD, 2023[68]).
Asimismo, los países de ALC han recurrido a los Tratados Internacionales de Inversión (TII) —también llamados Acuerdos Internacionales de Inversión— como mecanismo para reducir la incertidumbre de los inversores. Dichos tratados exigen a las partes contratantes que respeten determinadas normas de trato hacia los inversores extranjeros (OECD, 2016[55]). El objetivo general de los TII es promover las inversiones mediante la concesión de ciertas protecciones y ventajas a los inversores extranjeros, incluido el recurso a la solución de diferencias entre inversores y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) para resolver disputas con los Estados receptores. En términos generales, los TII pretenden aportar cierto grado de certidumbre y seguridad a los inversores, reduciendo los riesgos que perciben y fomentando la inversión. Sin embargo, en la última década se han producido más rescisiones de TII que ratificaciones de otros nuevos. En 2021, por ejemplo, se puso fin a 86 TII, pero solo se suscribieron 13, con lo que el número total de acuerdos se situó en 3 288 (UNCTAD, 2022[62]). En junio de 2023, los países de ALC habían firmado un total de 706 tratados relacionados con la inversión internacional (Gráfico 5.7).
El diseño y la negociación de los TII son procesos complejos y dinámicos, y estos tratados tienen tanto detractores como defensores (Dixon y Haslam, 2016[69]). Muchos de estos tratados se diseñaron hace décadas, cuando la estructura económica mundial era distinta y las preocupaciones eran otras. Sus defensores argumentan que proporcionan a los inversores las protecciones necesarias para fomentar los flujos de capital, mientras que sus detractores sostienen que los TII pueden restringir el margen de maniobra de las políticas públicas de los países receptores y erosionar su capacidad para regular en función del interés público. A pesar de estas opiniones opuestas, se siguen firmando TII en ALC. Por lo tanto, es esencial garantizar que los nuevos TII se propongan una agenda política de desarrollo favorable a todas las partes y a la transformación productiva de la región. Esto requiere marcos regulatorios transparentes para los flujos de inversión.
Los retos actuales —como el cambio climático, el cumplimiento de los ODS y la recuperación pospandémica— tienen carácter mundial y repercusiones locales. Por ello, únicamente pueden afrontarse a través de la cooperación internacional. Los tratados de inversión establecen foros que permiten a los países abordar de forma colectiva cuestiones transnacionales complejas. Contar con TII bien diseñados que protejan los intereses comunes y defiendan las normas y estándares internacionales puede ayudar a los países a dar respuesta a estos retos globales (Gaukrodger, 2021[70]). Por ejemplo, en las recientes revisiones de los acuerdos de la UE con Chile y México se han introducido disposiciones sobre comercio electrónico, sostenibilidad ambiental, normas laborales, igualdad de género y apoyo a las pequeñas empresas. Estos acuerdos también brindan un marco contemporáneo para la inversión extranjera y la resolución de litigios, fomentando la inversión en sectores vitales para un crecimiento sostenible e inclusivo. Con el tiempo, una base común de acuerdos similares con la Unión Europea podría facilitar la armonización de las diversas iniciativas de integración económica en la región de ALC (CEPAL, 2023[71]).
Los tratados de inversión se están reformulando en el contexto actual para garantizar que tengan en cuenta los nuevos estándares sociales y medioambientales. Los temas que se están reconsiderando tienen que ver con el cambio climático, la recuperación pospandémica y la transformación digital, así como la forma de resolver las disputas sobre los acuerdos existentes. Están surgiendo nuevos planteamientos que podrían propiciar mejores resultados en cuestiones relacionadas con la asignación eficiente del capital, la regulación en aras del interés público y la promoción del desarrollo sostenible. A este respecto, cabe destacar recomendaciones para: i) garantizar que los tratados contribuyan al desarrollo sostenible y no obstaculicen la regulación legítima por el interés público; ii) proporcionar un marco que apoye la apertura del mercado, facilite la inversión y promueva una conducta empresarial responsable; iii) considerar una gama más flexible de procedimientos y recursos a la hora de implementar los tratados; y iv) examinar qué cuestiones pueden abordarse mejor en los tratados y cuáles pueden regularse más eficientemente a través de legislación nacional, directrices internacionales u otras herramientas (Gaukrodger, 2021[70]). Otras novedades destacables de los últimos años son la celebración de acuerdos económicos regionales de nueva generación, la rescisión de tratados bilaterales de inversión y los debates multilaterales sobre la reforma de los mecanismos de solución de diferencias entre inversores y Estados (UNCTAD, 2022[62]). En el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en julio de 2023 concluyeron con éxito las negociaciones plurilaterales encaminadas a alcanzar un nuevo acuerdo sobre facilitación de las inversiones para el desarrollo. Más de 110 miembros de la OMC participaron en las conversaciones, entre ellos un gran número de países de ALC.
Gráfico 5.7. Número de TII firmados y terminados en ALC y en el mundo, 1960-2023
Nota: Entre los tipos de acuerdos se incluyen los tratados bilaterales de inversión (TBI) y los tratados con disposiciones en materia de inversión (TIP). Fecha de firma comprende los tratados en negociación, firmados, en vigor y terminados.
Fuente: (UNCTAD, 2023[72]).
Las condiciones internas también contribuyen decisivamente a la inversión. Los socios para el desarrollo pueden ayudar a fortalecer las potencialidades de las empresas y los trabajadores a nivel nacional mediante el apoyo al desarrollo de capacidades locales, impulsando así la transformación productiva de la región de ALC y fomentando el desarrollo económico sostenible. Las iniciativas de capacitación centradas en fomentar mejoras del capital humano, como los programas de formación y la adecuación de competencias en sectores en transición, contribuirán a atraer IED y a promover impactos positivos en ALC (OECD, 2022[30]). Esto implica identificar sectores estratégicos con alto potencial de creación de empleo y crecimiento que permitan alinear la inversión con los objetivos de transformación productiva. A su vez, estos sectores estratégicos deberían estar en sintonía con los priorizados por los países de la región y sus territorios en el marco de sus políticas de desarrollo productivo. A través de la inversión en centros de formación profesional e institutos de I+D, ALC puede dotar a los trabajadores de las competencias y los conocimientos necesarios para formar parte de cadenas de alto valor e impulsar la descarbonización, la productividad y la innovación, así como la calidad del empleo y la igualdad de género (OECD, 2022[30]). Por ejemplo, con el fin de apoyar la investigación de la región en bases de datos genómicas, el Instituto Europeo de Bioinformática (EMBL-EBI) colaboró con nueve institutos de investigación de América Latina en 2017 para poner en marcha el proyecto Cabana (Stroe, 2017[73]). Cabana, financiado por el Global Challenges Research Fund, tiene como objetivo acelerar la implementación de la biología basada en datos en la región de ALC mediante programas de desarrollo de capacidades que formarán a los diversos colectivos del ámbito de las ciencias biológicas y biomédicas de América Latina (CABANA, 2023[74]).
