Perspectivas económicas de América Latina 2023

Capítulo 1. Perspectivas económicas de América Latina 2023

Abstract

Este capítulo describe el complejo contexto económico y las principales causas de la desaceleración de la actividad económica en América Latina y el Caribe (ALC) en 2023, tras el repunte del crecimiento que siguió a la pandemia de COVID-19. Asimismo, expone los desafíos socioeconómicos que afronta la región, en la que la pobreza y la pobreza extrema se mantienen por encima de los niveles observados antes de la pandemia en más de la mitad de los países de ALC. El capítulo analiza, en primer lugar, la política macroeconómica en ALC, con especial atención a la deuda y los impuestos. A continuación, repasa las condiciones sociales, presentando la evolución reciente en los ámbitos de la pobreza, la desigualdad y la informalidad. Los principales mensajes en materia de políticas apuntan a la necesidad de promover más y mejor inversión para lograr un crecimiento más dinámico y sostenible y generar empleo de calidad. El capítulo también hace hincapié en la necesidad de proteger a los más vulnerables y, al mismo tiempo, asegurar la estabilidad de los precios.

Perspectiva macroestructural (infografía)

Introducción

La actividad económica en América Latina y el Caribe (ALC) se ralentizará en 2023 como consecuencia de la dinámica cíclica, bajo crecimiento potencial y la escasa inversión. La desaceleración sigue después del repunte del crecimiento que se produjo tras la pandemia, cuando el estímulo monetario y fiscal, las condiciones exteriores más favorables y la reapertura de las economías impulsaron la recuperación después de 2020. La actual reducción del ritmo de crecimiento se debe a un deterioro de la coyuntura exterior, el repliegue de las transferencias públicas que se activaron para mitigar los efectos de la pandemia y el endurecimiento de la política monetaria para frenar la inflación.

Aunque la recuperación económica de ALC ha sido relativamente fuerte y ha traído consigo un aumento del empleo y de los ingresos familiares, las condiciones sociales siguen siendo difíciles. El aumento de la inflación socavó el poder adquisitivo, especialmente de los más pobres, y la pobreza y la pobreza extrema en la región se mantienen por encima de los niveles previos a la pandemia en más de la mitad de los países de ALC. En 2022, el 29% de la población vivía en la pobreza y el 11.2% estaba en situación de pobreza extrema. Uno de los principales obstáculos para dar respuesta a esta situación es la informalidad laboral, que se traduce en salarios más bajos y falta de acceso a los sistemas de protección social. Antes de la pandemia, el 42.8% de la población de ALC vivía en un hogar que dependía exclusivamente del empleo informal y el 21.8% vivía en hogares mixtos, es decir, hogares con trabajadores formales e informales. Por lo tanto, el 64.6% de los ciudadanos de la región dependían total o parcialmente del empleo informal. Del mismo modo, la desigualdad en la distribución de los ingresos en América Latina, medida por el coeficiente de Gini, permaneció estancada en niveles relativamente altos entre 2017 y 2021, aunque mostró una ligera mejora de 0.46 en 2020 a 0.45 en 2022.

Este capítulo examina, en primer lugar, el contexto mundial, que continúa siendo frágil. A continuación, presenta el desempeño económico en ALC, poniendo énfasis en la heterogeneidad de la región, las cuentas externas, las condiciones inflacionarias y el limitado espacio fiscal. Después explora las actuaciones que podrían mejorar los regímenes tributarios para promover la inversión, recuperar espacio fiscal e incrementar la progresividad, con especial atención al impuesto sobre las sociedades. El capítulo repasa también las condiciones sociales en ALC, haciendo hincapié en la pobreza, la pobreza extrema, la desigualdad y la evolución de la informalidad en los hogares. A modo de conclusión, presenta los principales mensajes en materia de políticas.

Las perspectivas mundiales siguen siendo frágiles

Las perspectivas económicas mundiales empezaron a mejorar tras los efectos de la pandemia, pero las perspectivas de crecimiento siguen siendo débiles. Aunque, para 2023, el crecimiento del PIB ha sido más fuerte de lo previsto, sigue siendo moderado, y se moderará aún más en 2024. La inflación subyacente está resultando persistente y el impacto de la subida de los tipos de interés en todo el mundo se deja sentir cada vez más, sobre todo en los mercados inmobiliarios y financieros. Se prevé que el crecimiento mundial se modere del 3.3% en 2022 al 2.9% en 2023 y al 2.7% en 2024, y que la inflación disminuya en 2023 y en 2024 (OECD, 2023_[1]; OECD, 2023_[2]).

Se espera que la economía mundial permanezca por debajo de su potencial en 2024, como consecuencia de la orientación más restrictiva de las políticas macroeconómicas necesaria para frenar la inflación. Los riesgos para estas perspectivas se inclinan a la baja. El mantenimiento de la política monetaria restrictiva durante un período de tiempo más largo podría causar nuevos episodios de fragilidad financiera que sigan deteriorando las condiciones crediticias y depriman la demanda más de lo previsto. Una recuperación menos dinámica de lo esperado en la República Popular China (en adelante, “China”), las tensiones geopolíticas, los riesgos climáticos, el sobreendeudamiento, la mayor rigidez de la inflación y la fragmentación geoeconómica también podrían ensombrecer las perspectivas (OECD, 2023_[1]; OECD, 2023_[2]).

Los precios de la mayoría de las materias primas se están normalizando, lo que alivia las presiones inflacionarias (Gráfico 1.1). La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania provocó subidas de precios en un contexto de desajuste entre la oferta y la demanda que vienen desde la pandemia de COVID-19. Como consecuencia de la incertidumbre generada por la guerra, los precios del petróleo, el gas, el carbón y los metales industriales se dispararon en 2022 y fluctuaron en niveles elevados en los meses siguientes. Los precios de los alimentos y la energía han retrocedido desde el segundo semestre de 2022, pero permanecen por encima de los niveles observados antes de la pandemia y de la guerra en Ucrania. Pese a que la invasión rusa de Ucrania continúa, un invierno moderado en 2022/23, la desaceleración de la actividad económica mundial y el levantamiento de las restricciones por el COVID-19 en China han contribuido al descenso de los precios de las materias primas.

Gráfico 1.1. Precios internacionales de las materias primas, enero de 2019 a agosto de 2023

Fuente: (Refinitiv Eikon, 2023_[3]).

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La dinámica de la política monetaria en las economías avanzadas afecta al comportamiento de los mercados de capitales. Tras las turbulencias financieras que se produjeron en marzo de 2023 en Estados Unidos y Suiza, la volatilidad de los mercados bursátiles medida por el índice de volatilidad (índice VIX) ha remitido y retornado a los niveles observados antes de la pandemia (Gráfico 1.2, Panel A). Las condiciones crediticias en Estados Unidos, que mide el subíndice de crédito del Índice de condiciones financieras nacionales de la Reserva Federal de Chicago, se relajaron una vez resueltas las turbulencias financieras causadas por la quiebra de tres bancos regionales de ese país (Gráfico 1.2, Panel B). De manera similar, las primas de riesgo en los mercados de deuda soberana de mercados emergentes, medidas por el Índice de bonos de mercados emergentes de J.P. Morgan (EMBI), se han reducido desde el episodio de fragilidad financiera y se mantienen claramente por debajo de los niveles observados en los primeros meses de la pandemia de COVID-19, lo que indica un repunte del interés de los inversores por los activos de mercados emergentes. En ALC, los diferenciales de los bonos soberanos han seguido por encima de la media mundial, pero con una elevada heterogeneidad entre países. La media se ve afectada por los valores de países concretos (Argentina, Ecuador, Venezuela y, más recientemente, Bolivia). Los diferenciales en otros países de ALC incluidos en el índice EMBI son inferiores a la media mundial, lo que indica que los gobiernos y las empresas pueden financiarse en los mercados internacionales de capitales (Gráfico 1.2, Panel C), aunque a costos más elevados debido al incremento de las tasas de interés.

Gráfico 1.2. Volatilidad y primas de riesgo en los mercados financieros

Nota: Datos del período comprendido entre enero de 2020 y agosto de 2023. En el Panel A, un nivel más alto del índice VIX indica que los participantes en los mercados prevén oscilaciones de precios más significativas y posibles fluctuaciones. En el Panel B, los valores positivos del subíndice de crédito del Índice de condiciones financieras nacionales de la Reserva Federal de Chicago indican unas condiciones financieras más restrictivas que el promedio, mientras que los valores negativos señalan condiciones financieras más relajadas que el promedio. En el Panel C, un valor más elevado del índice indica que la confianza y el apetito por el riesgo de los inversores en lo que refiere a la deuda de mercados emergentes está reduciéndose. En el Panel C, MIN LA se refiere al país con el diferencial de riesgo soberano más bajo en América Latina.

Fuente: (Refinitiv Eikon, 2023_[3]).

