Nell'ultimo decennio la siccità ha destato una particolare preoccupazione in Italia e continuerà a minacciare il settore agricolo del Paese in presenza del cambiamento climatico. Di conseguenza, saranno necessarie una migliore gestione delle risorse idriche e una maggiore resilienza dell’agricoltura per affrontare siccità più frequenti e gravi. Il presente capitolo analizza le recenti iniziative che offrono all'Italia maggiore resilienza alla siccità e ad altri pericoli naturali, e identifica le opportunità per rafforzare ulteriormente il modo in cui i rischi naturali sono gestiti dal settore.
Rafforzare la Resilienza Dell’agricoltura Alle Calamità Legate a Rischi Naturali
Approfondimenti da studi di caso nazionali
6. Rafforzare la resilienza dell’agricoltura italiana alla siccità
Abstract
Messaggi chiave
Nell’ultimo decennio la siccità ha destato una particolare preoccupazione in Italia e continuerà a minacciare il settore agricolo del Paese in presenza del cambiamento climatico. Una migliore gestione delle risorse idriche e una maggiore resilienza dell’agricoltura saranno necessarie per affrontare siccità più frequenti e più gravi.
Alcune recenti iniziative stanno aumentando la resilienza dell'Italia ai rischi naturali. In particolare, la consapevolezza dell'ambiente di rischio sta aumentando, i portatori di interessi stanno migliorando la raccolta di dati sulle risorse idriche e sui danni e le perdite subiti dall'agricoltura causati dai pericoli naturali, i decisori politici riconoscono i vantaggi di un orientamento a favore della prevenzione e degli approcci ex ante, e i processi di risposta danno sempre più la priorità alla continuità delle attività.
I progressi potrebbero essere ulteriormente rafforzati sviluppando una strategia di gestione del rischio settoriale olistica e a lungo termine, che garantisca l'efficacia delle riforme esistenti, rivaluti i compromessi tra la spesa per gli strumenti di gestione del rischio e l'aumento degli investimenti nella prevenzione e nella preparazione al rischio, e prenda in considerazione i dati demografici e le capacità degli agricoltori nell’elaborazione delle politiche.
6.1. Il settore agricolo italiano affronta la sfida di rafforzare la sua resilienza ai sempre più frequenti episodi di siccità e carenza idrica
L'Italia è esposta a molti rischi naturali, che possono avere un impatto significativo sul settore agricolo.1 In particolare, la siccità, oggetto di questo case study, è una sfida crescente per il settore agricolo italiano, che pone un problema per le principali industrie di esportazione del Paese, così come per i piccoli agricoltori. In Italia, la siccità è diventata più frequente e onerosa negli ultimi due decenni, e sta colpendo sempre di più nuove aree del Paese (Figura 6.1) (AGEA, 2020[1]; DPC, 2018[2]). Inoltre, le proiezioni sui cambiamenti climatici indicano che le siccità diventeranno probabilmente più frequenti e intense in futuro. Oltre alle condizioni meteorologiche e climatiche, la carenza d'acqua è accentuata anche dallo stato della rete di distribuzione e della gestione dell'acqua del Paese, anche se i recenti progressi nella gestione dell'acqua e degli investimenti nelle infrastrutture mirano a risolvere queste problematiche.
Per rafforzare la resilienza del settore agricolo alla siccità saranno necessari efficaci miglioramenti nella gestione dei rischi a breve termine, compresa una migliore gestione delle risorse idriche sempre più imprevedibili, ma anche investimenti che miglioreranno la capacità del settore di gestire o adattarsi a questo genere di eventi a lungo termine. Tra le varie sfide, il governo deve trovare l’equilibrio più efficace tra gli investimenti nella preparazione e nella prevenzione e la reazione ai rischi, gestire più efficacemente le risorse idriche tra usi alternativi e incentivare una migliore capacità a livello di azienda agricola di gestire la siccità e adattarsi a condizioni mutevoli. In tal modo, i portatori di interesse hanno l’opportunità di ripensare la loro percezione della gestione del rischio in agricoltura e garantire che le politiche siano maggiormente volte alla sostenibilità a lungo termine del settore e non esclusivamente alla capacità di fronteggiare singoli eventi naturali.
Inoltre, per garantirne l’efficacia, tali sforzi devono essere portati avanti tenendo conto delle esigenze, delle capacità e degli obiettivi degli agricoltori del Paese. Le aziende agricole italiane sono in genere di piccole dimensioni, gestite da agricoltori anziani, e una percentuale significativa di agricoltori non è ben integrata all’interno delle catene commerciali del valore (OCSE, 2020[3]). Di conseguenza, questi agricoltori sono meno inclini all'innovazione o non hanno un enorme stimolo a investire nella resilienza, nella produttività e nella sostenibilità a lungo termine delle loro aziende.
