América Latina y el Caribe (ALC) necesita una agenda de inversión ambiciosa y amplia para emprender una trayectoria de desarrollo más sólida y sostenible. Para cerrar las brechas de inversión existentes y superar los retos estructurales de la región, es esencial aumentar la inversión tanto doméstica como extranjera. Estas inversiones deben ser un catalizador de empleos de calidad y de una mejor estructura productiva, aprovechando las ventajas comparativas de ALC y las oportunidades generadas por las transiciones verde y digital. Fortalecer las instituciones públicas es fundamentales para promover inversiones públicas y privadas eficaces y eficientes y alinearlas con las estrategias nacionales de desarrollo y las prioridades de los ciudadanos. Además, los mecanismos de financiación innovadores, un papel renovado para las instituciones financieras de desarrollo y unas alianzas internacionales revitalizadas son aspectos clave para hacer de esta nueva agenda de inversión un instrumento que encamine a la región hacia un mayor bienestar para todos los latinoamericanos.
Perspectivas económicas de América Latina 2023
Resumen: Invirtiendo para un desarrollo sostenible
Abstract
ALC necesita aumentar su crecimiento potencial y mejorar sus condiciones sociales en un contexto complejo
La actividad económica en América Latina y el Caribe (ALC) se ha desacelerado en 2023. Tras la contracción causada por la pandemia del COVID-19, el crecimiento del producto interno bruto (PIB) de la región había repuntado en 2021 hasta superar el 6%. Esta expansión se debió fundamentalmente al estímulo fiscal y monetario, a la mejora de las condiciones externas y a un efecto base. En 2022, las condiciones externas se tornaron menos favorables, las transferencias públicas se redujeron, la política monetaria se endureció y los efectos de la reapertura de las economías se disiparon. En 2022, el PIB de ALC creció casi un 4% en promedio, y la mayoría de los países de la región recuperaron los niveles de producto previos a la pandemia. Sin embargo, la desaceleración de la actividad económica en 2023 sugiere que ALC está volviendo a los niveles bajos de crecimiento observados antes de la pandemia.
Este descenso obedece a debilidades estructurales persistentes que limitan el crecimiento potencial de la región, agravadas por el impacto de un contexto mundial desfavorable. El crecimiento potencial del PIB per cápita ha sido inferior al 1% desde 1980, aunque aumentó ligeramente después del auge de las materias primas que se produjo entre 2003 y 2013. Desde entonces, se ha estancado en torno al 0.7% y se ha mantenido sistemáticamente por debajo de la tasa media registrada en las economías avanzadas, que es casi 1 punto porcentual más alta, lo que dificulta la convergencia (Gráfico 1). La coyuntura global también está dificultando el crecimiento en los países de ALC. Las perspectivas de la economía mundial siguen siendo débiles, con condiciones monetarias y fiscales más restrictivas en todas las principales economías, así como una recuperación menos potente de lo previsto en la República Popular China (en adelante, “China”) (ECLAC, 2023[1]; OECD, 2023[2]).
Gráfico 1. Crecimiento potencial del PIB per cápita en ALC y en economías avanzadas
Nota: El crecimiento medio es una media simple del período analizado. HP se refiere al filtro Hodrick-Prescott, que se utilizó como modelo alternativo debido a su resistencia a las perturbaciones a corto plazo para obtener una representación de curva atenuada (lambda 100). AR hace referencia a un modelo autorregresivo, que utiliza datos de crecimiento del PIB per cápita. El número de rezagos (1 y 2) se determinó analizando la función de autocorrelación y eligiendo el modelo que maximizaba la log-verosimilitud. La serie de ALC y economías avanzadas se refiere a los países incluidos en la base de datos de Perspectivas de la economía mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI), abril de 2023.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (FMI, 2023[3]).
Las condiciones socioeconómicas siguen siendo difíciles en ALC, con niveles de pobreza y pobreza extrema que se mantienen en niveles similares a los de antes de la pandemia en más de la mitad de los países ALC. En 2022, el 29% de la población de ALC vivía en la pobreza y el 11.2% estaba en situación de pobreza extrema. Uno de los principales desafíos para dar respuesta a esta situación es la persistencia de altos niveles de informalidad laboral, que se traducen en salarios más bajos y falta de acceso a la protección social. En promedio, la tasa de empleo informal en ALC se situó en 2022 en el 48.7% (ECLAC/ILO, 2023[4]). Antes de la pandemia, el 42.8% de la población de la región vivía en hogares que dependían exclusivamente del empleo informal y el 21.8% pertenecía a hogares mixtos, es decir, hogares con trabajadores formales e informales. Por lo tanto, dos tercios de la población de la región dependía total o parcialmente del empleo informal, aunque con importantes variaciones entre países (Gráfico 2).
Gráfico 2. Distribución de los trabajadores informales a nivel de los hogares, selección de economías de ALC
Nota: Las economías seleccionadas son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (OECD, 2021[5]).
El aumento de la inflación socavó el poder adquisitivo en ALC y afectó severamente a las poblaciones más vulnerables. En el primer semestre de 2023, el efecto negativo de la inflación fue considerablemente más acentuado para los hogares en situación de pobreza extrema, que tuvieron que afrontar un aumento medio de los precios 4.1 puntos porcentuales más alto que el promedio de los hogares. En una muestra de economías de ALC, las mayores diferencias entre el impacto de la inflación en la población general y en hogares en extrema pobreza se observaron en Argentina (11.6 puntos porcentuales) y Perú (7.0 puntos porcentuales).
La inversión puede impulsar el desarrollo sostenible en la región
Se necesita más y mejor inversión para elevar el crecimiento potencial y crear más empleo formal; para transformar la estructura productiva y aprovechar las ventajas comparativas de ALC; y para maximizar el potencial de las profundas transformaciones que se están produciendo a escala global, como las transiciones verde y digital.
Los sectores público y privado deberían movilizar más y mejores inversiones
ALC presenta uno de los niveles de inversión total más bajos de todas las regiones a nivel global —tan solo un 20% del PIB—, aunque con importantes divergencias entre los países de la región (Gráfico 3). Tras alcanzar el 23.3% en 2008, los niveles de inversión como porcentaje del PIB han sido relativamente bajos, en particular entre 2016 y 2020, cuando se situaron por debajo del 20% del PIB, y solo se recuperaron ligeramente en 2021 y 2022. Dentro de la región, la inversión como porcentaje del PIB presenta variaciones considerables. Los únicos países que lograron un incremento sostenido de los niveles de inversión entre 2014 y 2022 fueron Antigua y Barbuda, la República Dominicana, Granada, San Vicente y las Granadinas, El Salvador y Paraguay.
Gráfico 3. Inversión total como porcentaje del PIB en ALC y regiones seleccionadas, 1990-2022
Nota: Como en la base de datos del FMI, los datos de cada región son medias ponderadas. La inversión, definida como formación bruta de capital, se mide por el valor total de la formación bruta de capital fijo, la variación de existencias y las adquisiciones menos las cesiones de objetos valiosos de una unidad o sector [SCN 1993]. Se expresa como la relación entre la inversión total en moneda local corriente y el PIB en moneda local.
Fuente: (IMF, 2023[6]).