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La evolución del crecimiento en ALC refleja una coyuntura compleja y los retos estructurales pendientes

El crecimiento del producto interno bruto (PIB) en ALC superó el 6% en 2021 y se acercó al 4% en 2022. Esta recuperación estuvo impulsada fundamentalmente por el estímulo fiscal y monetario, por la mejora de las condiciones exteriores y por efectos de base. Sin embargo, en 2022 las condiciones exteriores fueron menos favorables, las transferencias públicas se retiraron progresivamente, la política monetaria se endureció y los efectos de la reapertura de las economías se disiparon. Con todo, la actividad en 2022 fue más resiliente de lo que se había previsto, gracias al buen desempeño del mercado laboral. No obstante, la recuperación ha sido heterogénea en la región de ALC. Para 2022, la mayoría de los países de ALC, incluidas las mayores economías, habían recuperado los niveles de PIB de antes de la pandemia; las excepciones eran Ecuador y varios países caribeños, que experimentaron profundas recesiones económicas en 2020 y han sufrido los efectos de la caída de los flujos turísticos y del limitado espacio fiscal (ECLAC, 2022_[4]; Galindo y Nuguer, 2023_[5]; Adler y Chalk, 2023_[6]; Banco de España, 2023_[7]; OECD, 2023_[1]).

El espacio para políticas de demanda es muy limitado. Las tasas de inflación general han disminuido en la mayoría de los países, gracias al descenso de los precios de la energía y los alimentos, pero siguen en niveles elevados en varios, fundamentalmente debido a la persistencia del dinamismo de los precios de los servicios. Como consecuencia, la mayoría de los bancos centrales mantienen una política monetaria restrictiva, con tasas de interés por encima de los niveles neutrales. La región de ALC tiene un espacio fiscal limitado. Buena parte del estímulo fiscal de 2020 se ha retirado, pero los niveles de endeudamiento siguen siendo altos y continúan las consolidaciones fiscales graduales (CAF, 2023_[8]; ECLAC, 2023_[9]). Entre los riesgos para las perspectivas de ALC cabe citar una ralentización más acusada y más rápida de lo previsto en los principales socios comerciales de la región, así como el endurecimiento de las condiciones financieras y la incertidumbre política en la propia región, y una escalada de la invasión rusa Ucrania (Galindo y Nuguer, 2023_[5]; Adler y Chalk, 2023_[6]; IMF, 2023_[10]; OECD, 2023_[1]; CAF, 2023_[11]).

Los reducidos niveles de inversión se han asociado al bajo crecimiento potencial de ALC. En las últimas décadas, la inversión ha sido uno de los factores más determinantes del crecimiento económico en América Latina (De Gregorio, 1992_[12]). Con tan solo 20% del PIB, ALC presenta uno de los niveles de inversión más bajos de todas las regiones (Capítulo 2); por tanto, se precisa más inversión y de mejor calidad para impulsar el crecimiento potencial. Ya antes de la pandemia, el crecimiento del PIB per cápita era un reto estructural para el desarrollo en ALC, y ahora continúa siendo uno de los principales motivos de la lentitud de los avances en materia de desarrollo económico. El crecimiento potencial del PIB per cápita ha sido inferior al 1% desde 1980, aunque aumentó ligeramente después del auge de las materias primas (entre 2003 y 2013). Desde entonces, el crecimiento potencial del producto per cápita se ha estancado y se mantiene constantemente por debajo de las tasas de las economías avanzadas, lo que impide la convergencia (Gráfico 1.3).

Un mayor crecimiento de la productividad —basado en un aumento y una mejora de la calidad de la inversión— debería ser prioritario para reducir la brecha con las economías desarrolladas (Capítulos 2 y 3). La productividad laboral en la región de ALC, en comparación con la de Estados Unidos, explica prácticamente la totalidad de la brecha del PIB per cápita (Capítulo 3) entre ambas economías. Los países que han conseguido reducir esa brecha y aumentar su productividad han diversificado su economía hacia actividades más intensivas en tecnología y conocimiento en todos los sectores. Esto se ha logrado gracias a una inversión suficiente en capital físico y humano, así como implementando políticas decididas de desarrollo de la producción que han contribuido a la modernización, diversificación y transformación estructural de estas economías (OECD et al., 2022_[13]; Álvarez et al., 2019_[14]; ECLAC, 2022_[15]).

Gráfico 1.3. Crecimiento potencial del PIB per cápita en ALC y en economías avanzadas

Nota: El crecimiento medio es una media simple del período analizado. HP hace referencia al filtro Hodrick-Prescott, que se utilizó como modelo alternativo debido a su resistencia a las perturbaciones a corto plazo para obtener una representación de curva atenuada (lambda 100). AR hace referencia a un modelo autorregresivo, que utiliza datos de crecimiento del PIB per cápita. El número de rezagos (1 y 2) se determinó analizando la función de autocorrelación y eligiendo el modelo que maximizaba la log-verosimilitud. La serie de ALC y economías avanzadas se refiere a los países incluidos en la base de datos de Perspectivas de la economía mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI), abril de 2023.

Fuente: Elaboración de los autores a partir de (IMF, 2023_[10]).

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El bajo nivel de inversión en ALC se puede explicar, en parte, por las reducidas tasas de ahorro nacional. Los particulares, las empresas y los gobiernos ahorran dinero para suavizar su consumo (protegerse de choques) e invierten para mejorar su bienestar, incrementar su productividad y prestar más servicios públicos, respectivamente. A su vez, el ahorro así acumulado puede utilizarse para financiar inversiones, por lo que existe una relación positiva entre los niveles de inversión y el ahorro interno. En el promedio de ALC, por cada incremento de 1 punto porcentual del PIB del ahorro nacional, la inversión interna aumenta en 0.39 puntos porcentuales, aunque con una fuerte heterogeneidad entre países (Cavallo y Pedemonte, 2015_[16]). No obstante, la región ha presentado sistemáticamente tasas bajas de ahorro interno bruto, con un promedio próximo al 20% desde 2000. Este nivel es considerablemente más bajo que el 35% del PIB que ahorran las economías de Asia Oriental y el Pacífico. Las economías con tasas de ahorro reducidas se ven obligadas a endeudarse en el exterior para financiar sus inversiones, pero esto puede resultar más costoso e incrementar el riesgo de crisis dada la volatilidad de los flujos financieros internacionales (Cavallo y Serebrisky, 2016_[17]; World Bank, 2023_[18]).

La compleja coyuntura mundial y los problemas estructurales que arrastra la región de ALC ponen de manifiesto la importancia de atraer y movilizar inversión para que sea un motor fundamental de la transformación de la producción regional (Capítulo 3). Esto es aún más importante en un contexto en el que las principales economías mundiales están tomando medidas decididas para promover su industria nacional: por ejemplo, en Estados Unidos, con la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Chips, y en la Unión Europea (UE), con el Pacto Verde Europeo. Esta tendencia puede transformar significativamente el panorama mundial del comercio y la inversión y generar nuevas oportunidades, pero también retos. En este contexto, los países de ALC deben crear unas condiciones que les permitan beneficiarse de las transformaciones en curso y fomentar la inversión en sectores con oportunidades emergentes (Capítulo 3).

Se espera que las cuentas exteriores mejoren

La mayoría de los países de ALC seguían presentando déficits por cuenta corriente en 2022, especialmente los importadores netos de energía (Gráfico 1.4, Panel A). La evolución de los saldos por cuenta corriente ha estado determinada por los cambios en los términos de intercambio —en particular, la evolución de los precios de la energía y los alimentos— y la dinámica de la demanda interna. Las cuentas externan deberían mejorar en 2023 a medida que se normalicen los precios de los insumos intermedios y las materias primas, y se ralentice la demanda interna. Pese a esa normalización, como los precios permanecen por encima de sus medias históricas, cabe esperar que la presión sobre los exportadores netos de materias primas no sea significativa.

Gráfico 1.4. Balanza por cuenta corriente de ALC y flujos de capital a países de ALC

Nota: IED = inversión extranjera directa.

Fuente: (IMF, 2023_[10]), (IIF, 2023_[19]) y (World Bank, 2023_[18]).

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La cuenta de capital continúa desempeñando un papel fundamental en el financiamiento de los déficits por cuenta corriente. Los flujos de inversión de cartera hacia los mercados emergentes se han debilitado en 2023, pero la mayoría de los países de ALC han podido financiarse en los mercados internacionales de capitales (Gráfico 1.4, Panel C; véase también el Capítulo 4). Los déficits por cuenta corriente continúan siendo manejables en la mayoría de los países de la región y se financian fundamentalmente mediante la inversión extranjera directa (IED) (Gráfico 1.4, Panel B). Las entradas de IED han contribuido de manera constante a financiar los déficits por cuenta corriente desde mediados de la década de 1980. En 2022, las entradas de IED aumentaron un 55.2% (hasta situarse en el 4% del PIB), el nivel más alto de las últimas tres décadas. Este incremento sustancial se debió fundamentalmente a las inversiones en servicios, hidrocarburos y manufacturas. En cuanto a los principales componentes de la IED, las participaciones en el capital fueron el 36% del total en 2022, un nivel similar al de 2019, pero todavía inferior al de 2013. Con un porcentaje del 43%, los beneficios reinvertidos siguieron siendo la principal fuente de IED en 2022 (ECLAC, 2023_[20]). La cantidad de IED no es lo único importante, también es fundamental su calidad. Una IED de calidad puede contribuir a mejorar la productividad, incrementar la inversión en investigación y desarrollo (I+D), generar más empleo de calidad e impulsar el desarrollo de sectores clave (Capítulos 2 y 3) (OECD, 2019_[21]; OECD et al., 2021_[22]).