Figura 6.1. Le perdite dell’agricoltura italiana sono dovute a tre rischi
Nota: I valori rappresentano la somma delle perdite indennizzate dalle assicurazioni e delle perdite dichiarate al Fondo di solidarietà nazionale.
Fonte: ISMEA (2020), Set di dati “Perdite economiche per evento”.
6.2. La governance dell’acqua in Italia rientra in diversi quadri politici
L'approccio del settore agricolo italiano alla gestione dei rischi naturali comporta attività che rientrano in una varietà di quadri di governance (gestione delle emergenze, gestione del rischio in agricoltura, politica agricola e governance dell’acqua), ciascuno dei quali ha propri documenti di indirizzo politico e una serie di soggetti responsabili. Le diverse attività nell'ambito di ciascun quadro concorrono alla gestione dei rischi naturali permettendo ai produttori di pianificare e prepararsi, ad assorbire l'impatto e a riprendersi dalla siccità, oltre a fornire incentivi e piani per l’adattamento e la trasformazione in risposta a tali eventi (Tabella 6.1).
La gestione del rischio di catastrofi rientra nei compiti del Dipartimento della Protezione Civile (DPC), il cui obiettivo principale è la sicurezza e il benessere delle persone, degli animali e dei beni in situazioni di emergenza. Un quadro specifico per la gestione del rischio in agricoltura è di competenza del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (MiPAAF), e comprende il portafoglio di polizze assicurative agevolate e l'assistenza ex post del Fondo di solidarietà nazionale. Altre politiche agricole includono programmi che aiutano gli agricoltori a prevenire o mitigare il rischio di calamità naturali, perlopiù attraverso la programmazione dello sviluppo rurale finanziato attraverso il secondo pilastro della Politica agricola comune, ma anche attraverso fondi nazionali. Infine, i quadri per la gestione delle risorse idriche hanno implicazioni sostanziali per gli agricoltori che devono condividere l'acqua con altri soggetti. La governance dell’acqua in Italia ha fatto importanti progressi con l'istituzione della Direttiva Quadro sulle Acque dell’Unione europea (DQA) sotto il coordinamento del Ministero della Transizione Ecologica (MATTM), ma rimangono delle lacune. Ad esempio, c'è una discrepanza territoriale tra i confini amministrativi e idrologici, in quanto le Autorità di bacino distrettuali (ABD) sono le principali autorità di pianificazione, ma le Regioni sono le principali autorità che autorizzano i prelievi idrici.
Tabella 6.1. La governance della gestione del rischio di catastrofi nell'agricoltura italiana
6.3. Il sistema italiano di gestione del rischio di catastrofi in agricoltura prevede approcci innovativi e buone pratiche
Benché ciascun quadro di governance abbia i obiettivi, attori e processi propri, gli agricoltori e i portatori di interessi del settore prendono le loro decisioni tenendo conto dell'intero contesto politico. Di conseguenza, le attività nell'ambito dei quattro quadri in ogni fase del ciclo di gestione del rischio di catastrofi (DRM) (identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio; prevenzione e mitigazione; preparazione; risposta e gestione delle crisi; recupero e ricostruzione) sono considerate in modo olistico per comprendere meglio le condizioni, le buone pratiche, le sfide e le opportunità per il settore agricolo italiano in termini di gestione dei rischi naturali. Nel contesto della siccità, il sistema di DRM italiano verte sulla mitigazione degli impatti migliorando la gestione dell'acqua - in particolare, raccogliendo e utilizzando un numero maggiore di dati di migliore qualità, sostenendo decisioni più pertinenti ai fini della gestione a livello di azienda agricola e aumentando e indirizzando meglio gli investimenti in infrastrutture (Figura 6.2).
Figura 6.2. La gestione del rischio di siccità in Italia attraverso il ciclo DRM
Identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio
La gestione dei rischi naturali inizia con la comprensione dell'ambiente di rischio, al fine di incoraggiare gli investimenti nella prevenzione dei rischi e per assicurare che le politiche siano volte alla gestione dei rischi prima che si verifichi un evento avverso. In Italia, il DPC ha effettuato una valutazione del rischio nazionale sui principali pericoli naturali, tuttavia se essa non tratta esaustivamente gli effetti specifici sul settore agricolo (, 2018[2]). Le ABD hanno anche realizzato piani di gestione delle risorse idriche e della siccità che valutano le condizioni attuali e definiscono piani d'azione a medio-lungo termine. Una valutazione della vulnerabilità a più lungo termine nel contesto del cambiamento climatico è stata intrapresa durante lo sviluppo della Strategia nazionale di adattamento (MATTM, 2015[4]). Altri lavori finalizzati alla comprensione dei rischi naturali per l'agricoltura sono stati svolti dall'Istituto italiano di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare (ISMEA) e dal Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia del Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell'economia agraria (CREA-PB), tra cui la definizione di specifici indicatori di siccità che possono essere usati a sostegno delle decisioni politiche (CREA-PB, 2020[5]; Zaccarini Bonelli e Lasorsa, 2020[6]).
