I produttori agricoli degli Stati Uniti hanno una esperienza consolidata nella gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali (NHID), ma le alluvioni che hanno colpito il Midwest nel 2019 e l’uragano Florence del 2018 hanno evidenziato l’importanza di aumentare la resilienza alle alluvioni violente. Il presente capitolo illustra le attuali buone pratiche che già sviluppano la resilienza del settore agricolo statunitense alle alluvioni violente – e alle NHID più in generale – in ogni fase del ciclo di gestione del rischio di catastrofi; inoltre identifica ulteriori opportunità per il settore di prepararsi, mitigare e gestire i rischi di alluvioni e altri rischi naturali.
Rafforzare la Resilienza Dell’agricoltura Alle Calamità Legate a Rischi Naturali
Approfondimenti da studi di caso nazionali
11. Rafforzare la resilienza dell’agricoltura statunitense alle alluvioni violente
Abstract
Messaggi chiave
I produttori agricoli degli Stati Uniti hanno un’esperienza consolidata nella gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali (NHID), ma le alluvioni che hanno colpito il Midwest nel 2019 e l’uragano Florence del 2018 hanno evidenziato l’importanza di rafforzare la resilienza alle alluvioni violente.
Sono diverse le pratiche già adottate per rafforzare la resilienza. I produttori possono accedere a informazioni scientificamente fondate sull’adattamento ai rischi climatici e meteorologici, sulla preparazione e sulla ripresa. Le reti formali costruiscono relazioni e capacità prima di una calamità, migliorando l’efficacia della preparazione e della risposta all’evento calamitoso. I programmi di conservazione dell’USDA (Dipartimento dell’agricoltura degli Stati Uniti d’America) e varie iniziative per la salute del suolo aiutano gli agricoltori a mitigare l’impatto delle alluvioni sulla produzione.
Tuttavia, la maggior parte del sostegno alle aziende agricole è diretto alle politiche di gestione del rischio in agricoltura e all’assistenza per le calamità che aiutano i produttori a far fronte agli effetti delle NHID. L’integrazione di obiettivi di resilienza in questi programmi manderebbe un segnale più chiaro ai produttori sulla necessità di adattarsi e aumentare la resilienza. I decisori politici dovrebbero inoltre coinvolgere portatori di interesse affidabili, comprese le organizzazioni agricole e i divulgatori, per promuovere i vantaggi delle pratiche che sviluppano la resilienza alle NHID.
11.1. Le recenti calamità negli Stati Uniti hanno evidenziato l’importanza di rafforzare la resilienza dell’agricoltura ad alluvioni violente e altri rischi naturali
Il settore agricolo degli Stati Uniti è esposto a una serie di rischi naturali, con siccità, alluvioni, uragani, tempeste e incendi che causano gravi perdite. Sebbene la siccità sia il principale motore dei pagamenti degli indennizzi assicurativi sulle colture e rappresenti un’ampia parte dell’assistenza alle calamità nel tempo (Figura 11.1), le pesanti perdite e i danni causati dalle alluvioni che hanno colpito il Midwest nel 2019 e dall’uragano Florence nel 2018 hanno evidenziato l’importanza di aumentare la resilienza alle alluvioni violente, oggetto del presente case study.1 Si prevede che in futuro il cambiamento climatico aumenterà la frequenza e l’intensità delle piogge e il rischio di alluvioni con un impatto sull’agricoltura.
I produttori statunitensi hanno un’esperienza significativa nella gestione dei rischi delle calamità legate a rischi naturali (NHID), e molti sono frequentemente esposti ad alluvioni causate da precipitazioni abbondanti e uragani. Anche la capacità a livello delle aziende agricole di gestire questo rischio è generalmente alta. I produttori statunitensi sono generalmente ben formati e aperti all'innovazione, e adottano nuovi approcci nella gestione delle colture e del bestiame, comprese tecnologie agricole di precisione (Lowenberg-DeBoer e Erickson, 2019[1]; Schimmelpfennig, 2016[2]), pratiche di lavorazione conservativa (Claassen et al., 2018[3]) e strumenti di servizio meteorologico e climatico (Haigh et al., 2018[4]); inoltre adottano una serie di misure per gestire il rischio, compresi i contratti di commercializzazione per tutelarsi dalle fluttuazioni dei prezzi, la diversificazione della produzione e le fonti di reddito esterne all'azienda (Prager et al., 2020[5]).
Tuttavia, le alluvioni più frequenti e intense presentano delle sfide anche per i gestori esperti di aziende agricole a causa della vastità degli impatti e degli effetti a cascata di più eventi. Rafforzare la resilienza al rischio di alluvioni violente richiederà ai portatori di interesse pubblici e privati di prendere in considerazione i rischi che le alluvioni pongono al settore nel lungo termine, e di concentrarsi maggiormente su ciò che può essere fatto ex ante per ridurre l’esposizione al rischio, aumentare la preparazione alle alluvioni e assicurare una ripresa più resiliente.
Figura 11.1. Indennizzi assicurativi sul raccolto e indennizzi per acro, media per il 2010-2020
Fonte: USDA RMA (2021[6]), Cause of Loss Historical Data Files, https://www.rma.usda.gov/SummaryOfBusiness/CauseOfLoss.
11.2. Quadri di governance
Quattro aree generali di governance influenzano l’approccio del settore agricolo statunitense alla gestione del rischio di calamità naturali. Questi sono i quadri di riferimento statunitensi per la gestione delle emergenze in tutto il settore; i sistemi di governance per la gestione del rischio di alluvioni; le politiche di gestione del rischio in agricoltura; e altre politiche agricole che possono influenzare la capacità del settore di gestire le alluvioni, in particolare, le politiche di conservazione. Diverse attività nell’ambito di ogni quadro di riferimento contribuiscono alla gestione dei rischi naturali aiutando i produttori a pianificare e prepararsi, ad assorbire l’impatto e a riprendersi dalle alluvioni e da altre NHID, oltre a fornire gli incentivi e il supporto per adattarsi e trasformarsi in risposta a questi eventi (Tabella 11.1).