La cesta de exportaciones necesita más valor agregado y más diversificación

La proporción de las exportaciones mundiales que procede de ALC no ha variado en las últimas décadas y se ha mantenido entre el 4% y el 5%. Además, si se excluye a México de los datos de ALC, el peso de la región en las exportaciones totales se reduce en 1 punto porcentual. Estos datos contrastan con los significativos ascensos de la cuota de otras regiones en desarrollo. Por ejemplo, la región de Asia Oriental y el Pacífico, con China a la cabeza, vio incrementada su aportación a las exportaciones mundiales del 19% en 1990 al 32% en 2022. La reducida participación de las empresas latinoamericanas en el comercio internacional obedece, en parte, al limitado uso del comercio regional como parte de una estrategia para ampliar las exportaciones mundiales. Entre otros motivos, esto se debe a que la liberalización del comercio no ha dado lugar a incrementos elevados y sostenidos del comercio intrarregional. Para fomentar la integración regional e impulsar el comercio en ALC, será importante simplificar los requisitos y las formalidades en frontera, así como reducir los aranceles y las barreras no arancelarias. Con miras a promover el intercambio de mercancías, servicios y de bienes regionales, incluida la energía, se precisa también una mejora de la conectividad (Sanguinetti et al., 2021_[23]).

El desempeño de las exportaciones de ALC durante las dos últimas décadas muestra que hay margen para diversificar y agregar más valor a la cesta de exportaciones. El peso de la región en los envíos de manufacturas a escala mundial (incluidas las basadas en recursos naturales) no ha superado el 5%. En el ámbito de los servicios, la proporción de las exportaciones mundiales correspondiente a la región ha caído desde 2000 hasta situarse en el 2.6% en 2021; en el caso de los servicios modernos susceptibles de prestación digital, es de tan solo el 1.7% (ECLAC, 2023_[24]). Durante este período, el principal cambio en la estructura de las exportaciones de bienes de la región ha sido el aumento del peso de los bienes primarios, que pasaron de representar el 27% de las exportaciones totales de mercancías, de media, entre 1999 y 2001 a promediar un 36% entre 2019 y 2021. Este incremento está relacionado con la caída del peso de las manufacturas de baja y alta tecnología. No obstante, a escala subregional se observan dinámicas heterogéneas. En América del Sur, la proporción de productos primarios aumentó entre los dos períodos citados en más de 16 puntos porcentuales, hasta el 58% de las exportaciones totales. En América Central se observa la tendencia contraria: el peso de los productos primarios en su cesta de exportaciones se redujo en más de 9 puntos porcentuales, mientras que se registró un incremento de la proporción de manufacturas basadas en recursos naturales y manufacturas de baja y media tecnología. Por último, en México, la proporción de materias primas en las exportaciones totales se mantuvo estable en torno al 11%, uno de los niveles más bajos de la región. El principal segmento de las exportaciones mexicanas es el de manufacturas de tecnología media, que acapara casi la mitad del valor total de sus exportaciones de bienes y cuyo peso ha aumentado en casi 10 puntos porcentuales en los últimos 20 años (Tabla 1.1).

Tabla 1.1. Distribución de las exportaciones de bienes de ALC por intensidad tecnológica, 1999-2001 y 2019-21

ALC, subregiones determinadas y México (porcentajes)

	Bienes primarios		Manufacturas basadas en recursos naturales		Manufacturas de baja tecnología		Manufacturas de media tecnología		Manufacturas de alta tecnología
	1999-2001	2019-21	1999-2001	2019-21	1999-2001	2019-21	1999-2001	2019-21	1999-2001	2019-21
América Latina y Caribe	26.7	36.2	18.2	18.3	13.5	7.8	25.3	26.4	16.4	11.3
América Latina y Caribe (excluido México)	40.1	53.8	28.8	25.3	11.4	6.8	13.9	11.1	5.8	3
América del Sur	41.9	58.4	29.4	25.1	9.4	4.2	14.2	10	5.1	2.3
México	11.3	11.2	6.1	8.4	15.8	9.4	38.4	48.1	28.4	23
América Central	34.9	25.6	16	20.3	21.9	26.8	10.1	17.6	17.2	9.8
Caribe	20.4	11.4	30.2	38.7	37.2	21.5	9.1	19.2	3	9.1


Fuente: Basado en datos sobre estadísticas del comercio internacional de las Naciones Unidas (COMTRADE).

La heterogeneidad de los patrones exportadores de los países de ALC también se observa en la proporción de los bienes de intensidad tecnológica media y alta en el total de exportaciones de manufacturas. Esta proporción, que alcanza un máximo del 80% en México, iguala o supera el 40% en tan solo seis países y es igual o inferior al 10% en nueve, todos situados en América del Sur y el Caribe (Gráfico 1.5) (ECLAC, 2023_[24]).

Gráfico 1.5. Proporción de manufacturas de alta y media tecnología en las exportaciones de manufacturas totales, último año

Nota: Las exportaciones de Panamá incluyen reexportaciones.

Fuente: (ECLAC, 2023_[24]) basado en la Base de Datos estadísticos de las Naciones Unidas sobre el comercio internacional (COMTRADE).

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Aunque el crecimiento de las exportaciones de servicios en ALC se ha reducido en comparación con la tendencia mundial, ha superado al de las exportaciones de bienes. Entre 2005 y 2019, la tasa de crecimiento anual media de las exportaciones de servicios de la región se situó en el 5.6%. Pese a ser inferior a la tasa media de expansión de las exportaciones mundiales de servicios en el mismo período (6.3%), este porcentaje supera la tasa media anual de crecimiento de las exportaciones de bienes de la región (4.2%). El valor de las exportaciones de servicios de ALC alcanzó un máximo histórico en 2019, por encima de los 190 000 millones de dólares estadounidenses. En 2020, la pandemia de COVID-19 causó un desplome del 18% en el comercio mundial de servicios como consecuencia del hundimiento del turismo y la reducción de la demanda de servicios de transporte asociada a la contracción del comercio de bienes. La caída de las exportaciones de servicios de la región de ALC en 2020 fue del 37%, un porcentaje muy superior al promedio mundial, debido a que el peso del turismo en las exportaciones antes de la pandemia de la región (47%) duplicaba al peso de este sector en las exportaciones mundiales (23%).

La importancia relativa del comercio de servicios es muy dispar de unos países de ALC a otros. En general, su peso en el PIB y en las exportaciones totales es inversamente proporcional al tamaño de las economías. Por ejemplo, los servicios representan más del 70% de las exportaciones totales en Cuba y varias economías de habla inglesa del Caribe, pero en Uruguay, República Dominicana, Costa Rica, Panamá y Belice se sitúan solo por encima del 40% (Gráfico 1.6).

Gráfico 1.6. Proporción de las exportaciones de servicios en el PIB y en las exportaciones totales, 2019

Fuente: (ECLAC, 2023_[24]) basado en UNCTADSTAT (exportaciones) y CEPALSTAT (PIB).

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La inflación cede, pero se espera que varios bancos centrales mantengan una política restrictiva

La inflación en ALC ha descendido en los últimos meses, ya que los precios de los alimentos han tendido a la baja y el endurecimiento de las políticas monetarias ha comenzado a surtir efecto. La inflación alcanzó su máximo del ciclo a mediados de 2022, situándose en su nivel más alto desde la crisis financiera de 2008. Este ascenso tuvo varias causas, que en el caso de algunos países incluyen factores externos, como las perturbaciones del comercio y los cuellos de botella en la oferta causados por la pandemia y agravados por la guerra de Rusia en Ucrania, que también afectaron a los precios de las materias primas. En otros países también influyeron factores internos, como la magnitud del estímulo fiscal para hacer frente a la pandemia y favorecer la recuperación. Aunque estas dinámicas ejercieron presión especialmente sobre los precios de la energía y los alimentos, la inflación se ha extendido a otras categorías de precios en casi todos los países. Las tasas de variación de los precios aumentaron en la práctica totalidad de los países de ALC, con independencia de sus regímenes monetarios, aunque el ascenso fue menor en los países dolarizados y mayor en los países sin un régimen de metas de inflación. Pese a que la inflación se está reduciendo desde mediados de 2022, en algunas economías de ALC permanece por encima de las metas fijadas por los bancos centrales. Desde el segundo semestre de 2021, los países con regímenes de metas de inflación han subido rápidamente sus tasas de interés para anclar las expectativas de inflación. Las tasas de crecimiento de los precios han seguido estando por encima de sus metas en el primer semestre de 2023 (Gráfico 1.7) en algunas economías de ALC, especialmente en los países en los que las presiones de demanda eran más fuertes, como Colombia y Chile. La normalización de los precios de las materias primas está contribuyendo al descenso de la inflación general, que ya está por debajo de la banda superior del intervalo fijado como meta en varios países. Sin embargo, la mayor rigidez de los precios de los servicios ha hecho que la caída de la inflación subyacente se prolongue en el tiempo (Adler y Chalk, 2023_[6]; Galindo y Nuguer, 2023_[5]; ECLAC, 2022_[4]; Banco de España, 2023_[7]; CAF, 2023_[11]).

