Il settore agricolo della Nuova Zelanda affronta la sfida di rafforzare una resilienza a lungo termine alle alluvioni, di cui si prevede l’aumento a causa del cambiamento climatico. Nel presente capitolo vengono illustrati gli accordi di governance, le misure politiche e le strategie a livello di azienda agricola su cui attualmente si basa la resilienza del settore agricolo neozelandese in ogni fase del ciclo di gestione del rischio di catastrofi; il capitolo identifica altresì ulteriori opportunità per il settore di prepararsi, mitigare e gestire meglio il rischio di alluvione e altri rischi naturali.
Rafforzare la Resilienza Dell’agricoltura Alle Calamità Legate a Rischi Naturali
Approfondimenti da studi di caso nazionali
9. Rafforzare la resilienza dell’agricoltura neozelandese alle alluvioni
Abstract
Messaggi chiave
Il settore agricolo della Nuova Zelanda affronta la sfida di rafforzare la propria resilienza alle tempeste e alle alluvioni, di cui si prevede l’aumento in frequenza e intensità a causa del cambiamento climatico. Visto che il settore agricolo riceve solo un minimo sostegno pubblico, una questione fondamentale riguarda il ruolo appropriato per il governo nel rafforzare la resilienza dell’agricoltura alle alluvioni e ad altri pericoli naturali.
Il contesto politico neozelandese incoraggia costantemente le comunità e i singoli individui, compresi gli agricoltori, ad assumersi la responsabilità della riduzione del rischio di calamità e della preparazione ad esse, mentre identifica un ruolo più diretto per il governo nel rispondere alle crisi e nel sostenere la ripresa. Le buone pratiche chiave includono: un quadro ex ante per disciplinare il sostegno ex post all’agricoltura, incentivi ai gruppi di settore per sviluppare risorse per preparare gli agricoltori così come una particolare attenzione al benessere mentale dopo una crisi.
Poiché l’approccio politico del Paese si concentra sempre più sulla resilienza e sulla preparazione, vi sono opportunità per rafforzare ulteriormente il contesto abilitante in cui i portatori di interesse possano accrescere la loro capacità di resilienza ai rischi naturali, in particolare: migliorando la raccolta dei dati, anche sugli effetti di eventi precedenti, al fine di sostenere investimenti mirati nella prevenzione e nella mitigazione dei rischi; e collaborando per elaborare soluzioni efficaci per mitigare gli effetti dei rischi naturali, nonché per garantire la diffusione di tali soluzioni nel settore, anche attraverso il rinnovato coinvolgimento dei servizi locali.
9.1. Il settore agricolo della Nuova Zelanda affronta la sfida di rafforzare la propria resilienza a tempeste e alluvioni più frequenti e intense
La conformazione geografica e il clima della Nuova Zelanda espongono il Paese a molti rischi naturali. In particolare, le alluvioni, oggetto di questo case study1, rappresentano una sfida crescente per il settore agricolo neozelandese, che è un fattore chiave per l’economia del Paese. Negli ultimi anni, le alluvioni e altri eventi meteorologici sono aumentati per frequenza e gravità in Nuova Zelanda (Figura 9.1) e si prevede che il cambiamento climatico acceleri questa tendenza. Secondo gli scenari previsti relativamente al cambiamento climatico, le passività del governo derivanti da tempeste e alluvioni potrebbero aumentare di dieci volte su base annua da qui al 2050 (NZIER, 2020[1]).
L’approccio politico del governo neozelandese non prevede misure politiche specifiche per il settore primario rispetto ad altri settori economici e il sostegno politico al settore agricolo neozelandese è il più basso tra i Paesi OCSE da quasi tre decenni (OCSE, 2020[2]). Proprio per questo motivo, i produttori hanno un’esperienza significativa nell’assicurare la redditività finanziaria delle loro imprese e nel gestire i rischi naturali.
Rafforzare la resilienza del settore agricolo alle alluvioni richiederà strategie efficaci di gestione dei rischi a breve termine, compresa una migliore gestione di eventi meteorologici sempre più imprevedibili, ma anche investimenti che migliorino la capacità del settore di gestire o adattarsi a questi tipi di eventi sul lungo termine. In particolare, nel contesto di un settore agricolo che riceve un minimo sostegno, una domanda chiave riguarda quale sia un ruolo appropriato per il governo nel rafforzare la resilienza dell’agricoltura alle alluvioni e ad altri pericoli naturali.
Figura 9.1. Suddivisione per tipo delle calamità naturali in Nuova Zelanda, 2002-2020
Fonte: CRED (2021[3]).
Nell’ultimo decennio il governo neozelandese e i principali portatori di interesse del settore agricolo hanno messo in atto diversi cambiamenti nell’approccio alla gestione dei rischi naturali, migliorando la capacità del settore di pianificare, affrontare e riprendersi da alluvioni e altri eventi avversi. Questa flessibilità continuerà a essere importante per assicurare la resilienza del settore agricolo neozelandese a un contesto di rischio mutevole.