Fomentar una mayor alineación entre los agentes relacionados con la inversión aumentará su eficacia
Las finanzas y las políticas de los BMD y otros actores internacionales están recuperando protagonismo en los debates sobre el financiamiento del desarrollo. La obtención de los recursos necesarios para avanzar hacia los ODS sigue siendo un gran reto, ya que los países en desarrollo se enfrentan a un creciente déficit de financiamiento que se estima en 4.2 billones de USD al año en sectores clave para el desarrollo sostenible (Joint SDG Fund, 2023[75]). Los bancos de desarrollo multilaterales y públicos resultan cruciales en este contexto, ya que en conjunto gestionan 23 billones de USD en activos y proporcionan anualmente más de 2.7 billones de USD en financiamiento para el desarrollo (FICS, 2022[76]). Los BMD pueden aumentar su contribución al financiamiento del desarrollo sostenible ampliando su capacidad de préstamo y mejorando su eficacia a la hora de abordar los retos mundiales, por ejemplo, adoptando normas comunes y coordinándose mejor como sistema, inclusive con otras instituciones financieras como las IFD (Bilal, 2021[77]).
El problema de la coordinación entre los BMD y las IFD se deriva principalmente del solapamiento de sus funciones y responsabilidades, así como de la naturaleza heterogénea de sus operaciones. Aunque en ambos casos el objetivo es promover el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en los países en desarrollo, los enfoques, cometidos y mecanismos de financiamiento suelen diferir, y ello plantea problemas de coordinación. Los BMD conceden principalmente préstamos, subvenciones y asesoramiento sobre políticas a los gobiernos, mientras que las IFD se centran en financiar proyectos del sector privado mediante inversiones de capital, préstamos, garantías o asistencia técnica. Los distintos mecanismos de financiamiento pueden dar lugar a diferencias en la selección de proyectos, la tolerancia al riesgo y los criterios de evaluación. Coordinar planteamientos de financiamiento diferentes puede resultar complicado, sobre todo a la hora de llevar a cabo proyectos conjuntos o acuerdos de cofinanciamiento. Una coordinación eficaz requiere el intercambio oportuno de información, experiencias y buenas prácticas. Sin embargo, puede que los BMD y las IFD tengan diferentes modelos de presentación de información, requisitos en materia de datos y marcos de evaluación, que dificulten el intercambio de información relevante. Un intercambio insuficiente de conocimientos puede hacer que se pierdan oportunidades de colaboración y obstaculizar el uso eficiente de los recursos.
Mediante la firma de acuerdos de cofinanciamiento, los BMD y las IFD tienen la oportunidad de mitigar los problemas de coordinación y ampliar el volumen de cofinanciamiento. Estos acuerdos son fundamentales para movilizar recursos en favor de proyectos de desarrollo, ya que contribuyen a reducir los costos de transacción y los plazos de tramitación. Por ejemplo, el BID ha suscrito acuerdos de cofinanciamiento con la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), la Comisión Europea, el BEI y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) con el fin de agilizar los procedimientos de cofinanciamiento y definir a priori los términos y condiciones de los proyectos cofinanciados. En este sentido, los acuerdos de cofinanciamiento pueden contribuir a movilizar mayores inversiones y multiplicar el impacto de las iniciativas de desarrollo.
Otra dimensión importante es la mejor articulación y explotación de las sinergias entre los agentes internacionales del desarrollo, como los BMD, las instituciones financieras internacionales (IFI) y los agentes públicos que apoyan los esfuerzos comerciales, tales como las agencias de crédito a la exportación (ACE), las entidades comerciales y las agencias de promoción de inversiones (API). Las API promueven las ventajas del país, oportunidades de negocio e incentivos a través de iniciativas de comercialización y de la colaboración con los departamentos gubernamentales pertinentes, fomentando un entorno favorable para los inversores. Entre 2002 y 2018, el número de API nacionales y subnacionales pasó de 112 a 170 en todo el mundo (Steenbergen, 2023[78]). Las API no solo apoyan el desarrollo de una economía atractiva para la inversión, sino que además contribuyen a garantizar que la IED tenga una incidencia positiva en el desarrollo de las zonas más pobres, fomentando la transferencia de competencias y la creación de empleo, y mejorando la competitividad global de la región en cuestión (OECD, 2020[79]). Los agentes que trabajan en el ámbito del desarrollo desempeñan un papel importante a la hora de garantizar la coordinación entre los distintos actores, contribuyendo con ello a la posibilidad de expandir la ayuda y a una mayor coherencia con las prioridades nacionales.
Las plataformas de colaboración existentes podrían ponerse al servicio de la coordinación a gran escala en aras de la transformación productiva. CooperaNet —un espacio virtual de intercambio en temas de cooperación gestionado por la Organización de los Estados Americanos (OEA)— facilita la cooperación regional y la asistencia técnica a través de la cooperación horizontal y Sur-Sur entre los Estados miembros de la OEA, así como con el sector privado, expertos sectoriales, la sociedad civil, fundaciones, organizaciones internacionales y otros (OAS, 2023[80]). CooperaNet recoge actualmente 214 ofertas de cooperación de 7 Estados miembros de la OEA, 20 ofertas de cooperación de socios de desarrollo de la OEA y 10 necesidades de 8 países en las áreas de innovación tecnológica, agricultura sostenible, seguridad alimentaria, conservación del entorno natural, comunidades sostenibles, gestión de riesgos, energías renovables, mipymes, educación e igualdad de género. Otro mecanismo de coordinación es la Arquitectura Financiera Europea para el Desarrollo (EFAD), una red de instituciones que comprende Estados miembros de la UE, IFD, bancos públicos de desarrollo, organismos de ejecución, BMD y agentes privados. La coordinación entre las iniciativas de desarrollo y los actores públicos orientados al comercio abre la posibilidad de que las entidades privadas participen de forma más eficaz y a mayor escala (Bilal y Karaki, 2023[81]).
La IED, alineada con las estrategias nacionales, puede impulsar el desarrollo local sostenible
Además de proporcionar capital, la IED puede ser portadora de tecnología y conocimientos valiosos para las empresas locales, y contribuir así a la transformación de la producción.
Un planteamiento relevante desde el punto de vista de los socios para el desarrollo consiste en alinear en la mayor medida posible la IED a las prioridades nacionales, según se definen, por ejemplo, en las políticas de desarrollo productivo de los países. Apoyar y reforzar las API y las instituciones financieras nacionales y locales puede facilitar la coordinación con los objetivos de desarrollo sostenible del país. Dotadas de mayor capacidad y alcance, estas instituciones pueden contribuir decisivamente a atraer inversiones extranjeras que se ajusten a las estrategias nacionales de desarrollo, centrando la atención en sectores estratégicos con alto potencial de crecimiento.
Otra fórmula para promover el desarrollo local y el impacto social de la inversión extranjera consiste en establecer requisitos de contenido local (RCL). La incorporación de RCL en los acuerdos de inversión puede amplificar el impacto transformador de la IED desde el punto de vista social y económico. Estos requisitos incentivan a las empresas extranjeras a colaborar e invertir en empresas locales, lo que favorece una valiosa transferencia de tecnología, el intercambio de conocimientos y el desarrollo de competencias. Esto puede suponer una importante contribución a la dinamización de la economía local y generar beneficios sostenibles a largo plazo para todo el país.