I portatori di interessi italiani riconoscono l'importanza dell’uso dei dati per orientare un migliore processo decisionale sulla gestione del rischio, e stanno emergendo diverse iniziative volte allo sviluppo di fonti di dati che potrebbero dimostrare i costi e i vantaggi degli interventi ex ante, tra cui:
L'Istituto nazionale di statistica (Istat) sta lavorando a una metodologia per tracciare le perdite subite dall’agricoltura a seguito di eventi calamitosi, che sarà una preziosa ispirazione per nuove politiche e investimenti.
Il Sistema Informativo Nazionale per la Gestione delle Risorse Idriche in Agricoltura (SIGRIAN) e il Database nazionale degli investimenti per l'irrigazione e l'ambiente (DANIA) - entrambi gestiti dal CREA-PB. Il SIGRIAN funge da archivio di riferimento nazionale per i dati sulle reti di irrigazione, l'uso dell'acqua e il prelievo delle acque sotterranee a livello di utenze idriche, mentre DANIA è uno strumento di supporto decisionale per la pianificazione degli investimenti di riduzione del rischio nelle infrastrutture di irrigazione e di gestione dell'acqua per l'agricoltura. Tra gli altri usi, questi database possono essere utilizzati per supportare le valutazioni economiche degli interventi proposti per contribuire a evitare perdite dovute a rischi naturali (Zucaro et al., 2017[7]; Ferrigno, 2020[8]).
Il progetto di Indagine sui sistemi irrigui della Lombardia (ISIL) (Gandolfi, Olivotti e Roverato, 2019[9]).
Riquadro 6.1. Progetto di indagine sui sistemi irrigui della Lombardia (ISIL)
La Lombardia è una delle aree d'Europa irrigate in maniera più intensiva; il cambiamento climatico sta alterando l'approvvigionamento idrico della regione. Al fine di migliorare la base di conoscenze sulle modalità di utilizzo delle risorse idriche nella rete regionale, il progetto ISIL ha compilato un'indagine completa dei canali lombardi in una collaborazione tra l'Associazione nazionale bonifiche, irrigazioni e miglioramenti fondiari (ANBI), le autorità regionali e gli accademici. I dati sono stati organizzati in un database geospaziale che, combinato con altri dati, permette di effettuare simulazioni per analizzare come i cambiamenti nella gestione dell'acqua influenzerebbero l'intero sistema. Il database ha dimostrato l'importanza dei feedback e del ravvenamento delle acque sotterranee, e che migliori dati e capacità di gestione delle acque possono produrre benefici sostanziali.
Prevenzione e mitigazione dei rischi
Gli investimenti ex ante in misure atte a prevenire o mitigare il rischio di calamità naturali possono ridurre il costo della reazione in caso di calamità e della successiva ripresa eliminando le vulnerabilità sottostanti e mitigando gli effetti. Le politiche e i programmi a livello governativo possono altresì incoraggiare i portatori di interesse a individuare i rischi di calamità a cui i loro beni sono esposti e colmare le lacune nei propri livelli di resilienza. In Italia, gli sforzi di prevenzione e mitigazione del rischio relativi alla gestione della siccità si concentrano sulla pianificazione delle risorse idriche e sull'efficienza nell'uso dell'acqua, ma includono anche politiche, iniziative e ricerche per contribuire a mitigare gli impatti dei rischi naturali sulle aziende agricole, come gli sforzi per migliorare la salute del suolo e sostenere l'adozione di strumenti di mitigazione del rischio finanziario.
Pianificazione delle risorse idriche: tra queste figurano una varietà di iniziative, come la costruzione di grandi infrastrutture legate all'acqua, investimenti per aumentare l'efficienza nell'uso dell'acqua, miglioramenti nella pianificazione dei prelievi idrici, orientati verso l'applicazione del pieno recupero dei costi per l’uso delle risorse idriche in agricoltura, e l’impiego di modelli di governance partecipativa (sotto forma di osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici) al fine di monitorare la disponibilità e l'uso delle risorse idriche e raccomandare azioni opportune per la mitigazione degli effetti negativi (Mariani et al., 2020[10]; Manganiello, 2020[11]).
Altre iniziative per prevenire o mitigare gli effetti della siccità, ivi comprese le attività di ricerca: diverse iniziative per la salute del suolo e la prevenzione dei rischi in agricoltura sono finanziate mediante programmi di sviluppo rurale. Numerosi attori pubblici e privati svolgono anche un lavoro di ricerca che mira a migliorare la prevenzione o la mitigazione della siccità.
Strumenti di finanziari per la mitigazione: nell'ambito del Piano nazionale di gestione dei rischi sono disponibili diversi strumenti, tuttavia le polizze assicurative agevolate fornite da compagnie private sono lo strumento più utilizzato (ISMEA, 2020[12]).