Los niveles de inversión varían considerablemente entre sectores económicos. Casi la mitad de la inversión total en ALC entre 1990 y 2018 fue absorbida por el sector manufacturero (22.7%) y los servicios generales (21.1%). El sector del comercio recibió el 13.7%; la minería, el 12.4%; la agricultura, el 9.4%, y el transporte, el 10.9%. Los servicios esenciales, incluidos la electricidad, el gas y el agua, recibieron 7.2% de la inversión total en ese período (ECLAC, 2022[7]).
Los bajos niveles de inversión en ALC obedecen, en parte, a las reducidas tasas de ahorro doméstico en la región. En promedio, un incremento del ahorro nacional equivalente a 1 punto porcentual del PIB se traduce en un aumento de la inversión doméstica de 0.39 puntos porcentuales, aunque con una fuerte heterogeneidad en la región (Cavallo y Pedemonte, 2015[8]). Pese a estas amplias variaciones entre países, ALC ha presentado sistemáticamente tasas bajas de ahorro interno bruto, con un promedio próximo al 20% del PIB desde 2000. Este nivel es considerablemente más bajo que el 35% del PIB de ahorro que se observa en las economías de Asia Oriental y el Pacífico.
El sector privado es la mayor fuente de inversión en casi todos los países de ALC, pero esta inversión sigue concentrada en las grandes empresas. En 2019, el 78% de la inversión total se originó en el sector privado, por debajo de la media de la OCDE de 84%. La inversión privada en ALC está muy concentrada: el 1%, el 5% y el 10% de las principales empresas de la región generan, en promedio, el 25%, el 55% y el 69% de la inversión a largo plazo, respectivamente.
El sector público debe desempeñar un papel crucial en el fomento del desarrollo sostenible, especialmente mediante la inversión en infraestructura pública estratégica. Sin embargo, la inversión pública en infraestructura ha permanecido en niveles bajos en las últimas décadas, en particular desde 2008, situándose en 2021 en el 1.6% del PIB (Infralatam, 2022[9]). Algunos de los principales sectores en los que se necesitan inversiones en infraestructura pública son los de energías limpias, transporte sostenible, telecomunicaciones y agua. La inversión en infraestructura de telecomunicaciones y de transporte puede actuar como catalizador de un mayor crecimiento y conectividad, tanto a nivel nacional como subnacional, al permitir que las empresas nacionales e internacionales se conecten con otras regiones y se integren en los mercados nacionales, regionales y mundiales. Del mismo modo, una infraestructura de calidad en los sectores de la energía, las telecomunicaciones y el agua puede contribuir a que tanto la transición verde como la digital beneficien a los ciudadanos de la región.
En 2021, las mayores inversiones públicas en ALC se produjeron en el sector del transporte (0.8% del PIB), seguido de la energía (0.3%), las telecomunicaciones (0.25%) y el agua (0.2%). La mayor parte de la inversión pública en infraestructura en ALC se destina al subsector de las carreteras. Es necesario aumentar la inversión pública en otros modos de transporte para avanzar hacia un modelo de transporte más sostenible. El carácter estratégico de la infraestructura en energía, telecomunicaciones y agua resalta la importancia de incrementar el esfuerzo de inversión pública en estos ámbitos.
La inversión pública puede atraer más inversión privada, y de mejor calidad, por medio de varios marcos y herramientas. Los gobiernos de ALC pueden fomentar el desarrollo de entornos innovadores para atraer niveles más elevados de inversión, por ejemplo, modernizando los marcos regulatorios en materia de inversión estableciendo condiciones claras y transparentes para los inversores. Además, las asociaciones público-privadas (APP) pueden acelerar el desarrollo de sectores estratégicos y lograr que se avance hacia una matriz de producción más sostenible. Las APP requieren de marcos regulatorios e institucionales efectivos para evitar costos fiscales inesperados como consecuencia de la renegociación de contratos de concesión. Pese a que el porcentaje de APP dedicadas a la mejora de la infraestructura pública en la región continúa siendo modesto (0.46% del PIB), en 2021 ALC se situó por encima de otras regiones en desarrollo como África subsahariana (0.31%), Asia meridional (0.26%), Asia oriental y el Pacífico (0.16%), Oriente Medio y el norte de África (0.05%), pero por debajo de Europa y Asia central (0.47%) (World Bank, 2023[10]).
En conjunto, para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en 2030, los países de ALC necesitan incrementar sustancialmente tanto el nivel de inversión como su calidad. Para cerrar la brecha entre los niveles de inversión actuales y los necesarios para cumplir los ODS, la región necesitará una inversión estimada de casi 2.22 billones de USD en infraestructura pública, el equivalente a 282 USD per cápita al año de aquí a 2030 (IDB, 2021[11]). Debido a los bajos niveles de ahorro doméstico, los países de ALC se ven obligados a endeudarse en el exterior para financiar sus inversiones, a pesar de que esto en ocasiones puede resultar más costoso e incrementar la exposición a las fluctuantes condiciones externas.
Aunque la inversión doméstica ha sido baja, la región ha conseguido atraer IED
Pese a que la inversión continúa siendo escasa en la región, ALC ha atraído niveles relativamente altos de inversión extranjera directa (IED) en comparación con otras economías emergentes. En 2022, fue la región del mundo que registró las mayores entradas de IED como porcentaje del PIB, una posición que también ocupó, en promedio, en 2018 y 2020. Las entradas de IED fueron equivalentes al 4% del PIB de la región en 2022 (Gráfico 4). Aunque la IED disminuyó un 24% en 2022 a nivel mundial, en ALC los flujos de entrada de IED aumentaron un 55%, alcanzando casi los 225 000 millones de USD. Para poner estos montos en perspectiva, la IED en ALC en los períodos 2017-19 y 2020-22 supuso el equivalente al 290% (464 000 millones de USD) y el 278% (445 000 millones de USD), respectivamente, de los recursos financieros proporcionados por el Plan Marshall para impulsar la recuperación de Europa tras la Segunda Guerra Mundial (13 000 millones de USD en 1948, equivalentes a 160 000 millones en 2022). Del mismo modo, mientras que los recursos distribuidos por el Plan Marshall ascendieron a aproximadamente el 2% de los ingresos nacionales combinados de los países receptores entre 1948 y 1951 (Eichengreen, 2010[12]), la IED en ALC superó el 3% del PIB en los períodos 2017-19 y 2020-22 (llegando al 4% del PIB en 2022).
Gráfico 4. Entradas de IED como porcentaje del PIB, por regiones, 2010-22
Nota: Como en (World Bank, 2023[13]), los datos de cada región son medias ponderadas. Para la región de ALC se tuvieron en cuenta 37 países con datos disponibles para 2022: Antigua y Barbuda, Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Curasao, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Sint Maarten, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Los últimos datos disponibles de Aruba, Curasao y las Islas Caimán corresponden a 2021 y los de Venezuela, a 2014.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (World Bank, 2023[13]).
Existe una amplia heterogeneidad en las entradas de IED entre los países de ALC en lo que respecta tanto a su origen como a su destino. En 2022, más de la mitad de las entradas de IED en la región tenían como destino Brasil o México, mientras que América Central registró un descenso del 11.9%. En cuanto a su origen, y sobre la base de los anuncios de proyectos, la Unión Europea (UE) y Estados Unidos han proporcionado sistemáticamente más de la mitad de la IED de la región. Alrededor del 8% de la IED en la región procedió de países de ALC, seguidos de China (4%), el Reino Unido (4%) y Canadá (2%) (fDI Markets, 2023[14]).