Los incentivos asociados a los RCL pueden resultar vitales para reforzar el desarrollo de las cadenas de suministro locales e impulsar la productividad de la mano de obra, por ejemplo, en las industrias verdes. Una muestra es la expansión con gran éxito del sector de la energía solar y eólica en Uruguay y Brasil. En 2009, Uruguay convocó una licitación para ampliar pequeños parques eólicos, en la que se exigía un 20% de contenido local, un 80% de contratación local y que el centro de control se ubicara en Uruguay. Esta iniciativa no solo proporcionó empleo de calidad con el que expandir el sector de las energías renovables, sino que también benefició a la industria manufacturera uruguaya gracias a los requisitos de contenido local. Por otro lado, Brasil puso en marcha en 2002 el Programa de Incentivos a las Fuentes Alternativas de Electricidad, con un requisito de contenido local del 60%. El programa sirvió de revulsivo para la cadena de suministro nacional y supuso el nacimiento de más de 300 empresas; en 2014, el contenido local utilizado en el sector brasileño de generación de energía eólica fue del 89% (IDB/ILO, 2020[82]).
Ahora bien, el éxito de los RCL depende de que se compensen mayores costos de producción locales con unos instrumentos de política pública adecuados. Los buenos resultados de los RCL no están garantizados, y la evidencia disponible sobre la mejor manera de aplicarlos no es unívoca (Hansen et al., 2019[83]). Las fuentes bibliográficas sugieren que los países con mejores resultados en este ámbito, tanto en ALC como en África, utilizan marcos sólidos de contenido local que están bien estructurados e integrados en la legislación del país, y que incluyen mecanismos claros de implementación y control (Mushemeza et al., 2017[84]).
Los ejemplos indican que los RCL funcionan mejor en países donde el nivel de competencias y capital humano es suficiente para adoptar nuevas tecnologías que mejoren la productividad local, aumentando así la eficiencia, al tiempo que se apoya el crecimiento nacional. Esto pone de manifiesto la necesidad de invertir más en formación y desarrollo de competencias y, en paralelo, ampliar las capacidades de las industrias existentes (Da Costa y Caicedo, 2023[85]).
Es importante tener en cuenta que las iniciativas para atraer IED deben ir acompañadas de medidas encaminadas a elevar la capacidad local de absorción de inversión, con el fin de garantizar que la IED resulte eficaz como mecanismo de transferencia de conocimientos y tecnología. Entre estas medidas cabe destacar la inversión en educación, el fortalecimiento de los marcos institucionales y el desarrollo de infraestructuras físicas, científicas y tecnológicas. Por lo tanto, es crucial establecer un marco integral que conjugue los esfuerzos para atraer IED con políticas de desarrollo productivo. Los socios para el desarrollo pueden apoyar los esfuerzos dirigidos a mejorar las políticas de desarrollo productivo a través de alianzas y de la cooperación internacional. Las actuaciones del programa mexicano Sembrando Vida en El Salvador y Honduras son un buen ejemplo de cómo la cooperación internacional contribuye a la transformación de la producción local (Recuadro 5.4).
Recuadro 5.4. Cooperación internacional para la transformación de la producción: el programa mexicano Sembrando Vida
En la región de ALC se necesitan políticas internacionales de desarrollo audaces para ayudar a las comunidades más desfavorecidas. Una de estas iniciativas innovadoras es el proyecto Sembrando Vida del gobierno mexicano, cuyo objetivo es contribuir a la seguridad alimentaria en localidades rurales de bajos ingresos de Honduras y El Salvador mediante sistemas agroforestales que fomenten el autoconsumo y la venta de excedentes. En la actualidad, el programa brinda ayuda económica mensual a 10 000 pequeños productores en cada uno de estos países, así como apoyo en especie y asistencia técnica para fomentar la seguridad alimentaria.
Sembrando Vida incorpora en su diseño mecanismos de supervisión y seguimiento. En total se han construido 40 biofábricas en El Salvador y 232 en Honduras; en El Salvador se han montado también 300 sistemas de riego. En cuanto a los resultados, la plantación de hortalizas y árboles frutales y/o madereros ha aumentado por encima del 150%, y más del 90% de los beneficiarios declaran haber incrementado su producción. Los efectos indirectos positivos también son evidentes. Por ejemplo, Sembrando Vida también generó puestos de trabajo, ya que los beneficiarios contrataron a jornaleros. En cada país se crearon más de 20 000 puestos de trabajo adicionales. A su vez, la intención de emigrar se redujo en un 90% entre los beneficiarios.
Con esta iniciativa, México quiere contribuir a cambiar los modelos de desarrollo, así como ser líder de innovación y agente de transformación.
Fuente: (PNUD, 2022[86]).
El papel de la integración regional en la transformación productiva y el empleo
La integración regional en ALC juega un papel vital en la promoción de la diversificación productiva, el empleo y la industrialización. Los bloques comerciales regionales y subregionales pueden aumentar el tamaño de los mercados y la participación en las cadenas de valor regionales. Al crear un entorno que favorece la integración económica, una mayor escala de los proyectos y la cooperación entre los países miembros y los socios para el desarrollo, también pueden promover inversiones en ALC conducentes a la transformación productiva.
El comercio intrarregional y la integración productiva pueden impulsar el desarrollo sostenible
Es importante tener en cuenta que la organización de la actividad productiva traspasa las fronteras nacionales y que son numerosos los canales a través de los cuales la internacionalización puede impulsar la transformación productiva. La integración regional abre oportunidades para generar cadenas de valor más sofisticadas, resistentes y seguras. Para que los países de ALC puedan aprovechar estas oportunidades, son esenciales las políticas públicas orientadas al desarrollo productivo y al comercio, así como el diálogo y la cooperación internacionales.
Un logro clave de la integración económica en ALC radica en su notable reducción de las barreras arancelarias, que hace que la entrada en el mercado regional resulte más atractiva para la IED. En 2019, el arancel medio impuesto al comercio dentro de la región era de tan solo un 2% (CEPAL, 2021[87]). El establecimiento de un marco normativo de reglas para el comercio y la IED es otro activo valioso.
Los bloques comerciales subregionales también pueden contribuir a armonizar las regulaciones y los estándares entre los países miembros. Alinear las regulaciones en materia de aduanas, fiscalidad, procedimientos de inversión y prácticas empresariales permite reducir las barreras para los inversores. Además, puede mejorar la transparencia y la previsibilidad, facilitando a las empresas el desarrollo de actividades e inversiones transfronterizas. Diversos bloques subregionales de ALC han logrado avances notables en la formulación de regulaciones relativas al comercio de servicios, la facilitación del comercio, la contratación pública, el tratamiento de la inversión extranjera y el comercio electrónico, entre otros temas relevantes. Dado que las fuentes bibliográficas indican que la integración regional tiene una repercusión positiva sobre la entrada de IED desde fuera de la región, un efecto indeterminado sobre la IED intrarregional y un impacto conjunto positivo sobre la atracción de IED, estas hipótesis deben analizarse caso por caso (Sánchez-Martín, de Arce y Escribano, 2014[88]).