Gráfico 1.7. Diferencia entre la inflación general y la meta de inflación más alta, 2023

Nota: El gráfico solo incluye las economías que tienen regímenes de metas de inflación. Datos del período comprendido entre enero de 2023 y agosto de 2023.

Fuente: Elaboración de los autores a partir de (Refinitiv Eikon, 2023_[3]).

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El retroceso de la inflación general se debe, en parte, al descenso de los precios de la energía y los componentes subyacentes. La energía ha realizado contribuciones negativas a la inflación general durante los últimos nueve meses. También los precios de los bienes subyacentes han empezado a descender, gracias a una reducción de los cuellos de botella en la oferta y a la apreciación de las monedas. Sin embargo, las presiones inflacionarias siguen siendo altas en el caso de los alimentos, y los servicios continúan realizando una aportación notable a la inflación, sin que se observe una disminución apreciable de las presiones (Banco de España, 2023_[7]; CAF, 2023_[11]).

La mayoría de los bancos centrales de la región de ALC mantuvieron una política monetaria restrictiva durante la primera mitad de 2023, con el fin de anclar las expectativas de inflación. Solo unos pocos países, como Costa Rica, comenzaron a bajar sus tasas de interés oficiales en el primer semestre de 2023. Otros factores —como la velocidad de la desaceleración de la actividad económica, la volatilidad en los mercados financieros internacionales y las consiguientes fluctuaciones de los tipos de cambio, o el impacto de fenómenos meteorológicos adversos como El Niño— pueden condicionar la política monetaria y el uso de instrumentos macroprudenciales para preservar la estabilidad macrofinanciera (ECLAC, 2022_[4]; Banco de España, 2023_[7]; CAF, 2023_[11]; OECD, 2023_[1]).

El espacio fiscal sigue siendo limitado a pesar del repliegue de las medidas de estímulo

Las cuentas públicas han ido mejorando en ALC desde 2021, gracias al aumento de los ingresos y a la disminución del gasto derivado de las medidas de apoyo a la economía introducidas durante la pandemia. Por consiguiente, en las cuentas públicas de las Administraciones Centrales se observa (en promedio) una evolución positiva con respecto a los déficits de 2020 (-6.9% del PIB) causados por la respuesta a la crisis del COVID-19. Los déficits públicos se redujeron hasta promediar un -2.4% del PIB en 2022, frente a -4.2% en 2021. Las economías del Caribe siguen teniendo déficits públicos y primarios, pero también han registrado mejoras graduales (ECLAC, 2023_[9]; CAF, 2023_[8]).

A su vez, la reducción de los déficits públicos y la rápida recuperación del crecimiento del PIB nominal han contribuido a un descenso de la deuda pública. En 2020, la deuda pública bruta de las Administraciones Centrales (como porcentaje del PIB) en la región de ALC alcanzó el 56.3% (y se disparó hasta el 87.4% en el Caribe, su nivel más alto de los últimos 30 años). En 2022, los niveles medios de deuda se redujeron hasta el 51.5% del PIB (77.3% en la subregión caribeña). Sin embargo, se observa una considerable heterogeneidad entre países en cuanto a los niveles de deuda, que van desde más del 100% del PIB en algunos Estados del Caribe (como Barbados y Surinam) hasta menos del 40% en Chile, Guatemala, Paraguay y Perú (ECLAC, 2023_[9]; CAF, 2023_[8]).

Pese a los recientes esfuerzos de consolidación, el espacio fiscal sigue siendo limitado en ALC; por lo tanto, no debe ponerse en peligro la estabilidad fiscal. En promedio, la deuda se sitúa por encima de los niveles observados antes de la pandemia y los pagos de intereses representan un porcentaje mayor del gasto, lo que reduce el margen para la inversión y la implementación de políticas anticíclicas. Para que la deuda se estabilice o se reduzca, continúa siendo fundamental propiciar una tasa de crecimiento económico superior a las tasas de interés reales. El aumento de la inversión pública y privada debería ser un elemento prioritario en la agenda de crecimiento de los países de ALC (Capítulos 2 y 3). Si eso no es posible, el superávit primario debería ser lo suficientemente amplio para compensar la diferencia negativa entre la tasa de crecimiento y las tasas de interés.

Gráfico 1.8. Dinámica de la deuda en una selección de economías de ALC

Nota: La dinámica de la deuda se modeliza mediante una ecuación conductual definida en Bohn (1998) y FMI (2018).

Esta ecuación considera cuatro variables que afectan la relación entre deuda y PIB (bt): el crecimiento del PIB real (gt); las tasas de interés reales internas y externas (ld, l*); la variación del tipo de cambio (dt); y el saldo fiscal primario en términos del PIB (SPt). Las perturbaciones aleatorias de las tasas de interés externas reflejan un ejercicio de 1 000 simulaciones estocásticas sobre la base de una distribución “conjunta normal” de las cuatro variables fundamentales de la ecuación conductual de la deuda/PIB para calcular la matriz de covarianza. En el caso de Uruguay, solo se calcula una desviación estándar y, en el de Brasil, solo se muestra el escenario base.

Fuente: (CAF, 2023_[8]).

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Es probable que las cifras de deuda pública se estabilicen en niveles manejables en la mayoría de las economías de ALC. No obstante, la dinámica de la deuda varía mucho de unos países a otros, en función del crecimiento económico, los saldos primarios, la inflación general, las tasas de interés, los tipos de cambio y la composición por monedas de la deuda. En cuanto a este último aspecto, una repentina evolución desfavorable de las tasas de interés internacionales podría hacer descarrilar la evolución de la deuda, dependiendo de la exposición a deuda en moneda extranjera y de la interrelación con el crecimiento económico. Por ejemplo, en Argentina, Chile, Panamá y Perú, una perturbación de dos desviaciones estándar en las tasas de interés internacionales podría incrementar los niveles de deuda en aproximadamente un 5% del PIB de aquí a 2030 (Gráfico 1.8) (CAF, 2023_[8]).

Tanto la composición de la consolidación fiscal como su calendario serán importantes para configurar un desarrollo económico inclusivo (Powell y Valencia, 2023_[25]). A corto plazo, la región debe mantener sus esfuerzos de consolidación fiscal, dando prioridad al mismo tiempo a la protección de los más vulnerables frente a la inflación. Esto puede lograrse reforzando la focalización de los sistemas de protección social y manteniendo o implementando políticas de apoyo focalizadas para contrarrestar los efectos negativos de la elevada inflación (OECD et al., 2021_[22]).

A largo plazo, la política fiscal debe proteger la inversión pública con marcos fiscales adecuados. Las inversiones de capital son esenciales para la transformación de la producción y (a corto plazo) pueden ayudar a contrarrestar los efectos contractivos del ajuste fiscal. No obstante, en los episodios de consolidación fiscal, a los gobiernos les resulta más fácil recortar el gasto de capital que el gasto corriente, ya que lo primero suele tener un costo político más bajo que reducir el consumo de las administraciones públicas (Ardanaz y Izquierdo, 2022_[26]). Esto no solo incide en el crecimiento a largo plazo, sino que también puede afectar a la recuperación económica. La protección de la inversión durante el período de consolidación fiscal puede mitigar la contracción económica y, en algunos casos, dar lugar a una expansión (Ardanaz et al., 2021_[27]). Para proteger la inversión pública, la región de ALC debe desarrollar o reforzar los marcos fiscales, en los que las reglas fiscales puedan ser una herramienta importante. Asimismo, estas reglas han de ser suficientemente flexibles para adaptarse a las perturbaciones exógenas, lo que puede lograrse mediante la inclusión de objetivos presupuestarios ajustados en función del ciclo, cláusulas de escape bien definidas y un tratamiento diferenciado de los gastos de inversión (OECD et al., 2022_[13]; Arreaza et al., 2022_[28]; Cavallo et al., 2020_[29]).

La ampliación del espacio fiscal y el incremento de la inversión pública deberían impulsarse por medio de mejores instituciones fiscales, un gasto público más eficiente y eficaz, ingresos tributarios más progresivos (OECD et al., 2022_[13]; OECD et al., 2023_[30]; ECLAC, 2022_[31]) y una mejor gestión de la deuda. Unas instituciones fiscales más fuertes incrementan la confianza, lo que reduce las primas de riesgo y amplía el espacio fiscal, ya que el ajuste fiscal que se necesita para estabilizar la deuda es menor (Arreaza et al., 2022_[28]). Además, los elevados niveles de deuda en muchos países de ALC pueden lastrar el crecimiento al reducir la inversión pública, incrementar los costos de financiamiento y frenar la inversión privada.