La IED representa una oportunidad para impulsar la productividad, la innovación y el desarrollo de sectores estratégicos como, por ejemplo, las energías renovables. Los indicadores de la calidad de la IED elaborados por la OCDE, que se utilizan para medir el impacto de la inversión internacional en el desarrollo sostenible, muestran que los inversores extranjeros son más productivos que las empresas nacionales en la mayoría de los países de ALC (Gráfico 5, Panel A), son más propensos a introducir innovaciones en sus productos y a invertir en investigación y desarrollo (I+D). Estas diferencias en términos de productividad e innovación sugieren que existe la posibilidad de que las empresas extranjeras transfieran sus conocimientos y tecnologías a las empresas nacionales. Asimismo, en lo que respecta al desarrollo de sectores estratégicos, la IED en proyectos de energías renovables completamente nuevos ha superado a la IED en proyectos totalmente nuevos de combustibles fósiles de forma casi constante desde 2011 (Gráfico 5, Panel B). Esto ha ocurrido en particular en países como Paraguay, Brasil, Uruguay, República Dominicana, Honduras y Chile, donde la IED en energías renovables ha dominado el sector energético y ha atraído una proporción considerable de la IED total en proyectos completamente nuevos durante el período 2003-22.
Gráfico 5. Indicador de la calidad de la IED para la productividad y evolución de la IED en proyectos completamente nuevos, por tipo de energía
Nota: En el Panel A, los puntos naranjas corresponden a la estimación del indicador, mientras que las líneas discontinuas representan el intervalo de confianza correspondiente. Si el valor es >0, las empresas extranjeras obtienen mejores resultados que las nacionales. Basado en datos de 2019 o el último disponible. Para más detalles metodológicos, véase www.oecd.org/fr/investissement/fdi-qualities-indicators.htm. El Panel B muestra la cuota de toda la IED en proyectos completamente nuevos abiertos y anunciados en energías renovables y combustibles fósiles como porcentaje de toda la IED realizada en proyectos completamente nuevos en ALC a lo largo del tiempo. En dicho panel, ALC está integrada por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (OECD et al., 2021[15]; OECD, forthcoming[16]; OECD, 2019[17]).
La inversión puede ser un catalizador para la creación de empleo y la mejora de las condiciones del mercado de trabajo
Las inversiones pueden crear nuevos empleos formales en la región de ALC. No obstante, su potencial para incidir de manera favorable en la evolución del mercado laboral dependerá mucho del tipo de inversión, de los sectores en los que se invierta y de las políticas que se apliquen en torno a esas inversiones, incluidas las de protección social, educación y capacitación.
La IED tiene un impacto especialmente importante en las condiciones del mercado de trabajo. Las empresas extranjeras presentes en ALC suelen ofrecer salarios medios más altos y emplear a una proporción más elevada de trabajadores no cualificados que las empresas nacionales, y también son más proclives a ofrecer oportunidades de capacitación (OECD, 2022[18]). Por tanto, los inversores extranjeros son una importante fuente de empleo para los trabajadores no cualificados de la región y pueden contribuir de manera considerable a mejorar sus competencias y a aumentar sus posibilidades de encontrar un empleo en el futuro.
El impacto de la IED en términos de creación de empleo varía significativamente dependiendo del país del que procede y del sector que recibe la inversión. La inversión procedente de la Unión Europea (UE) y de Estados Unidos ha incidido de manera especialmente positiva en la creación de puestos de trabajo. Sin embargo, los resultados varían significativamente entre las distintas actividades económicas, como se observa en el sector manufacturero y en el energético y extractivo, los principales destinatarios de la IED total. Concretamente, el 56% de los empleos creados en ALC por la IED de la UE pertenecían al sector manufacturero, que recibió el 41% del capital invertido procedente de la UE. De manera similar, el 61% de los puestos de trabajo creados en la región por la IED de Estados Unidos pertenecían a ese mismo sector, que fue el destinatario del 46% de la IED total procedente de Estados Unidos. En cambio, el 31% del capital procedente de la UE se invirtió en el sector energético y extractivo, pero este tan solo creó el 6% de los empleos. Del mismo modo, el 24% de la IED procedente de Estados Unidos tuvo como destinatario el sector energético y extractivo, que únicamente creó el 3% del total de puestos de trabajo (Gráfico 6). Por último, la IED en energías renovables en ALC genera en promedio un 60% más de empleo que la destinada a los combustibles fósiles. Por ejemplo, 1 000 millones de USD invertidos en combustibles fósiles crean, en promedio, alrededor de 500 nuevos puestos de trabajo, mientras que la misma cantidad invertida en energía renovable se traduce en la creación de 800 empleos.
Gráfico 6. Inversiones de capital y empleos formales creados por la IED en ALC, enero 2003-mayo 2023
Nota: TIC = tecnologías de la información y la telecomunicación. Capex = inversiones de capital. Los datos abarcan de enero de 2003 a mayo de 2023. Energía y extracción incluye: carbón, petróleo y gas; minerales y energías renovables. Servicios incluye: servicios empresariales, servicios financieros, servicios de salud, hostelería y turismo, y ocio y entretenimiento. Construcción incluye el sector inmobiliario. TIC incluye: comunicaciones, software y servicios informáticos. ALC incluye 27 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (fDi Markets, 2023[19]).
Los sectores emergentes ofrecen importantes oportunidades en materia de creación de empleo. En un escenario en el que la inversión en sectores verdes experimentase un incremento anual de 3 puntos porcentuales, la creación neta de empleo adicional podría alcanzar el 10.5% de aquí a 2030 (OECD et al., 2022[20]). En particular, en términos de creación de empleo verde, varias actividades muestran un alto potencial: la producción sostenible de alimentos (+18.8% de nuevos empleos verdes proyectados para 2030), que está relacionada con modelos de producción más sostenibles en agricultura, alimentación y bebidas, y productos intermedios; la administración pública (+14.6%) incluye actividades relacionadas con la planificación e implementación de políticas sostenibles (desde la administración general hasta el desarrollo local sostenible y políticas energéticas), y que también comprende la supervisión y administración de la vida social y económica, incluyendo actividades públicas relacionadas con la economía social; la construcción sostenible (+14.3%), vinculada principalmente a nuevas construcciones, instalaciones y terminaciones de edificios sostenibles para mejorar la eficiencia energética de los edificios gracias al uso de nuevas tecnologías, y que también incluye reparaciones, ampliaciones y reformas para mejorar las construcciones existentes desde el punto de vista medioambiental; el transporte sostenible (+14.1%), que refleja la necesidad de adoptar sistemas de transporte de pasajeros y mercancías más sostenibles, y de apoyar las actividades de transporte sostenible, incluidas las relacionadas con la transformación digital y las telecomunicaciones; por último, el comercio sostenible (14.1%) representa los nuevos modelos de negocio de venta de bienes y servicios, y de reparación de bienes que deberían contribuir al desarrollo de la economía circular.
El desarrollo de los sectores verdes requiere también de inversiones focalizadas en la generación de capital humano, para garantizar que nadie quede atrás. Las nuevas profesiones verdes están relacionadas principalmente con habilidades y conocimientos científicos avanzados, y se observa una mayor probabilidad de que quienes las desempeñen sean hombres con una educación superior, y que se enmarquen en el sector de empleo formal (Gráfico 7). Esto significa que son necesarias políticas activas de mercado laboral para aprovechar el potencial de formalización del empleo asociado a la transición verde, con una especial consideración a reducir el sesgo de género que se observa en estos empleos.