9.2. Quadri di governance
In Nuova Zelanda i rischi naturali in agricoltura sono gestiti attraverso gli sforzi combinati di attori pubblici e privati (Tabella 9.1). L’agricoltura riceve un sostegno settoriale limitato da parte del governo e le strutture chiave per la gestione del rischio di catastrofi sono estese a tutta l’amministrazione e coprono ogni rischio. Conseguentemente al modello di governance decentralizzato del Paese, la responsabilità principale per la gestione dei rischi naturali spetta ai produttori e alle autorità locali e regionali. I quadri di riferimento nazionali si concentrano sul garantire che gli individui abbiano gli strumenti e la capacità di comprendere i rischi che affrontano, nonché le capacità necessarie per prevenire, mitigare e prepararsi alle calamità legate a rischi naturali (NHID). È previsto un ruolo più diretto del governo, seppur limitato, nel rispondere alle crisi e nel sostenere la ripresa (normativa neozelandese, 2002[4]; 1991[5]; 1993[6]).
In Nuova Zelanda, il quadro legislativo per la Protezione civile e la gestione delle emergenze (CDEM) stabilisce i quadri di riferimento generali per gestire il rischio in quattro aree di attività conosciute come le “4 R”: reduction, readiness, response and recovery (riduzione, preparazione, risposta e ripresa) (normativa neozelandese, 2002[7]; 2015[8]; Direttore del CDEM, 2015[9]). In particolare, esiste un sistema di agenzie “guida” e “di supporto” per la gestione di diversi tipi di rischio. I rischi geologici e meteorologici, comprese le mareggiate, le alluvioni e i guasti alle infrastrutture rientrano nelle competenze dell'Agenzia nazionale per la gestione delle emergenze (NEMA), dei suoi gruppi regionali CDEM e delle autorità regionali e locali. In caso di alluvioni, il Ministero delle industrie primarie (MPI) è un ente di supporto, ma in diverse regioni si sono formati gruppi consultivi rurali per fornire una piattaforma per la comunicazione e il coordinamento tra i portatori di interesse pubblici e privati, compresi gli attori agricoli, nella fase di risposta a qualsiasi tipo di rischio che colpisce le zone rurali.
Tabella 9.1. Gestione del rischio di catastrofi nell’agricoltura neozelandese
In parallelo, il Ministero delle industrie primarie (MPI) amministra alcuni fondi e quadri di riferimento specifici per l’agricoltura che sostengono lo sviluppo di capacità presso le aziende agricole (MPI, 2020[10]), anche attraverso programmi dedicati alle comunità Māori (Riquadro 9.1), nonché un quadro per fornire sostegno per la ripresa dei produttori primari quando un evento avverso colpisce il settore rurale. Questa assistenza settoriale è limitata e proporzionale alla portata dell’evento, e spesso prende la forma di sostegno psicologico e sociale per gli agricoltori per superare le sfide e accelerare la ripresa (MPI, 2019[11]).
Riquadro 9.1. Collaborare con la cultura Māori per rafforzare la resilienza dell’agricoltura
La resilienza dei Māori è una componente importante della resilienza del settore primario neozelandese. La terra Māori è particolarmente suscettibile ai rischi naturali poiché tende a essere soggetta all’erosione, esposta alle alluvioni e ha un accesso limitato alle fonti d’acqua. Allo stesso tempo, alcune specificità culturali dei Māori (per esempio, la gestione della terra è basata sulle conoscenze tradizionali e sulla comproprietà e i Māori potrebbero non voler vendere la terra o trasferirsi) suggeriscono che potrebbe essere necessario un approccio ad hoc per rafforzare la resilienza. In questo contesto, Māori Agribusiness: Pathway to Increased Productivity e il Māori Agribusiness Extension Programme sono programmi governativi mirati per sostenere i proprietari terrieri Māori a realizzare i propri progetti economici, ambientali, sociali e culturali.
Allo stesso tempo, le conoscenze Māori possono anche contribuire alla sostenibilità attraverso l’agricoltura rigenerativa e il "te teaiao", un profondo rapporto di rispetto e reciprocità con il mondo naturale che si tramanda di generazione in generazione. In questo senso, il MPI sta sviluppando un quadro per far leva sulle conoscenze tradizionali Māori per aumentare la sostenibilità complessiva e la resilienza dell’intero settore agricolo del Paese.
In questo contesto, anche gruppi di settore quali Beef + Lamb NZ e Dairy NZ svolgono un ruolo chiave nella gestione del rischio di catastrofi per il settore agricolo neozelandese, sostenendo gli agricoltori con informazioni e programmi che migliorano le loro capacità di pianificare, prepararsi, rispondere e riprendersi da una serie di rischi.
