I produttori agricoli in Giappone hanno un'esperienza consolidata nella gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali (NHID), ma i recenti tifoni su larga scala le precipitazioni abbondanti hanno evidenziato l'importanza di rafforzare la resilienza del settore alle NHID. Il capitolo esplora le attuali buone pratiche che già assicurano la resilienza dell’agricoltura giapponese ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti - e alle NHID più in generale - in ogni fase del ciclo di gestione del rischio di catastrofe e identifica ulteriori opportunità che potrebbero posizionare meglio il settore per prepararsi, mitigare e gestire i rischi di tifoni e precipitazioni abbondanti più frequenti e intensi.
Rafforzare la Resilienza Dell’agricoltura Alle Calamità Legate a Rischi Naturali
Approfondimenti da studi di caso nazionali
7. Rafforzare la resilienza dell’agricoltura giapponese ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti
Abstract
Messaggi chiave
I tifoni su larga scala e le precipitazioni abbondanti sono fonte di particolare preoccupazione per il Giappone e continueranno a minacciare il settore agricolo del Paese alla luce dei cambiamenti climatici. Considerato l’invecchiamento della popolazione e lo spopolamento delle aree rurali, sarà necessaria una migliore gestione dei rischi di calamità e una maggiore resilienza dell’agricoltura per affrontare tifoni e precipitazioni abbondanti sempre più frequenti e più gravi.
I quadri per la gestione del rischio di catastrofi (DRM) giapponesi sono completi, ben strutturati, e al tempo stesso flessibili e reattivi ai rischi in continua evoluzione. Il Giappone riconosce anche esplicitamente l'imperativo di migliorare la resilienza del settore agricolo. Una serie di misure strutturali e non strutturali mira a migliorare la prevenzione e la mitigazione dei rischi, e un recupero rapido e una fornitura ex-post aiutano i produttori a tornare operativi il più rapidamente possibile.
La DRM in agricoltura deve riflettere la sfida posta da tifoni e precipitazioni abbondanti più frequenti e intensi nel contesto dell'invecchiamento della popolazione e dello spopolamento delle zone rurali. Gli sforzi di riduzione del rischio di calamità condotti dal governo dovrebbero essere integrati da un maggiore impegno da parte degli agricoltori e di altri portatori di interesse. Ciò potrebbe essere incoraggiato chiarendo le responsabilità degli agricoltori e incorporando le reti delle cooperative agricole nelle attività di DRM ex ante. La definizione dei criteri di attivazione, del tipo e del livello di sostegno governativo fornirebbero agli agricoltori anche un incentivo più chiaro a investire in attività ex ante.
7.1. Il settore agricolo giapponese deve affrontare la sfida di costruire la propria resilienza a tifoni e piogge più frequenti nel contesto dell'invecchiamento della popolazione e dello spopolamento delle zone rurali
Il Giappone è esposto a molti pericoli naturali, che possono avere un impatto significativo sull'agricoltura. Data l'alta frequenza con cui i pericoli naturali si verificano in Giappone, il Paese ha un'ampia esperienza nella ricostruzione e nel recupero dopo questi eventi. Tuttavia, la portata dei recenti tifoni - il pericolo naturale più frequente in Giappone - e degli eventi di pioggia intensa (obiettivo di questo case study)1 è stata senza precedenti, causando una grave battuta d'arresto al settore agricolo (Figura 7.1). Si prevede che i tifoni e le precipitazioni abbondanti si intensificheranno e si verificheranno più frequentemente a causa del cambiamento climatico, aumentando i rischi di inondazioni e frane. Una gestione efficace del rischio per tifoni ed eventi di pioggia intensa su larga scala è quindi sempre più importante per il settore agricolo giapponese.
Oltre alle condizioni climatiche, la forza lavoro agricola è diminuita di quasi la metà dal 2015 a 2,1 milioni in Giappone, con un ritmo accelerato nell'ultimo decennio (OCSE, 2019[1]). L'età media degli agricoltori in Giappone è di 67 anni, e più dell'80% ha oltre 60 anni (OCSE, 2020[2]). L'invecchiamento della popolazione e lo spopolamento continuano nelle zone rurali, suggerendo che il settore sarà più vulnerabile alle calamità legate a rischi naturali (NHID) in futuro. Creare una resilienza del settore agricolo ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti richiede quindi politiche che bilancino la salvaguardia dei mezzi di sostentamento degli agricoltori con incentivi per strategie a livello di azienda agricola che aumentino la preparazione, prevengano e mitighino i rischi, e sostengano una ripresa più resiliente. Per garantire che gli sforzi siano efficaci, devono essere portati avanti tenendo conto dei bisogni, delle capacità e degli obiettivi degli agricoltori del Paese.
Figura 7.1. Danni e perdite subite dall’agricoltura giapponese a causa di eventi di natura idraulica o sismica, 2010-19
Nota: A partire da aprile 2020. I dati includono danni e perdite subite dall’agricoltura, dalla silvicoltura e dalla pesca.
Fonte: Autore, in base alle informazioni fornite dal MAFF (2020[3]).
7.2. Diversi quadri di governance nazionali supportano la gestione dei rischi posti da tifoni e precipitazioni abbondanti
La gestione del rischio di catastrofi (DRM) è una priorità assoluta in Giappone, con l'obiettivo di garantire la sicurezza di base e la qualità della vita contro i pericoli sia naturali che antropici. La governance nazionale DRM del Giappone è altamente strutturata e istituzionalizzata. Due quadri nazionali, o "pilastri", promuovono le attività di DRM del Giappone. Il primo pilastro, il Disaster Countermeasures Basic Act e il mandato Basic Disaster Management Plan costituiscono quadri di riferimento per l'intero spettro dei rischi (Figura 7.2). Essi definiscono i ruoli e le responsabilità dei soggetti coinvolti per ogni fase del ciclo DRM, e descrivono la sequenza delle contromisure per le calamità identificate. Il secondo pilastro della governance giapponese delle calamità, il Basic Act for National Resilience2 e le sue strutture correlate, riorientano il Paese verso la preparazione ex ante alle calamità per resistere ai disastri naturali su larga scala (Figura 7.3). Entrambi i pilastri si concentrano su misure strutturali e non strutturali volte a creare resilienza.