Gráfico 7. Es más probable que quienes desempeñan trabajos verdes sean hombres, con educación superior y trabajando en el sector formal
Nota: Un ratio de probabilidades superior a 1 indica que es más probable que una condición o acontecimiento se produzca en el primer grupo. Un ratio de probabilidades inferior a 1 indica que es menos probable que el acontecimiento se produzca en el primer grupo. En el gráfico la probabilidad de que las mujeres ocupen un empleo verde es 0.4 veces la de los hombres, lo que significa que las mujeres tienen menos probabilidades que los hombres de estar empleadas en una ocupación verde. Los datos se refieren a una muestra colectiva de trabajadores de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay en 2021. Las tareas verdes se identifican usando la metodología de (Vona et al., 2018[21]).
Fuente: Cálculos de los autores a partir de encuestas nacionales sobre la población activa.
La inversión es clave para la transformación productiva y para aprovechar las oportunidades que ofrecen sectores estratégicos emergentes
La estructura productiva en ALC se caracteriza por niveles bajos de productividad, que han permanecido así durante décadas, lo que ha llevado a que la brecha de productividad con las economías avanzadas continúe ampliándose. En 2023, la productividad laboral en ALC representaba un 27% de la de Estados Unidos, frente a cerca de un 40% a principios de la década de 1980.
Los niveles de productividad muestran un alto grado de heterogeneidad, tanto entre los distintos sectores como entre las empresas dentro de cada sector. En este sentido, en la región conviven sectores muy dinámicos y con una elevada productividad que generalmente se orientan a la exportación con otros menos dinámicos y con altas tasas de informalidad. Esta heterogeneidad se observa también a nivel de las unidades de producción. Las numerosas micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) informales con bajos niveles de productividad conviven con empresas emergentes de rápido crecimiento y de base tecnológica.
Transformando la estructura productiva, los países de ALC podrán elevar la productividad, incrementar el crecimiento potencial y crear mejores oportunidades de empleo. La inversión en capital físico, conocimientos e innovación, ya sea de origen doméstico o externo, será un factor fundamental de esta transformación productiva. De manera similar, la inversión en sectores estratégicos permitirá a la región aprovechar oportunidades que aún no se han explotado, sobre todo las asociadas con la transición verde y la transformación digital. También ayudará a la región a incrementar su dinamismo mediante la modernización tecnológica, la diversificación hacia actividades más intensivas en conocimiento en todos los sectores económicos y la creación de empleo de mayor calidad.
Se necesita inversión en I+D para transformar la estructura productiva de ALC
La innovación es crucial para el desarrollo sostenible y la transformación de la estructura productiva en ALC, pues tiene la capacidad de estimular y prolongar el crecimiento a largo plazo. Sin embargo, la inversión total en investigación y desarrollo (I+D) en ALC ha permanecido en niveles bajos durante las dos últimas décadas, cerca del 0.65% del PIB entre 2017 y 2020, lo que supone tan solo el 2.3% de la inversión mundial total, y muy por debajo de la media de la OCDE, el 2.7% aproximadamente, en 2022 (RICYT, 2022[22]).
En el gasto en I+D se observa una considerable heterogeneidad entre los países de ALC. En términos absolutos, Argentina, Brasil y México representaron un 86% del gasto en I+D de la región en 2020. Brasil, que es responsable de un 65%, invierte el mayor porcentaje del PIB (casi un 1.2% en 2020), seguido de Argentina y Cuba (0.52%). Por el contrario, los niveles de inversión en I+D de Guatemala y Trinidad y Tobago se sitúan cerca del 0.05% (RICYT, 2022[22]). La gran heterogeneidad de capacidades con que cuentan los países de ALC supone que algunos de ellos enfrentan desafíos específicos en cuanto a la mejora de su sofisticación tecnológica y las posibilidades de innovación de sus estructuras productivas.
En ALC, los gobiernos son la principal fuente de financiamiento de la inversión en I+D, representando casi el 60%1 del total (Gráfico 8). Esto resalta la necesidad de incrementar la inversión privada en I+D, que en las economías desarrolladas ha ido aumentando de manera constante y se sitúa en torno al 60% en Estados Unidos, la Unión Europea y los países miembros de la OCDE, mientras que en China se aproxima al 80%.
Gráfico 8. Porcentaje de inversiones en I+D por fuente de financiamiento en ALC y otros territorios, 2011-20
Nota: IES se refiere a instituciones de educación superior. PNL alude a organizaciones privadas no lucrativas.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (RICYT, 2020[23]) en relación con ALC e Indicadores de Ciencia, Tecnología e Innovación (STI) de la OCDE, en relación con los demás territorios.
En ALC, la mayoría de los sectores invierte un porcentaje medio o medio bajo del valor agregado en I+D y, en los últimos años, las solicitudes de patentes han sido presentadas principalmente por no residentes (87%) (WIPO, 2023[24]). Esto contrasta con lo observado en países más desarrollados, en los que las empresas invierten un porcentaje más alto del valor agregado en I+D y la mayoría de las solicitudes de patentes son presentadas por residentes.
La inversión debería canalizarse hacia sectores estratégicos, como los vinculados con las transiciones verde y digital
Los sectores con mayor potencial para incrementar la productividad, crear empleos de mejor calidad y desarrollar cadenas de valor sostenibles e inclusivas pueden agruparse en cuatro grandes áreas, que están interrelacionadas y en los que se están produciendo transformaciones significativas que generan nuevas oportunidades de inversión y de creación de empleo: i) la transición verde; ii) la transformación digital; iii) la salud y la economía del cuidado y iv) los sistemas sostenibles de agricultura y alimentos (Gráfico 9).
Gráfico 9. Sectores con alto potencial para impulsar un desarrollo sostenible
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (ECLAC, 2023[25]; OECD et al., 2022[20]).
La transición verde requiere una inversión sustancial en nuevas tecnologías y talento humano, y llevará aparejada una gran reasignación de trabajadores de sectores marrones a sectores verdes. En las últimas décadas, los sectores verdes de ALC han mostrado un crecimiento más dinámico (3.3% anual) que el del conjunto de la economía (2.8%). El desarrollo de una industria del hidrógeno verde y la agregación de valor local al sector de las materias primas críticas son dos ámbitos en los que la región tiene un potencial especialmente destacable.
La transformación digital puede contribuir a mejorar la productividad y la competitividad, además de ser una vía para aprovechar el progreso tecnológico. La economía del cuidado y la salud puede ayudar a incrementar la capacidad de resistencia y la preparación para futuras crisis sanitarias mediante el desarrollo de industrias locales más fuertes y autosuficientes, y el refuerzo de la capacidad científica, tecnológica y productiva de la región. Esto puede contribuir a construir sociedades más inclusivas al fomentar servicios de cuidados de salud de calidad y asequibles. Avanzar hacia sistemas de agricultura y producción de alimentos más sostenibles es clave para garantizar la seguridad alimentaria tanto en la región como en el resto del mundo, ya que ALC cuenta con la mayor reserva de suelos con potencial agrícola del mundo.