Alinear la política fiscal y la monetaria es fundamental para promover un crecimiento sostenible. La moderación de la demanda como consecuencia de la consolidación fiscal puede ayudar a reducir las presiones inflacionarias. Además, la consolidación fiscal puede crear espacio fiscal al reducir las primas de riesgo y minimizar los gastos de financiamiento, lo que a su vez reduce la tasa de interés de política monetaria neutral (Galindo y Nuguer, 2023_[5]; Adler y Chalk, 2023_[6]).

Los sistemas tributarios necesitan mejoras para financiar los servicios públicos y la inversión

La región de ALC debe recuperar espacio fiscal para financiar las inversiones que se necesitan para transformar la producción, ampliar los servicios públicos de calidad y asegurar la sostenibilidad fiscal. Para lograr este objetivo pueden emplearse varios instrumentos, incluidos el gasto y los impuestos. El gasto puede ser más eficaz y eficiente si se logra focalizar los desembolsos públicos (incluidos los destinados a fines sociales y los subsidios) y se alcanza un mejor equilibrio entre la inversión en capital y el gasto corriente (OECD et al., 2021_[22]; Izquierdo, Pessino y Vuletin, 2018_[32]). En cuanto a los impuestos, el ratio impuestos/PIB en la región de ALC promediaba en 2021 un 21.7%, considerablemente por debajo de la media del 34.1% de las economías de la OCDE. En 2021, el nivel de la recaudación tributaria presentaba considerables variaciones entre los países de ALC, desde el 12.7% del PIB en Panamá hasta el 33.5% en Brasil (Gráfico 1.9) (OECD et al., 2023_[30]).

Gráfico 1.9. Ratios impuestos/PIB en países de ALC y en otras regiones, 2021

Fuente: (OECD et al., 2023_[30]; OECD, 2023_[33]).

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La mayoría de las economías de ALC necesitan incrementar su recaudación de impuestos y reformar sus sistemas tributarios para perseguir diversos objetivos sociales, económicos y de inversión. En una región con una elevada desigualdad, debería concederse prioridad a mejorar la capacidad redistributiva del sistema tributario (OECD et al., 2022_[13]). Los regímenes tributarios tienen un efecto directo sobre las principales prioridades en materia de políticas, como la formalización del empleo, el emprendimiento, la inversión y el crecimiento económico general. Asimismo, el sistema tributario puede contribuir a impulsar la transición verde y a reducir la desigualdad de género. Entre las opciones de política que pueden ayudar a alcanzar estos objetivos se incluyen la reducción de la evasión y la elusión fiscal, la mejora del cumplimiento fiscal, el fortalecimiento de la administración tributaria, el aumento de la progresividad de los impuestos sobre la renta a las personas naturales y la eliminación de los gastos fiscales que contribuyen poco a la equidad o a la creación de empleo (Nieto-Parra, Orozco y Mora, 2021_[34]). Para lograr esos objetivos también hará falta un enfoque gradual y bien coordinado con miras a financiar la transición verde y disminuir la dependencia de los ingresos generados por los hidrocarburos que tienen algunos países.

Reequilibrando su estructura tributaria, las economías de ALC pueden tener sistemas tributarios más progresivos y reducir las desigualdades de ingresos. En la región, los impuestos indirectos tienen más peso que los directos en las estructuras tributarias de ALC. Los impuestos indirectos o impuestos sobre el consumo suelen ser regresivos, puesto que implican una carga mayor para los hogares de ingresos bajos. En 2020, los impuestos generales sobre el consumo (principalmente el impuesto sobre el valor agregado [IVA]) representaron casi la mitad de la recaudación tributaria en los países de ALC, frente al 32.1% en los países de la OCDE (Gráfico 1.10). En cambio, los impuestos directos o sobre la renta son más progresivos, ya que los hogares con ingresos elevados contribuyen con una proporción mayor de su renta que los hogares con ingresos más bajos. En 2020, los impuestos sobre la renta y los beneficios representaban, en promedio, el 25.2% de la recaudación tributaria en ALC, frente a una media del 33.1% en la OCDE. Dentro de los impuestos sobre la renta, el impuesto sobre las sociedades aportaba el 15.5% del total de la recaudación en la región, mientras que el impuesto sobre la renta a las personas naturales tan solo representaba un 9.7% de esos ingresos. Unas tasas elevadas del impuesto sobre las sociedades pueden entorpecer la inversión y el emprendimiento. En las economías de la OCDE, el impuesto sobre la renta a las personas naturales representa un porcentaje mayor de los ingresos tributarios (24.1%) que el procedente del impuesto sobre las sociedades (9.0%) (OECD et al., 2023_[30]).

Gráfico 1.10. Estructura tributaria promedio en la región de ALC y en la OCDE, 2020

Fuente: (OECD et al., 2023_[30]).

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Los regímenes tributarios no solo sirven para recaudar, sino que también pueden ayudar a perseguir objetivos medioambientales. Incrementar los impuestos medioambientales puede impulsar la transición verde y la transformación digital, al reducir la contaminación, reorientar los patrones de consumo hacia modelos más sostenibles y estimular la innovación tecnológica. La región de ALC todavía tiene un gran margen para utilizar los impuestos relacionados con el medioambiente de una forma más eficaz. En promedio, los ingresos tributarios relacionados con el medioambiente de los países de ALC representaban el 1.0% del PIB en 2021, apenas la mitad del promedio del 2.0% de la OCDE (OECD et al., 2023_[30]).

Sin embargo, los impuestos medioambientales pueden tener repercusiones negativas para la población más vulnerable y causar distorsiones que afecten a la actividad económica. Por ejemplo, pueden agravar la situación de los más vulnerables al incrementar el precio de los productos y servicios intensivos en combustibles fósiles. Por lo tanto, resulta esencial desarrollar y mejorar sistemas de compensación, que pueden incluir transferencias monetarias y en especie bien orientadas, complementadas por políticas activas en el mercado laboral y programas de trabajo autónomo y de emprendimiento (OECD et al., 2022_[13]). Además, los impuestos medioambientales pueden distorsionar las bases imponibles o acentuar distorsiones ya existentes, lo que puede incidir de manera negativa en la actividad económica y el emprendimiento. Por ese motivo, es necesario utilizar parte de la recaudación obtenida con los impuestos medioambientales para compensar esos efectos (OECD, 2010_[35]). Si se diseñan correctamente, los impuestos medioambientales producirán los cambios deseados en el comportamiento de los consumidores y las empresas, tras lo cual deberían retirarse de manera automática y gradual.

Los sistemas tributarios de ALC también pueden servir para promover la igualdad de género. Aunque los hombres y las mujeres están, por lo general, sujetos a la misma normativa tributaria, las desigualdades de género existentes en el sistema tributario pueden perpetuarse de manera involuntaria como consecuencia de diferencias sociales y económicas, como las disparidades en materia de nivel de ingresos o los distintos niveles de participación en el mercado de trabajo. En ALC, la carga de los impuestos tanto directos como indirectos afecta más a las mujeres que a los hombres. Por ejemplo, los sistemas tributarios no tienen en cuenta, en general, que las mujeres asumen una proporción mayor del trabajo no remunerado, lo que hace que la carga impositiva sea desproporcionada a nivel de los hogares. Otro ejemplo de sesgo de género en la política tributaria es la existencia de desgravaciones fiscales en sectores económicos dominados por los varones. Por lo tanto, es importante promover sistemas tributarios que eliminen todos los sesgos de género, ya sean explícitos (como cuando la legislación tributaria identifica y trata a las mujeres y a los hombres de manera diferente) o implícitos (cuando las leyes o los reglamentos tributarios establecen un tratamiento similar para hombres y mujeres, pero su aplicación da lugar a un resultado no equitativo). Acabar con los sesgos explícitos e implícitos del régimen tributario de un país puede incrementar la igualdad de género —por ejemplo, cambiando la naturaleza de la titularidad de los activos— y, al mismo tiempo, incrementar la participación en la fuerza laboral y el emprendimiento de las mujeres, lo que les permite contribuir al crecimiento económico. La conciencia sobre estas cuestiones está aumentando en la región de ALC. Países como Argentina, México y Uruguay ya han implementado políticas o reformas tributarias encaminadas a mejorar la igualdad de género; no obstante, es preciso seguir avanzando por ese camino, y que lo haga una proporción mayor de las economías de ALC (Astudillo et al., 2022_[36]; OECD, 2022_[37]; OECD et al., 2021_[22]).

Las medidas fiscales deben coordinarse en el marco de una secuencia de políticas bien definidas. Se necesita un diálogo nacional que permita lograr un consenso, basado en datos empíricos, sobre el momento y las dimensiones del gasto público y los impuestos necesarios. Ese consenso puede contribuir a la renovación del contrato social (OECD et al., 2021_[22]).