La gestione del rischio di catastrofi (DRM) negli Stati Uniti si basa sul principio della preparazione a tutti i tipi di rischi. Il sistema di preparazione e risposta alle calamità è delineato nel Sistema nazionale di preparazione (NPS) e nei quadri di riferimento per la pianificazione che lo compongono, che indicano come l’intera comunità sviluppi e sostenga le capacità necessarie per prevenire, proteggersi, mitigare, rispondere e riprendersi da tutti i tipi di rischi. L'Agenzia federale per la gestione delle emergenze (FEMA) è l’agenzia di coordinamento responsabile della preparazione, della risposta e della ripresa in caso di calamità, supportata da altre agenzie e dipartimenti federali, insieme ai governi locali, statali e tribali interessati da un particolare evento avverso.
L’approccio per la gestione dei rischi naturali alle infrastrutture critiche2, compreso il settore alimentare e agricolo, è delineato nel Piano nazionale di protezione delle infrastrutture. Ciò sottolinea l’importanza dei partenariati pubblico-privato nel settore alimentare e agricolo, dato che le infrastrutture critiche sono quasi interamente di proprietà privata.
La competenza per la gestione del rischio di inondazione è condivisa tra più agenzie governative federali, statali e locali, mentre gli stati e i governi locali sono responsabili dell’uso del terreno e delle decisioni di sviluppo nelle pianure alluvionali. A livello nazionale, il Corpo degli ingegneri dell'esercito degli Stati Uniti (USACE), la FEMA e l’US Department of Agriculture (USDA) assistono gli Stati e le comunità nell’implementazione di misure per ridurre i danni delle alluvioni e migliorare la gestione del rischio. La FEMA è responsabile del Programma nazionale di assicurazione contro le alluvioni (NFIP), che rende disponibile l’assicurazione contro le alluvioni e fornisce anche finanziamenti a Stati, territori, tribù e comunità locali per progetti di mitigazione dei rischi di alluvione.
Tabella 11.1. Gestione del rischio di catastrofi nell’agricoltura degli Stati Uniti
Nota: 1. Il Programma federale di assicurazione delle colture nella sua forma attuale è stato autorizzato dalla Legge federale sull'assicurazione delle colture del 1980, e modificato dalle successive leggi agricole e da altre norme.
Fonte: Gray e Baldwin (2021[7]).
Nell’ambito della gestione del rischio in agricoltura, l’USDA offre una varietà di programmi di gestione del rischio e di assistenza per le calamità per aiutare i produttori a far fronte alle perdite produttive, finanziarie e fisiche legate o causate da un’NHID (Tabella 11.1). Il Programma federale di assicurazione delle colture, che è amministrato dall'Agenzia per la gestione dei rischi dell'USDA (RMA),3 offre polizze assicurative agevolate sia per le perdite di raccolto che di reddito e la Protezione di tutte le entrate dell'azienda agricola, che copre tutti i prodotti dell’azienda sotto un’unica polizza assicurativa. L'Agenzia dei servizi agricoli (FSA) dell’USDA amministra il programma Prestiti di emergenza per le calamità, che fornisce prestiti a basso interesse per aiutare i produttori a riprendersi da perdite in termine di produzione e da perdite fisiche causate da siccità, alluvioni, quarantena o altre NHID. La FSA amministra anche quattro programmi permanenti per le calamità per il bestiame e per alberi, arbusti e vigneti (i Programmi supplementari di assistenza per calamità agricole). In varie occasioni gli Stati Uniti hanno anche fornito pagamenti ad hoc ai produttori per l’assistenza in caso di calamità.
L’USDA ha inoltre diversi programmi permanenti di assistenza per le calamità che aiutano i produttori a bonificare i terreni agricoli e le infrastrutture danneggiate dopo le calamità naturali. Il Programma di conservazione d’emergenza (ECP) della FSA aiuta i proprietari terrieri a bonificare i terreni agricoli, compresa la rimozione dei detriti, il ripristino delle recinzioni e delle strutture di conservazione, nonché la fornitura di acqua per il bestiame in situazioni di siccità. Il programma Protezione d’emergenza degli spartiacque (EWP) del Servizio nazionale per la conservazione delle risorse dell’USDA (NRCS) assiste le comunità nell’attuare misure di recupero di emergenza quando una calamità naturale causa gravi danni al terreno e alle infrastrutture.
Infine, l’NRCS amministra anche programmi di conservazione che mirano direttamente a migliorare la prevenzione e la mitigazione delle calamità. Questi tre programmi - Programma di protezione degli spartiacque d’emergenza - Pianure alluvionali (EWPP-FPE), Programma sulle aree di compensazione per la salvaguardia dell’agricoltura - Vincoli sui terreni agricoli (ACEP-ALE), e Attività di gestione degli spartiacque e prevenzione delle inondazioni (WFPO) - forniscono supporto per misure preventive strutturali e non strutturali per ridurre i danni delle alluvioni.4 La FSA e l’NRCS amministrano anche programmi di conservazione che possono migliorare indirettamente la capacità dei produttori di gestire il rischio di NHID. Per esempio, l’NRCS fornisce assistenza tecnica e finanziaria ai produttori per implementare misure di conservazione, compresi i programmi di ritiro dei terreni (per esempio il Programma di riserva per la conservazione (CRP)) e i programmi per incoraggiare l’adozione di pratiche per ridurre le pressioni ambientali sui terreni lavorati (per esempio il Programma di incentivi per la qualità ambientale - EQIP).