L'approccio del settore agricolo giapponese alla gestione dei rischi naturali comporta attività programmate in base alle indicazioni di questi quadri di riferimento nazionali. Il Ministero dell'agricoltura, delle foreste e della pesca (MAFF) è responsabile dei programmi specifici di gestione dei rischi in agricoltura. L'agenda decennale della politica agricola giapponese, il Piano fondamentale per l'alimentazione, l'agricoltura e le zone rurali, aggiornato nel marzo 2020, sottolinea la preparazione a/il recupero da NHID su larga scala. Altri quadri politici come le Politiche di base per la gestione economica e fiscale e la riforma strutturale, il Piano nazionale di adattamento al cambiamento climatico, nonché il Piano di adattamento al cambiamento climatico del Ministero del territorio, delle infrastrutture, dei trasporti e del turismo (MLIT) influenzano anche direttamente e indirettamente le attività e le capacità di DRM del settore agricolo.
Figura 7.2. La governance della gestione del rischio di catastrofi in Giappone
Figura 7.3. La struttura organizzativa delle politiche nazionali di resilienza in Giappone
Fonte: Autori, in base alle informazioni fornite dal Segretariato del Gabinetto (2019[4]).
7.3. Sistema di gestione del rischio di catastrofi in Giappone
Gli agricoltori e gli altri portatori di interesse prendono le loro decisioni DRM tenendo conto dell'intero ambiente politico. Di conseguenza, le attività nell'ambito dei quadri di riferimento nazionali di governance DRM in ogni fase del ciclo di gestione del rischio (identificazione, valutazione e consapevolezza del rischio; prevenzione e mitigazione; preparazione; risposta e gestione delle crisi; recupero e ricostruzione) sono considerate in modo olistico per comprendere meglio le condizioni, le buone pratiche, le sfide e le opportunità per il settore agricolo giapponese rispetto alla gestione dei rischi naturali. Nel contesto dei tifoni e degli eventi di pioggia intensa, la gestione dei rischi dei pericoli naturali nel settore agricolo in Giappone include risposte di emergenza per eventi immediati e catastrofici, e politiche agricole mirate sia alla gestione del rischio a breve termine che alla pianificazione a lungo termine per aiutare gli agricoltori a pianificare e prepararsi, assorbire l'impatto e riprendersi da tifoni e precipitazioni abbondanti. Tutto ciò viene fatto sia attraverso politiche specifiche di DRM, agricole e infrastrutturali (Figura 7.4). Sono inoltre previste attività tra i soggetti a livello locale e nazionale.
Figura 7.4. Gestione del rischio di tifoni e precipitazioni abbondanti in Giappone attraverso il ciclo DRM
Identificazione e valutazione del rischio
L'identificazione del rischio è il primo passo critico per una più efficace preparazione alle calamità, riduzione del rischio, risposta e misure di recupero (OCSE, 2020[5]). In Giappone, il Piano fondamentale di gestione delle calamità (il piano ombrello DRM) identifica le tempeste e le inondazioni (derivanti da tifoni e precipitazioni abbondanti) tra le minacce che mettono in pericolo la sicurezza nazionale. Il Giappone mira a identificare continuamente i rischi e a valutare la sua risposta ai disastri, e qualsiasi problema che si presenti durante i disastri viene analizzato e affrontato attraverso emendamenti alle disposizioni di legge, alle politiche e linee guida esistenti. Il Consiglio centrale per la gestione delle calamità rivede il piano ogni anno per riflettere i nuovi rischi identificati e le misure più efficaci3, contribuendo al miglioramento continuo della resilienza nel lungo periodo (Figura 7.2).
Una valutazione regolare della vulnerabilità è condotta attraverso il quadro di riferimento del Basic Act for National Resilience. Inoltre, dato il crescente verificarsi di pericoli naturali, il governo ha effettuato "valutazioni del rischio di emergenza e ispezioni" su 132 infrastrutture e sistemi critici per il Giappone, comprese le infrastrutture e gli impianti agricoli ad alto rischio, con l'obiettivo di identificare le aree particolarmente vulnerabili alle NHID su larga scala e formulare misure ex ante per affrontarle (Misure triennali di emergenza per la prevenzione delle calamità, la mitigazione e lo sviluppo della resilienza 2018-2020). La valutazione e l'ispezione hanno rivelato in che misura molte strutture fossero vulnerabili ai rischi naturali, motivando una serie di azioni di rimedio. La vulnerabilità ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti rappresenta un rischio critico per i bacini agricoli, eppure alcuni si stanno deteriorando e sono sottoposti a manutenzione inadeguata, in parte a causa dell'invecchiamento della popolazione e dello spopolamento delle zone rurali. Una task force nel 2018 ha valutato le misure per prevenire ulteriori danni nelle aree a valle dei bacini agricoli (Riquadro 7.1).