Gli strumenti digitali sono sempre più diffusi: nuovi strumenti digitali e sistemi di supporto decisionale aiutano gli agricoltori a mitigare l'impatto degli eventi avversi e a ottimizzare il loro processo decisionale, tra questi il software di supporto decisionale per l'irrigazione in tempo reale IRRIFRAME (Battilani, 2020[13]).
Riquadro 6.2. IRRIFRAME
IRRIFRAME aiuta gli agricoltori a massimizzare la produttività dell’acqua fornendo una consulenza personalizzata e gratuita agli agricoltori per l'irrigazione sul singolo campo in 16 regioni italiane. Il sistema definisce programmi di irrigazione basati su un modello di bilancio idrico giornaliero e tiene conto dei costi e del ritorno economico per 50 colture. Il software fornisce anche una risorsa di pianificazione in tempo reale per i gestori dell'acqua, poiché gli agricoltori confermano all’interno del software i loro volumi di adacquata che successivamente vengono aggregati e integrati nei sistemi di gestione dell'acqua dei Consorzi. IRRIFRAME ha portato a un risparmio stimato di 350 milioni di m3 d'acqua su base annua nel 2017.
Capacità di reazione al rischio
La capacità di reazione e la pianificazione delle catastrofi sono cruciali per una gestione efficace delle crisi, da parte dei portatori di interesse pubblici e privati aventi un ruolo nella risposta alle emergenze e nel settore agricolo. Gli sforzi di preparazione al rischio di siccità sono fortemente concentrati sui sistemi di monitoraggio del rischio, ma anche la formazione sul rischio la pianificazione svolgono un ruolo importante. Il monitoraggio del rischio solitamente compete al DPC, che intraprende una serie di attività di previsione e supervisione. Al contempo, gli osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici delle diverse ABD effettuano valutazioni periodiche di una serie di indicatori correlati alle risorse idriche in un contesto collaborativo che include le autorità governative e gli utenti.
Le attività di formazione sul rischio vengono svolte nell'ambito dello sviluppo rurale. Nove regioni dedicano risorse finanziarie al trasferimento di conoscenze, alle azioni di informazione e ai servizi di consulenza specifici per la prevenzione e la gestione dei rischi in agricoltura. Sebbene siano state identificate alcune programmazioni innovative (tra cui il sito di sperimentazione e dimostrazione delle tecnologie di irrigazione Acqua Campus in Emilia-Romagna), poiché queste attività si svolgono nel contesto dei piani regionali di sviluppo rurale, le attività sono al momento frammentate.
Riquadro 6.3. Osservatori permanenti sugli utilizzi idrici
Nel 2016 il MATTM ha istituito sette osservatori sull'uso delle risorse idriche (Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici) - uno per ogni distretto idrografico - per rafforzare il coordinamento tra le istituzioni governative competenti, gli enti di ricerca, i consorzi di irrigazione, i servizi idrici e le associazioni di servizi nella gestione delle risorse idriche superficiali comuni. Gli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici fungono da sala di controllo per la gestione delle risorse idriche in tempi di siccità e carenza idrica. Sviluppano anche strumenti tecnici per sostenere la pianificazione dei bilanci idrici a livello di bacino. Gli Osservatori permanenti sugli utilizzi idrici agevolano lo sviluppo di strategie comuni per garantire che tutti gli utenti abbiano un’adeguata disponibilità di acqua durante situazioni di stress, sulla base del principio di solidarietà. Grazie alla loro attività, incentrata sul consigliare le misure più appropriate per mitigare gli effetti della siccità, gli Osservatori supportano approcci partecipativi volti alla definizione di azioni per la prevenzione e la mitigazione, lavorando a stretto contatto con i servizi e le associazioni del settore responsabili dell’utilizzo idrico.
La pianificazione delle emergenze sostiene anche la preparazione. In Italia queste attività sono state attuate per le ABD grazie alle disposizioni della DQA; la Strategia nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici ha rinnovato l'attenzione sull'importanza della pianificazione a lungo termine per affrontare le probabili condizioni future.
Risposta alle calamità e gestione delle crisi
La gestione efficace delle crisi e la risposta alle calamità si fondano sulla conoscenza dei propri compiti in caso di emergenza da parte dei soggetti interessati e su una comunicazione efficace tra loro; il settore pubblico assume un ruolo di leadership quando il settore privato non è in grado di far fronte alla crisi. Quando si verifica un evento calamitoso, subentra la partecipazione dei quadri nazionali di risposta all'emergenza. Tra questi figurano i sistemi di allarme rapido, compresi gli avvisi emessi dal DPC o, in caso di siccità, gli allarmi emessi dagli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici per le singole ABD. A seguito dell’evento calamitoso, gli interventi di emergenza da parte del DPC (in particolare nelle aree rurali) danno priorità alla continuità operativa, in quanto aiutare i produttori a tornare alle "normali" attività il prima possibile accelera notevolmente la ripresa.