11.3. Il sistema di gestione del rischio di catastrofi degli Stati Uniti include approcci innovativi e buone pratiche
La resilienza alle NHID è un risultato delle misure messe in atto prima, durante e dopo un evento estremo, come un’alluvione. Le misure intraprese dai governi, dagli agricoltori e dagli altri portatori di interesse in ogni fase del ciclo DRM svolgono un ruolo nell’aiutare il settore agricolo ad assorbire e a riprendersi dagli impatti dei rischi naturali, e ad adattarsi e a trasformarsi per aumentare la resilienza ai rischi di calamità future. Di conseguenza, le attività nell’ambito dei quattro quadri in ogni fase del ciclo DRM (identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio; prevenzione e mitigazione; preparazione; risposta e gestione delle crisi; ripresa e ricostruzione) sono poste sotto esame per identificare le buone pratiche che contribuiscono a rafforzare la resilienza, così come le opportunità di mettere il settore nelle condizioni di migliorare la propria prevenzione, mitigazione e preparazione per i rischi naturali e i rischi di alluvione in particolare (Figura 11.2).
Figura 11.2. Gestione del rischio di alluvione negli Stati Uniti attraverso il ciclo DRM
Identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio
Una comprensione condivisa dei rischi di calamità naturali è importante per incoraggiare gli investimenti nella prevenzione, mitigazione e preparazione ai rischi di calamità naturali da parte di tutti i portatori di interesse (OCSE, 2020[8]). Negli Stati Uniti, le iniziative a livello nazionale e statale, comprese le valutazioni del rischio, la modellazione del clima e dei pericoli naturali, e gli esercizi di previsione svolgono un ruolo importante nell’aumentare la consapevolezza del rischio. Tutti i livelli di governo intraprendono valutazioni strategiche del rischio di tutti i pericoli come parte dei processi dell’NPS. A tal fine, le comunità e i governi a livello nazionale e statale possono usare gli strumenti di valutazione dei rischi e delle capacità nazionali sviluppati dalla FEMA per identificare i pericoli, le loro conseguenze e le capacità necessarie per gestirli (FEMA, 2020[9]).
Diverse agenzie valutano i rischi legati ai rischi naturali e al clima, tra cui:
La Valutazione nazionale del clima del programma di ricerca sul cambiamento globale degli Stati Uniti, che analizza gli effetti del cambiamento climatico sulle regioni, i settori e l’ambiente naturale e costruito, compresa l’agricoltura. La quarta Valutazione nazionale del clima fornisce informazioni sugli scenari climatici futuri e i loro rischi e impatti associati, ed esempi di azioni che le comunità stanno adottando per ridurre i rischi associati al cambiamento climatico, aumentare la resilienza e migliorare i mezzi di sussistenza (USGCRP, 2018[10]).
La Natural Hazards Mission Area dell’US Geological Survey conduce ricerche e modellazioni sui rischi dovuti a una serie di pericoli naturali, incluse le alluvioni (USGS, 2020[35]).
La FEMA identifica e mappa i rischi di alluvione e diffonde le informazioni sul rischio di alluvioni attraverso le mappe delle pianure alluvionali.
I portatori di interesse del settore agricolo possono accedere a informazioni più mirate sui rischi climatici e naturali attraverso una serie di iniziative pubbliche e private, che includono le seguenti.
Gli Hub climatici regionali dell’USDA sviluppano e forniscono informazioni e risorse specifiche per regione e scientificamente fondate per aiutare le agenzie del programma dell’USDA (FSA, NRCS e RMA) e altri portatori di interesse a tenere conto delle informazioni sul clima nei loro processi di pianificazione (USDA, 2020[10]).
L’AgroClimate del Southeast Climate Consortium fornisce strumenti interattivi e informazioni climatiche per migliorare le decisioni di gestione delle colture e ridurre i rischi di produzione associati al cambiamento e alla variabilità del clima per gli Stati sudorientali (SECC, 2020[11]).
Il progetto Useful to Usable ha riunito competenze nella climatologia applicata, nella modellazione delle colture, nella divulgazione e in altre discipline per migliorare l’uso e l’integrazione delle informazioni climatiche per il processo decisionale agricolo (MRCC, 2017[12]).5
Il Programma di ricerca sul clima dell'Amministrazione nazionale per l'oceano e l'atmosfera offre informazioni sul clima regionale per migliorare la capacità dei decisori di prepararsi e rispondere alla variabilità e ai cambiamenti climatici a breve e lungo termine (GAO, 2018[13]).
Riquadro 11.1. Hub climatici regionali del Dipartimento dell'agricoltura degli Stati Uniti d'America (USDA)
I dieci Hub climatici regionali collegano le agenzie di ricerca e i programmi dell’USDA per elaborare e fornire informazioni e tecnologie scientificamente fondate e specifiche per regione ai produttori agricoli e ad altri soggetti interessati per consentire un processo decisionale e di adattamento informato sul clima. Gli Hub climatici sintetizzano la ricerca e le informazioni scientifiche; sviluppano strumenti e strategie basati sulla scienza per rispondere agli impatti di un clima che cambia come la siccità e gli eventi meteorologici estremi e s'impegnano nella formazione e nella sensibilizzazione dei portatori di interesse, fornendo anche l’accesso a una vasta gamma di strumenti di supporto alle decisioni per il clima, l’agricoltura e la silvicoltura.