I dati sui danni e le perdite4 dovuti alle calamità rappresentano un input critico nella pianificazione delle attività di preparazione alle calamità attuali e future. Dal 1964 il Giappone ha raccolto informazioni quantitative e qualitative sui danni e le perdite subiti dall’agricoltura causate dai disastri naturali; la raccolta dei dati è stata principalmente effettuata dai Comuni attraverso visite in loco, e condivisa con la collettività. La raccolta di informazioni e la produzione di report iniziano immediatamente dopo il verificarsi dei pericoli naturali. Le cooperative agricole (JA) valutano anche i danni subiti dai loro membri per determinare se sia necessario un supporto (Riquadro 7.2).
Riquadro 7.1. Valutazioni del rischio sui bacini agricoli
Un certo numero di bacini agricoli su piccola scala nelle regioni montuose è crollato a seguito delle abbondanti precipitazioni del 2018, aggravando così i danni causati dalle alluvioni nelle aree a valle durante e dopo le piogge. In risposta, durante l’estate di quell’anno furono condotte delle ispezioni d’urgenza in collaborazione con le prefetture e i Comuni. Sulla base di queste ispezioni, il MAFF ha identificato 1.540 bacini agricoli per cui occorreva eseguire degli interventi di emergenza, su complessivamente 88.133 bacini agricoli identificati come potenzialmente in grado di danneggiare case e strutture pubbliche nelle aree a valle. In seguito a questo lavoro di identificazione del rischio, le prefetture e i Comuni hanno attuato misure provvisorie come l'abbassamento del livello dell'acqua e la rimozione dei sedimenti. Inoltre, il MAFF ha costituito una task force composta da politici, specialisti, ricercatori dell'Organizzazione nazionale per l’agricoltura e la ricerca alimentare (NARO) e prefetture colpite al fine di identificare altre misure efficaci per prevenire ulteriori danni, concentrandosi sull'identificazione e la valutazione delle condizioni attuali dei bacini agricoli.
Riquadro 7.2. Raccolta di dati sui danni e le perdite subiti dalle aziende agricole a seguito di una calamità naturale
Sia i governi nazionali che quelli locali svolgono un ruolo fondamentale nella raccolta di informazioni sui danni e sulle perdite subite dalle aziende agricole giapponesi causate dalle calamità legate a rischi naturali. Ai sensi del Disaster Countermeasures Basic Act,1 le prefetture, di solito in collaborazione con i Comuni, indagano sui danni e sulle perdite delle aziende agricole e redigono un rapporto sui danni, che viene fornito al MAFF e diventa il punto di partenza per la pianificazione e l'attuazione delle risposte nazionali alle calamità e delle misure di emergenza, compresa l'assegnazione di sostegni e fondi ai governi locali. L’attività di reporting si suddivide in quattro fasi: notifica dell'evento calamitoso, rapporto preliminare dei danni, rapporto generale dei danni e rapporto di conferma dei danni. Oltre a questo sistema di reporting, i danni ai terreni coltivati e alle strutture agricole, comprese le infrastrutture di irrigazione, vengono denunciati al governo separatamente. Il Giappone attribuisce importanza alle visite in loco per la valutazione dei danni e delle perdite subiti dall’agricoltura, in quanto ciò consente di rilevare i danni con maggiore precisione (ad esempio, le immagini satellitari non possono rilevare danni con accuratezza e alcuni danni e perdite possono palesarsi dopo qualche tempo). Gli sforzi per la raccolta dei dati dipendono notevolmente dall'esperienza del personale del Comune, rendendo fondamentale la condivisione delle conoscenze tecniche, ad esempio attraverso la formazione.
1. Articolo 51, paragrafo 1.
Fonte: MAFF (2019[6]).
Prevenzione e mitigazione dei rischi
Gli investimenti ex ante in misure per prevenire o mitigare il rischio di disastri naturali possono ridurre il costo della risposta al disastro e del recupero, affrontando le vulnerabilità sottostanti e riducendo l'esposizione ai rischi naturali. Le politiche e i programmi a livello governativo possono altresì incoraggiare i portatori di interesse a individuare i rischi di calamità a cui i loro beni sono esposti e colmare le lacune nei propri livelli di resilienza. In Giappone, i rischi identificati nei quadri nazionali DRM sono al centro delle misure di prevenzione e mitigazione dei rischi naturali in agricoltura. Gli sforzi di prevenzione e mitigazione del rischio legati ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti includono misure strutturali e non strutturali. Gli sforzi comprendono anche iniziative politiche per contribuire a mitigare l'impatto dei pericoli naturali sulle comunità rurali e sostenere l'adozione di strumenti finanziari di mitigazione del rischio.
Misure triennali di risposta all'emergenza, misure quinquennali di accelerazione: Il governo ha fissato un'ampia serie di obiettivi per il settore agricolo per la prevenzione e la mitigazione dei rischi per evitare danni futuri, dato il crescente verificarsi di pericoli naturali, tra cui la manutenzione di sistemi di infrastrutture come impianti di irrigazione e bacini, il rafforzamento delle dighe, il controllo dell'erosione e la garanzia della fornitura di energia, nonché la creazione di piani di prevenzione dei danni.
Legge sulla gestione e conservazione dei bacini agricoli:5 Sulla base delle valutazioni di rischio effettuate sui bacini agricoli, la legge chiarisce la responsabilità dei proprietari dei bacini e delle autorità locali nella gestione dei bacini agricoli locali. Nel quadro della legge, NARO ha sviluppato un database che include dati in tempo reale e proietta i livelli dell'acqua, la fuoriuscita e le aree di inondazione in caso di guasti ai bacini agricoli, e facilita la rapida condivisione delle informazioni sulle calamità (NARO, 2020[7]). Questa legge richiede anche che i Comuni sviluppino mappe di pericolo con il nome e la posizione dei bacini agricoli designati che possono avere un impatto sulle aree residenziali se crollano, e rendano tali mappe disponibili pubblicamente in modo che i Comuni possano fornire ai residenti locali le informazioni necessarie per prendere decisioni di evacuazione.