Riquadro 6.4. Dare priorità alla continuità delle attività: Il terremoto in Italia centrale del 2016-17
Nel 2016 e nel 2017, una serie di terremoti ha colpito quattro regioni dell’Italia centrale, colpendo significativamente il settore agricolo. Sulla scia di tali eventi sismici è stato istituito un centro di coordinamento tecnico interregionale al fine di garantire la sicurezza alimentare, la continuità delle attività e il benessere degli animali. Questa struttura di coordinamento e questo approccio hanno permesso ai portatori di interesse di identificare i bisogni specifici delle comunità agricole nell’ambito del sistema di risposta all'emergenza già esistente, ad esempio fornendo alloggi temporanei per gli allevatori e garantendo la continuità della raccolta e della consegna del latte oltre alla fornitura di acqua potabile per la pulizia dei serbatoi del latte. I dati preliminari indicano che non sono state segnalate differenze sostanziali nelle consegne di latte o nella chiusura delle aziende agricole nelle zone colpite rispetto all'anno precedente.
La risposta è anche aiutata da strumenti o pratiche innovativi, come lo strumento SIVENE, una nuova piattaforma settoriale sviluppata dalle autorità veterinarie nazionali per le emergenze che influiscono sulla salute degli animali. Lo strumento permette una comunicazione bidirezionale tra i portatori di interesse e i soccorritori, contribuendo a determinare interventi d’emergenza mirati (Possenti et al., 2020[14]).
In situazioni di siccità, gli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici utilizzano le informazioni sul livello di carenza idrica per orientare i propri processi e interventi di gestione. Le agenzie per l'irrigazione possono limitare i prelievi idrici da parte degli agricoltori se le loro quote sono ridotte, ma i prezzi dell'acqua svolgono solo un ruolo limitato nel comportamento degli agricoltori durante le siccità, poiché sono tipicamente fissati annualmente limitando così la loro efficacia nel segnalare la disponibilità d'acqua.
Riquadro 6.5. Uso dello strumento SIVENE per migliorare la risposta in caso di emergenze veterinarie
Il Sistema informativo per la gestione delle emergenze non epidemiche (SIVENE) è uno strumento che facilita la risposta alle emergenze. Raccoglie, gestisce e visualizza i dati relativi alla salute degli animali per supportare la gestione delle emergenze, incorporando vari livelli di dati geospaziali. SIVENE aiuta i soccorritori a identificare il tipo di assistenza necessaria e il luogo dove occorre prestare aiuto. Fornisce un portale unificato che permette di raccogliere e trasmettere sistematicamente alle autorità competenti le informazioni sulle condizioni a livello di allevamento. SIVENE può essere usato per scopi di sensibilizzazione, per indicare modelli e scenari di danno, e per la mappatura dei rischi oltre le istituzioni veterinarie. In futuro SIVENE sarà integrato nella piattaforma informativa nazionale gestita dal DPC.
Ripresa, ripristino e ricostruzione
A seguito di una calamità naturale, i tentativi di ripresa e ricostruzione offrono l’opportunità ai portatori di interesse pubblici e privati di “ricostruire meglio”2, colmando le lacune esistenti in termini di resilienza e sviluppando le capacità necessarie per gestire i rischi naturali in futuro. Questo impone che tutti i portatori di interesse, compresi i produttori, imparino dalle calamità naturali per adeguare i quadri di gestione del rischio di catastrofi e le misure connesse nell’ottica di una resilienza a lungo termine. Le attività di recupero e ricostruzione per i rischi naturali vanno dai grandi progetti come la riparazione delle infrastrutture danneggiate, ai programmi che sostengono la ripresa economica degli agricoltori. Gli strumenti finanziari come gli indennizzi assicurativi o i rimborsi del FSN hanno aiutato gli agricoltori ad assorbire l'impatto di questi eventi, ma questi strumenti hanno i loro svantaggi nella misura in cui riducono gli incentivi a intraprendere la mitigazione del rischio. Sono pochi gli agricoltori attualmente assicurati, e la maggior parte di loro non ha una copertura contro la siccità. Per quanto riguarda il FSN, i rimborsi avvengono con un ritardo significativo rispetto all'evento e dipendono dalla disponibilità di fondi, il che li rende imprevedibili. In risposta ai limiti degli strumenti disponibili, l'Italia ha avanzato la proposta di un nuovo fondo di mutualità nazionale per aiutare gli agricoltori ad affrontare meglio l'impatto finanziario degli eventi catastrofali
Riquadro 6.6. Proporre un fondo comune obbligatorio contro le calamità naturali
Il fondo MeteoCAT è uno strumento di gestione del rischio proposto dal MiPAAF nel contesto della prossima PAC. Il programma verrebbe istituito sotto forma di fondo di mutualità nazionale: i contributi dei produttori al fondo verrebbero sovvenzionati fino al 70% attraverso strumenti di gestione del rischio nell'ambito del secondo pilastro, mentre agli agricoltori toccherebbe contribuire per il restante 30% reindirizzando una piccola percentuale (fino al 5%) dei loro diritti di pagamento diretto nell'ambito del primo pilastro. Il fondo comune coprirebbe i tre eventi responsabili della maggior parte dei danni e delle perdite subiti dall’agricoltura in Italia: siccità, inondazioni e gelo. I pagamenti verrebbero attivati utilizzando un processo in due fasi. In primo luogo, l'evento farebbe scattare una soglia di indice predefinita in una determinata area geografica, e poi le aziende agricole all'interno di quell'area potrebbero presentare una richiesta se il loro danno supera il 20% della produzione media storica. In concomitanza con l'introduzione del fondo MeteoCAT, lo strumento di compensazione del FSN terminerebbe, cosicché l'Italia non avrebbe più un meccanismo di assistenza ad hoc e tutti gli strumenti di gestione del rischio sarebbero definiti ex ante.