Los países de ALC han establecido varios mecanismos de integración regional (Gráfico 5.8), aunque no todos comparten las mismas características y profundidad en lo que respecta a las políticas de liberalización. El Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (Caricom) se fundaron formalmente como uniones aduaneras. En ellas, a la liberalización interna de aranceles y barreras no arancelarias, en principio, debía sumarse un arancel exterior común. En la práctica, la implementación del arancel exterior común es muy heterogénea entre estos bloques. En cambio, la Alianza del Pacífico y el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA) son tratados de libre comercio, en los que los países firmantes han reducido los aranceles y las barreras no arancelarias al comercio interno y han coordinado otra serie de políticas (p. ej., contratación pública, servicios), pero mantienen su independencia en materia de aranceles externos (CAF, 2021[89]). La Alianza del Pacífico pretendía facilitar los flujos comerciales y de inversión con la región de Asia y el Pacífico. La integración de la Comunidad Andina, el Mercosur y el Mercado Común Centroamericano debe revitalizarse para abrir posibles vías de transformación productiva. La mejora de la coordinación entre los mecanismos de integración subregional ayudaría a superar la actual fragmentación del mercado de ALC y a consolidar las asociaciones a nivel internacional para seguir atrayendo inversiones a la región.
Gráfico 5.8. Mecanismos de integración subregional de ALC
Nota: El USMCA entró en vigor en julio de 2020 y sustituyó al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (CAF, 2021[89]).
Sin embargo, los acuerdos comerciales de ámbito regional no bastan para fomentar la integración productiva y comercial. A pesar de algunos avances —y salvo contadas excepciones—, los países de ALC muestran niveles de integración limitados. Esta tendencia se ha acentuado desde la década de 2010. En 2008, el peso del comercio intrarregional en el comercio total de bienes de ALC alcanzó un máximo del 22%, una cifra que, desde entonces, no ha dejado de disminuir. En 2021 se redujo al 15%, uno de los porcentajes de comercio intrarregional más bajos del mundo (Gráfico 5.9). En 2017, la cuota de los bienes importados por la región en las exportaciones totales de las principales economías de ALC fue, en promedio, de tan solo un 3% (Gráfico 5.10).
Gráfico 5.9. Cuota de las exportaciones intrarregionales en las exportaciones totales de bienes, 1995-2021
Nota: USMCA = Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (UNCTADStat, 2023[90]).
Gráfico 5.10. Estructura del contenido importado de las exportaciones, 2017
Fuente: Elaboración de los autores con base en la matriz Insumo-Producto mundial 2017 (CEPAL, 2020[91]).
El declive de la integración económica observado en la región de ALC desde mediados de la década de 2010 es preocupante, especialmente si se tiene en cuenta que las tendencias mundiales emergentes van en sentido contrario. En respuesta a las fragilidades puestas de manifiesto por la pandemia de COVID-19 y las perturbaciones de origen geopolítico en las cadenas de valor mundiales, varios actores importantes de la economía mundial están promoviendo decididamente una mayor regionalización de sus redes comerciales y productivas. Su objetivo es elevar su autonomía estratégica en el aprovisionamiento de productos e insumos clave. En vista de esta evolución mundial, la revitalización de la integración regional en ALC es de suma importancia. No solo fomentará la diversificación de la producción y las exportaciones, sino que también aumentará la resiliencia frente a futuros reveses externos.
Son varios los factores que contribuyen a los bajos niveles de comercio intrarregional en ALC. En primer lugar, una complementariedad económica limitada, que se deriva de la similitud de las estructuras productivas de muchos de los países. Esto es especialmente notorio entre las naciones de América del Sur, que comparten abundantes recursos naturales. Además, la profunda integración de México en las cadenas de valor norteamericanas se ha traducido en una reducción del comercio con ALC. En 2021, ALC solo acogió el 4.4% de las exportaciones totales de México y representó el 3.5% de sus importaciones.
Estos retos se ven agravados por el importante déficit de infraestructuras de transporte y logística que sufre toda la región (Capítulo 2), lo cual obstaculiza la formación de redes productivas y acrecienta las dificultades asociadas a la vasta extensión territorial y la compleja topografía de ALC (Pérez y Sánchez, 2019[92]; CAF, 2021[89]). Además, persisten disparidades notables en las normas y regulaciones aplicables dentro de cada bloque subregional, como estándares técnicos y requisitos de etiquetado. Esta heterogeneidad aumenta los costos comerciales entre los distintos bloques, y ello afecta en particular a las pymes.
Existen otros factores que contribuyen de manera significativa a que los niveles de comercio intrarregional sean reducidos. Por ejemplo, aunque el arancel aplicado al comercio intrarregional es bajo en promedio (en torno al 2%), sigue habiendo una liberalización arancelaria limitada (o parcialmente ausente) en las relaciones comerciales entre algunas economías clave de la región de ALC. En particular, esto es evidente en las relaciones entre México y países como Argentina y Brasil; América Central y varias naciones sudamericanas; y entre Caricom y el resto de la región. Otro aspecto destacable es la negociación de numerosos acuerdos de libre comercio con socios de fuera de la región, que ha intensificado la competencia para los fabricantes latinoamericanos. Esta competencia se ha acentuado aún más por la afluencia de productos manufacturados chinos en las dos últimas décadas, que ha dado lugar a cambios importantes en la producción regional en múltiples sectores (Durán Lima y Pellandra, 2017[93]).
A pesar de estos retos, el comercio intrarregional tiene un claro potencial positivo para la transformación del sector productivo, ya que representa una gran proporción de las exportaciones manufactureras de ALC. Si bien el mercado regional absorbió en 2021 el 15% de las exportaciones de bienes manufacturados en ALC, este porcentaje fue superior en todos los países para los que se dispone de datos, excepto México (Gráfico 5.11). Además, el comercio intrarregional abarca la gama más amplia de productos exportados (Anexo 5.A) e implica la mayor participación de empresas, en particular pymes (CEPAL, 2021[87]). Así pues, desempeña un papel vital a la hora de promover la diversificación productiva, el empleo y la industrialización.
Gráfico 5.11. Participación de ALC en las exportaciones totales de manufacturas, 2021
Nota: América Latina y el Caribe incluye 27 países. Las cifras de Cuba y Venezuela se han calculado a partir de estadísticas espejo.
Fuente: (UN Comtrade, 2023[94]).
El comercio intrarregional se caracteriza por una proporción de materias primas inferior a la de las exportaciones fuera de la región y suele implicar distancias más cortas, lo que refuerza su sostenibilidad ambiental y su papel estratégico en la industrialización. A su vez, una presencia de mipymes mayor en las exportaciones intrarregionales que en las extrarregionales contribuye a distribuir los beneficios de forma más equitativa. En suma, la falta de dinamismo que el comercio intrarregional de ALC ha mostrado en la última década dificulta el logro de una recuperación transformadora.
La región de ALC en su conjunto podría beneficiarse del fortalecimiento de los bloques de integración subregional, siguiendo el exitoso modelo de América Central (Recuadro 5.5), donde se dan algunos de los niveles más altos de comercio intrarregional (en general, superiores al 25%). A continuación, se encuentra el Mercosur, que en realidad ha experimentado una disminución significativa de los flujos comerciales internos, pasando de un 20% a mediados de los noventa al 12% en 2015-18 (CAF, 2021[89]).