Los incentivos del impuesto sobre las sociedades deben mejorarse para potenciar las inversiones

En las decisiones sobre la inversión privada pueden influir distintos tipos de instrumentos tributarios, como los impuestos que normalmente se aplican a las empresas, incluidos los impuestos sobre la renta, sobre la nómina y sobre bienes y servicios (por ejemplo, el IVA) y otros tributos más específicos, como los impuestos correctivos y los que gravan la riqueza. Además, determinadas disposiciones tienen por finalidad reducir el costo del capital, como los créditos a la inversión o los mecanismos de amortización acelerada. Cada uno de estos instrumentos presenta ventajas comparativas que es importante considerar cuando se diseña un programa de incentivos a la inversión (ECLAC, 2022_[31]; ECLAC, 2013_[38]).

En ALC, la gran mayoría de los incentivos fiscales se centran en el impuesto sobre las sociedades, aunque algunos también se aplican a los aranceles de importación, el IVA y otros impuestos indirectos. Los incentivos fiscales se definen como disposiciones tributarias específicas que prevén desviaciones favorables para el contribuyente del tratamiento tributario estándar de un país y que dan lugar a una reducción o un diferimiento de la deuda fiscal (Celani, Dressler y Wermelinger, 2022_[39]; OECD, 2022_[40]). Los incentivos específicos del impuesto sobre las sociedades son una herramienta ampliamente utilizada para impulsar la inversión privada, pero tienen un costo: reducen los ingresos públicos. Estos incentivos pueden fomentar la inversión e incidir positivamente en el producto, el empleo, la productividad y otros objetivos relacionados con el desarrollo sostenible. Sin embargo, si se gestionan de forma incorrecta o se abusa de ellos, pueden mermar la recaudación tributaria, causar distorsiones económicas, erosionar el principio de equidad y aumentar los costos administrativos y de cumplimiento y, potencialmente, generar una competencia fiscal perjudicial (Celani, Dressler y Wermelinger, 2022_[39]).

Las variaciones en la base imponible del impuesto sobre las sociedades puede incidir de manera significativa en la carga tributaria y jugar un papel en la competencia internacional y en el fomento o la desincentivación de la inversión. Las normas en materia de amortización a efectos fiscales y otras disposiciones relacionadas (por ejemplo, las deducciones en la base imponible por el coste de los fondos propios (ACE), la convención semestral o los métodos de valoración de existencias) pueden ayudar a explicar las variaciones en las bases imponibles entre jurisdicciones. Las tasas impositivas efectivas son un indicador más preciso que las tasas impositivas nominales (las previstas por la normativa) para medir la incidencia de estas disposiciones y realizar comparaciones entre economías, ya que ofrecen una imagen más fiel de las obligaciones fiscales de las empresas (OECD, 2022_[41]).

En ALC, las tasas impositivas efectivas medias y marginales que gravan los ingresos de las empresas son relativamente elevadas (Gráfico 1.11). Esto se debe a que las tasas impositivas nominales son altas en términos relativos y a que se aplican desgravaciones por bienes de capital que dan un tratamiento menos generoso a determinados activos en comparación con las estimaciones de depreciación económica y con el tratamiento en otros países. Estos niveles relativamente altos de las tasas impositivas efectivas podrían desalentar inversiones potenciales (Hanappi et al., 2023_[42]).

Gráfico 1.11. Tasas efectivas del impuesto sobre las sociedades en ALC, 2021

Nota: Tasas impositivas efectivas prospectivas. “Otros países” incluye datos de Europa emergente (9), Oriente Medio y Asia Central, Asia emergente y África subsahariana (16).

Fuente: (Hanappi et al., 2023_[42]).

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Varios países de ALC conceden incentivos fiscales focalizados o prevén tratamientos tributarios preferentes que reducen la tasa impositiva efectiva para actividades, sectores y ubicaciones concretos. En la actualidad están disponibles análisis sobre tres países (República Dominicana, Ecuador y Paraguay) y tres sectores económicos distintos (textil, metal y turismo) (Gráfico 1.12). Aunque la República Dominicana y Ecuador tienen una tasa impositiva efectiva estándar del 25%, ofrecen incentivos fiscales a sectores específicos que reducen de manera sustancial la imposición efectiva en algunos sectores. Por ejemplo, la tasa impositiva efectiva puede llegar a ser tan baja como el 0% aplicado en el sector textil de la República Dominicana, mientras que en el sector del metal de Ecuador es hasta un 45% más baja que la tasa estándar (13.7% frente al 24.8%). Paraguay no utiliza incentivos en el impuesto sobre las sociedades, pero sí tiene una tasa estándar relativamente baja en ese tributo, que se traduce en la tasa impositiva efectiva de los sectores del metal y el turismo más baja de los tres países (OECD, 2022_[40]; Hanappi et al., 2023_[42]; Celani, Dressler y Wermelinger, 2022_[39]).

Gráfico 1.12. Impacto de los incentivos fiscales a la inversión de sectores específicos sobre las tasas impositivas efectivas en una selección de países de ALC

Nota: Esta cifra tiene en cuenta los incentivos fiscales a la inversión y el tratamiento tributario estándar a 1 de enero de 2020. Las tasas impositivas efectivas medias (TIEM) se calculan para una inversión estandarizada en un único activo inmobiliario no residencial. El tratamiento tributario estándar se calcula teniendo en cuenta las tasas estándar del impuesto sobre las sociedades de cada país, las desgravaciones por bienes de capital aplicadas a activos específicos y el método de recuperación de costos. Las rentas exentas de impuestos de manera temporal o permanente no dan lugar a desgravaciones por bienes de capital estándar.

Fuente: (OECD, 2022_[40]; Celani, Dressler y Wermelinger, 2022_[39]).

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La recaudación perdida como consecuencia de incentivos fiscales, deducciones y tasas impositivas reducidas (entre otros factores) alcanza cifras significativas en ALC. En 2021, se situaba en un promedio del 3.7% del PIB, equivalente al 19% de la recaudación tributaria de las administraciones públicas. Si los incentivos fiscales están mal diseñados, su eficacia puede ser limitada; además, podrían generar ganancias extraordinarias no justificadas para proyectos que también se habrían llevado a cabo en ausencia del incentivo.

Para poder cumplir sus objetivos de desarrollo, los incentivos fiscales deben diseñarse correctamente y aplicarse de manera racional. Para que esto sea posible, las economías de ALC han de mejorar sus marcos institucionales con miras a asegurar una buena gobernanza y reducir esfuerzos baldíos, lo que implica crear incentivos fiscales transparentes y claros con requisitos jurídicamente vinculantes para su cuantificación, incluidos análisis de costo-beneficio, y procesos de evaluación sólidos. Los incentivos fiscales con períodos de vigencia explícitos, criterios de concesión claros y los correspondientes mecanismos de revisión tienen una tasa de éxito alta. Podría ayudar unificar todos los aspectos del diseño de los incentivos en un corpus jurídico, que incluya información sobre los objetivos de política de esas medidas (OECD, 2022_[21]) (ECLAC-OXFAM, 2019_[43]; OECD, 2015_[44]; Celani, Dressler y Wermelinger, 2022_[39]; ECLAC, 2022_[31]; OECD, 2019_[21]).

La evaluación de los incentivos fiscales está poco desarrollada en la región de ALC y hasta la fecha se han llevado a cabo escasos estudios exhaustivos. Las revisiones periódicas son un ejercicio importante para determinar si los incentivos fiscales están justificados. En estas revisiones se ponderan los costos asociados con la aplicación de los incentivos y los beneficios sociales que aportan, en función del objetivo para el que se hayan diseñado (desarrollo industrial, creación de empleo o protección medioambiental, entre otros). La adopción de programas de incentivos fiscales debe llevar también aparejada una evaluación de su costo de oportunidad en comparación con otros instrumentos de políticas que también puedan incidir de manera positiva en la dinámica de la inversión, como las inversiones públicas, la contratación pública, subsidios focalizados e instrumentos de liquidez con garantía pública. Estas revisiones exhaustivas deben complementarse con un marco institucional que asegure la buena gobernanza y establezca requisitos jurídicamente vinculantes relativos a la cuantificación de los incentivos fiscales y la realización de análisis continuos de costo-beneficio, así como estrictos procesos de evaluación (OECD et al., 2023_[30]).

Las condiciones socioeconómicas siguen siendo difíciles en la región de ALC

La pobreza y la pobreza extrema se mantienen por encima de los niveles prepandémicos en ALC en más de la mitad de los países de ALC

En 2022, el 29% de la población de ALC vivía en la pobreza y el 11.2% estaba en situación de pobreza extrema (Gráfico 1.13). Las estimaciones para 2023 muestran que tanto la pobreza como la pobreza extrema deberían mantenerse en niveles similares a los de 2022. Además, la pobreza y la pobreza extrema se mantienen por encima de los niveles prepandémicos en más de la mitad de los países de ALC La tasa de pobreza mejoró ligeramente entre 2020 y 2022. Tras un incremento pronunciado en 2020 como consecuencia de la crisis del COVID-19, la pobreza retrocedió ligeramente en 2021 y 2022 gracias al fuerte repunte económico. Sin embargo, la pobreza extrema ha crecido sistemáticamente cada año desde 2014, con la excepción del moderado descenso que se produjo en 2021, y en 2022 volvió a situarse en el nivel observado en 2020. La evolución combinada de la pobreza y la pobreza extrema en 2022 se debió a dos factores contrapuestos. Por una parte, el crecimiento económico (pese a ser considerablemente inferior al de 2021) generó un incremento del empleo y de la renta de los hogares. Por otra, 2022 se caracterizó por una inflación disparada, que erosionó el poder adquisitivo de las rentas (ECLAC, 2023_[45]; Cherkasky, 2022_[46]).