Sistema di allarme per le inondazioni: la Legge sul controllo delle inondazioni 6 e la Legge sulla prevenzione delle calamità legate a eventi sedimentari7 riguardano i fiumi soggetti al sistema di allarme per le inondazioni del Giappone e alle notifiche del livello dell'acqua. I Comuni sono incoraggiati a preparare mappe di rischio di inondazione che indichino le aree suscettibili di essere danneggiate, insieme ai percorsi e ai siti di evacuazione, e a diffondere queste mappe tra le loro comunità. Queste mappe non sono specifiche per il settore agricolo, ma gli agricoltori possono usarle per le decisioni sulla gestione del territorio e a scopo di evacuazione.
Iniziative a livello di aziende agricole: Le attività tradizionali di prevenzione e mitigazione usate nelle comunità rurali per le inondazioni e le frane sono soluzioni naturali, come mantenere le foreste per prevenire l'erosione del suolo, piantare pini lungo la costa per mitigare il vento e il movimento di masse sabbiose, e piantare alberi di bambù lungo le rive dei fiumi per ridurre le inondazioni, mentre le risaie possono essere efficaci nel trattenere l'acqua piovana, mitigando il rischio di inondazioni (Riquadro 7.3).
Assicurazione: Il MAFF offre un'assicurazione sovvenzionata contro i rischi naturali per le perdite di rendimento dei prodotti di base e delle attrezzature di produzione, e un'assicurazione sulle entrate che compensa gli agricoltori per le perdite di entrate relative a un parametro di riferimento basato sulle entrate dei cinque anni precedenti. In alcuni casi, il governo richiede agli agricoltori di avere un'assicurazione per poter accedere al sostegno ex-post alle calamità. La sottoscrizione è più elevata per quanto riguarda le colture agricole e il bestiame (MAFF, 2020[8]).
Riquadro 7.3. Dighe da risaie in Giappone
Le risaie possono naturalmente contribuire a ridurre i rischi di inondazione trattenendo e rallentando il flusso dell'acqua, ma gli agricoltori possono aumentare ulteriormente la capacità naturale di stoccaggio dell'acqua delle loro risaie installando un semplice dispositivo di controllo del deflusso. Grazie a questo metodo, l'acqua piovana viene temporaneamente immagazzinata nella risaia durante e dopo le precipitazioni abbondanti, e l'acqua viene lentamente drenata nel tempo, impedendo un rapido aumento del livello dell'acqua nei fiumi e nei canali di drenaggio. Queste iniziative possono ridurre i rischi di inondazione per le comunità a valle. Ora supportato dalle misure di accelerazione quinquennali, il governo mira ad aumentare le dighe di risaia utilizzando i pagamenti per prodotti intangibili (multifunzionalità) (Segretariato di Gabinetto, 2021[9]).
Preparazione e consapevolezza del rischio
La preparazione e la pianificazione ex ante per le calamità sono cruciali per una gestione efficace delle crisi - da parte dei soggetti pubblici e privati aventi un ruolo nella risposta alle emergenze e nel settore agricolo. In generale, la preparazione al rischio in Giappone è coordinata sistematicamente in tutto il Paese. Ad esempio, la Giornata nazionale della prevenzione delle calamità è dedicata ogni anno a eventi formativi ed esercitazioni condotte a livello nazionale per prepararsi a grandi eventi naturali. L’Agenzia meteorologica giapponese (JMA) raccoglie, riporta e prevede i dati meteorologici e monitora anche i rischi correlati alle condizioni meteorologiche (JMA, 2020[10]). Queste previsioni vengono trasmesse su larga scala, mantenendo tutti i cittadini informati sulle condizioni prima dell'arrivo di tifoni e precipitazioni abbondanti.
Il MAFF emette una guida tecnica per gli agricoltori basata sulle informazioni meteorologiche della JMA per contribuire a prevenire i danni nelle aziende agricole (MAFF, 2020[11]). Inoltre, la nuova pagina di informazioni sui pericoli naturali creata dal MAFF sul suo sito Web e l'applicazione per smartphone forniscono agli agricoltori informazioni su come prepararsi (MAFF, 2020[12]). Il governo incoraggia anche il settore agricolo a stabilire piani di emergenza (Segretariato di Gabinetto, 2019[13]; MAFF, 2021[14]; MAFF, 2021[15]). Sulle strutture orticole, una più ampia campagna di sensibilizzazione sui rischi è condotta durante i Mesi dell'orticoltura resiliente alle calamità (MAFF, 2018[16]). Le JA e le prefetture hanno anche preparato del materiale sulla costruzione di strutture orticole più resistenti ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti.
Gli agricoltori giapponesi hanno inoltre accesso a servizi pubblici di divulgazione per risolvere le sfide specifiche della regione. I consulenti forniscono supporto su diversi argomenti, tra cui l'adozione di nuove tecnologie e buone pratiche attraverso consulenze in loco e attività in piccoli gruppi. Tuttavia, non è chiaro se i consulenti forniscano consigli su come prepararsi ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti.