9.3. Il sistema di gestione del rischio di catastrofi della Nuova Zelanda include approcci innovativi e buone pratiche
La resilienza alle NHID è un risultato delle misure messe in atto prima, durante e dopo un evento estremo, come un’alluvione. Diverse misure sono normalmente adottate da diversi attori, con alcune misure che risultano più efficaci nella gestione degli impatti di rischi specifici mentre altre contribuiscono a rafforzare la resilienza a una varietà di rischi noti e sconosciuti, più in generale (OCSE, 2020[12]). In Nuova Zelanda la resilienza del settore agricolo è plasmata dagli sforzi di una serie di attori pubblici e privati per gestire i rischi naturali in tutto lo spettro sociale e specificamente per il settore. Di conseguenza, le attività nell’ambito dei quattro quadri di riferimento in ogni fase del ciclo DRM (identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio; prevenzione e mitigazione; preparazione; risposta e gestione delle crisi; ripresa e ricostruzione) sono poste sotto esame per identificare le buone pratiche che contribuiscono a rafforzare la resilienza, così come le opportunità di mettere il settore nelle condizioni di migliorare le proprie attività di prevenzione, mitigazione e preparazione per i rischi naturali e i rischi di alluvione in particolare (Figura 9.2).
Figura 9.2. Gestione del rischio di alluvione in Nuova Zelanda attraverso il ciclo DRM
Identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio
La gestione dei rischi naturali inizia con la comprensione del contesto di rischio, per incoraggiare investimenti mirati ed efficienti sotto il profilo economico nella prevenzione e mitigazione dei rischi, e per assicurare che siano in atto le politiche per la gestione dei rischi quando si verifica un evento avverso (OCSE, 2020[12]). In Nuova Zelanda, le valutazioni dei rischi fanno parte delle normali attività delle agenzie governative, delle autorità regionali e locali e degli istituti di ricerca, anche se nessuna si concentra specificamente sull’agricoltura. In particolare, le attività chiave di valutazione del rischio includono gli sforzi dei seguenti soggetti:
Sistema nazionale di sicurezza, di cui fa parte il Consiglio per i rischi che supervisiona i rischi della Nuova Zelanda, e assegna alle agenzie di coordinamento per i rischi (la NEMA per le alluvioni) il compito di lavorare trasversalmente nei vari sistemi per identificare, valutare e gestire i rischi.
Il Gruppo di resilienza comunitaria inter-agenzia, che mira a migliorare l’uso dei dati nelle valutazioni dei rischi a livello regionale e locale. Le linee guida sulle valutazioni dei rischi, che verranno pubblicate presto, descrivono in dettaglio un quadro completo per lo sviluppo di serie di dati a sostegno delle valutazioni dei rischi, compresi elementi rilevanti per l’identificazione dei rischi in agricoltura: per esempio, la raccolta di dati sui rischi per la qualità del suolo e dell’acqua, il bestiame e le infrastrutture (DIA, 2019[13]; LGNZ, 2019[14]).
Il Ministero dell’ambiente, che ha commissionato la prima Valutazione nazionale del rischio del cambiamento climatico. Questa è stata pubblicata nel 2020 e fornirà anche informazioni per lo sviluppo del Piano nazionale di adattamento (Ministero dell’ambiente, 2020[15]).
Il Ministero del commercio, dell’innovazione e del lavoro, che sta finanziando progetti di ricerca accademica decennali sui rischi emergenti attraverso le Sfide scientifiche nazionali.
Crown Research Institutes (CRI), tra cui l'Istituto nazionale delle acque e della ricerca atmosferica (NIWA) e l’Istituto di geologia e delle scienze nucleari (GNS), che svolgono attività di mappatura, modellazione e previsione su una varietà di rischi naturali (Riskscape, 2020[16]; MBIE, 2020[17]).
L'Istituto delle ricerche economiche della Nuova Zelanda (NZIER), che produce regolarmente relazioni e analisi sulle principali sfide economiche per l’economia neozelandese, comprese quelle causate dalle calamità (NZIER, 2020[1]).
I governi regionali, le autorità locali e i gruppi regionali CDEM, che sono competenti per le alluvioni e di conseguenza intraprendono valutazioni del rischio di alluvione, sviluppano piani di gestione del rischio per il loro territorio e rendono queste informazioni pubbliche online. Tuttavia, vi sono differenze significative nella capacità finanziaria e organizzativa dei governi locali di condurre tali valutazioni.
In generale, gli agricoltori neozelandesi sono consapevoli dei rischi naturali che si trovano ad affrontare, a causa della limitata disponibilità di sostegno pubblico e della propria esposizione ai rischi naturali. Allo stesso tempo, poiché la valutazione del rischio e le strategie di comunicazione sono perlopiù adattate a un pubblico generale, i gruppi del settore agricolo e i gruppi consultivi rurali svolgono un ruolo importantissimo nel migliorare la consapevolezza e la comprensione degli agricoltori per quanto riguarda il contesto di rischio locale. Per esempio, i Piani per la terra e l’ambiente di Beef + Lamb NZ aiutano gli agricoltori a migliorare le proprie attività, considerando l’impatto di eventi meteorologici estremi a livello delle aziende agricole e sviluppando un piano per gestirli (Riquadro 9.2).