Para impulsar la inversión se necesitan fuentes de financiamiento innovadoras
La región de ALC necesita movilizar una gran cantidad de recursos de fuentes tanto privadas como públicas para financiar una agenda de inversiones ambiciosa. El reducido espacio fiscal en muchos países de la región limita el margen para la inversión pública, ya restringida por los bajos niveles de recaudación tributaria. Aunque el sector público puede desempeñar un papel destacado, sobre todo invirtiendo en infraestructura de calidad, una agenda de inversión ambiciosa y amplia requiere también de niveles significativamente mayores de inversión privada, que tradicionalmente se ha visto limitada por los bajos niveles de ahorro y las elevadas tasas de interés. Para estimular la inversión, las instituciones de financiamiento del desarrollo (IFD) pueden apoyar el acceso al financiamiento, impulsar las inversiones en sectores clave y, al mismo tiempo, aprovechar el potencial del financiamiento privado. Asimismo, se pueden desarrollar instrumentos de financiamiento innovadores, como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad (GSSS).
Mejorar la eficiencia del sistema tributario y del gasto debe contribuir a ampliar los recursos disponibles para la inversión pública
Para incrementar la inversión pública será necesario movilizar recursos de distintas fuentes de financiamiento, pero la mayoría de los países de ALC están condicionados por un espacio fiscal limitado. Esto pone de manifiesto la importancia de avanzar hacia sistemas impositivos más eficaces y progresivos, una mayor eficiencia y eficacia del gasto público y de la gestión de la deuda, y marcos fiscales más sólidos y sostenibles (ECLAC, 2022[7]; OECD et al., 2022[20]; OECD et al., 2023[26]).
En cuanto a la recaudación tributaria, el ratio impuestos/PIB en la región de ALC promediaba en 2021 un 21.7%, muy por debajo de la media del 34.1% de las economías de la OCDE. Estos ingresos diferían considerablemente entre los países de ALC, desde el 12.7% del PIB en Panamá hasta el 33.5% en Brasil. Los impuestos indirectos tienen más peso que los directos en las estructuras tributarias de ALC (Gráfico 10). En 2020, los impuestos sobre la renta y los beneficios representaban, en promedio, el 25.2% de la recaudación tributaria en ALC, frente a una media del 33.1% en la OCDE.
Los impuestos sobre las sociedades, relativamente elevados en la región, pueden ser un desincentivo a la inversión y el emprendimiento. Dentro de los impuestos sobre la renta, el impuesto sobre las sociedades aportaba el 15.5% del total de la recaudación en la región, mientras que el impuesto sobre la renta a las personas naturales suponía un 9.7%. En las economías de la OCDE, el impuesto sobre la renta a las personas naturales representa un porcentaje mayor de los ingresos tributarios (24.1%) que el procedente del impuesto sobre las sociedades (9.0%) (OECD et al., 2023[26]). Además, las tasas efectivas del impuesto sobre las sociedades —es decir, las obligaciones fiscales reales de las empresas después de tener en cuenta las disposiciones tributarias vigentes— suelen ser elevadas, como consecuencia del nivel relativamente alto de las tasas estatutarias y la existencia de disposiciones tributarias menos generosas que en otras jurisdicciones.
Gráfico 10. Estructura tributaria media en la región de ALC y en la OCDE, 2020
Nota: “Renta personas naturales” hace referencia al impuesto sobre la renta a las personas naturales, “Sociedades” se refiere al impuesto sobre las sociedades, “CSS” denota las contribuciones a la seguridad social e “IVA” se refiere al impuesto sobre el valor agregado.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de (OECD et al., 2023[26]).
En cuanto al gasto público, se podrían aumentar su eficacia y eficiencia a través de una mejor focalización (incluyendo el gasto destinado a fines sociales y los subsidios). Respecto a la deuda pública, esta se sitúa por encima de los niveles observados antes de la pandemia y los pagos de intereses representan un porcentaje mayor del gasto, lo que reduce el margen para la inversión y las políticas anticíclicas.
Es necesaria una mejor gestión de la deuda y un crecimiento económico más elevado para que la deuda se estabilice o se reduzca. La inversión es crucial para que esto sea posible. Las inversiones de capital son esenciales para la transformación productiva. A corto plazo, pueden ayudar a contrarrestar los efectos contractivos del ajuste fiscal. Por lo tanto, la política fiscal debe proteger la inversión pública con marcos fiscales adecuados, incluidas reglas fiscales suficientemente flexibles para adaptarse a los shocks externos. Esto puede lograrse mediante la inclusión de objetivos fiscales ajustados cíclicamente, estableciendo cláusulas de escape bien definidas y aplicando un tratamiento diferenciado de los gastos de inversión.
Las Instituciones de Financiamiento del Desarrollo pueden favorecer el acceso a financiamiento de las mipymes y la inversión en sectores estratégicos
El potencial de las instituciones públicas de financiamiento del desarrollo (IFD) nacionales y subnacionales suele estar subutilizado en los países de ALC. Las IFD cuentan con instrumentos financieros diversos e innovadores que pueden desempeñar un papel clave para abordar la falta de profundidad de los mercados financieros en ALC, redistribuyendo los riesgos y haciendo que los mercados sean más inclusivos. Además, las IFD también tienen potencial para cerrar las brechas de financiamiento que enfrentan las empresas y contribuir a expandir el tamaño del mercado.
El 75% de las necesidades de financiamiento de las mipymes no están cubiertas en ALC. Las IFD pueden realizar una contribución fundamental para subsanar esa carencia. Las IFD públicas en ALC ya tienen un foco importante en las mipymes, como muestra un análisis de 2023 con datos de 38 IFD públicas de los ámbitos nacional y subnacional procedentes de 13 países de la región. Del total de instrumentos utilizados por estas IFD, el 42% se dirige tanto a las mipymes como a las grandes empresas, el 39% únicamente a las mipymes, el 7% a instituciones públicas y el 4% exclusivamente a grandes empresas. El financiamiento ofrecido a las mipymes se destina principalmente a inversiones (45%) y a las operaciones cotidianas (34%). Esto demuestra el compromiso de las IFD para garantizar las necesidades de capital, liquidez e inversión a largo plazo de estas empresas.
Las IFD ofrecen a las mipymes de ALC una amplia gama de instrumentos financieros adaptados a sus necesidades financieras en cada fase de su desarrollo. Los créditos son el instrumento más utilizado para financiar proyectos de inversión (87.6%) y los gastos cotidianos (69.6%), pero también se emplean otros instrumentos, como el factoring, los arrendamientos financieros (leasing), las garantías y los mecanismos de acceso a los mercados de capitales (Gráfico 11, Panel A).
Las IFD también pueden fomentar la innovación y la inversión a largo plazo en sectores estratégicos, alineándose con las prioridades nacionales de desarrollo. Esto contribuirá a los esfuerzos del sector público para promover la transformación productiva en los ámbitos nacional, subnacional y local. Asimismo, las IFD apoyan las inversiones del sector privado en sectores clave. Del total de instrumentos financieros ofrecidos a las mipymes con una perspectiva sectorial, el 30% se destina a la agricultura, la caza y la silvicultura; el 14% al suministro de electricidad, gas y agua; el 13% al sector manufacturero; y el 7% al transporte, el almacenamiento y las comunicaciones (Gráfico 11, Panel B).