Recuadro 5.5. América Central como ejemplo de integración regional
América Central es un destacado ejemplo de integración regional por sus esfuerzos concertados para fomentar la cooperación regional y el desarrollo económico. La creación de instituciones como el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y el Parlamento Centroamericano ha facilitado el diálogo, la coordinación y los procesos de toma de decisiones en toda la región. Además, los países centroamericanos han puesto en marcha iniciativas como el Mercado Común Centroamericano (MCCA) que promueven la libre circulación de bienes, servicios y personas, fomentando así el comercio y la inversión.
En el ámbito de la energía, América Central ha dado un gran paso adelante con la creación de un mercado regional de la electricidad y la culminación de las interconexiones físicas entre los seis países involucrados. El Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central, finalizado en 2014, es el mayor logro en este ámbito. La región también ha avanzado en la incorporación de energías renovables no convencionales (ERNC) a los sistemas eléctricos, aumentando la capacidad de generación. Los países implicados han ampliado esta capacidad en la última década, y las ERNC ahora representan algo más del 20% de la generación total de electricidad (CAF, 2021[89]).
La Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) apoya el desarrollo del Corredor de Energía Limpia de Centroamérica (CECCA), una iniciativa regional que aboga por acelerar el desarrollo y el comercio transfronterizo de energía renovable en Centroamérica. La puesta en marcha de dicha iniciativa y sus actividades en el contexto regional tiene como objetivo apoyar la integración de mayores volúmenes de energías renovables en la red regional de transporte de electricidad. Este potencial es considerado atractivo por los países asociados que desean movilizar inversiones, como los de la Unión Europea (EUCA Trade, 2021[95]).
Hacia una nueva agenda de integración productiva en ALC
Para establecer cadenas de producción regionales económicamente viables, es crucial crear un mercado estable que combine una escala eficiente con la minimización de los costos de transacción asociados a la integración transfronteriza. Para lograrlo se necesitan iniciativas de integración que vayan más allá de los acuerdos existentes y fomenten la convergencia entre las distintas agrupaciones subregionales. Existen varias alternativas para avanzar en esta dirección, que difieren en cuanto a sus instrumentos, plazos, complejidades técnicas y consideraciones políticas, entre otros aspectos.
En la actualidad, la negociación de un acuerdo comercial a gran escala para ALC no parece revestir gran prioridad para la mayoría de los gobiernos de la región. En cambio, están adquiriendo relevancia otras iniciativas de integración regional y subregional, como el uso estratégico de sistemas nacionales de contratación pública, la armonización regulatoria y los acuerdos regionales de facilitación del comercio (CEPAL, 2022[96]). Un aspecto de la agenda de convergencia que podría potenciar enormemente las redes de producción intrarregionales es la armonización gradual o el reconocimiento mutuo de normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias. Estos avances serían especialmente ventajosos para las pymes exportadoras, que a menudo tienen que hacer frente a requisitos regulatorios diferentes en los distintos mercados regionales. La armonización de las normas técnicas resulta fundamental para promover la integración productiva, especialmente en ámbitos críticos para la transición energética, como la electromovilidad.
Facilitar el comercio, es decir, agilizar y simplificar los trámites transfronterizos, es crucial en la promoción de la participación en las cadenas de valor tanto regionales como mundiales y en la internacionalización de las pymes. Los efectos positivos de las medidas de facilitación del comercio se amplifican cuando se extienden más allá de las fronteras nacionales y se convierten en iniciativas regionales. Al igual que otras regiones emergentes, ALC ha progresado desde 2019 en la simplificación y armonización de documentos, la automatización y racionalización de trámites y la mejora de la cooperación entre organismos fronterizos nacionales (Sorescu y Bollig, 2022[97]). Un caso ejemplar es el acuerdo de reconocimiento regional del certificado de Operador Económico Autorizado (OEA), firmado en mayo de 2022 por los servicios aduaneros de 11 países de ALC. Cuando se haya implementado por completo, este acuerdo permitirá a las empresas exportadoras certificadas como OEA en un país miembro disfrutar de ventajas similares en otros países miembros, simplificando los trámites aduaneros y mejorando la seguridad de la cadena logística. Otras iniciativas para facilitar el comercio en las que se están logrando avances significativos a escala regional o subregional son la interoperabilidad de los servicios nacionales de ventanilla única para el comercio exterior y la certificación digital de origen.
El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC establece una base sobre la que los países de ALC pueden apoyarse para asumir compromisos más ambiciosos, en particular en lo que respecta a la digitalización de los trámites. En este contexto, la negociación de un acuerdo regional sobre facilitación del comercio enviaría una señal política firme de compromiso con la integración y contribuiría a fomentar la eficiencia del comercio intrarregional y de las redes productivas. Un acuerdo de esta naturaleza demostraría un compromiso colectivo en favor de la agilización de los trámites y la reducción de las barreras, lo que acabaría contribuyendo a la fluidez de los flujos comerciales regionales. Junto a las iniciativas de convergencia comentadas anteriormente, es crucial abordar la cuestión del déficit regional de infraestructuras.
La fragilidad institucional de los acuerdos de integración constituye una barrera clave en ALC. Las posturas nacionales en materia de integración están a menudo expuestas a cambios ligados a la evolución de los ciclos políticos en los distintos países. Con independencia de los partidos políticos que formen el gobierno, el proyecto de integración regional debe verse como una estrategia de desarrollo regional orientada a cambiar el papel periférico de ALC en el mercado mundial por una posición más central y de mayor valor agregado en las cadenas de valor regionales y mundiales. A su vez, esto proporcionaría mayor soberanía y margen de maniobra a la región en la escena mundial.
ALC puede aprender de Europa lecciones valiosas sobre integración regional, en particular de la experiencia de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Desde su instauración en 1951, la CECA sentó las bases de la Unión Europea y desempeñó un papel fundamental en la promoción de la integración económica y la cooperación política entre los países europeos. Creó un mercado común del carbón y el acero gracias a la eliminación de las barreras comerciales, el fomento de la competencia y la garantía de un suministro estable de estos productos. Esta integración impulsó la producción industrial y facilitó avances tecnológicos. ALC puede aprender de esta experiencia tan fructífera dando prioridad a un mercado común y centrándose en sectores estratégicos que estimulen una transformación de los mercados de producción y de trabajo. Mediante el establecimiento de mecanismos similares, adaptados a su propio contexto, los países de ALC pueden potenciar el comercio intrarregional, armonizar regulaciones y desarrollar políticas comunes en cuestiones cruciales como la energía, el transporte y la protección ambiental. Asimismo, la región podría beneficiarse de la inclusión de la integración comercial regional como parte de las políticas de desarrollo productivo de los países de ALC y sus territorios. Por ejemplo, podrían explorarse oportunidades de integración a través de iniciativas que promuevan clusters empresariales en países que compartan cadenas de valor comunes o complementarias.