I dati sull’impatto delle calamità sono un prezioso strumento di gestione del rischio, poiché la conoscenza degli eventi passati può contribuire a identificare le vulnerabilità e a orientare le politiche di gestione del rischio e gli investimenti nella prevenzione e nella mitigazione dei rischi. Le informazioni su alcuni impatti di NHID sull’agricoltura sono reperibili presso una serie di fonti, tra cui:
Il database dell’assicurazione delle colture dell’USDA offre una visione delle perdite di produzione legate a NHID, pubblicando i dati sui premi assicurativi versati per le colture statunitensi a livello di Stato e di Contea per coltura e per più di 20 tipi di calamità.
Il programma di analisi dell’impatto economico dell’Università della Florida fornisce stime delle perdite e dei danni subiti dall’agricoltura associati a NHID nello Stato (FRED, 2018[14]).
Data l’ampia disponibilità di risorse per sostenere l’identificazione e la valutazione del rischio, e il frequente verificarsi di vari pericoli naturali negli Stati Uniti, i produttori statunitensi hanno una buona comprensione dell’attuale esposizione al rischio delle loro attività. Tuttavia, la portata della loro consapevolezza di come questo ambiente di rischio stia cambiando, e le implicazioni per le loro attività, è meno certa (Chatrchyan et al., 2017[15]; Niles et al., 2019[16]; Prokopy et al., 2015[17]). I commentatori hanno notato che i produttori considerano i fattori a breve termine, come il mercato e le condizioni meteorologiche, più importanti per la gestione e la pianificazione dell’azienda.
Riquadro 11.2. Programma di analisi dell’impatto economico dell’Università della Florida
Il programma di analisi dell’impatto economico dell’Università della Florida ha sviluppato uno strumento di indagine online per assistere nella raccolta di informazioni sull’impatto delle calamità per il settore agricolo dello Stato. Il sondaggio online riguarda le sfide che gli agenti locali hanno affrontato nella raccolta di informazioni sul campo, così come l’utilizzo di questi dati per determinare l’impatto economico complessivo associato alle calamità naturali. Lo strumento di indagine online armonizza e migliora la tempestività e l’accuratezza della segnalazione dei danni osservati causati dalle calamità naturali.
Prevenzione e mitigazione dei rischi
Gli investimenti ex ante in misure per prevenire o mitigare il rischio di disastri naturali possono ridurre il costo della risposta al disastro e del recupero, affrontando le vulnerabilità sottostanti e riducendo l'esposizione ai rischi naturali. Negli Stati Uniti, una serie di politiche e programmi a livello federale mirano a prevenire e mitigare i rischi di alluvione con misure strutturali come i contributi.
Controllo delle alluvioni: L’USACE costruisce infrastrutture di controllo delle alluvioni e gestisce sistemi di argini, mentre l’NRCS fornisce assistenza tecnica e finanziaria per sostenere la costruzione di piccoli argini e dighe nelle aree rurali. I programmi della FEMA offrono incentivi alle comunità e ai singoli cittadini per investire nella prevenzione e nella mitigazione del rischio di alluvioni.
Riduzione del rischio di alluvione: Le strutture agricole nuove o sostanzialmente migliorate costruite su pianure alluvionali storiche sono tenute a soddisfare i requisiti di costruzione della FEMA, che includono l’innalzamento o la resistenza all’inondazione al livello o al di sopra della quota base dell’inondazione.
Le agenzie governative, i produttori e gli altri portatori di interesse riconoscono anche il ruolo della salute del suolo nel mitigare gli impatti delle alluvioni sulle aziende agricole migliorando i sistemi di immagazzinamento dell’acqua, infiltrazione e flusso, così come le soluzioni naturali per mitigare i rischi di alluvione.
Pratiche di conservazione: L’USDA fornisce assistenza finanziaria e tecnica alle aziende agricole per sostenere l’adozione di pratiche di conservazione sui terreni di lavoro e per il ritiro dei terreni. Per essere ammessi a beneficiare della maggior parte dei pagamenti del programma federale per i prodotti di base, compresi i sussidi per i premi assicurativi per i raccolti, i beneficiari devono disporre di un piano di conservazione a livello di azienda agricola per proteggere i terreni coltivati altamente erodibili e le zone umide.
Soluzioni naturali: L’NRCS finanzia le restrizioni all’uso del terreno nelle pianure alluvionali e per ripristinare e migliorare le pianure alluvionali attraverso il programma EWPP-FPE.
Iniziative per la salute del suolo: Il supporto tecnico e finanziario per migliorare la salute del suolo è disponibile presso varie fonti, tra cui l’Iniziativa per la salute del suolo della NRCS, la Partnership per la salute del suolo (SHP) e la Rete dei campioni della salute del suolo dell'Associazione nazionale dei distretti di conservazione (NACD).
I produttori possono inoltre ottenere un’assicurazione per mitigare le conseguenze economiche delle NHID, comprese le alluvioni. Il Federal Crop Insurance Program offre polizze assicurative agevolate per le perdite di raccolto e di reddito causate dai pericoli naturali, ed è molto considerato dagli attori pubblici e privati come il principale strumento politico per mitigare i rischi naturali.