Gráfico 1.13. Evolución de las tasas de pobreza y pobreza extrema en ALC

Nota: Media ponderada de los siguientes países: Argentina, Venezuela, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Bolivia y Uruguay. *Las estimaciones para 2023 son proyecciones.

Fuente: (OECD et al., 2022_[13]; ECLAC, 2023_[45]).

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El efecto negativo de la inflación en la renta de los hogares de ALC durante el primer semestre de 2023 fue considerablemente más acentuado para los hogares en situación de pobreza extrema, que experimentaron un incremento medio de los precios superior en 4.1 puntos porcentuales al del hogar medio a escala nacional (Gráfico 1.14). En una muestra de economías de ALC, Argentina y Perú fueron los países que presentaron las mayores diferencias entre el efecto de la inflación en la población general y el impacto en los hogares extremadamente pobres. En Argentina esa diferencia alcanzó los 11.6 puntos porcentuales y en Perú fue de 7.0 puntos porcentuales.

Gráfico 1.14. Impacto de la inflación en la población general y en las personas en situación de pobreza extrema en 2023

Nota: Datos del período comprendido entre enero y julio de 2023. Crecimiento medio interanual de los índices de precios de consumo (IPC) nacionales frente a crecimiento medio en los umbrales de pobreza extrema. En el caso de Panamá, los datos acaban en junio de 2023 y, en el de Chile, empiezan en 2022. Los umbrales de pobreza extrema se basan en el costo de una cesta de alimentos básica que cubre las necesidades básicas y las necesidades calóricas mínimas de los miembros de un hogar de referencia. En el caso de Colombia y Perú, se tuvo en cuenta la categoría de alimentos y bebidas no alcohólicas de su IPC. En el de Panamá, los datos incluyen los distritos de Panamá y San Miguelito. Para Uruguay, se considera la inflación en Montevideo. Para calcular la tasa de inflación que afecta a las personas en situación de pobreza extrema de Brasil se utilizaron los promedios de las cestas de las 17 capitales consideradas por Dieese para crear la cesta básica. Los datos de Argentina se representan en el eje de la derecha.

Fuente: Elaboración de los autores a partir de datos de las oficinas nacionales de estadística sobre el IPC y los umbrales de pobreza.

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Las economías de la región de ALC han comenzado a implementar políticas para aliviar los efectos de la elevada inflación en su población más vulnerable. Dichas políticas se han articulado mediante instrumentos como transferencias monetarias; la venta de alimentos a precios reducidos o su distribución gratuita a grupos de población aislados o marginados socialmente; subsidios a los precios de los combustibles y el transporte; reducciones del IVA de algunos productos básicos incluidos en la cesta de consumo de los más pobres y vulnerables; ayudas al sector agroalimentario (con énfasis en las explotaciones familiares); la abolición o reducción de aranceles para algunos bienes alimentarios; y la reducción de determinadas tasas. Varias economías latinoamericanas han puesto en marcha medidas sociales —como exenciones del IVA o de derechos de importación, congelaciones de precios o medidas generales destinadas a impulsar el suministro de alimentos— junto con medidas en materia de precios o de competitividad. Argentina proporcionó ayudas a las rentas para proteger a los trabajadores con remuneraciones bajas. Brasil amplió la cobertura y el importe de las transferencias de “Auxílio Brasil” y “Auxílio Gás”. Chile implementó el bono “Chile Apoya de Invierno” para ayudar a los sectores más vulnerables a afrontar el ascenso de los precios de los alimentos. Colombia amplió la cobertura de su programa “Ingreso Solidario”. México estableció el “Paquete contra la inflación y la carestía”, que refuerza los programas tradicionales de seguridad alimentaria. Perú implementó un pago único destinado a beneficiarios de los programas no contributivos “Juntos” (Pensión 65 y Contigo). Uruguay destinó transferencias adicionales a reforzar los programas sociales existentes (ECLAC, 2023_[45]). De cara al futuro, es importante que estas medidas de apoyo se focalicen en los hogares de ingresos bajos y protejan los incentivos a la reducción del consumo energético (OECD, 2023_[1]).

La desigualdad y la reducida movilidad social persisten en la región de ALC pese a algunos avances

La desigualdad en la distribución de los ingresos en América Latina, medida por el coeficiente de Gini, se mantuvo relativamente estancada entre 2017 y 2022, después de registrar un descenso significativo en la década de 2000 y una reducción más limitada en la de 2010. En 2022, el coeficiente de Gini de América Latina, en promedio, se redujo ligeramente, hasta situarse en 0.45 frente a 0.46 en 2020. Los países que presentaban los coeficientes de Gini más elevados (indicativos de una mayor desigualdad) en 2021 eran Brasil y Colombia con promedios superiores a 0.50. Los coeficientes de Gini más bajos se observaron en Argentina, República Dominicana y Uruguay, con coeficientes entre 0.38 y 0.40 (ECLAC, 2023_[45]).

Para explicar la evolución de la desigualdad entre los países de ALC, es útil referirse a la evolución de los ingresos medios de los hogares. En los países donde aumentó la desigualdad, los quintiles de mayores ingresos ganaron más que los más pobres (por ejemplo, Uruguay). Por el contrario, se observan tres patrones distintos en los países donde la desigualdad disminuyó. El primero corresponde a países (República Dominicana, Argentina y Costa Rica) donde los ingresos de los quintiles más pobres se mantuvieron sin cambios, mientras que los del quintil de mayores ingresos disminuyeron. El segundo patrón muestra países (Brasil, Panamá y Perú) donde los ingresos del quintil más pobre aumentaron significativamente, mientras que los ingresos del resto de los quintiles disminuyeron, siendo los hogares de mayores ingresos los más afectados. El tercero corresponde a países (Chile, Ecuador y México) donde los ingresos del quintil más pobre aumentaron con los de casi todos los demás quintiles, pero a un ritmo más rápido que en el quintil de mayores ingresos (ECLAC, 2023_[45]).

Los reducidos niveles de movilidad intergeneracional son una de las principales causas de que la desigualdad no haya cambiado de manera sustancial o sostenible en los países de ALC (CAF, 2022_[47]). Un análisis del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) examina mediante un enfoque a largo plazo la evolución de la movilidad intergeneracional en la región durante el siglo XX y los primeros años del siglo XXI. Dicho análisis muestra que la persistencia de una movilidad social reducida está estrechamente relacionada con la desigualdad de oportunidades imperante en la región. A su vez, las desigualdades que afectan a las personas de orígenes socioeconómicos distintos determinan sus oportunidades de formación de capital humano, acceso a empleos de calidad y acumulación de activos durante toda su vida (CAF, 2022_[47]).

La movilidad educativa es una dimensión de la desigualdad intergeneracional. En ALC, el desarrollo de la educación que ha beneficiado a los niños y los jóvenes de familias desfavorecidas durante las últimas décadas se ha producido en los niveles educativos más bajos (fundamentalmente, enseñanza primaria y, en menor medida, secundaria). En los niveles educativos superiores, especialmente el universitario, la mejora del acceso se concentró más en los jóvenes de familias de niveles socioeconómicos medios y altos. Los menores avances logrados en niveles educativos más altos limitan la movilidad ascendente, lo que se traduce en progresos escasos en términos de la movilidad relativa (CAF, 2022_[47]).

Mejorar la movilidad social en los países de ALC puede potenciar los incentivos para dedicar más esfuerzo e inversiones a la educación y la capacitación, elevando así la productividad. Además, si la región aborda la elevada persistencia de la desigualdad intergeneracional derivada de la falta de igualdad de oportunidades, puede contribuir a reforzar la confianza de las personas en sus conciudadanos y en las instituciones. En ese contexto, los responsables de la formulación de políticas deben valorar la eficacia de las medidas de política en términos de la movilidad relativa de las personas (la comparación de su situación social con la de sus iguales) y no solo en términos de la movilidad absoluta (comparando su situación exclusivamente con la de sus padres) (CAF, 2022_[47]).

Para impulsar la formalización se necesitan sistemas de protección social más fuertes y más inversión

La informalidad laboral continúa siendo un obstáculo importante para dar respuesta a la pobreza y a la pobreza extrema en ALC, donde la tasa media de empleo informal se situó en el 48.7% en 2022 (ECLAC/ILO, 2023_[48]). La informalidad también sigue siendo alta a nivel de los hogares. Antes de la pandemia (2018 o 2019, en función de la disponibilidad de datos), el 42.8% de la población de la región vivía en un hogar que dependía exclusivamente del empleo informal y el 21.8% pertenecía a hogares mixtos, es decir, hogares con trabajadores formales e informales. Sumando ambos porcentajes, el 64.6% de la población de la región dependía total o parcialmente del empleo informal. Solo el otro tercio restante (35.4%) vivía en hogares que dependían exclusivamente del empleo formal. Entre los países con datos disponibles a nivel de los hogares, las poblaciones de Bolivia y Perú son especialmente vulnerables, ya que más del 60% de los hogares dependen por completo del empleo informal. En cambio, en Uruguay, Chile y Costa Rica, más de la mitad de los ciudadanos viven en hogares completamente formales (Gráfico 1.15) (OECD et al., 2022_[13]; OECD, próximo a publicarse_[49]).