Gráfico 11. Instrumentos financieros ofrecidos por las IFD a las mipymes, por tipo de financiamiento y sector, 2023
Nota: La base de datos incluye datos de 38 IFD públicas nacionales y subnacionales de 13 países de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú, República Dominicana y Uruguay. Panel A: La categoría “Otros” incluye los siguientes instrumentos financieros: apoyo financiero no reembolsable; fondos de crédito; garantías; fideicomisos; y cancelación de pasivos. Panel B: La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: comercio mayorista y minorista; intermediación financiera; actividades inmobiliarias, de alquiler y empresariales; administración pública y defensa; educación; sanidad y asistencia social; otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales; TIC; e industrias creativas.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos públicos (informes anuales y de sostenibilidad) de 38 IFD públicas de 13 países de ALC, consultados en 2023.
Potenciar el uso de instrumentos de deuda innovadores puede impulsar la inversión pública y privada en ALC
El desarrollo de instrumentos sostenibles de deuda puede ayudar a canalizar recursos hacia sectores clave para el desarrollo. Aunque el mercado de bonos GSSS representa tan solo un 1% del total de activos en circulación y alrededor del 2% de las nuevas emisiones a nivel mundial, constituye una vía prometedora a explorar (OECD, 2022[27]). En ALC, incluso con unos mercados financieros restrictivos, los bonos GSSS son un mecanismo de financiamiento atractivo, que representa el 32% del total de las emisiones internacionales de bonos en la región. Entre 2014 y 2022, el mercado internacional de bonos GSSS alcanzó un valor acumulado cercano a los 100 000 millones de USD, de los cuales la emisión de bonos verdes representó por sí sola un total de 33 400 millones de USD, seguida de los bonos vinculados a criterios de sostenibilidad (24 400 millones de USD) (Gráfico 12, Panel A).
En los últimos años, las emisiones soberanas de bonos GSSS han ido creciendo como proporción del total de bonos GSSS emitidos en ALC. En 2022, la emisión de bonos soberanos GSSS de ALC en los mercados internacionales representó el 35.7% del total de las emisiones soberanas de bonos de todo tipo en los mercados internacionales. Durante los primeros seis meses de 2023, esta cifra aumentó hasta el 43.5%. Hasta junio de 2019, todas las emisiones de bonos GSSS de ALC procedían del sector empresarial. En 2022, los emisores soberanos lideraron las colocaciones totales de bonos GSSS en ALC, con una cuota del 57%, seguidos por las empresas (23%) y los emisores supranacionales y cuasi-soberanos (20%).
Los bonos GSSS también han surgido como instrumentos atractivos para que determinados sectores capten capital y aborden las dificultades sectoriales más acuciantes de la región de ALC. Entre 2014 y abril de 2022, los principales sectores que emitieron bonos GSSS, después de las emisiones soberanas (39%), fueron el sector financiero (14%), la industria química (10%) y el sector energético (9%) (Gráfico 12, Panel B).
Gráfico 12. Emisión internacional de bonos GSSS en ALC, por tipo, como porcentaje del total y por sector, 2014-22
Nota: GSSS se refiere a bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad. El total de bonos sostenibles para 2022 incluye dos bonos azules emitidos por Bahamas. Panel B: La categoría “Otros” incluye los siguientes sectores: telecomunicaciones; silvicultura y papel; y comercio minorista y productos de consumo.
Fuente: (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[28]; OECD et al., 2022[19]).
Los países de ALC están avanzando en ampliar, mejorar y armonizar los marcos de finanzas sostenibles, que son esenciales para regular, supervisar y verificar la emisión de bonos GSSS y otros instrumentos. Contar con marcos más consolidados debe ayudar a reducir los costos de transacción para los inversores, haciendo que los mercados de capitales de la región resulten más atractivos. En la región se han desarrollado taxonomías verdes y sostenibles: se han implementado en México y Colombia, y están en desarrollo en países como Brasil, Chile, Perú y República Dominicana y en subregiones como Centroamérica. En junio de 2023, el sistema de Naciones Unidas en ALC lanzó el primer Marco Común de Taxonomías de Finanzas Sostenibles. Este marco regional se ha concebido como un documento de orientación voluntario para los actores de la región que están en proceso de desarrollar taxonomías o que pretenden iniciarlo. El marco también sirve de orientación para la interoperabilidad de las taxonomías dentro de ALC y a nivel mundial (UNEP, 2023[29]). Para mantener la transparencia del mercado y evitar prácticas de greenwashing en el ámbito de los ODS, es fundamental contar con unos sistemas fiables y consolidados de seguimiento y verificación. En ALC, el mercado de bonos GSSS ha avanzado desde el autoetiquetado hasta convertirse en un mercado revisado externamente, pero aún le queda un largo camino por recorrer. Las revisiones externas, es decir, las revisiones previas y/o posteriores a las emisiones de bonos, deben asentarse y mejorarse.
Se necesitan instituciones públicas fuertes que favorezcan la vinculación de las inversiones con las prioridades nacionales y de los ciudadanos
Contar con mejores instituciones públicas es fundamental para garantizar que la inversión y la transformación productiva respondan a las prioridades de los ciudadanos y estén bien conectadas con las estrategias de desarrollo de los países de ALC. Asimismo, reforzando el estado de derecho, la transparencia y la integridad, las instituciones públicas pueden crear un entorno propicio para la inversión, contribuir a generar confianza y reducir la aversión al riesgo.
Favorecer el diálogo sobre la agenda de inversión para fortalecer el contrato social
Una agenda de inversión ambiciosa puede tener un impacto significativo en los niveles de vida de la ciudadanía. Para ello, es fundamental contar con la visión y participación de todos los grupos socioeconómicos involucrados, generando así apoyo hacia los esfuerzos de inversión y evitando posibles conflictos. En este sentido, será necesario comprender las prioridades de las partes interesadas e incorporarlas al proceso de elaboración de políticas públicas, lo que incrementa la legitimidad de las estrategias de inversión y, de este modo, refuerza el contrato social.
Dado que las empresas son fundamentales de cara a la transformación productiva y constituyen una de las principales fuentes de inversión, la percepción que tienen los ciudadanos sobre su papel es crucial. Sin embargo, en la actualidad, los ciudadanos de ALC tienen poca confianza en las empresas nacionales e internacionales. En 2020, los ciudadanos de ALC no confiaban en absoluto (20.3% y 24.4%) o confiaban poco (35% y 34.2%) en las empresas nacionales e internacionales, respectivamente (Latinobarómetro, 2020[30]). Dicho de otro modo, más de la mitad de los encuestados expresaban falta de confianza. En cambio, la percepción de que la IED tiene efectos positivos en el desarrollo económico sigue siendo relativamente alta en ALC, aunque en los últimos tiempos ha disminuido. El 53.6% de la población encuestada en 2020 consideraba que la IED era beneficiosa, una cifra significativamente inferior al 70.7% de 2016, y el nivel más bajo hasta la fecha.
Un diálogo inclusivo durante todo el ciclo de inversión es fundamental para evitar conflictos derivados de los posibles impactos económicos, sociales y medioambientales de algunas inversiones sobre comunidades específicas. En ALC han surgido numerosos conflictos sociales en torno a cuestiones medioambientales. De los 742 conflictos sociales que surgieron en la región entre 2000 y 2022, 661 seguían sin resolverse a finales de 2022. Cerca de un tercio de los conflictos todavía activos en 2022 se concentraba en la minería (33.7%), seguida de la gestión del agua (16.2%), los conflictos por la biomasa y conflictos territoriales (14.8%), y los combustibles fósiles y la justicia climática/energética (14.1%) (Gráfico 13).