Risposta alle calamità e gestione delle crisi
La gestione efficace delle crisi e la risposta alle catastrofi dipendono dal fatto che tutti gli attori conoscano i loro compiti in caso di emergenza e comunichino tra di loro efficacemente, con il settore pubblico che assume un ruolo di leadership quando il settore privato non è in grado di far fronte alla crisi. Nelle situazioni di crisi in Giappone, gli attori del settore pubblico svolgono un ruolo attivo, dalla notifica del rischio alla risposta e al coordinamento del disastro. La JMA emette avvisi e consigli, di solito a livello regionale, così come previsioni di inondazioni e avvisi di frane, aiutando gli agricoltori ad agire prima di tifoni e precipitazioni abbondanti. La governance delle crisi implica una distribuzione delle responsabilità ben definita ma flessibile. I governi locali hanno un ruolo fondamentale nella risposta alle calamità naturali. Tuttavia, se la portata di un disastro è abbastanza importante, il governo nazionale attua immediatamente misure di emergenza tramite il sistema strutturato DRM, istituendo prima un team di risposta alle emergenze composto da funzionari di alto livello di ogni ministero e agenzia che partecipa al Centro di gestione delle crisi dell'Ufficio del Primo Ministro.
Il MAFF mira anche a ridurre al minimo la vulnerabilità delle comunità agricole durante una crisi. Per garantire una risposta efficace contro i tifoni e le precipitazioni abbondanti, il MAFF coordina la risposta alle calamità per i settori agricolo e agroalimentare, dando priorità alla raccolta di informazioni dalle aree colpite per identificare l'assistenza necessaria. Gli agricoltori comunicano con i Comuni, le prefetture o le JA in merito ai danni subiti, rafforzando i legami tra il Ministero, le autorità locali e gli agricoltori. Il MAFF è inoltre responsabile della fornitura di cibo e acqua di emergenza alle regioni colpite durante una NHID, poiché la salvaguardia della vita è una priorità.
Recupero e ricostruzione
A seguito di una calamità legata a rischi naturali, gli sforzi di ripresa e ricostruzione offrono un’opportunità agli attori pubblici e privati di “ricostruire meglio”8, affrontando le lacune nella resilienza alla radice e sviluppando le capacità necessarie per gestire i rischi naturali in futuro (FAO, IFAD, WFP, 2019[17]). Ciò richiede che tutti i portatori di interesse, produttori compresi, apprendano dalle NHID per adeguare i quadri di riferimento DRM, le misure politiche e le strategie a livello di azienda agricola in vista di una resilienza a lungo termine (OCSE, 2014[18]; OCSE, 2020[5]). Oltre ai pacchetti di sostegno a tutti i settori forniti dal governo per assicurare una ripresa agevole dopo una NHID, per le calamità designate come "estremamente gravi" il governo fornisce un sostegno per ridurre l'onere finanziario sulle amministrazioni comunali e per facilitare un recupero più rapido e gli sforzi di ricostruzione. Il governo a questo punto annuncia le designazioni già una settimana dopo la fine di una NHID, permettendo ai governi locali colpiti di avviare prontamente i progetti di recupero senza preoccuparsi delle incertezze finanziarie.
Il MAFF (Ministero dell’agricoltura, della pesca e dell’alimentazione) sottolinea la necessità di una rapida ripresa e ricostruzione. Il MAFF salvaguarda e ricostruisce i mezzi di sussistenza agricoli e rurali il più rapidamente possibile, attuando i propri programmi di sostegno ad hoc per facilitare la prosecuzione delle attività agricole. Le misure di ripresa e ricostruzione per il settore agricolo possono includere la ricostruzione delle infrastrutture, la riparazione o la sostituzione delle attrezzature di produzione, il recupero dei beni e la ricostruzione dei mezzi di sussistenza degli agricoltori; inoltre, i programmi di sostegno vengono adattati per rispondere alle condizioni di ogni calamità. Di conseguenza, i fattori di attivazione del programma restano flessibili (ossia non vi sono criteri specifici).
Ciononostante, le zone colpite spesso faticano a rimediare ai danni alle infrastrutture, poiché attività quali la rimozione di fango, detriti e tronchi dai campi agricoli sono molto gravose a livello fisico. Una caratteristica del processo di ripresa e ricostruzione del Giappone è la partecipazione di una vasta gamma di soggetti. In particolare, il volontariato è diventato essenziale per una rapida ripresa dalle calamità. Inoltre i governi delle diverse prefetture si coordinano tra loro per aiutare le prefetture colpite. Ad esempio, le prefetture hanno messo a punto un sistema per creare coppie di prefetture in modo tale da aiutare la prefettura colpita a riprendersi da una NHID (calamità legata a rischi naturali) su vasta scala.
Ja concentra i propri sforzi nella fase di ripresa e ricostruzione del ciclo DRM. La maggior parte degli sforzi post-calamità della JA si concentrano sulla ripresa delle attività agricole e sul mantenimento dei mezzi di sussistenza dei propri membri. JA Zenchu, il quartier generale delle JA, istituisce la task force di emergenza a livello centrale per coordinare gli sforzi di ripresa, incluse le comunicazioni con il governo riguardo ai danni e all’assistenza necessaria. JA Bank (la sezione finanziaria di JA) offre prestiti speciali per la ricostruzione di case e mezzi di sussistenza. JA Kyosai (la sezione assicurativa di JA) è impegnata a erogare pagamenti rapidi, anche attraverso la semplificazione delle procedure per i membri delle comunità colpite e la proroga della data di pagamento dei premi.
Quando si verifica una calamità, i servizi agricoli locali possono inoltre sostenere la ripresa lavorando fianco a fianco con gli agricoltori (Cathey et al., 2007[19]; Boteler, 2007[20]). I consulenti agricoli locali conducono visite in loco per valutare i danni e le perdite ed esaminare le condizioni delle comunità agricole, inclusa l’entità dei danni alla terra, alle infrastrutture, ai macchinari e ai prodotti coltivati. Questa interazione bidirezionale contribuisce anche ad alleviare il disagio psicologico degli agricoltori e il senso di isolamento, derivanti dalla perdita di reddito e di beni agricoli.