Riquadro 11.3. Iniziative per promuovere la salute del suolo
Le iniziative per la salute del suolo condotte dall’NRCS, dai produttori e dai distretti di conservazione mirano a promuovere e sostenere le pratiche per la salute del suolo - come le colture di copertura e il dissodamento conservativo - affrontando i vincoli all’adozione in azienda, compresa la mancanza di prove sui benefici economici e ambientali di tali pratiche e i rischi associati al cambiamento dei metodi agricoli. Le iniziative includono: L’iniziativa per la salute del suolo dell’NRCS, che offre assistenza tecnica e finanziaria ai produttori per adottare pratiche e sistemi per la salute del suolo attraverso vari programmi di conservazione, tra cui l’EQIP e il Programma di gestione della conservazione (CSP); il Partenariato per la salute del suolo (SHP), una rete di ricerca guidata dagli agricoltori che misura gli impatti dell’implementazione di pratiche per la salute del suolo nelle aziende agricole; e i quasi 3.000 distretti di conservazione del Paese, che lavorano direttamente con i proprietari di terreni per conservare e promuovere suoli sani, e intraprendono case study, giornate sul campo e dimostrazioni
Capacità di reazione al rischio
La preparazione alle calamità e la pianificazione sono cruciali per una gestione efficace delle crisi. Le attività di preparazione sono un complemento importante e necessario agli sforzi di prevenzione e mitigazione dei rischi, in modo tale che quando le NHID inevitabilmente si verificano e interrompono le attività agricole, gli attori pubblici e privati hanno le reti, le capacità e le risorse in atto per gestire efficacemente una crisi, ridurre al minimo le interruzioni delle attività agricole e assicurare una ripresa più rapida e resiliente (UNISDR, 2015[18]).
La DRM negli Stati Uniti si basa sul principio della preparazione a tutti i rischi. Piuttosto che pianificare per prevedere ogni possibile pericolo, l’NPS si basa su una pianificazione basata sulle capacità, vale a dire identificare e costruire le capacità necessarie che aiuteranno l’intera comunità a prevenire, proteggersi, mitigare, rispondere e riprendersi da molteplici pericoli. La preparazione alle calamità è inoltre supportata da esercitazioni “a tavolino” a livello nazionale e statale. Per esempio, il settore delle infrastrutture critiche alimentari e agricole partecipa a esercizi per testare l’efficacia delle procedure di resilienza nel settore (FDA, USDA e DHS, 2015[19]).
I portatori di interesse del settore agricolo statunitense apprezzano lo sviluppo di relazioni e reti per la preparazione alle calamità e lo sviluppo di capacità prima che si verifichino le calamità. A livello nazionale, il settore delle infrastrutture critiche alimentari e agricole migliora la collaborazione e la comunicazione tra le agenzie governative e i proprietari e gli operatori delle infrastrutture critiche alimentari e agricole, e con i portatori di interesse di altri settori di infrastrutture critiche. Esistono anche vari consorzi multi- Stato per costruire capacità di preparazione a livello statale, massimizzare la condivisione delle risorse e ridurre al minimo la duplicazione degli sforzi, tra cui:
Il Partenariato multistato per la sicurezza in agricoltura, una collaborazione tra dipartimenti statali dell’agricoltura, veterinari statali, dipartimenti di salute animale, consulenti per la sicurezza interna e divisioni di gestione delle emergenze di 15 Stati del Midwest per sostenere la preparazione e la risposta alle emergenze (Partenariato multistato, 2016[20]).
La Rete di divulgazione per l’educazione relativa alle calamità (EDEN), uno sforzo collaborativo multi- Stato tra l’Istituto nazionale per l’alimentazione e l’agricoltura dell'USDA (NIFA), la NOAA, i college e le università che offrono borse di studio, e il Sistema di divulgazione cooperativa (CES), in tutto il Paese, supporta gli agenti locali con istruzione e risorse basate sulla ricerca sulla preparazione e la mitigazione delle calamità, e li aiuta a costruire relazioni con la loro gestione dell’emergenza locale e statale (EDEN, 2018[21]).
I produttori possono accedere a informazioni sulla preparazione ai rischi naturali - e in particolare alle alluvioni e agli uragani - da una serie di fonti, tra cui l’USDA e le sue agenzie di programma. Informazioni specifiche per ogni regione sono disponibili attraverso gli Hub climatici dell'USDA e i dipartimenti statali dell’agricoltura. In particolare, le organizzazioni locali, come gli agenti locali a livello di cooperativa, gli uffici che si occupano delle fattorie e il personale locale dell’USDA sono fonti di informazione affidabili perché hanno una conoscenza locale dei problemi e relazioni consolidate con i membri della comunità.
Risposta alle calamità e gestione delle crisi
La gestione efficace delle crisi e la risposta alle calamità dipendono dal fatto che tutti gli attori conoscano i loro compiti in caso di emergenza e comunichino efficacemente, con il settore pubblico che assume un ruolo di leadership quando il settore privato non è in grado di far fronte alla crisi.
Allarmi e informazioni in tempo reale sui pericoli imminenti sono forniti da diverse agenzie. Per esempio, la NOAA sviluppa ed emette previsioni, avvertimenti e avvisi per le alluvioni attraverso il Servizio meteorologico nazionale (NWS), e per gli uragani attraverso il Centro nazionale per gli uragani. Le informazioni sulla siccità sono fornite settimanalmente attraverso il Sistema di monitoraggio della siccità degli USA, una mappa che mostra quali parti degli Stati Uniti sono colpite da siccità e il livello di gravità.
Per le calamità che richiedono un coordinamento federale, la risposta immediata è generalmente guidata dal Quadro di risposta nazionale (NRF). Mentre la FEMA ha la responsabilità primaria di coordinare la risposta alla calamità, l’USDA è responsabile di coordinare il sostegno federale per fornire assistenza alimentare, fornire competenze tecniche a sostegno della gestione dell’emergenza animale e agricola, e garantire la sicurezza e la protezione dell’approvvigionamento alimentare, tra le altre funzioni. A livello locale, le agenzie del programma USDA si concentrano sulla fornitura di informazioni sui programmi di assistenza per le calamità ai produttori colpiti. L’USDA è anche supportato da altre organizzazioni, tra cui il Farm Bureau e i distretti di conservazione, e gli agenti locali.