La valutazione e l'accertamento post-evento aiutano i portatori di interesse a prepararsi meglio per gli eventi futuri. Questi possono avvenire all'interno delle ABD nel contesto degli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici, ma non è chiaro se o come queste valutazioni abbiano portato a un miglioramento dei processi futuri.
6.4. Successi e opportunità di resilienza
In linea con i quattro principi per la resilienza dell’agricoltura alle calamità legati ai rischi naturali, i sistemi italiani per la gestione del rischio di pericoli naturali - e la gestione della siccità in particolare - dimostrano una serie di recenti sviluppi positivi e buone pratiche, così come alcune sfide che forniscono opportunità di miglioramento futuro.
Un approccio inclusivo, olistico e multirischio alla governance del rischio di calamità naturali per la resilienza
La gestione del rischio in agricoltura adotta un approccio che tiene conto di tutti i rischi, ma potrebbe beneficiare di una visione olistica a lungo termine che integri i relativi quadri di governance. Mentre il sistema incorpora processi inclusivi e considera tutti i rischi, manca un quadro di gestione del rischio con una prospettiva a lungo termine che colleghi insieme i diversi componenti della gestione del rischio in modo coesivo. Sembrano esserci alcune iniziative concrete che riconoscono che investire nella prevenzione dei rischi potrebbe essere l'approccio più efficace in termini di costi per ridurre le spese ex-post per la risposta e il recupero. Allo stesso tempo, la gestione della siccità è una delle poche aree in cui viene data priorità agli investimenti preventivi.
La governance del rischio nell'agricoltura italiana potrebbe beneficiare di soglie più esplicite che definiscono quando i pericoli naturali sono troppo grandi per gli agricoltori. I criteri che stabiliscono quando l’intervento del governo verrà attivato sono mal definiti e non forniscono un chiaro incentivo per le regioni, le province o gli agricoltori a investire nella riduzione del rischio vista la probabilità che venga fornita un'assistenza pubblica ad hoc post-calamità. Anche la responsabilità degli agricoltori di prevenire, prepararsi e rispondere al rischio non è chiara, dato che al momento c'è solo una limitata interazione tra i portatori di interessi del settore agricolo e le autorità di gestione delle emergenze in assenza di una crisi.
Una comprensione condivisa del rischio basata su identificazione, valutazione e comunicazione dei pericoli, della vulnerabilità e delle capacità di resilienza
Gli attori italiani stanno investendo ingenti somme per generare dati migliori al fine di orientare le decisioni in materia di pianificazione e di investimento relative alla gestione dei rischi in agricoltura. L’Italia ha sviluppato una buona esperienza pubblica nell’individuazione, valutazione e comunicazione dei rischi, in particolare in materia di rischi naturali che potrebbero comportare la perdita di vite umane. Si sta sviluppando una metodologia coordinata e sistematica per stimare l'impatto degli eventi avversi specificamente sulla produzione agricola, che porterà a migliori informazioni su cui basare le decisioni di allocazione delle risorse, ivi compresi gli investimenti per rafforzare le capacità di resilienza a livello di azienda agricola e lo sviluppo di infrastrutture preventive. Questi dati integreranno altri sforzi di raccolta dati già esistenti per le risorse idriche e la gestione del rischio di catastrofi, compresi SIRGRIAN, DANIA, ISIL e SIVENE.
Vi è la possibilità di garantire che i dati rilevanti raggiungano gli agricoltori. Le allerte meteorologiche e i sistemi di informazione potrebbero fornire implicazioni più esplicite degli eventi previsti sulle decisioni critiche di gestione dell'azienda agricola, anche attraverso strumenti digitali. L’analisi degli strumenti digitali esistenti potrebbe contribuire a individuare le aree in cui potrebbe essere necessario un ulteriore sviluppo di tecnologie. I portatori di interesse dovrebbero anche tenere presente che potrebbero essere necessari programmi di sensibilizzazione al rischio più mirati per gli agricoltori più anziani e per coloro che non sono ben integrati nelle catene di valore.