7.4. Successi e opportunità di resilienza
In linea con i quattro principi per la resilienza alle calamità legate a rischi naturali in agricoltura, i sistemi giapponesi per la gestione dei rischi naturali, in particolare la gestione dei tifoni e delle precipitazioni abbondanti, dimostrano una serie di sviluppi positivi e buone pratiche, così come alcune sfide che offrono opportunità di miglioramento futuro.
Un approccio inclusivo, olistico e multirischio alla governance del rischio di calamità naturali per la resilienza
I quadri di gestione del rischio di catastrofi in Giappone sono onnicomprensivi e riconoscono esplicitamente la necessità di migliorare la resilienza del settore agricolo ai rischi naturali su larga scala, confermando il chiaro impegno del governo per il conseguimento di questo obiettivo. Il settore agricolo è pienamente integrato in quadri di riferimento generali per la gestione del rischio di catastrofi; inoltre, gli obiettivi e le priorità esplicitamente dichiarati per la gestione dei rischi e la costruzione della resilienza nei quadri di riferimento agevolano gli investimenti e l’attuazione di una serie di programmi agricoli di DRM e di costruzione della resilienza.
La governance dei rischi di calamità in Giappone è flessibile, reattiva e si adatta ai rischi in evoluzione. Le lacune in fatto di resilienza sono identificate attraverso valutazioni della vulnerabilità e dati dettagliati relativi ai danni e alle perdite. Per di più, il Giappone si concentra sul miglioramento dei quadri di riferimento DRM. Le responsabilità dei diversi ministeri e giurisdizioni sono definite con chiarezza, lasciando poco spazio alle incertezze sulle responsabilità all’interno dei governi e facilitando la cooperazione tra diverse giurisdizioni nazionali e locali.
Tuttavia, i ruoli e le responsabilità degli attori del settore agricolo in tutte le fasi del ciclo DRM potrebbero essere definiti più chiaramente. I quadri di riferimento politici non definiscono le responsabilità degli attori privati, inclusi gli agricoltori, per prevenire, mitigare e prepararsi ai rischi naturali. Chiarire le responsabilità degli attori agricoli nel prevenire e mitigare i rischi e gli impatti dei pericoli naturali incoraggerebbe inoltre gli agricoltori a intraprendere ulteriori attività di gestione del rischio, con un sostegno ex post fornito solo quando un particolare evento catastrofico è al di là della loro capacità gestionali.
Una comprensione condivisa del rischio basata su identificazione, valutazione e comunicazione dei pericoli, della vulnerabilità e delle capacità di resilienza
Le valutazioni del rischio e della vulnerabilità orientano le attività di riduzione del rischio di calamità, ma i dati sulle perdite subite dall’agricoltura potrebbero essere usati maggiormente. Il Giappone esamina regolarmente i rischi e le vulnerabilità durante le attività di sviluppo e revisione dei quadri di riferimento e dei sistemi DRM, assicurando la reattività in un panorama di rischio mutevole. Il Giappone dispone di dati completi su danni e perdite e li ha usati principalmente per il sostegno ex post. Rivelando la misura in cui i pericoli naturali influenzano l’agricoltura, tali dati sono anche un fattore importante nel processo decisionale delle aziende agricole, anche per quanto riguarda le decisioni su dove e come dare priorità agli investimenti.
Un’efficace comunicazione sui rischi con gli attori del settore agricolo e rurale è importante per migliorare la comprensione di tali attori della loro specifica esposizione ai rischi. In Giappone sono disponibili sia sistemi di allarme dettagliati e piuttosto avanzati, sia mappe delle alluvioni e dei rischi e piani di evacuazione regionali. Tuttavia, gli agricoltori più anziani potrebbero non comprendere l'evoluzione dei rischi a causa della complessità o tecnicità delle informazioni, trovandosi di conseguenza impreparati. Sono disponibili anche i servizi locali e vi è l’opportunità di svolgere un ruolo più attivo nel comunicare agli agricoltori le conseguenze dei rischi delle NHID e nell’assicurare che le limitazioni sollevate dagli agricoltori siano comprese e affrontate dai funzionari governativi che formulano i piani di risposta.
Un approccio ex ante alla gestione del rischio di calamità legate a rischi naturali
Una combinazione di misure strutturali e non strutturali si pone l’obiettivo di migliorare la prevenzione e la mitigazione dei rischi. Il Giappone sta facendo investimenti rilevanti per migliorare le infrastrutture agricole (ad esempio il risanamento dei bacini, il controllo dell’erosione, l’installazione di generatori) e i sistemi di manutenzione (ad esempio la creazione di mappe della pericolosità, piani di prevenzione dei danni), ma l’invecchiamento degli agricoltori e lo spopolamento delle zone rurali rappresentano una sfida per la gestione delle infrastrutture che stanno diventando obsolete. C'è l'opportunità di realizzare attività tradizionali di prevenzione e mitigazione naturali per le alluvioni e le frane nelle comunità rurali poiché possono essere fisicamente efficaci ed economicamente efficienti.
Gli strumenti di gestione del rischio sono stati reindirizzati per dare la priorità a strumenti che sono definiti ex ante piuttosto che affidarsi all'assistenza ex-post. Tuttavia, nonostante le generose sovvenzioni relative ai premi e la promozione dei programmi di assicurazione delle materie prime e dei ricavi, la percentuale di agricoltori che sottoscrivono un’assicurazione rimane bassa. Capire perché gli agricoltori non sottoscrivono un’assicurazione migliorerebbe la progettazione del programma, piuttosto che puntare ad un’ulteriore partecipazione utilizzando le sovvenzioni.