Tuttavia, i riscontri aneddotici evidenziano un desiderio tra gli agricoltori di avere più informazioni scientificamente fondate che siano coerenti tra le agenzie governative e i gruppi di settore, in particolare nel contesto delle sfide a lungo termine che il settore deve affrontare, comprese quelle dovute al cambiamento climatico (MPI, 2019[18]).
Riquadro 9.2. Programma Beef + Lamb NZ per i Piani per la terra e l’ambiente a livello di azienda agricola
I piani per la terra e l’ambiente di Beef + Lamb NZ aiutano gli agricoltori a gestire i requisiti normativi sulla qualità dell’acqua e altri problemi ambientali, sfruttando al contempo le opportunità che questi offrono per migliorare la redditività delle aziende agricole. Sono disponibili quaderni e workshop per guidare gli agricoltori nello sviluppo di questi piani, che spesso portano anche a una loro migliore resilienza come aziende agricole.
Nell’ambito di questi piani, gli agricoltori valutano il capitale naturale della loro azienda per capire le proprie vulnerabilità e opportunità. Attraverso un processo di valutazione del rischio, gli agricoltori sono incoraggiati a elaborare strategie per migliorare. Alcuni consigli regionali ora richiedono un LEP (piano per la terra e l’ambiente) in quanto strumento per facilitare la conformità normativa.
Fonte: Beef + Lamb NZ (2020[19]).
Prevenzione e mitigazione dei rischi
Gli investimenti ex ante in misure che prevengono o mitigano i rischi e gli impatti negativi delle NHID possono essere una strategia efficace in termini di costi per ridurre le perdite e i danni futuri in agricoltura (OCSE, 2020[12]). In Nuova Zelanda, la responsabilità principale per la prevenzione e la mitigazione del rischio di inondazione ricade sui governi locali per le infrastrutture idriche e sui singoli agricoltori per i terreni agricoli privati. A tal proposito, le attività del settore pubblico per prevenire e mitigare i rischi di alluvione includono misure per migliorare le prestazioni delle infrastrutture idriche e misure non strutturali per evitare un’inutile esposizione al rischio. Tuttavia, anche misure per il potenziamento delle capacità da parte dell’MPI e dei gruppi di settore sono in atto per sostenere gli agricoltori nell’adattarsi e trasformarsi a un panorama di rischio mutevole.
Le iniziative chiave per rafforzare la prevenzione e la mitigazione dei rischi naturali per l’agricoltura, e il rischio di alluvioni in particolare, includono:
La Three Waters Review su come migliorare la regolamentazione e gli accordi di fornitura per acqua potabile, acque reflue e acqua piovana (DIA, 2019[20]; 2019[13]; 2020[21]). Sulla base di questo lavoro, il governo sta lavorando con i governi locali per sviluppare un modello di finanziamento rivisto per la protezione dalle alluvioni, assicurando al contempo che sfruttino a loro vantaggio le infrastrutture naturali quali la vegetazione, gli ecosistemi, le superfici permeabili e lo stoccaggio dell’acqua (DIA, 2020[22]; Beehive, 2020[23]).
Gli sforzi dell’MPI per sviluppare la capacità di mitigare i rischi per l’agricoltura a livello locale e delle aziende agricole, attraverso sovvenzioni per ripristinare gli ecosistemi per tamponare gli impatti dei rischi estremi, in particolare per ridurre l’erosione (MPI, 2021[24]). Anche il programma di ricerca Gestione sostenibile del territorio e cambiamento climatico dell’MPI (SLMACC) sostiene ricercatori e agricoltori per sperimentare strategie di adattamento a livello delle aziende agricole (MPI, 2021[25]).
Il Pacchetto per un uso produttivo e sostenibile della terra per il 2019 promuove pratiche di utilizzo del suolo per fornire più valore e migliori risultati ambientali, anche attraverso servizi pubblici locali rinnovati e di consulenza agricola e formazione.
Il documento di Dairy NZ del 2013 Attività lattiero-casearie sostenibili: Accordo sull’acqua stabilisce buone pratiche di gestione per migliorare le prestazioni ambientali nelle aziende lattiero-casearie, comprese le pratiche che contribuiscono a prevenire e mitigare gli impatti delle alluvioni, come la piantumazione ripariale e la recinzione del bestiame da latte lontano dai corsi d’acqua (Ministero dell’ambiente, 2020[26]).
Strumenti finanziari come il sistema di benefici fiscali per la perequazione del reddito permettono ai produttori di distribuire il reddito lordo fluttuante da un anno all’altro (Agenzia delle entrate, 2021[27]), mentre l’assicurazione agricola per il raccolto e il bestiame in Nuova Zelanda non riceve alcuna forma di sostegno dal governo e la sottoscrizione è considerata relativamente bassa.
Capacità di reazione al rischio
La preparazione a gestire i rischi naturali è fondamentale per una gestione efficace delle crisi. In Nuova Zelanda, l’attenzione si concentra sul monitoraggio, l’identificazione e l’analisi dei rischi e delle minacce geologiche e meteorologiche, nonché sulla diffusione di informazioni sui rischi da fonti pubbliche e di settore in relazione a rischi specifici. In particolare, i consigli regionali e alcune autorità territoriali sono incaricati del monitoraggio delle precipitazioni, dei livelli dei laghi e dei fiumi e delle portate volumetriche che sono utilizzati per prevedere e gestire le alluvioni. Ciononostante, la scarsa connettività digitale nelle zone rurali può ostacolare la fornitura efficace di sistemi di allarme precoce per gli agricoltori.