Gráfico 1.15. Evolución de la informalidad de los hogares en una selección de economías de ALC

Fuente: Elaboración de los autores a partir de (OECD, próximo a publicarse_[49]).

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La informalidad se ha mantenido en niveles persistentemente elevados en la mayoría de los países de ALC durante las dos últimas décadas. Aunque las perturbaciones económicas negativas suelen incrementar los niveles de informalidad, las características particulares de la pandemia de COVID-19 dieron lugar a resultados heterogéneos en lo que respecta a la evolución de las tasas de informalidad. Uno de los factores más importantes fue la prevalencia de niveles elevados de informalidad en sectores muy afectados por los confinamientos y las medidas de contención, a lo que se sumó la disponibilidad limitada de oportunidades de teletrabajo. Además, un número considerable de trabajadores del sector informal pasaron a estar inactivos, lo que se tradujo en su exclusión de la población activa (Acevedo et al., 2021_[50]). Como consecuencia, la comparación de los indicadores del período inmediatamente posterior al COVID-19 con los de 2019 muestra patrones diferentes en las distintas economías de ALC. En Uruguay y Chile, la formalidad del empleo aumentó, aunque por motivos distintos: mientras que en Uruguay la formalización se debió a una contracción del empleo total, con una caída mayor en el sector informal que en el formal, en Chile se produjo un crecimiento del empleo total, y el proceso de formalización se debió a que la pérdida de empleos informales se vio contrarrestada por el crecimiento de los formales. En cambio, en la República Dominicana, Ecuador y Perú, la informalidad aumentó en el mercado laboral, fundamentalmente porque el crecimiento del empleo informal superó al del empleo formal. Por último, en Argentina, Brasil, Costa Rica, México y Paraguay, la proporción del empleo informal en el empleo total siguió siendo similar a la observada en 2019 (OECD, 2023_[51]; OECD, próximo a publicarse_[49]).

Disponer de una visión de la informalidad de los hogares es clave para el diseño de las políticas públicas. Tradicionalmente, la informalidad se ha medido a nivel de las personas, lo que resulta útil para entender su heterogeneidad y realizar comparaciones internacionales. Sin embargo, estas mediciones no tienen en cuenta el contexto de los hogares. La condición de trabajadores informales o formales de los miembros activos de un hogar puede tener consecuencias importantes para sus miembros dependientes. El empleo formal de al menos uno de los miembros de un hogar puede incrementar el acceso de este a los sistemas de seguridad social, que con frecuencia cubren al cónyuge y/o los hijos del contribuyente. Por eso, los hogares en los que solo hay trabajadores informales se enfrentan a vulnerabilidades diferentes, y con frecuencia de distinta magnitud, que los hogares mixtos. Incorporar la dimensión del hogar brinda una oportunidad para diseñar políticas públicas focalizadas que atiendan mejor necesidades específicas con miras a mitigar las vulnerabilidades y consecuencias negativas de la informalidad para los individuos y los hogares (OECD, próximo a publicarse_[52]). Esto es especialmente importante en el contexto posterior a la pandemia, en el que, en vista de las restricciones fiscales, los países han de mejorar la focalización y la condicionalidad de las medidas de protección social.

La agenda de inversión en las economías de ALC es una oportunidad para impulsar la formalización del empleo. Las inversiones en capital físico en sectores económicos pueden generar oportunidades para reducir la informalidad siempre que se complementen con el desarrollo efectivo del capital humano. Las inversiones en capital humano deberían encaminarse a mejorar las competencias de los trabajadores de manera que respondan mejor a las necesidades del mercado laboral, especialmente las de actividades económicas consideradas prioritarias en las políticas de desarrollo de la producción de los países de ALC. Dicho de otro modo, debería proporcionarse apoyo específico a los trabajadores informales para asegurar que la agenda de inversión de ALC no deje a nadie atrás (Capítulo 3).

Principales mensajes en materia de políticas

La región de ALC debe afrontar los desafíos a corto y a largo plazo para minimizar los efectos negativos sobre la población más vulnerable y lograr alcanzar niveles más elevados de bienestar. Impulsar la transformación de la producción, principalmente mediante una mayor inversión y la aplicación de políticas de desarrollo productivo bien diseñadas, será clave para enfrentar los desafíos estructurales de bajo crecimiento potencial y el reducido crecimiento de la productividad en ALC. La agenda de inversión de la región debe priorizar la creación de empleos formales de calidad e inversiones para la creación de capital humano.

Para poner en práctica con éxito esta agenda, será necesario recuperar espacio para la política monetaria y fiscal. En el ámbito monetario, los bancos centrales deberían centrarse en garantizar la estabilidad de precios y anclar así las expectativas de inflación a largo plazo. Coordinar las políticas fiscal y monetaria es clave, ya que los responsables de la formulación de políticas deben proteger a las personas más vulnerables del impacto de los fuertes incrementos de los precios y evitar que se produzcan presiones de demanda sobre los precios inducidas por la política fiscal.

En el ámbito de la política fiscal, es necesario ampliar progresivamente los ingresos públicos. Los recursos adicionales resultantes podrán destinarse al financiamiento de mejores servicios públicos que potencien el crecimiento a largo plazo y el bienestar de la población en general, así como a la implementación de políticas de transformación de la producción. Asimismo, esos ingresos pueden contribuir a mitigar los efectos negativos de perturbaciones económicas y a establecer sistemas de protección social más fuertes que sean universales, integrales, resilientes y sostenibles (Recuadro 1.1).

En general, la existencia de características socioeconómicas, desafíos y posibles soluciones distintos en función del contexto hace que sean necesarios abordajes a la medida de cada uno de los países de ALC. No obstante, algunas consideraciones comunes pueden ayudar a los países a establecer “menús de políticas” eficaces y lograr una combinación de políticas adecuada.

Recuadro 1.1. Principales mensajes en materia de políticas

Reforzar los marcos fiscales y de inversión para dar respuesta al bajo crecimiento en ALC

• Se necesita más y mejor inversión, tanto en capital físico como en capital humano, para incrementar la productividad y, por tanto, el crecimiento potencial.

• Hacen falta políticas de desarrollo productivo bien diseñadas y más decididas para afrontar el reto del estancamiento de la productividad.

• La región debe fortalecer sus marcos fiscales, con reglas fiscales como base, para salvaguardar las inversiones.

Medidas de apoyo para proteger a la población vulnerable de la elevada inflación

• Asegurar que las expectativas de inflación estén ancladas y, al mismo tiempo, proteger a los más vulnerables de los efectos de la elevada inflación.

• Apoyar marcos de política monetaria creíbles garantizando la independencia de los bancos centrales e implementando regímenes de metas de inflación.

Ampliar el espacio fiscal para financiar inversiones en un marco fiscal sostenible

• La naturaleza de la consolidación fiscal y su calendario serán importantes para configurar un desarrollo y un crecimiento económico inclusivo.

• Deben mejorarse los regímenes tributarios balanceando políticas que puedan implementarse a corto plazo con otras a más largo plazo. Los responsables de la formulación de políticas pueden tomar medidas destinadas a alcanzar los siguientes objetivos:

  • Reducir la evasión y la elusión fiscal.

  • Incrementar el cumplimiento fiscal y reforzar la administración tributaria.

  • Incrementar el peso del impuesto sobre la renta a las personas naturales en la recaudación tributaria total en los países que dependen mucho de los impuestos indirectos y del impuesto sobre las sociedades.

  • Subir los impuestos relacionados con el medio ambiente y revisar los subsidios generales a la energía, protegiendo al mismo tiempo a la población más vulnerable de los posibles efectos negativos de la agenda de la transición verde.

  • Fomentar mejor la igualdad de género en todo el sistema tributario.

  • Racionalizar los incentivos fiscales y alinearlos con los objetivos de desarrollo y las estrategias de desarrollo productivo. Mejorar su diseño estableciendo requisitos jurídicamente vinculantes con plazos de vigencia explícitos y criterios de concesión claros en el marco de un corpus jurídico unificado.

  • Alinear el tratamiento de las desgravaciones por bienes de capital con los objetivos de desarrollo de la inversión, ya que determinados activos son objeto de un tratamiento menos generoso.

  • Llevar a cabo revisiones periódicas de los incentivos fiscales a la inversión.

Continuar mejorando el bienestar de la población más vulnerable

• Reforzar las medidas destinadas a proteger a las personas y los hogares más vulnerables y, al mismo tiempo, continuar avanzando hacia sistemas de protección social universal más sólidos.

• Asegurarse de que la agenda de inversión en las economías de ALC ayude a crear empleo formal de calidad e incluya la necesaria inversión en capital humano.

Referencias

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