Gli agricoltori più anziani possono avere un’esperienza significativa e l’esperienza degli agricoltori e delle regioni nella gestione dei rischi potrebbe essere una risorsa per rafforzare ulteriormente la resilienza, ma gli interventi nelle aziende agricole potrebbero essere rafforzati. Tuttavia, l’invecchiamento demografico del settore, lo scarso reddito da attività agricole ed extra-agricole possono portare gli agricoltori ad avere una spinta limitata verso la modernizzazione e l’innovazione, nonché una minore capacità di gestire il rischio utilizzando nuovi strumenti di gestione del rischio o facendo uso di informazioni tecniche. Inoltre gli agricoltori possono non essere incentivati a fare investimenti per gestire il rischio a lungo termine.
Un approccio che enfatizza la preparazione e la pianificazione per una gestione efficace delle crisi, la risposta alle calamità e per "ricostruire meglio" per aumentare la resilienza alle future calamità indotte dai rischi naturali
Le politiche del Giappone sostengono una risposta e una ripresa rapide, ma possono scoraggiare gli agricoltori dal prendere misure per ridurre la loro vulnerabilità ai rischi futuri. La rapida fornitura di sostegno ex post per facilitare una rapida ripresa caratterizza il sistema DRM giapponese, che offre reti di sicurezza finanziaria complete per aiutare i produttori a riprendere le attività agricole il più rapidamente possibile. Una risposta rapida durante una crisi è agevolata dal sistema di governance giapponese, ben coordinato tra ministeri e agenzie, autorità locali e istituzioni pubbliche. Anche ricostruire meglio è parte integrante degli approcci di ricostruzione post-calamità in Giappone. Tuttavia, dato il generoso sostegno e i criteri vaghi per stabilire quando il governo è chiamato a offrire assistenza per le calamità agricole, gli agricoltori tendono a fare affidamento sul sostegno ex post del governo. La sfida politica sta nell’incoraggiare gli agricoltori ad assumersi la responsabilità di rafforzare la propria resilienza, garantendo allo stesso tempo che il sostegno per aiutare gli agricoltori a ricostruire le infrastrutture e gli impianti rifletta il principio di ricostruire meglio.
Le regioni del Giappone hanno un’esperienza significativa di una serie di rischi naturali. Ciononostante, le condizioni meteorologiche estreme sopraffanno la capacità di molti Comuni (in gran parte piccoli) e delle zone con meno esperienza nella gestione dei rischi di tifoni e precipitazioni abbondanti. Stanno diventando più importanti gli sforzi per creare reti per condividere le informazioni e le capacità delle regioni con maggiore esperienza.
7.5. Rafforzare la gestione del rischio in Giappone
I sistemi DRM per l’agricoltura giapponesi offrono molti esempi di buone pratiche per rafforzare la resilienza del settore ai tifoni e alle precipitazioni abbondanti, ma vi sono opportunità per gli attori pubblici e privati di rafforzare ulteriormente la resilienza del settore alle NHID:
Affrontare le conseguenze dei cambiamenti socioeconomici e demografici delle comunità rurali nei quadri di riferimento politici giapponesi della DRM agricola:
È opportuno che tale strategia riconosca l’attuale condizione delle infrastrutture e la capacità delle comunità rurali e dei singoli agricoltori di apportare miglioramenti, compreso il fatto che alcuni agricoltori hanno obiettivi diversi e gli agricoltori più anziani in particolare potrebbero aver bisogno di un sostegno aggiuntivo per rafforzare le proprie capacità di resilienza ed essere più preparati ai rischi naturali.
È opportuno considerare valutazioni più frequenti delle infrastrutture, cambiamenti nei processi di gestione e una revisione dei meccanismi istituzionali. Inoltre, le difese naturali quali le dighe di risaia, che sono un’opzione economicamente efficace per la mitigazione del rischio di inondazione, dovrebbero essere maggiormente promosse. Il governo dovrebbe anche sfruttare la gran mole di dati sui danni e sulle perdite per orientare gli investimenti nella prevenzione dei rischi e nella preparazione di tutti i soggetti interessati, compresi gli agricoltori.
Incoraggiare gli agricoltori e gli altri attori del settore privato ad assumersi la responsabilità della propria DRM. Gli sforzi per la costruzione della resilienza sembrano basarsi su mandati governativi e la generosa assistenza per le calamità può rendere gli agricoltori troppo dipendenti dal sostegno ex post; di conseguenza l’incentivo ad adattarsi o a trasformarsi in risposta al cambiamento del panorama di rischio ne risulta compromesso. Definire in anticipo i criteri di attivazione e i tipi e i livelli di sostegno governativo fornirebbe agli agricoltori un incentivo più chiaro a investire ex ante in capacità di preparazione, prevenzione dei rischi e nelle misure di mitigazione.
I ruoli e le responsabilità degli agricoltori nella DRM potrebbero essere chiariti attraverso una comunicazione globale sui rischi di calamità naturali rivolta agli agricoltori. I servizi pubblici locali sono particolarmente adatti per questo tipo di sostegno, poiché comprendono sia le politiche nazionali che le condizioni locali. L’impegno proattivo con altri portatori di interesse del settore agricolo, come le JA e il settore privato, dovrebbe essere integrato negli sforzi di costruzione della resilienza attraverso il ciclo DRM per sostenere una risposta del settore più coesa.
Riferimenti bibliografici
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[4] Segretariato di Gabinetto (2019), Building National Resilience (Rafforzare la resilienza nazionale), https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kokudo_kyoujinka/index_en.html.
[13] Segretariato di Gabinetto (2019), Sito Web speciale per le misure di emergenza triennali per la prevenzione e la mitigazione dei calamità e la costruzione della resilienza nazionale (in giapponese), https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kokudo_kyoujinka/3kanentokusetsu/index.html#3_1.