Le strutture statunitensi per le calamità riconoscono anche che, durante le calamità, il settore privato può contribuire con risorse, capacità e competenze a sostegno delle operazioni di risposta e ripresa, e contribuire a garantire la continuità delle attività. Prima, durante e dopo le calamità, la FEMA si coordina con il settore privato attraverso il Centro nazionale per le operazioni di emergenza aziendale (NBEOC),6 una piattaforma virtuale per la condivisione bidirezionale delle informazioni tra gli attori del settore pubblico e privato.
Ripresa, ripristino e ricostruzione
A seguito di una calamità legata a rischi naturali, gli sforzi di ripresa e ricostruzione offrono un’opportunità agli attori pubblici e privati di “ricostruire meglio”7, affrontando le lacune nella resilienza alla radice e sviluppando le capacità necessarie per gestire i rischi naturali in futuro. (FAO, IFAD e WFP, 2019[22]). Ciò richiede che tutte i portatori di interesse, produttori compresi, apprendano dalle NHID per adeguare i quadri di riferimento DRM, le misure politiche e le strategie a livello di azienda agricola in vista di una resilienza a lungo termine (OCSE, 2014[23]; OCSE, 2020[8]).
La ripresa dalle calamità negli Stati Uniti è guidata dal Quadro nazionale di ripresa dalle calamità, che enfatizza la pianificazione e la preparazione della ripresa pre-calamità e delinea le strutture di coordinamento, i ruoli e le responsabilità dei diversi livelli di governo negli sforzi di ripresa a breve e lungo termine. Il supporto federale per la ripresa è organizzato intorno alle Funzioni di supporto alla ripresa, con l’assistenza federale per le calamità resa disponibile agli individui, ai governi statali e locali e alle entità non governative, principalmente attraverso programmi amministrati dalla FEMA.
Per molti produttori statunitensi, le preoccupazioni finanziarie sono l’ostacolo più importante e prioritario per la ripresa dopo una NHID (Wiener, Álvarez-Berríos e Lindsey, 2020[24]). I produttori possono accedere al sostegno finanziario attraverso una serie di programmi federali di assistenza per le calamità. L’assistenza viene ricevuta più rapidamente attraverso il Federal Crop Insurance Program, e gli indennizzi possono essere importanti per affrontare i vincoli di flusso di cassa che impediscono il ripristino delle attività agricole. Negli ultimi anni sono stati forniti anche aiuti ad hoc per calamità in risposta a uragani, incendi, alluvioni, tornado, tifoni, attività vulcanica e tempeste di neve, nonostante l’intenzione di allontanarsi da tali programmi (Figura 11.3).8 L’assistenza a costi condivisi per il risanamento dei terreni agricoli e la protezione degli spartiacque è disponibile anche in programmi come l’ECP della FSA e il programma EWP dell’NRCS. L’USDA usa anche alcuni programmi di conservazione esistenti per contribuire a riabilitare i terreni dopo le calamità naturali, per esempio, le adesioni speciali EQIP per i produttori nelle aree colpite da uragani o alluvioni (Stubbs, 2020[25]).
Figura 11.3. Assistenza ex post per calamità naturali all’agricoltura statunitense, 1990-2020
Note: I programmi ad hoc comprendono: Pagamenti per calamità ai semi di cotone; pagamenti per calamità ai latticini; pagamenti per calamità alle barbabietole da zucchero; pagamenti per calamità alle colture (ad hoc); pagamenti per calamità alle colture WHIP (ad hoc); pagamenti per calamità alle colture WHIP+ (ad hoc); e perdite al latte WHIP+ (ad hoc). I programmi di assistenza per le calamità includono: Programma SURE (Pagamenti supplementari di assistenza al reddito); Programma di assistenza alle colture non assicurate in caso di calamità; Pagamenti per calamità di alberi e vigneti; Programma di pagamento di indennità per i prodotti lattiero-caseari; Programma di indennità per il bestiame (aiuto in caso di calamità); Assistenza di emergenza per bestiame, api e pesci allevati in azienda; Prestiti di assistenza di emergenza; Assistenza per i mangimi.
Fonte: OCSE (2020[26]), Stime del sostegno ai produttori e ai consumatori, Statistiche agricole dell’OCSE (banca dati), https://doi.org/10.1787/466c3b98-en.
11.4. Successi e opportunità di resilienza
In linea con i quattro Principi per una gestione efficace del rischio di calamità per la resilienza in agricoltura (Capitolo 3), la governance del rischio di calamità e le misure politiche negli Stati Uniti offrono molti esempi di buone pratiche per rafforzare la resilienza del settore agricolo ai rischi naturali - e alle alluvioni in particolare - così come alcune sfide che forniscono opportunità di miglioramento futuro.
Un approccio inclusivo, olistico e multirischio alla governance del rischio di calamità naturali per la resilienza
Le politiche di gestione del rischio in agricoltura e di assistenza per le calamità sono complete, ma sono minate da un’assistenza per le calamità ad hoc. In caso di NHID, i produttori hanno accesso a una serie di programmi che forniscono un risarcimento per le perdite, tra cui l’assicurazione del raccolto, i prestiti di emergenza per le calamità e i programmi di assistenza supplementare per le calamità agricole. Tuttavia, il recente ritorno a fornire assistenza per le calamità ad hoc mina il quadro ex ante stabilito da queste politiche e, a sua volta, gli incentivi dei produttori ad adeguare le loro attività in risposta all’evoluzione dei rischi naturali.