Gráfico 13. Número de conflictos sociales sin resolver en ALC vinculados al medioambiente, por categoría, 2022
Nota: Estos conflictos se definen como movilizaciones de comunidades locales y movimientos sociales, que también pueden incluir el apoyo de redes nacionales o internacionales contra determinadas actividades económicas, como la construcción de infraestructura o la eliminación de residuos/contaminación, en las que los impactos ambientales son un elemento clave de las reclamaciones. El gráfico muestra los conflictos iniciados y no resueltos durante el periodo 2020-22.
Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de (Environmental Justice Atlas, 2023[31]).
Para construir apoyos para la agenda de inversión y de transformación productiva, al tiempo que se previenen o gestionan los posibles conflictos sociales y casos de corrupción, los gobiernos han de establecer mecanismos que aseguren una participación ciudadana efectiva, evaluaciones de impacto ambiental y social estandarizadas y rigurosas, y una distribución más equitativa de los beneficios derivados de los proyectos de inversión. Las consultas públicas, el acceso a la información y los datos, los presupuestos participativos y los procesos deliberativos representativos son prácticas útiles para involucrar a los ciudadanos en el proceso. Los gobiernos locales tienen un papel clave en la promoción de la participación ciudadana, dado que los proyectos de inversión suelen tener efectos directos en comunidades y territorios específicos.
Alinear la agenda de inversión con las estrategias nacionales de desarrollo
Los planes nacionales de desarrollo (PND) proporcionan un marco de políticas públicas amplio, coordinado y de largo plazo que permita desarrollar estrategias de inversión y de transformación productiva coherentes. Con frecuencia, la región de ALC ha tenido que lidiar con la fragmentación de las políticas públicas y con la incertidumbre política, dos factores que desincentivan las inversiones nacionales y extranjeras que son esenciales para la transformación productiva. Sin embargo, en la mayoría de los países de la región, los PND se han convertido en instrumentos muy eficaces para proporcionar orientación estratégica, incrementar la confianza de los inversores y fortalecer los contratos sociales. El proceso de elaboración de un PND suele incluir mecanismos para incorporar la participación ciudadana y fomentar la inclusión de una amplia gama de puntos de vista. Estos planes pueden contribuir también a la adopción de una estrategia con alcance a todo el gobierno, que alinee las políticas públicas tanto horizontalmente (entre sectores) como verticalmente (entre los distintos niveles de gobierno), fomentando la eficiencia en la utilización de recursos y la planificación de la inversión.
Los PND pueden servir también como catalizadores para atraer inversión privada, al mejorar la previsibilidad y la transparencia de las políticas, y pueden incluir orientaciones de políticas públicas asociadas a sectores estratégicos con un elevado potencial de desarrollo en la región. Un análisis de los PND de 14 países de ALC indica que agendas como la de la transformación digital aparecen de manera bastante destacada en la mayoría de ellos, con especial relevancia en países como Costa Rica, Ecuador y Perú. La industria farmacéutica y de la salud también recibe una atención significativa en la mayoría de los planes nacionales, y países como Guatemala, Honduras y Panamá tratan de manera significativa esta agenda. La transición energética se aborda igualmente en la mayoría de los PND, aunque no en todos, y se trata con especial énfasis en Argentina y Brasil. El interés por la economía del cuidado también varía de un país a otro, y países como Chile, Colombia y la República Dominicana se sitúan a la cabeza en este ámbito. El enfoque del turismo sostenible se distribuye de manera equilibrada en todos los países, si bien Guatemala asigna una mayor importancia relativa a este sector. La agroindustria sostenible se aborda en todos los países, aunque recibe algo menos de atención que otros temas, y son Bolivia y Guatemala los países que le conceden una mayor importancia relativa. La economía circular se aborda de forma equilibrada en la mayoría de los PND, aunque la mayoría de los países no la consideran un sector prioritario, al menos por ahora. Por último, la movilidad sostenible recibe una escasa atención en los PND de todos los países (Gráfico 14).
Conviene señalar que algunos países tienen estrategias sectoriales específicas para determinados sectores que no ocupan un lugar destacado en los PND. Los planes de desarrollo sectorial, que a menudo se formulan en consulta con diversas partes interesadas, proporcionan marcos especializados adicionales para estimular el crecimiento y el desarrollo en sectores económicos clave. Estas herramientas de planificación son especialmente importantes para alinear las inversiones con los objetivos socioeconómicos generales y para detallar las medidas de implementación.
Otros acuerdos institucionales ofrecen mecanismos de coordinación adicionales. Los sistemas nacionales de inversión pública desempeñan un papel fundamental para orientar los procesos de inversión pública, ya que proporcionan un marco institucional para garantizar la sostenibilidad fiscal y potenciar el impacto económico y social del gasto público. Una gobernanza multinivel eficaz es crucial para alinear los objetivos de la política nacional con las necesidades locales de inversión y transformación productiva. La implementación de herramientas de gobernanza multinivel puede producirse vertical u horizontalmente, con la participación de distintos niveles de gobierno y de partes interesadas. Los contratos que especifican las responsabilidades de todos los actores y las cláusulas de cofinanciamiento pueden mejorar el cumplimiento de las obligaciones y la eficiencia. Los gobiernos locales desempeñan un papel clave en la captación de IED y la prestación de servicios esenciales, con el apoyo de las políticas de ordenamiento territorial.
Gráfico 14. Priorización de sectores económicos estratégicos en los planes nacionales de desarrollo de ALC, 2023
Nota: Se entiende por intensidad de las palabras la frecuencia con la que aparece un conjunto específico de palabras asociadas a un sector estratégico en cada PND. La idea es que cuanto más frecuentemente aparece un conjunto de palabras, más “intensas” o importantes pueden ser dichas expresiones en el contexto analizado. Esta intensidad, medida por la frecuencia, puede ser indicativa de la prominencia o importancia de un tema concreto dentro del texto. Los colores más oscuros indican una mayor frecuencia de las referencias a un determinado sector estratégico dentro del plan. La suma de las frecuencias relativas de todos los sectores económicos del PND de un país asciende a 100. Los datos del texto de cada país proceden del último plan de desarrollo (o su equivalente) publicado hasta octubre de 2023.
Fuente: Elaboración propia a partir de los planes nacionales de desarrollo de 14 países de ALC.
Las alianzas internacionales pueden ayudar a atraer inversiones y potenciar su impacto en el desarrollo
Con el fin de atraer inversiones que contribuyan a la transformación productiva en ALC, las alianzas internacionales pueden crear sinergias entre organizaciones internacionales, gobiernos, expertos, agencias de desarrollo e instituciones del sector privado. Las cambiantes dinámicas y tendencias globales están transformando el modo en que se conciben estas alianzas, en particular en lo relativo al financiamiento para el desarrollo y al potencial del sector privado para cerrar las brechas de inversión global.