Los bloques de integración regional en ALC pueden servir, además de para aumentar la IED destinada a la transformación productiva a través de un comercio mejor y más regional, como base de una plataforma regional para proyectos de inversión coordinados. Los estudios recientes muestran una tendencia prometedora, con un aumento de más del 80% en las salidas de IED de los países de ALC en 2023 (CEPAL, 2023[22]). Las inversiones en el extranjero de las empresas transnacionales latinoamericanas (conocidas como multilatinas) alcanzaron la cifra histórica de 74 677 millones de USD en 2022 (CEPAL, 2023[22]). Esta tendencia podría acelerarse mediante el refuerzo de plataformas regionales de inversión como el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem), creado con el objetivo de reducir las asimetrías dentro del bloque regional. El Focem recibe contribuciones más elevadas de sus socios más grandes (Argentina y Brasil), mientras que sus asignaciones benefician de forma progresiva a sus socios más pequeños (Paraguay y Uruguay), con especial énfasis en los proyectos de infraestructuras, la competitividad empresarial y el desarrollo social. Otro ejemplo es la Agenda de Proyectos Prioritarios de Integración de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Esta agenda consta de 31 proyectos estructurados con un monto de inversión estimado de 20 100 millones de USD (UNASUR, 2023[98]).
La vasta experiencia de la región en materia de cooperación Sur-Sur proporciona otra herramienta de apoyo a las coaliciones para la transformación productiva. Cuando los bloques de integración regional se vuelven demasiado rígidos e incapaces de aportar soluciones concretas, los países pueden recurrir a alianzas bilaterales y subregionales más flexibles que impulsen los programas de transformación productiva. Un ejemplo de ello es el proyecto de cooperación Sur-Sur entre Uruguay y México, cuyo objetivo central es fomentar dinámicas de ecosistema en investigación, desarrollo e innovación, al tiempo que hace hincapié en agregar valor en las cadenas productivas locales, con especial atención a las cuestiones relacionadas con el medioambiente, la economía circular y el desarrollo sostenible. El proyecto tiene como eje el intercambio de experiencias entre los sectores público y privado de ambos países, en particular las empresas emergentes en sectores estratégicos. Experiencias como esta pueden reproducirse o ampliarse añadiendo gradualmente nuevos socios.
Una nueva agenda UE-ALC para la transformación productiva
La Unión Europea no es solo uno de los principales inversores en ALC, sino también el tercer socio comercial de la región y el mayor contribuyente en materia de cooperación al desarrollo. Más recientemente, también se ha convertido en un importante socio inversor en ALC, sobre todo en países que reciben una parte considerable de los flujos de IED de la UE en la región, como Brasil (31%) y México (26%), a los que siguen Chile (10%), Argentina (8%) y Colombia (5%) (fDi Markets, 2023[99]) (Capítulo 1). Esta inversión ha desempeñado un papel crucial en la creación de empleo, sobre todo en sectores como los servicios y la industria manufacturera, esenciales para la transformación productiva de ALC (Capítulo 2). Las empresas europeas han instalado plantas de producción y adquirido entidades en el ámbito de las manufacturas, generando oportunidades de empleo en ALC a través de diversas cadenas de valor.
Los lazos comerciales y de inversión entre la Unión Europea y ALC se han reforzado a través de acuerdos comerciales bilaterales y regionales que han facilitado el acceso a los mercados y la integración económica, lo que ha dado lugar a un aumento significativo del comercio bidireccional (Comisión Europea, 2023[13]). La Unión Europea ha firmado acuerdos de asociación con países individuales y bloques regionales de ALC, promoviendo la cooperación, las alianzas políticas y el estrechamiento de las relaciones económicas. Existen acuerdos de este tipo con el Foro del Caribe (Cariforum), Centroamérica, los países andinos (Colombia, Ecuador y Perú), Chile, y México. Además, se han entablado negociaciones con el Mercosur.
El giro reciente de la UE hacia un nuevo paradigma de cooperación al desarrollo basado en alianzas internacionales también está modificando sus formas de trabajar con la región de ALC. Este cambio reconoce a los países asociados de ALC como protagonistas activos en la elaboración de sus propias agendas de desarrollo, dejado atrás un enfoque centrado en el receptor (CEPAL/OCDE, 2018[100]; OCDE et al., 2019[21]). Ello implica entablar un diálogo sobre políticas, codiseñar políticas y ejecutar conjuntamente proyectos que aborden retos comunes (como las transiciones verde y digital), a la vez que se da prioridad a la inclusión social. Además, promueve el trabajo en común de las dos regiones para aprovechar sus fortalezas colectivas y defender intereses comunes. Por otro lado, este enfoque integra herramientas como el comercio, las inversiones y la cooperación en un enfoque multidimensional y que considera todo el aparato gubernamental (Comisión Europea, 2023[13]).
La estrategia Global Gateway de la UE, cuyo objetivo es movilizar la inversión, el comercio y la cooperación al desarrollo, marca un punto de inflexión hacia esta nueva alianza estratégica con la región de ALC. Este nuevo enfoque sitúa en el centro de las relaciones entre la UE y ALC la transparencia y los estándares elevados, ofreciendo a los países de ALC proyectos que promueven la creación de riqueza a través de alianzas entre los sectores público y privado. Asimismo, pretende generar inversiones empresariales que contribuyan a la prosperidad de las sociedades de ambas regiones (Comisión Europea, 2023[101]). La Agenda de Inversiones Global Gateway es una iniciativa de colaboración para identificar oportunidades de inversión en ALC que contribuyan a la transformación productiva de la región en sectores como el clima y la energía, materias primas críticas, infraestructuras, desarrollo de pymes, electromovilidad y turismo sostenible, entre otros (Gráfico 5.12). Por ejemplo, la UE ha colaborado estrechamente con el Grupo BID para identificar oportunidades de inversión en ALC. En los últimos tres años, el BID ha participado conjuntamente con 14 socios europeos en 58 iniciativas en 17 países de ALC, en sintonía con todos los sectores clave de la Agenda de Inversiones Global Gateway. Por cada dólar financiado por los socios europeos, el Grupo BID aporta el doble, y ha alcanzado una cifra superior a 10 000 millones de USD en cofinanciamiento y casi 200 millones de USD en donaciones.
En el contexto de la estrategia Global Gateway, en junio de 2022 se puso en marcha una asociación entre la Unión Europea y ALC para la fabricación local de vacunas, medicamentos y otras tecnologías sanitarias (Comisión Europea, 2022[102]). Esta iniciativa, que también aspira a reforzar la resiliencia de los sistemas de salud, está plenamente alineada con el plan de autosuficiencia sanitaria de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que fue aprobado por unanimidad por los jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de 2021 (CEPAL, 2021[103]). El plan de la CEPAL destaca como marco de cooperación y actuación en tres ámbitos. En primer lugar, define un enfoque multilateral para potenciar la inversión en el sector sanitario y promover las capacidades productivas regionales. En segundo lugar, establece una visión para integrar salud y desarrollo productivo. En tercer lugar, identifica y establece prioridades entre los proyectos de gran repercusión cuya ejecución es factible a corto plazo.
Gráfico 5.12. Agenda de Inversiones Global Gateway: número de proyectos por país y sector
Nota: El gráfico muestra la cifra total de proyectos en cada país que publica la Comisión Europea. Los tonos azules más oscuros indican un mayor número de proyectos (azul más claro = 1 proyecto; azul más oscuro = 7 proyectos). Además del número de proyectos correspondientes a cada país, también figura la cifra de proyectos a nivel regional y subregional en la Cuenca Amazónica, el Caribe, América Central y México, el Caribe Oriental y ALC.
Fuente: (Comisión Europea, 2023[104]).