La preparazione del settore pubblico alle emergenze in Nuova Zelanda è organizzata attraverso esercitazioni e addestramenti sul campo che coinvolgono tutti gli organi di governo (Agenzia nazionale per la gestione delle emergenze, n.d.[28]; DPMC, 2013[29]). I team regionali per gli eventi avversi dell’MPI lavorano anche durante tutto l’anno per sviluppare la loro capacità di rispondere agli eventi avversi che colpiscono le zone rurali, rafforzando la comprensione del rischio e intessendo rapporti con partner potenziali.
Oltre a questi sforzi, i gruppi di settore svolgono un ruolo importante nel rafforzare la preparazione a livello delle aziende agricole. Gruppi come Beef + Lamb NZ, Dairy NZ e Federated Farmers hanno sviluppato informazioni e linee guida per la preparazione e la pianificazione di emergenza per le alluvioni presso le aziende agricole. Raccomandano agli agricoltori di integrare le misure preventive e i costi di ripresa nei normali bilanci aziendali, e incoraggiano gli agricoltori a elaborare preventivamente piani di ripresa. Sono anche disponibili informazioni per guidare gli agricoltori nella gestione delle crisi presso le loro aziende agricole (Dairy NZ, 2020[30]; 2019[31]; Beef + Lamb NZ, 2017[32]). Tuttavia, nonostante la disponibilità di informazioni per sostenere i singoli agricoltori nella preparazione agli eventi avversi, ciò non è sempre supportato dalla necessaria attività a livello locale e può non portare al cambiamento di comportamento richiesto e all’adozione di pratiche di preparazione (Rangitāiki River Scheme Review Panel (Comitato di riesame dello schema relativo al fiume Rangitāiki), 2017[33]; Whakatāne District Local Recovery Manager (Responsabile locale del recupero del distretto di Whakatāne), 2017[34]). Allo stesso tempo, a livello di settore e di MPI si incoraggia anche la condivisione locale delle informazioni tra gli agricoltori attraverso eventi comunitari, workshop, nonché supporto e consulenza individuale (MPI, 2021[35]).
Risposta alle calamità e gestione delle crisi
La gestione efficace delle crisi e la risposta alle calamità dipendono dal fatto che tutti i soggetti coinvolti conoscano i loro compiti in caso di emergenza e comunichino efficacemente; inoltre, il settore pubblico assume un ruolo di leadership quando il settore privato non è in grado di far fronte alla crisi (OCSE, 2020[12]). Durante le situazioni di crisi, in Nuova Zelanda gli attori del settore pubblico svolgono un ruolo attivo, dal fornire informazioni sui pericoli imminenti al coordinare la risposta alla calamità. Nel caso dell’agricoltura, anche i gruppi di settore svolgono un ruolo chiave, anche assicurando che i bisogni specifici dei produttori primari siano tenuti in considerazione e che la continuità delle attività sia prioritaria.
In caso di alluvioni, l'Agenzia nazionale per la gestione delle emergenze (NEMA) è l’autorità centrale che sostiene e coordina il lavoro di risposta delle autorità regionali e locali, delle comunità, dei dipartimenti e delle agenzie del governo centrale, dei servizi di emergenza, dei servizi sociali, dei sistemi di comunicazione vitale, dei ricercatori, delle agenzie internazionali e delle ONG. Gli obiettivi della risposta delle istituzioni includono la tutela della vita umana, la protezione dei beni e delle risorse naturali e fisiche, il benessere degli animali e la continuità o il ripristino dell’attività economica (normativa neozelandese, 2002[7]; Normativa neozelandese, 2015[8]).
Nel complesso, la ricerca e i riscontri dei portatori di interesse indicano che la risposta alle emergenze può essere ancora meno efficace nelle aree rurali rispetto alle aree urbane. Tuttavia, negli ultimi anni si sono creati gruppi consultivi rurali in diverse regioni, fornendo una piattaforma per migliorare il coordinamento tra tutti gli attori pubblici e privati coinvolti nella gestione delle emergenze nelle zone rurali.
Ripresa, ripristino e ricostruzione
A seguito di una calamità legata a rischi naturali, gli sforzi di ripresa e ricostruzione offrono un’opportunità agli attori pubblici e privati di “ricostruire meglio”2, affrontando le lacune nella resilienza alla radice e sviluppando le capacità necessarie per gestire i rischi naturali in futuro (FAO, IFAD e WFP, 2019[36]). Ciò richiede che tutti i portatori di interesse, agricoltori compresi, imparino dalle calamità naturali per adeguare i quadri di riferimento DRM, le misure politiche e le strategie a livello di azienda agricola per una resilienza sul lungo termine.