La cooperación internacional debería contribuir a atraer inversiones privadas que financien el desarrollo y la transformación económica de ALC. La diversidad de oportunidades y la riqueza de los recursos medioambientales con los que cuenta la región pueden atraer más IED, inversión “de impacto” y otros flujos financieros internacionales. Además, si bien ALC muestra una baja dependencia de fuentes de financiamiento concesionales, como la ayuda oficial al desarrollo (en porcentaje de la renta nacional bruta), la cooperación para el desarrollo continúa siendo esencial para que la región siga movilizando flujos financieros internacionales por medio de mecanismos innovadores. Por ejemplo, el financiamiento mixto puede movilizar financiamiento adicional para proyectos de desarrollo sostenible. Durante la última década, en ALC se ha producido un incremento del financiamiento privado movilizado por intervenciones oficiales de desarrollo como porcentaje del PIB, que ha pasado del 0.06% (3 000 millones de USD) en 2016 al 0.18% (9 000 millones de USD) en 2021 (Gráfico 15). La mayor parte del financiamiento destinado a servicios bancarios y financieros provino de garantías, líneas de crédito y préstamos sindicados, instrumentos que generalmente se utilizan para apoyar el desarrollo de mipymes y reforzar la inclusión financiera (OECD, 2023[32]).
Gráfico 15. Recursos movilizados de fuentes privadas mediante intervenciones oficiales de financiamiento para el desarrollo, 2012-21
Nota: Países incluidos en Europa del Este: Albania, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Kosovo*, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia, Turquía y Ucrania. Países incluidos en Asia y el Pacífico: Afganistán, Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bután, Camboya, China (República Popular de), Fiyi, Georgia, India, Indonesia, Irán, Irak, Jordania, Kazajstán, Kiribati, Kirguistán, República Democrática Popular Lao, Líbano, Malasia, Maldivas, Micronesia, Mongolia, Myanmar, Nepal, Niue, Palaos, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, Filipinas, Samoa, Islas Salomón, Sri Lanka, República Árabe Siria, Tayikistán, Tailandia, Timor Oriental, Tonga, Turkmenistán, Tuvalu, Uzbekistán, Vanuatu, Viet Nam, Cisjordania y Franja de Gaza, y Yemen. Países incluidos en ALC: Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Uruguay y Venezuela. África incluye todos los países del continente. Los datos de África 2021 están siendo revisados.
* Esta designación se hace sin perjuicio de posiciones sobre estatus, y está enlínea con la Resolución 1244/99 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (OECD.Stat, 2023[33]; IMF, 2023[6]).
Más allá de las oportunidades que ofrecen los flujos financieros internacionales, las alianzas internacionales son fundamentales no solo para movilizar más recursos, sino también para que las inversiones produzcan un impacto socioeconómico mayor. Enfocarse en tres objetivos principales puede ayudar a las alianzas internacionales a movilizar más y mejores inversiones. En primer lugar, estas alianzas pueden ayudar a crear un entorno propicio que atraiga y facilite inversiones que impulsen la transformación productiva de la región. Esto incluye herramientas como normas y marcos internacionales y tratados de inversión, o la capacitación y transferencia de tecnología, que mejoran la capacidad de competir en igualdad de condiciones de los países de la región. En segundo lugar, pueden fomentar que los actores relacionados con la inversión, como los bancos multilaterales de desarrollo y las IFD, las agencias de crédito a la exportación, las agencias de promoción de inversiones y el sector privado en general se alineen y colaboren entre sí para mejorar la coordinación y la eficacia a través de plataformas específicas. En tercer lugar, pueden promover el desarrollo local a través de medidas como requisitos de contenido local que refuercen las economías y las cadenas de valor locales, así como adecuando su apoyo a las estrategias de desarrollo de cada país (Tabla 1).
Tabla 1. Mecanismos internacionales para promover mejores inversiones
Fuente: Elaboración de los autores.
Es importante reconocer que las políticas destinadas a atraer IED deben ir acompañadas de medidas encaminadas a elevar la capacidad local de absorver inversiones. Esta sinergia es esencial para que la IED resulte eficaz como mecanismo de transferencia de conocimientos y tecnología. Entre las medidas para alcanzar esta sinergia cabe destacar la inversión en educación, el fortalecimiento de los marcos institucionales y el desarrollo de infraestructura física, científica y tecnológica. Es crucial establecer un marco integral que vincule los esfuerzos para atraer IED con políticas de desarrollo productivo. Los socios para el desarrollo pueden apoyar los esfuerzos para mejorar las políticas de desarrollo productivo a través de alianzas internacionales y cooperación.
Profundizar la integración regional en ALC puede contribuir a la movilización de inversiones de mejor calidad y a aumentar su impacto. Para que los países de ALC aprovechen las oportunidades de integración regional y subregional, son esenciales las políticas públicas orientadas a la integración regional de la producción, el desarrollo productivo y el comercio, el diálogo internacional y la cooperación entre mecanismos de integración. ALC ha avanzado en su integración regional; por ejemplo, la región ha reducido de manera considerable sus barreras arancelarias, lo que hace que la entrada en el mercado regional sea más atractiva para la IED. En 2019, el arancel medio impuesto al comercio dentro de la región era de tan solo 2% (ECLAC, 2021[34]). Los bloques comerciales subregionales han contribuido a este progreso y también han ayudado a armonizar la regulación y la normativa de los países miembros. Alinear la regulación en materia de aduanas, fiscalidad, procedimientos de inversión y prácticas empresariales ayuda a reducir las barreras para los inversores. Además, puede mejorar la transparencia y la previsibilidad, facilitando a las empresas el desarrollo de actividades e inversiones transfronterizas. Para seguir atrayendo inversiones a la región, deben priorizarse una mayor integración productiva y comercial de la región, cadenas de producción regional económicamente viables y un mercado estable que combine una escala eficiente con la minimización de los costos de transacción.
Una nueva agenda de inversión UE-ALC
Reforzar las alianzas y la cooperación con la Unión Europea puede potenciar el impacto de las inversiones en el desarrollo de los países de ALC. La UE no solo es el tercer socio comercial de la región y el mayor contribuyente en materia de cooperación al desarrollo, sino también uno de los principales inversores en ALC. Con un nuevo impulso de las relaciones UE-ALC, la región se sitúa a la cabeza de las prioridades de la inversión de la UE, especialmente gracias al lanzamiento de la nueva agenda de inversión denominada “Global Gateway” (European Commission, 2023[35]). Esta agenda identifica oportunidades de inversión en ALC que contribuirán a la transformación productiva de la región en sectores como el clima y la energía, las materias primas críticas, infraestructura, el desarrollo de pymes, la electromovilidad y el turismo sostenible, entre otros (Gráfico 16). Esta herramienta, junto con el diálogo político y en materia de políticas públicas, puede ser fundamental para apoyar la transformación productiva de ALC, gracias a una combinación de acciones de comercio, inversión y cooperación. Los mecanismos renovados de diálogo y coordinación entre los actores implicados en la inversión, el comercio y el desarrollo pueden ser útiles para acompañar nuevas iniciativas de reindustrialización en ALC, alineadas con las prioridades nacionales y garantizando que los flujos de inversión se ajusten a criterios comunes de calidad, sostenibilidad e inclusión.
Gráfico 16. Agenda de inversiones Global Gateway, número de proyectos por país y sector, 2023
Nota: El gráfico muestra la cifra total de proyectos en cada país que publica la Comisión Europea. Los tonos azules más oscuros indican un mayor número de proyectos (azul más claro = 1 proyecto; azul más oscuro = 7 proyectos). Además del número de proyectos correspondientes a cada país, también figura la cifra de proyectos a nivel regional y subregional en las regiones de la Cuenca Amazónica, el Caribe, América Central y México, el Caribe oriental y ALC.
Fuente: (European Commission, 2023[35]).
Referencias
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Nota
← 1. Esta cifra debería ser más alta, puesto que los datos de inversión empresarial incluyen las inversiones realizadas por empresas estatales.