La transformación del modelo económico y social de la UE —basado en una doble transición verde y digital justa— brinda una oportunidad de intercambio con los países de ALC en apoyo de su propia transformación. Global Gateway es una herramienta importante en este sentido. Debe ir acompañada de un diálogo político (y sobre políticas públicas), así como de la necesaria adaptación a las condiciones estructurales específicas de la región y la mitigación de los posibles costos. La Cumbre UE-CELAC de julio de 2023 marcó un punto de inflexión en esta alianza, al demostrar un compromiso renovado al más alto nivel político para acometer esfuerzos conjuntos entre las regiones. Durante el encuentro, el BID, la CAF y la Comisión Europea organizaron conjuntamente una Mesa Redonda Empresarial UE-ALC, que constituyó un hito en la implicación del sector privado en la alianza birregional hacia una transformación productiva.
Un mayor diálogo e intercambio en materia de políticas fomentaría lazos más fuertes, allanando el camino hacia la transformación productiva a la que aspiran los países de ALC. Para lograr una agenda en la que el comercio, la inversión y la cooperación generen beneficios mutuos es preciso que esté cimentada en un diálogo más sólido, fuentes de financiamiento más amplias e innovadoras y recomendaciones sobre políticas con base empírica, así como en la coordinación entre los niveles nacional y regional. Los mecanismos renovados de coordinación y alineamiento con las estrategias nacionales de desarrollo son cruciales para garantizar que los flujos de inversión se ajustan a criterios compartidos de calidad, sostenibilidad e inclusión. Estos mecanismos deberán acercar entre sí a los colectivos implicados en la inversión, el comercio y el desarrollo, y garantizar que el proceso que acompaña a la reindustrialización de ALC se alinea con las prioridades nacionales.
Los intercambios técnicos sobre políticas de “especialización inteligente” (p. ej., planes de transformación económica o políticas de desarrollo productivo) pueden revestir una importancia estratégica para la transformación productiva de ALC. Estos intercambios pueden contribuir al desarrollo sostenible al fomentar la competitividad y la innovación en las distintas regiones y reducir las desigualdades territoriales (Di Cataldo, Monastiriotis y Rodríguez-Pose, 2022[105]; Halleux, 2016[106]). La Unión Europea ha implementado este enfoque innovador, que podría ser útil para los países de ALC, donde las disparidades económicas subregionales son elevadas (UTEC, 2021[107]). Dentro de ALC, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) de Chile ha desarrollado políticas de este tipo. La Unión Europea está prestando asesoramiento a sus países miembros sobre cómo adaptar sus estrategias a las necesidades de las políticas industriales para alinearse con las transiciones verde y digital. Recientemente, el bloque de la UE aunó esfuerzos con la región de ALC en una nueva alianza digital (Recuadro 5.6).
Recuadro 5.6. Alianza Digital UE-ALC: un esfuerzo conjunto para cerrar la brecha digital en ALC
La Alianza Digital Unión Europea-América Latina y Caribe (UE-ALC), puesta en marcha en marzo de 2023, se propone impulsar la cooperación digital entre ambas regiones a través de actuaciones concretas que promuevan el desarrollo de la infraestructura digital y la convergencia de políticas y regulaciones que garanticen la protección de los derechos humanos también en línea. La iniciativa se enmarca en la estrategia europea Global Gateway, concebida para establecer vínculos de confianza con los países asociados y contribuir así al desarrollo de las economías y sociedades de ALC. Para su coordinación, se apoyará en el Centro Europeo de Desarrollo Digital (D4D) y en la CEPAL.
Los proyectos que se desarrollarán en el marco de la Alianza Digital EU-ALC son: i) ampliar el cable de fibra óptica BELLA que conecta a Europa y América Latina para crear una conectividad troncal digital segura y acercar entre sí a investigadores de ambas regiones; ii) potenciar la estrategia regional Copernicus, con Centros Regionales de Datos Copernicus en Panamá y Chile; iii) crear un acelerador digital UE-ALC para fomentar la competitividad y la innovación en el ámbito digital; y iv) reforzar y consolidar un espacio de diálogo permanente entre las dos regiones sobre cuestiones de conectividad significativa, marcos regulatorios, gobernanza, ciberseguridad y transformación digital.
La Alianza Digital EU-ALC aspira a fortalecer las capacidades institucionales de los países de ALC y apoyar la transformación productiva basada en la digitalización y la innovación en la región. Se prevé que ayude a los países de ALC a eliminar las brechas y disparidades digitales, promover la cohesión social, impulsar la igualdad entre hombres y mujeres y entre étnias, mejorar la capacitación de los jóvenes y establecer una sociedad y una economía digitales que sean integradoras y no dejen a nadie atrás.
Fuente: (CEPAL, 2023[108]); (Comisión Europea, 2023[109]).
Los intercambios en materia de políticas sobre la transición verde y las normas verdes internacionales también pueden beneficiar a ambas regiones. Con la entrada en vigor del Pacto Verde Europeo, la Unión Europea se dotará de regulaciones sobre las importaciones de productos agrícolas y agroindustriales. El marco regulatorio de la UE sobre pesticidas y fertilizantes, así como la entrada en vigor de normas que garanticen que los productos no contribuyen a la deforestación, tendrán importantes efectos en la balanza comercial UE-ALC. Los países asociados tendrán que invertir importantes recursos para cumplir estas regulaciones y adaptar los procesos actuales a las nuevas normas internacionales. Los países de ALC ya están trabajando en la actualización de sus regulaciones y en el establecimiento de procesos de trazabilidad. Por ejemplo, Colombia está tramitando en el Congreso un proyecto de ley para combatir la deforestación haciendo obligatoria la trazabilidad de la carne vacuna, lo que implica realizar un seguimiento del ganado para garantizar que no procede de zonas deforestadas ilegalmente (Tarazona, 2022[110]). La adopción de esta ley, en su caso, situaría a Colombia a la vanguardia de la regulación verde y permitiría que los productos agroalimentarios cumplieran en el futuro los requisitos de la UE. En el marco de una asociación reforzada, será crucial que la Unión Europea ofrezca asistencia técnica y financiera a los países de ALC para que puedan satisfacer los nuevos requisitos más estrictos de acceso a su mercado.
El hecho de que los países de ALC y de la UE compartan prioridades estratégicas ofrece una oportunidad para forjar una alianza mutuamente beneficiosa en torno a áreas tan prioritarias como las tres transiciones: verde, digital y social. Aunque distintos, los objetivos de cada transición son complementarios y las trayectorias para alcanzarlos se entrecruzan.
Principales mensajes en materia de políticas
La cooperación y las asociaciones internacionales se han vuelto cruciales en ALC para fomentar más y mejores inversiones que permitan la transformación productiva. En un contexto en el que una serie de crisis reforzadas entre sí —como el cambio climático, la pandemia de COVID-19, perturbaciones en las cadenas de valor mundiales y la guerra en Ucrania— han fragmentado el sistema multilateral, es imperativo dar una respuesta coordinada. La triple transición —verde, digital y social— brinda a ALC la oportunidad de fortalecer alianzas internacionales y establecer nuevos modelos de crecimiento y desarrollo sostenibles para garantizar que la región no se quede atrás en esta nueva agenda de industrialización. Los principales mensajes en materia de políticas (Recuadro 5.7) destacan de qué modo las alianzas internacionales pueden ayudar a:
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resolver el déficit de financiamiento del desarrollo movilizando capital del sector privado;
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garantizar que las inversiones tengan un mayor impacto social; y
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promover y apoyar la integración regional.