In Nuova Zelanda la ripresa in caso di calamità nel settore agricolo si basa sulla comprensione che l’agricoltura è un business come gli altri, e gli agricoltori sono in grado di accedere ai finanziamenti disponibili per sostenere la ripresa in tutta la società. Più specificamente, i danni sono rimborsati principalmente dalle società assicurative, anche se il governo centrale fornisce un sostegno finanziario attraverso l'erogazione di aiuti per i soggetti colpiti da un’emergenza. Il governo può inoltre finanziare il 60% dei costi ammissibili, mentre le autorità locali erogano il resto, per ricostruire o riparare infrastrutture essenziali, sistemi di gestione dei fiumi e beni della comunità che sono vitali per la ripresa del settore agricolo (normativa neozelandese, 2002[4]).
Tuttavia, l’MPI può anche fornire finanziamenti specifici per il settore in caso di eventi avversi che colpiscono l’agricoltura. La Politica per la ripresa del settore primario dell’MPI è un quadro di riferimento per orientare le decisioni sull’assistenza dopo eventi avversi e disciplinare il sostegno ex post per assicurare l’allineamento degli incentivi (Riquadro 9.3; Figura 9.3). In particolare, gran parte del sostegno nell’ambito della politica di recupero del settore primario dell’MPI è spesso diretta a finanziare i Trust di sostegno rurale per fornire sostegno psicologico e sociale e coordinare i servizi di informazione nelle comunità colpite (MPI, 2019[11]).
Mentre i livelli relativamente bassi di sostegno che viene fornito agli agricoltori dopo una crisi sono un incentivo per gli agricoltori ad adattarsi e trasformarsi quando avviene una calamità, il governo sta sperimentando i fondi per la ripresa destinati a servizi di consulenza e ad altri servizi per lo sviluppo delle capacità per gli agricoltori, per imparare come meglio prevenire, mitigare e gestire i rischi naturali in futuro (MPI, 2020[37]; MPI, 2017[38]).
Infine, anche la valutazione post-evento è un elemento chiave per prepararsi a crisi future e garantire che le lacune e le vulnerabilità siano comprese e affrontate. In Nuova Zelanda tutte le agenzie competenti devono monitorare e misurare i progressi rispetto ai propri obiettivi. Per le valutazioni post-calamità che sono state effettuate, le istituzioni del Paese hanno buoni precedenti in materia di azioni correttive. Mentre non c’è una pratica consolidata per intraprendere revisioni specifiche per l’agricoltura delle prestazioni nella risposta, le misure di mitigazione e prevenzione per il settore in termini di pianificazione dell’uso del suolo e di norme edilizie, ma anche di gestione delle crisi, hanno fatto progressi grazie alle lezioni apprese come parte di questi processi di revisione (MCDEM, 2018[39]).
Riquadro 9.3. La politica per la ripresa del settore primario: un quadro di riferimento ex ante per l'assistenza ex post
La Politica per la ripresa del settore primario stabilisce un quadro ex ante per orientare le decisioni del governo sull’assistenza volta alla ripresa a seguito di eventi climatici avversi e minacce alla biosicurezza con conseguenze per le aziende agricole.
La politica è stata elaborata con l’obiettivo di: evitare che il governo prenda decisioni relative alla ripresa che costituiscano un precedente; limitare la spesa pubblica; incentivare azioni di riduzione del rischio da parte dei portatori di interesse; dare ai portatori di interesse la certezza che i loro investimenti nella gestione del rischio non saranno compromessi da decisioni governative ad hoc prese sotto pressione politica a seguito di un evento estremo. L’attenzione è rivolta alla comunità per evitare valutazioni di casi individuali e aiuta il governo a selezionare quale aiuto per la ripresa rendere disponibile per ogni evento attingendo a un elenco di opzioni predefinite.
Fonte: MPI (2020[40]).
Figura 9.3. Aiuti ex post corrisposti ai produttori del settore primario in caso di calamità relativi a eventi avversi identificati dall’MPI, 2000-2020
Nota: L’asse a sinistra indica il numero di eventi avversi con conseguenze per il settore rurale secondo la classificazione dell’MPI. I dati non sono disponibili per il periodo precedente il 2006, quando è stata definita la politica per la ripresa del settore primario. L’asse a destra indica gli aiuti ex post per le calamità (milioni di dollari) per il settore primario. I dati per il 2020 non sono ancora disponibili.
Fonte: Elaborazione dell’autore, basata su dati ricevuti dall’MPI, e OCSE (2020[2]), “Producer and Consumer Support Estimates” (Stime del sostegno ai produttori e ai consumatori), Statistiche agricole dell’OCSE (banca dati), https://doi.org/10.1787/466c3b98-en;
9.4. Successi e opportunità di resilienza
In linea con i quattro principi per il rafforzamento della resilienza alle NHID in agricoltura, i sistemi della Nuova Zelanda per la gestione dei rischi naturali – e la gestione delle alluvioni in particolare – dimostrano una serie di buone pratiche, così come alcune sfide che danno spazio a opportunità di miglioramento futuro.