[19] Cathey, L. et al. (2007), “True Colors Shining Through: Cooperative Extension Strengths in Time of Disaster” (Colori veri che risplendono: i punti di forza dell’estensione cooperativa in tempo di calamità), Journal of Extention, Vol. 45/6, https://www.joe.org/joe/2007december/comm1.php.
[21] FAO (2016), Damage and losses from climate-related disasters in agricultural sectors, United Nations Food and Agriculture Organization, Roma, http://www.fao.org/3/a-i6486e.pdf (consultazione: 9 febbraio 2021).
[17] FAO, IFAD, WFP (2019), Strengthening resilience for food security and nutrition: A Conceptual Framework for Collaboration and Partnership among the Rome-based Agencies (Rafforzare la resilienza per la sicurezza alimentare e la nutrizione: un quadro di riferimento concettuale per la collaborazione e il partenariato tra le agenzie con sede a Roma), Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO), Fondo internazionale per lo sviluppo agricolo (IFAD) e Programma alimentare mondiale (WFP), https://docs.wfp.org/api/documents/WFP-0000062320/download/.
[10] JMA (2020), Observations (Osservazioni), https://www.jma.go.jp/jma/en/Activities/observations.html.
[14] MAFF (2021), Misure di emergenza aziendale per la produzione orticola (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/seisan/ryutu/engei/sisetsu/attach/pdf/saigaitaisaku-19.pdf.
[15] MAFF (2021), Lista di controllo e BCP agricola per prepararsi ai rischi di calamità naturali (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/keiei/maff_bcp.html.
[8] MAFF (2020), Tasso di adesione all’assicurazione agricola (anno di produzione 2018) (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/keiei/nogyohoken/attach/pdf/toukei_zisseki-14.pdf.
[12] MAFF (2020), Informazioni sulla prevenzione e la mitigazione delle calamità per prepararsi ai danni del vento e delle alluvioni causati da tifoni e precipitazioni abbondanti (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/saigai/taisaku_gaiyou/yobou_gensai.html.
[11] MAFF (2020), Guida tecnica per prevenire danni all'agricoltura (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/seisan/kankyo/gijyutu_sido.html.
[3] MAFF (2020), Relazione annuale su cibo, agricoltura e zone rurali in Giappone (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/wpaper/w_maff/r1/pdf/1-4-1.pdf.
[6] MAFF (2019), “Procedura di segnalazione dei danni agricoli, forestali e della pesca (in giapponese)”.
[16] MAFF (2018), Istituzione del “mese dell’orticoltura resistente alle calamità” (in giapponese), https://www.maff.go.jp/j/press/keiei/hoken/181030.html.
[7] NARO (2020), Sistema di flusso dei bacini agricoli. Creare e aggiornare il database dei bacini agricoli in 167.000 località (in giapponese), http://www.naro.affrc.go.jp/org/nkk/jituyo/all/pdf/03-01-02-03.pdf.
[2] OCSE (2020), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2020 (Monitoraggio e valutazione delle politiche agricole 2020), OECD Publishing, Parigi, https://doi.org/10.1787/928181a8-en.
[5] OCSE (2020), Strengthening Agricultural Resilience in the Face of Multiple Risks, OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/2250453e-en.
[1] OCSE (2019), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in Japan (Innovazione, produttività agricola e sostenibilità in Giappone), OECD Food and Agricultural Reviews (Rassegne alimentari e agricole dell’OCSE), OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/92b8dff7-en.
[18] OCSE (2014), Recommendation of the Council on the Governance of Critical Risks, OECD Publishing, Parigi, http://www.oecd.org/gov/risk/recommendation-on-governance-of-critical-risks.htm.
[24] Shigemitsu, M. e E. Gray (2021), “Building the resilience of Japan’s agricultural sector to typhoons and heavy rain”, OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, No. 159, OECD Publishing, Parigi, https://dx.doi.org/10.1787/4ed1ee2c-en.
[23] UNDRR (2015), Reading the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030 (Lettura del Sendai Framework per la riduzione del rischio di calamità 2015 - 2030), https://www.preventionweb.net/files/46694_readingsendaiframeworkfordisasterri.pdf.
Note
← 1. Vedere Shigemitsu e Gray (2021[24]).
← 2. Il nome ufficiale della legge è Basic Act for National Resilience che contribuisce a prevenire e mitigare i disastri per rafforzare la resilienza nella vita dei cittadini.
← 3. L'ultima revisione del Piano, effettuata nel maggio 2020 a seguito dei tifoni Faxai e Hagibis nel 2019, ha migliorato la fornitura di dati fluviali e meteorologici e il supporto ai governi locali, non abituati ad affrontare tempeste su larga scala (Cabinet Office, 2020[22]).
← 4. Il termine “Danno” si riferisce alla distruzione totale o parziale di beni fisici e infrastrutture nelle aree colpite da calamità, espressa come costi di sostituzione o riparazione. Le "perdite" si riferiscono alle variazioni dei flussi economici o delle entrate derivanti dalla calamità (FAO, 2016[21]).
← 5. Emanato nell'aprile 2019 (legge n. 17 del 2018).
← 6. Legge n. 193 del 1949.
← 7. Legge n. 57 del 2000.
← 8. “Ricostruire meglio” significa utilizzare le fasi di recupero, ripristino e ricostruzione a seguito di una calamità per aumentare la resilienza dei Paesi e delle comunità attraverso l’integrazione delle misure per la riduzione del rischio di calamità nel ripristino delle infrastrutture fisiche e dei sistemi sociali, e nella rivitalizzazione dei mezzi di sussistenza, delle economie e dell’ambiente (UNISDR, 2015[23]).