Estos mensajes ofrecen consideraciones generales para ayudar a los países de ALC a implementar su propio conjunto de políticas para atraer IED y otras inversiones que impulsen la transformación productiva de forma sostenible y justa.
Recuadro 5.7. Principales mensajes en materia de políticas
Promover una mayor coordinación y alineación para movilizar mayores y mejores recursos para la inversión.
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Mejorar la coordinación entre los gobiernos, el sector privado, las agencias de cooperación internacional, los BMD y las DFI a través de plataformas para el diálogo y el intercambio de información. Esto puede ayudar a movilizar más inversiones privadas que estén alineadas con las prioridades nacionales y subnacionales de las agendas de desarrollo productivo de los países y sus territorios , y contribuir a un entorno propicio para la inversión en la región.
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Hacer un mayor uso de instrumentos de movilización de recursos, como el financiamiento mixto, que pueden utilizarse para reducir el riesgo percibido por los inversores institucionales en proyectos de inversión en ALC.
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Adaptar los marcos de las políticas nacionales a las normas internacionales, por ejemplo, mediante taxonomías, instrumentos de políticas internacionales o acuerdos multilaterales para crear una comprensión común y diligencia debida para la movilización de capital privado.
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Evaluar los posibles beneficios de introducir enfoques nuevos o alternativos en los tratados de inversión para garantizar que respetan las normas ambientales, los derechos laborales y el bienestar social.
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Promover el apoyo al desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología en el marco de inversiones en sectores estratégicos clave. Esto incluye un mayor apoyo a API nacionales y locales y a instituciones financieras locales para alinear el financiamiento sostenible con las prioridades nacionales.
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Promover la creación de espacios de discusión entre las API nacionales y locales, en apoyo de sectores estratégicos para las inversiones, involucrando a la sociedad civil y los actores locales, para alinear la inversión con las prioridades nacionales.
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Utilizar adecuadamente los requisitos de contenido local para crear vínculos con pymes nacionales y fomentar las cadenas de valor necesarias en inversiones específicas para cada contexto.
Hacia una integración regional revitalizada
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Reforzar la integración intrarregional, en particular la integración productiva, con el fin de crear un mercado amplio y estable que permita conseguir economías de escala, con costos de transacción reducidos, e infraestructuras regionales. Esto puede lograrse a través de una contratación pública estratégica, la armonización regulatoria, medidas de facilitación del comercio y políticas de desarrollo productivo orientadas directamente a la integración regional.
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Prestar la atención debida a la regionalización de las redes comerciales y de producción (una tendencia mundial emergente) y orientar las alianzas internacionales en apoyo de este cometido. Esto será vital en la búsqueda de una mayor autonomía estratégica en el abastecimiento de productos e insumos clave.
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Aumentar la cooperación y el diálogo sobre políticas con la Unión Europea para fomentar una integración regional en ALC adaptada al contexto actual de creciente demanda de materias primas críticas y a la necesidad de mejorar las cadenas de valor en la región.
Hacia una nueva alianza estratégica con la Unión Europea
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Reforzar el diálogo y el intercambio en materia de políticas entre ALC y la Unión Europea a través de la Agenda de Inversiones Global Gateway para promover el comercio e inversiones de calidad entre ambas regiones. Ejemplos de dicha cooperación son la asociación UE-ALC para la fabricación local de vacunas, medicamentos y otras tecnologías sanitarias; intercambios técnicos sobre estrategias de especialización inteligente; la Alianza Digital UE-ALC; y la transición verde.
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UNIDO (2022), “Through the Renewable Energy Innovation Fund (REIF), UNIDO and its partners will support Uruguay´s 2nd energy transition by decarbonizing the transportation and industry sectors”, United Nations Industrial Development Organization, Vienna, https://www.unido.org/news/through-renewable-energy-innovation-fund-reif-unido-and-its-partners-will-support-uruguays-2nd-energy-transition-decarbonizing-transportation-and-industry-sectors.
United Nations (2023), The Sustainable Development Goals Report 2023, Department of Economic and Social Affairs (DESA), United Nations, New York, https://unstats.un.org/sdgs/report/2023/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2023.pdf (accessed on 29 August 2023).
UTEC (2021), “Qué es la Estrategia de Especialización Inteligente (EEI) (website)”, Universidad Tecnológica, https://utec.edu.uy/es/noticia/que-es-la-estrategia-de-especializacion-inteligente-eei/.
Vadell, J., G. Brutto y A. Leite (2020), “The Chinese South-South development cooperation: an assessment of its structural transformation”, Revista Brasileira De Politica Internacional, Vol. 63, https://www.scielo.br/j/rbpi/a/7bGWCPphHqQZT7wKDg3SLgw/?lang=en.
Anexo Tabla 5.A.1. Número de tipos de productos exportados a destinos seleccionados, 2021
Nota: Los productos se especifican al nivel de 6 dígitos del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías. Los datos de Cuba, Trinidad y Tobago y (Rep. Bol. de) Venezuela se han calculado a partir de estadísticas espejo. Los datos de Argentina son de 2017. Las casillas sombreadas en azul claro corresponden al destino al que se exportó la mayor cantidad de productos.
Fuente: UN Comtrade, Base de datos de estadísticas de comercio internacional, https://comtrade.un.org/.
Notas
← 1. Dos bases de datos, Convergence y OECD, brindan información sobre el estado de las finanzas combinadas a nivel mundial. Los datos de Convergence (Convergence, 2023[33]) se recopilan de i) fuentes públicas creíbles como comunicados de prensa, ii) acuerdos de intercambio de datos y iii) ejercicios de validación con miembros de Convergence. Para ser incluido en la base de datos de Convergence, un acuerdo debe cumplir tres criterios principales:
1. La transacción atrae la participación financiera de uno o más inversores comerciales que de otro modo no habrían invertido en la oportunidad.
2. La transacción utiliza capital catalizador de una de las siguientes maneras: a) Los inversionistas públicos/filantrópicos son concesionales dentro de la estructura de capital; b) Inversionistas públicos/filantrópicos proporcionaron garantías o seguros de riesgo con un precio inferior al del mercado; c) el diseño o preparación de la transacción está financiado por una subvención; d) La transacción está asociada a una instalación de Asistencia Técnica.
3. La transacción tiene como objetivo crear un impacto en el desarrollo relacionado con los ODS en los países en desarrollo, o impactar directamente a los beneficiarios en los países en desarrollo.
← 2. La OCDE ha desarrollado un estándar internacional para medir y recopilar datos sobre los montos movilizados del sector privado por las intervenciones oficiales de desarrollo (OECD.Stat, 2023[35]). Denominada “base de datos de movilización”, describe el vínculo causal entre la financiación privada disponible para un proyecto específico y una intervención oficial. Los datos se recopilan siguiendo metodologías específicas para cada instrumento, que cubren todos los mecanismos de apalancamiento utilizados por las DFIs y los BMD: garantías, préstamos sindicados, esquemas de financiamiento de proyectos, acciones en vehículos de inversión colectiva, inversión directa en empresas, líneas de crédito y cofinanciamiento simple.