Gli obiettivi di resilienza potrebbero essere meglio integrati negli attuali programmi della rete di sicurezza agricola nel contesto della mutevole esposizione del settore ai rischi naturali a causa del cambiamento climatico. Ciò manderebbe un segnale più chiaro ai produttori sulla necessità di adattarsi, e di investire e sviluppare capacità per mitigare i rischi e gli impatti delle alluvioni e di altri pericoli naturali. In una certa misura, gli Hub climatici dell'USDA stanno progredendo in questo senso attraverso il loro lavoro con le agenzie dell’USDA, anche per integrare meglio la considerazione degli impatti del cambiamento climatico nei programmi agricoli. Tuttavia, questi legami potrebbero essere rafforzati, anche aumentando il profilo degli Hub climatici tra tutti i portatori di interesse. È importante che anche i portatori di interesse riconoscano la necessità di programmi che integrino le politiche di copertura del rischio, come l’assicurazione del raccolto, e pongano maggiore enfasi sull’aumento dell’utilità dei programmi che promuovono l’adattamento.
Una comprensione condivisa del rischio basata su identificazione, valutazione e comunicazione dei pericoli, della vulnerabilità e delle capacità di resilienza
I produttori e gli altri portatori di interesse hanno accesso a un’ampia informazione scientifica e mirata e a strumenti per adattarsi ai rischi climatici e ai pericoli naturali. Queste informazioni sono adattate ai bisogni del settore, per regione e per tipo di pericolo naturale, e includono informazioni e strumenti sviluppati dagli Hub climatici dell'USDA, dalle università e dalle agenzie governative, così come strumenti e servizi offerti dal settore privato. Ciò incoraggia i produttori e gli altri portatori di interesse a considerare il panorama di rischio sul lungo termine, aiutandoli a capire i rischi che affrontano dai pericoli naturali, e supporta un processo decisionale informato sui rischi. Una caratteristica importante di molte di queste iniziative è che pongono un’enfasi significativa sulla co-produzione di informazioni e strumenti coinvolgendo gli utenti finali nel loro sviluppo, per migliorarne l’utilizzabilità e la rilevanza, e per adattare le informazioni sul clima alle esigenze dei produttori in regioni specifiche.
Tuttavia, ci sono opportunità di aumentare la consapevolezza dei rischi posti dai pericoli naturali, e dai rischi di alluvioni violente in particolare. Gli sforzi per raccogliere dati sulle perdite di produzione e sui danni alle infrastrutture e alle attrezzature agricole potrebbero essere estesi, e queste informazioni potrebbero essere rese disponibili al pubblico, per contribuire a identificare le vulnerabilità, orientare gli investimenti nella prevenzione e nella mitigazione dei rischi, e orientare le revisioni dei programmi di assistenza per le calamità. Le organizzazioni non governative di fiducia, come il Farm Bureau, potrebbero anche svolgere un ruolo maggiore nel promuovere la consapevolezza dei rischi naturali per migliorare la preparazione dei rispettivi portatori di interesse.
Un approccio ex ante alla gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali
I programmi di conservazione e le iniziative pubblico-private aiutano a mitigare i rischi di alluvione e gli impatti sulla produzione. Le varie iniziative per la salute del suolo condotte dai produttori (ad esempio l’SHP), dai distretti di conservazione e dall’NRCS condividono una serie di punti di forza, in quanto coinvolgono, e beneficiano del sostegno di una gamma diversificata di soggetti interessati, sostengono la sperimentazione in azienda con l’adattamento, danno priorità alla comunicazione con i produttori, anche attraverso reti di pari, costruiscono la base di prove sui benefici economici e ambientali delle pratiche di salute del suolo, affrontando così un importante ostacolo informativo alla loro adozione in azienda e riducendo i rischi per gli agricoltori legati al cambiamento delle pratiche agricole. Le soluzioni naturali per mitigare i rischi e gli impatti delle alluvioni ricevono supporto tecnico e finanziario attraverso i programmi di conservazione dell’USDA.
Eppure, i portatori di interesse sottovalutano le misure ex ante per prevenire e mitigare i rischi naturali. Gli Hub climatici affrontano vincoli significativi in termini di finanziamento e di personale, nonostante il loro ruolo chiave nel fornire servizi e strumenti basati sulla scienza sull’adattamento al clima e ai rischi naturali, e la domanda dei loro programmi e prodotti (Croft et al., 2020[27]; Elliot, 2020[28]). I programmi di assistenza alle calamità nel Farm Bill del 2018 - il quadro di riferimento politico chiave per il settore - danno priorità al sostegno che aiuta i produttori a far fronte agli impatti di calamità naturali come le alluvioni, nonostante l’importanza di aiutare il settore ad adattarsi o trasformarsi in seguito a eventi alluvionali. La maggior parte di questi programmi manca anche di una guida o di qualsiasi requisito per intraprendere azioni volte a ridurre l’esposizione e la vulnerabilità ai rischi naturali.
Le politiche di gestione del rischio in agricoltura possono inoltre scoraggiare i produttori dall’adattare le loro imprese per prevenire e mitigare i rischi posti dalle alluvioni e da altri pericoli naturali a lungo termine. Per esempio, l’assicurazione dei raccolti è il principale strumento politico per mitigare il rischio di pericolo naturale per molti attori pubblici e privati, e il programma ha importanti punti di forza. Tuttavia, i sussidi (circa il 60% del premio in media) significano che i premi pagati dai produttori non riflettono il vero premio per il rischio, il che potrebbe influenzare le decisioni agricole e indurre pratiche disfunzionali.