Un approccio inclusivo, olistico e multirischio alla governance del rischio di calamità naturali per la resilienza
I quadri di riferimento per la gestione del rischio di catastrofi forniscono incentivi coerenti per investire nella resilienza dell’agricoltura, ma il modello di governance decentrato può rappresentare un ostacolo all’implementazione. L’approccio neozelandese alla gestione dei rischi di calamità concentra la responsabilità decentralizzata sulle comunità locali, sulle aziende e gli individui, compresi gli agricoltori, mentre la politica agricola si concentra sul fornire incentivi agli agricoltori per sviluppare la loro capacità di gestire il rischio, con un limitato supporto governativo ex post in caso di calamità. Tuttavia, alcune comunità locali non hanno le informazioni, le capacità e le risorse finanziarie per identificare, valutare, mitigare e prepararsi efficacemente ai rischi. Ciononostante, l’istituzione del Gruppo di resilienza comunitaria a livello nazionale rappresenta uno sviluppo positivo in quanto fornisce un forum per valutare le lacune e le capacità di resilienza a livello locale e per iniziare a elaborare soluzioni per affrontarle.
Quadri di riferimento per la gestione del rischio di catastrofi frammentati possono ridurre l’efficacia e l’efficienza degli investimenti nella resilienza. La responsabilità principale di gestire i diversi tipi di rischi spetta a diverse agenzie. Sarà importante valutare se questo approccio specifico ai rischi si traduce in una duplicazione degli sforzi o in lacune tra le agenzie. Più in generale, assicurare che il punto di vista di numerosi portatori di interesse sia incluso nella pianificazione a breve e a lungo termine per tutti i tipi di rischi sarà importante per garantire che non vi siano lacune lungo il ciclo di gestione del rischio di catastrofi.
Una comprensione condivisa del rischio basata su identificazione, valutazione e comunicazione dei pericoli, della vulnerabilità e delle capacità di resilienza
I portatori di interesse sono consapevoli dei rischi naturali che devono affrontare, ma c’è bisogno di informazioni coerenti e ad hoc sui rischi immediati e a lungo termine. Le agenzie governative, le autorità regionali e locali e gli istituti di ricerca intraprendono valutazioni del rischio nell'ambito delle loro normali attività. Tuttavia, questo approccio può portare alla frammentazione delle informazioni e a lacune in termini di pertinenza e adeguatezza di queste informazioni per il settore agricolo. Per di più, ciò può rendere difficile per gli agricoltori e i portatori di interesse capire la natura del rischio che l’agricoltura deve affrontare, potenzialmente ostacolando gli investimenti nella prevenzione e nella mitigazione del rischio di calamità.
I gruppi di settore hanno assunto un ruolo primario nell’aumentare la consapevolezza del rischio tra gli agricoltori. Beef + Lamb NZ sostiene gli agricoltori aiutandoli a prendere decisioni più consapevoli di gestione dell’azienda agricola, anche in relazione alla necessità di adattarsi al clima e ai rischi naturali.
A tutti i livelli, sono necessari dati migliori per migliorare la possibilità dei portatori di interesse di capire l’esposizione del settore agricolo ai rischi naturali. Dato che la mancanza di dati limita le analisi dei rischi, i portatori di interesse dovrebbero investire ulteriormente nello sviluppo di serie di dati di alta qualità sulle caratteristiche fisiche, sull’uso del suolo e su altre caratteristiche del settore agricolo, così come dati relativi a perdite e danni da precedenti NHID, un input necessario per migliorare la valutazione del rischio di calamità.
Un approccio ex ante alla gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali:
Il governo neozelandese sta aumentando gli sforzi per intervenire nelle fasi preventive della gestione del rischio, in particolare sviluppando le capacità degli agricoltori di mitigare e adattarsi al rischio. Con la crescente consapevolezza dei rischi naturali e il limitato sostegno pubblico ex post disponibile, i portatori di interesse a tutti i livelli stanno improntando il loro approccio politico e le loro pratiche alla prevenzione e alla mitigazione. Il governo sta assumendo un ruolo più ampio laddove le capacità a livello locale ostacolano sforzi e investimenti adeguati a migliorare la resilienza, anche attraverso il finanziamento.
A livello di aziende agricole, gli agricoltori stanno adattando le loro attività per mitigare i rischi climatici e naturali. Gli agricoltori sono sostenuti sia da gruppi di settore che dall’MPI, che promuovono strategie per prevenire e mitigare gli impatti delle alluvioni sulla produzione attraverso cofinanziamenti e regimi di sovvenzione per soluzioni naturali come il rimboschimento e il controllo dell’erosione del suolo.
Il rinnovato impegno pubblico nei servizi locali rappresenta uno sviluppo positivo per allentare i vincoli di capacità per una più rapida adozione delle strategie di miglioramento della resilienza nelle aziende agricole. Per quanto concerne i servizi locali, il governo ha aumentato il proprio impegno per sviluppare le capacità di prevenire e mitigare i rischi e gli impatti delle NHID sulle aziende agricole senza minare il suo approccio politico generale, ma concentrandosi sul miglioramento della capacità degli agricoltori di adattarsi alle sfide a lungo termine che devono affrontare. Questo è uno sviluppo positivo, soprattutto perché pone l’accento sulla co-produzione di informazioni e soluzioni, per massimizzare la loro rilevanza per i contesti locali e l’utilizzabilità.