Un approccio ex ante alla gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali
Migliorare la disponibilità di risorse idriche al fine di mitigare l'impatto della siccità è una priorità. L'Italia sta compiendo importanti investimenti per migliorare le infrastrutture idriche e i sistemi di dati per orientare il processo decisionale in materia di risorse idriche. Tuttavia, tali miglioramenti devono essere accompagnati da una forte governance dell'acqua che impedisca un uso insostenibile delle risorse idriche. Sebbene l'Italia assegni l'acqua tramite autorizzazioni, il sistema è poco flessibile e non consente lo scambio, l'adeguamento o la definizione delle priorità come mezzo per rispondere o mitigare gli effetti della siccità. Tra le altre strategie più efficaci dal punto di vista dei costi che potrebbero far risparmiare acqua si annoverano gli investimenti nella conoscenza dei sistemi idrici, una migliore capacità di gestione o l'impianto di colture che richiedano meno acqua.
Gli strumenti di gestione del rischio sono stati reindirizzati per dare la priorità a strumenti che sono definiti ex ante piuttosto che affidarsi all'assistenza ex-post. L'attuale sostegno governativo agli strumenti di gestione del rischio è in gran parte dedicato a strumenti ex ante (come l'assicurazione agevolata del raccolto) invece che a iniziative ex-post (ISMEA, 2018[15]). Tuttavia, pochi produttori ricorrono all’uso di tali strumenti.
Altre iniziative politiche sostengono le strategie di gestione del rischio ex ante, ma i portatori di interesse governativi dovrebbero notare che l'intero contesto politico influenza gli incentivi agli investimenti a livello di azienda agricola. Altri beni e programmi pubblici aiutano i produttori a prepararsi, pianificare, assorbire, rispondere, recuperare e, con maggior successo, adattarsi o trasformarsi in risposta ai pericoli. Questi sono tipicamente finanziati attraverso le spese per lo sviluppo rurale e comprendono la generazione di conoscenze e l'assistenza tecnica. Al contempo, l'intero contesto politico - compresi i pagamenti diretti nell'ambito del primo pilastro - influisce sugli incentivi a livello di azienda agricola per l’adozione di misure proattive di gestione del rischio.
Un approccio che enfatizza la preparazione e la pianificazione per una gestione efficace delle crisi, la risposta alle calamità e per "ricostruire meglio al fine di aumentare la resilienza alle future calamità indotte dai rischi naturali
La continuità dell’attività è una priorità per la risposta ai rischi naturali. Dare priorità alla continuità dell’attività nella risposta ai pericoli assicura che i produttori e i loro animali non solo siano al sicuro, ma anche che si riprendano più rapidamente da eventi avversi, evitando impatti economici a cascata.
L'attenzione al "ricostruire meglio" potrebbe essere maggiore. La ripresa dalla siccità ha tipicamente poco a che fare con il “ricostruire”, ma le strutture attuali, come gli Osservatori distrettuali permanenti sugli utilizzi idrici che si concentrano sull'affrontare le crisi in via di sviluppo, potrebbero essere sfruttate più proattivamente per migliorare la gestione a lungo termine delle risorse idriche al fine di prevenire crisi future.
6.5. Rafforzare la gestione del rischio in Italia
Sebbene i sistemi italiani di gestione del rischio di disastri per la resilienza dell’agricoltura mostrino una serie di buone pratiche, ci sono alcune azioni concrete che rafforzerebbero la gestione dei rischi naturali per il settore.
Elaborare una strategia olistica di gestione dei rischi settoriali a lungo termine: tale strategia dovrebbe riconoscere esplicitamente la necessità di investimenti nella prevenzione dei rischi e nell’adattamento del settore, nonché migliorare la capacità dell’agricoltura italiana di assorbire, adattarsi e trasformarsi in risposta ai rischi naturali.
Assicurare l’efficacia delle riforme esistenti: occorre un monitoraggio continuo (e, se necessario, un adeguamento) delle recenti iniziative politiche per assicurarsi che stiano raggiungendo i loro obiettivi. Potrebbero essere giustificati degli investimenti aggiuntivi nell’analisi dei dati e una migliore capacità gestionale per agire su tali dati.
Rivalutare l'attuale equilibrio a favore della spesa per gli strumenti per far fronte ai rischi al fine di aumentare gli investimenti nella prevenzione e nella preparazione ai rischi: ingenti risorse continuano a essere dirette verso strumenti per far fronte ai rischi che non sono ben collegati ad altre attività di mitigazione del rischio e possono effettivamente indebolire la resilienza a determinati rischi. Si dovrebbero valutare compromessi e collegamenti, poiché le spese per la prevenzione spesso si traducono in risparmi futuri sui costi.
Nell’elaborazione delle politiche occorre prendere in considerazione la demografia e la capacità degli agricoltori: le politiche e gli strumenti devono riconoscere che alcuni gruppi di agricoltori potrebbero ver bisogno di risorse o sforzi aggiuntivi per raggiungere lo stesso livello di preparazione di altri.