Un approccio che enfatizza la preparazione e la pianificazione per una gestione efficace delle crisi, la risposta alle calamità e per "ricostruire meglio" per aumentare la resilienza alle future calamità indotte dai rischi naturali
Le reti formali sviluppano capacità di preparazione e risposta alle calamità. A livello nazionale, il quadro di riferimento dei settori delle infrastrutture critiche e l’NBEOC sono apprezzati dai portatori di interesse del settore agricolo per collegare gli attori pubblici e privati prima che si verifichi un pericolo, e per il loro ruolo nel migliorare l’efficacia della risposta alle calamità e nel sostenere la continuità delle attività. A livello statale, reti come EDEN e la Multi-State Partnership sviluppano anche capacità di preparazione e risposta alle calamità e riducono al minimo la sovrapposizione degli sforzi tra gli Stati.
Tuttavia, si potrebbe fare di più per sostenere una ripresa resiliente integrando il principio del “ricostruire meglio” dopo un’NHID nei programmi di assistenza per le calamità esistenti. Ciò include la fornitura di una guida sulle opzioni in azienda per ridurre l’esposizione e la vulnerabilità ai rischi naturali, assicurando il finanziamento di programmi di conservazione che sostengono il risanamento dei terreni agricoli e la futura mitigazione del rischio di alluvioni, e rimuovendo i vincoli che limitano la flessibilità con cui i finanziamenti possono essere usati.
11.5. Rafforzare la gestione del rischio di inondazione per l’agricoltura negli Stati Uniti
La governance del rischio di calamità, le misure politiche e le strategie in azienda negli Stati Uniti offrono molti esempi di buone pratiche per rafforzare la resilienza del settore agricolo alle NHID, ma vi sono alcune azioni concrete che potrebbero aiutare il settore a prevenire, mitigare, prepararsi e gestire meglio i rischi di alluvioni e altri pericoli naturali.
Le politiche dovrebbero fornire chiari segnali ai produttori per gestire i rischi e sviluppare la loro capacità di pianificare, assorbire, recuperare e adattarsi con più successo ai rischi naturali: I programmi di gestione del rischio potrebbero essere rivisti per i loro effetti sugli incentivi a livello delle aziende agricole per prevenire e mitigare il rischio a lungo termine, e per le opportunità di integrare considerazioni sulla resilienza. I programmi di conservazione dell’USDA potrebbero inoltre essere sfruttati per migliorare la gestione ex ante dei rischi naturali e sostenere una ripresa più resiliente.
Innalzare il profilo dei programmi e degli strumenti che sostengono l’adattamento ai rischi climatici e ai pericoli naturali: Gli strumenti e i programmi che sostengono l’adattamento ai rischi climatici e ai pericoli naturali ricevono relativamente meno sostegno rispetto agli strumenti di gestione del rischio, e molti sono soggetti a limitazioni di finanziamento e altri vincoli che ne limitano l’uso, nonostante l’elevata domanda di queste risorse. Innalzare il profilo di questi programmi e rafforzare i legami con gli strumenti di gestione del rischio potrebbe migliorare i risultati.
I decisori politici dovrebbero impegnarsi più strettamente con portatori di interesse affidabili per promuovere gli sforzi in azienda per rafforzare la resilienza: Le organizzazioni industriali e i portatori di interesse a livello locale come il Farm Bureau, il servizio locale di contea e i distretti di conservazione sono fonti di informazione importanti e affidabili per il settore agricolo statunitense. I politici dovrebbero operare a stretto contatto con questi portatori di interesse affidabili per promuovere i benefici della prevenzione e della mitigazione al fine di ridurre l’esposizione ai rischi naturali, così come per comprendere meglio i vincoli a livello delle aziende agricole per l’adozione di pratiche che migliorano la resilienza aziendale.
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[18] UNISDR (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030 (Sendai Framework per la riduzione dei rischi di calamità 2015-2030), Ufficio delle Nazioni Unite per la riduzione dei rischi di calamità, https://www.unisdr.org/files/43291_sendaiframeworkfordrren.pdf (consultazione: 22 agosto 2018).
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Note
← 1. Si veda Gray e Baldwin (2021[7]).
← 2. Le infrastrutture critiche sono definite come i beni, i sistemi e le reti che sono alla base della società americana.
← 3. La RMA amministra il programma federale di assicurazione del raccolto in collaborazione con compagnie di assicurazione private, che condividono una percentuale del rischio di perdita o dell’opportunità di guadagno associata ad ogni polizza. Anche i costi di erogazione delle assicurazioni private sono sovvenzionati.
← 4. Un'area di compensazione per la pianura alluvionale o per il deflusso è un diritto concesso da un proprietario terriero per permettere al terreno di essere temporaneamente inondato.
← 5. Il progetto Useful to Usable è una collaborazione tra l'Istituto nazionale per l'alimentazione e l'agricoltura (NIFA), nove università del Midwest, i Centri regionali del clima dell'Amministrazione nazionale per l'oceano e l'atmosfera (NOAA) e il Centro nazionale di mitigazione della siccità.
← 6. La partecipazione al NBEOC è volontaria e aperta a tutte le organizzazioni con una presenza geografica significativa e multi-Stato nel settore privato.
← 7. “Ricostruire meglio” significa utilizzare le fasi di recupero, ripristino e ricostruzione a seguito di una calamità per aumentare la resilienza dei Paesi e delle comunità attraverso l’integrazione delle misure per la riduzione del rischio di calamità nel ripristino delle infrastrutture fisiche e dei sistemi sociali, e nella rivitalizzazione dei mezzi di sussistenza, delle economie e dell’ambiente (UNISDR, 2015[18]).
← 8. L’autorizzazione dei programmi supplementari di assistenza alle calamità agricole nei Farm Bills del 2008 e del 2014, così come l’espansione dell’assicurazione del raccolto nel corso del tempo - sia in termini di copertura delle materie prime che di sussidi ai premi più alti - e la disponibilità di politiche NAP, erano intese a ridurre la necessità di assistenza per le calamità ad hoc (Stubbs, 2020[25]).