Un approccio che enfatizza la preparazione e la pianificazione per una gestione efficace delle crisi, la risposta alle calamità e per "ricostruire meglio" per aumentare la resilienza alle future calamità indotte dai rischi naturali
La Nuova Zelanda enfatizza l’assunzione di responsabilità da parte dei singoli cittadini e degli attori privati nella gestione dei rischi posti dalle NHID, ma la preparazione al rischio di alluvioni nel settore agricolo non è uniforme. I produttori hanno accesso alle informazioni sulla preparazione alle calamità e i gruppi di settore hanno realizzato investimenti significativi nello sviluppo di informazioni e risorse per aiutare gli agricoltori a prepararsi più efficacemente, anche in relazione a rischi specifici. Tuttavia, i portatori di interesse ritengono che i produttori trarrebbero beneficio da una migliore integrazione delle considerazioni sulla ripresa nei loro piani di gestione del rischio.
In Nuova Zelanda alcune buone pratiche chiave emergono durante la ripresa, in termini di criteri chiaramente definiti per l’aiuto ex post per le calamità, il sostegno psicologico e sociale dopo un evento estremo e gli incentivi per "ricostruire meglio". La politica per la ripresa del settore primario dell’MPI fornisce un quadro ex ante per orientare il processo decisionale sugli aiuti ex post ai produttori primari, assicurando l'allineamento degli incentivi. La Nuova Zelanda riconosce anche che il benessere mentale è un importante fattore di resilienza dopo una calamità. Vi è inoltre un maggiore riconoscimento della necessità di "ricostruire meglio" dopo una calamità naturale con la progettazione di pacchetti di assistenza alle calamità agricole che includono servizi di consulenza sulla gestione del rischio di catastrofi. Questa è una buona pratica essenziale per incoraggiare il settore a trasformarsi attraverso lo sviluppo delle capacità degli agricoltori, piuttosto che indebolire gli incentivi per gli agricoltori stessi a investire in questi miglioramenti.
Esistono ulteriori opportunità per rafforzare i meccanismi per gli attori pubblici e privati coinvolti nella risposta alle calamità per sviluppare le loro capacità e per intessere rapporti ed elaborare strategie di collaborazione prima che le emergenze si verifichino. Gli esercizi di pianificazione dello scenario che coinvolgono diversi portatori di interesse possono essere estremamente preziosi per consolidare i collegamenti e identificare le lacune e le vulnerabilità del sistema.
9.5. Rafforzare la gestione del rischio in Nuova Zelanda
La Nuova Zelanda incoraggia le comunità e gli individui ad assumersi la responsabilità della gestione dei rischi naturali, ma c’è bisogno di promuovere un ambiente che supporti la loro capacità di farlo. In particolare, questa è un’opportunità per i portatori di interesse pubblici e privati di:
Migliorare la raccolta di dati, anche sugli impatti di eventi precedenti, e lo screening dei rischi in tutto il Paese: ciò aiuterebbe i responsabili delle decisioni, compresi gli agricoltori e le autorità locali, a identificare le vulnerabilità e a fare investimenti mirati ed economicamente efficaci nella prevenzione e nella mitigazione dei rischi.
Collaborare per elaborare soluzioni efficaci per mitigare i rischi e gli impatti dei pericoli naturali a livello delle aziende agricole: tale strategia garantirebbe la loro diffusione in agricoltura, anche attingendo al rinnovato impegno nei servizi locali.
Migliorare la risposta alle calamità e la ripresa nelle zone rurali rafforzando i meccanismi e le reti di cooperazione tra gli attori rurali: la collaborazione tra l’MPI, i gruppi regionali CDEM e i gruppi agroindustriali, aiuterebbe a sviluppare capacità di preparazione e intessere rapporti prima che si verifichino le crisi.
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[33] Rangitāiki River Scheme Review Panel (Comitato di riesame dello schema relativo al fiume Rangitāiki) (2017), Rangitāiki River Scheme Review - April 2017 Flood Event (Riesame dello schema relativo al fiume Rangitāiki – Inondazione di aprile 2017), https://cdn.boprc.govt.nz/media/681909/2017-10-03-rrsr-final-report-public.pdf.
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Note
← 1. Casalini, Bagherzadeh e Gray (2021[41]).
← 2. "Ricostruire meglio” significa utilizzare le fasi di recupero, ripristino e ricostruzione a seguito di una calamità per aumentare la resilienza dei Paesi e delle comunità attraverso l’integrazione delle misure per la riduzione del rischio di calamità nel ripristino delle infrastrutture fisiche e dei sistemi sociali, e nella rivitalizzazione dei mezzi di sussistenza, delle economie e dell’ambiente (UNISDR e CRED, 2015[42]).