Riferimenti bibliografici
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[19] Baldwin, K. e F. Casalini (2021), “Building the resilience of Italy’s agricultural sector to drought” (Rafforzare la resilienza alla siccità del settore agricolo italiano), OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n. 158, OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/799f1ad3-en.
[13] Battilani, A. (2020), IRRIFRAME: IT Services for Farm Water Management.
[2] DPC (2018), National Risk Assessment - Overview of the potential major disasters in Italy: seismic, volcanic, tsunami, hydro-geological/hydraulic and extreme weather, droughts and forest fire risks, Presidenza del consiglio dei ministri e Dipartimento della Protezione Civile, http://www.protezionecivile.gov.it/documents/20182/823803/Documento+sulla+Valutazione+nazionale+dei+rischi/57f337fd-a421-4cb0-b04c-234b61997a2f (consultato il 18 marzo 2020).
[5] CREA-PB (2020), Analisi dello scenario climatico, Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria, Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia.
[18] FEMA (2020), National Risk and Capability Assessment (Valutazione nazionale dei rischi e delle capacità), https://www.fema.gov/national-risk-and-capability-assessment.
[8] Ferrigno, M. (2020), DANIA: National Database of Investments for Irrigation and Environment, Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria, Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia (CREA-PB).
[9] Gandolfi, C., F. Olivotti e S. Roverato (2019), Indagine sui Sistemi Irrigui della Lombardia: ISIL 2.0, URBIM-ANBI Lombardia, Milano.
[12] ISMEA (2020), Rapporto sulla Gestione del Rischio in Agricoltura 2020, Istituto di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare (ISMEA), Roma, http://www.ismea.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/11025 (consultato il 4 giugno 2020).
[15] ISMEA (2018), Rapporto sulla Gestione del Rischio in Italia, http://www.ismea.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/10516.
[11] Manganiello, V. (2020), SIGRIAN: National Information System for Water Management in Agriculture, Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria, Centro di ricerca Politiche e Bioeconomia (CREA-PB).
[10] Mariani, S. et al. (2020), Note Tecniche su Crisi Idriche Siccità e Servizio Idrico Integrato, Associazione delle imprese idriche energetiche e ambientali (Utilitalia), http://eventi.utilitalia.it/download/Campagna_Acqua_rubinetto/GMA2020/NOTE%20TECNICHE%20SU%20CRISI%20IDRICHE%20SICCIT%C3%80%20E%20SERVIZIO%20IDRICO%20INTEGRATO%20WEB.pdf (consultato il 5 giugno 2020).
[4] MATTM (2015), Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici, Ministero Dell’Ambiente e Della Tutela del Territorio e Del Mare, Roma, https://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/clima/documento_SNAC.pdf (consultato il 1 luglio 2020).
[3] OCSE (2020), Strengthening Agricultural Resilience in the Face of Multiple Risks, OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/2250453e-en.
[17] OCSE (2020), Strengthening Agricultural Resilience in the Face of Multiple Risks, OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/2250453e-en.
[14] Possenti, L. et al. (2020), “A New Information System for the Management of Non-Epidemic Veterinary Emergencies”, Animals, Vol. 10/6, p. 983, http://dx.doi.org/10.3390/ani10060983.
[16] UNISDR (2015), “Reading the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030” (Lettura del quadro di Sendai per la riduzione del rischio di catastrofi 2015 - 2030), United Nations Office for Disaster Risk Reduction, Ginevra, https://www.preventionweb.net/files/46694_readingsendaiframeworkfordisasterri.pdf.
[6] Zaccarini Bonelli, C. e N. Lasorsa (2020), Risk Management in the New Post-2020 CAP: Public National Mutual Fund Against Catastrophic Adversity - METEOCAT FUND, ISMEA, Roma, http://www.ismea.it/flex/cm/pages/ServeAttachment.php/L/IT/D/1%252F1%252F5%252FD.52c579e777982e4dc8a6/P/BLOB%3AID%3D11159/E/pdf (consultato il 14 settembre 2020).
[7] Zucaro, R. et al. (2017), Water Data Sharing in Italy with SIGRIAN WebGIS Platform, http://ceur-ws.org/Vol-2030/HAICTA_2017_paper64.pdf (consultato il 24 giugno 2020).
Note
← 1. Il presente capitolo è basato su Baldwin e Casalini (2021[19]).
← 2. Ricostruire meglio è definito come l’utilizzo delle fasi di ripresa, risanamento e ricostruzione dopo una calamità per aumentare la resilienza dei Paesi e delle comunità attraverso l’integrazione di misure di riduzione del rischio di calamità nel ripristino delle infrastrutture fisiche e dei sistemi sociali, e nella rivitalizzazione dei mezzi di sussistenza, delle economie e dell’ambiente (UNISDR, 2015[16]).