국가는 일반 국민의 이익을 위해 공기업에 대한 소유권을 행사한다. 국가는 국가 소유를 정당화하는 근거를 신중히 평가하고 공개해야 하며, 이를 반복적으로 검토해야 한다.
정부가 소유권을 대신 행사하지만, 공기업의 궁극적인 소유주는 국민이다. 이는 공기업의 소유권을 행사하는 자는 이사회가 주주에 대해 갖는 수탁의무에 상응하는 의무를 국민에 지고 있으므로, 정부가 공공이익의 수탁자로서 행동해야 함을 의미한다. 일반 국민이 국가의 소유권 행사가 최선의 공공이익에 부합하고, 공기업의 자원이 국가의 소유 근거에 따라 효율적이고 지속가능한 방식으로 사용된다는 확신을 가지기 위해서는 높은 수준의 투명성과 책임성이 필요하다.
OECD 회원국이 공기업의 소유권을 확립 및 유지하는 근거는 보통 다음 중 한 가지 이상을 포함한다: (1) 정부 기관이 제공하거나 민간사업체에 위탁하는 것보다 공기업이 공공재 또는 공공서비스를 보다 효율적이고 신뢰성 있게 제공할 수 있다고 판단되는 경우; (2) 시장 규제가 불가능하거나 비효율적인 것으로 간주되는 자연 독점의 운영; (3) 국가가 특정 산업이나 부문을 소유하여 유지하거나, 제도적으로 중요한 부실기업을 지원하는 등 국익을 위해 취하는 제한된 경제 및 전략적 목표에 대한 지원책이다. 이러한 근거는 잘 정의되어야 하며, 합리적인 일정에 따라 반복적인 검토를 거쳐야 한다. 이러한 검토는 관련 대표기관에 의해 높은 수준의 책임성을 갖고 수행되어야 하고, 검토 결과는 일반 국민에게 투명하게 공개되어야 한다. 공기업은 주요 사업 분야 및 소유 근거와 무관한 공공정책 목표에 대한 부담을 부여받지 않아야 한다. 목표는 투명한 방식으로 할당되어야 하며 높은 수준의 책임이 따라야 한다.
I.A. 국가가 공기업을 소유하는 궁극적인 목적은 효율적이고 지속가능한 방식으로 사회를 위한 장기적 가치를 극대화하는 것이어야 한다.
공기업에 주어진 역할과 국가가 공기업을 소유하는 근거는 국가에 따라 매우 다르다. 그러나 정부는 특정 공기업이 어떻게 하면 효율적이고 지속가능한 방식으로 주주와 최종 소유주인 일반 국민을 위해 장기적인 이익을 창출할 수 있을지를 고려하고, 이를 명확히 설명하는 것이 바람직하다. 기업을 국가 소유로 설립 및 유지하는 의사결정을 내릴 때, 정부는 대안적인 소유 방식, 규제, 보조금, 조세, 공공조달, 허가, 정부기관 설립 등 공공의 이익을 위해 보다 효율적인 자원 배분 방식이 있는지 검토해야 한다.
공기업이 공공서비스 의무를 수행하는 등 공공정책 목표를 달성해야 하는 경우, 효율성에 관한 여러 가지 고찰이 필요하다. 공공서비스가 효율적이고 투명하며 지속가능한 방식으로 제공되고, 동일한 재정자원이 다른 용도로 쓰이더라도 보다 나은 서비스를 제공할 수 없다고 판단될 때 대중들은 최선의 혜택을 받는다. 이와 같은 고려 사항은 공공서비스 의무를 포함한 공공정책 목표를 달성하기 위한 주요 수단으로 공기업에 의존하는 것이 옳은지 판단하는 데 있어 정책입안자들의 의사결정에 지침이 되어야 한다. 공기업이 경제 활동에 관여하는 경우, 지속가능한 방식으로 장기적 가치를 극대화하고 국가 재정을 위해 적절한 수입원을 창출하는 것이 공공의 이익을 위해 최선이다.
I.B. 정부는 소유권 정책을 개발해야 한다. 소유권 정책은 특히 국가 소유에 대한 전반적인 근거와 목표, 공기업 지배구조에서의 국가 및 기타 주주의 역할, 국가의 소유권 정책 시행 방식, 그리고 정책 시행과 관련된 정부기관 각각의 역할 및 책임을 정의해야 한다.
국가가 소유주로서 입지를 확고히 하기 위해서는 일관되고 명시적인 소유권 정책을 개발하여 국가 소유권에 대한 근거를 명확히 설명하고, 그 근거들의 우선순위를 설정해야 한다. 소유권 정책은 원칙적으로 국가 전체 공기업 부문과 개별 공기업(모(母)공기업)의 국가 소유에 대한 전반적인 근거와 목표, 공기업 지배구조에서 국가와 기타 주주의 역할, 국가가 소유권 정책을 이행하는 방식, 소유권 정책 이행과 관련된 정부 기관들 각각의 역할과 책임에 대해 간결하게 설명하는 높은 수준의 정책 문서 형태여야 한다. 일부 국가에서는 소유 근거와 소유권 정책을 법적 형태로 명시해야 할 수 있으며, 여기에는 소유주로서 국가의 역할과 관련된 다른 측면이 포함될 수도 있다.
소유권 정책은 일반 국민에 알려져야 하며, 소유권을 행사하거나 국가의 소유권 정책 실행에 관여하는 정부의 모든 부서에 명확히 전달되어야 한다. 이를 통해 공기업, 시장 및 일반 국민은 소유주로서 국가의 전반적인 목표와 주주로서의 역할에 대해 예측가능성을 갖고 보다 명확히 이해할 수 있을 것이다. 소유권 정책은 쉽게 접근할 수 있는 디지털 형식으로도 제공되어야 한다.
소유권 정책은 특히 전체 공기업 범위를 규정하고 장기적 가치 창출, 공공정책 목표 달성, 국가 소유 하에 특정 산업의 유지와 같은 전략적 목표 또는 경제, 환경 및 사회적 목표와 같은 소유주로서 국가의 목표를 포함해야 한다. 국가 소유의 근거를 결정하는 것은 국가의 역할이며, 개별 공기업의 근거는 어떤 경우에도 명확히 규정되어야 한다. 전체 공기업 부문에 대한 국가의 목표가 공정한 경쟁 환경과 상충하거나 영향을 미치는 경우에 국가는 완화 조치를 통해 왜곡을 최소화해야 한다. 특히 외국 경쟁사에 부정적인 영향을 미치는 경우, 공정한 경쟁 환경의 왜곡에 대한 근거, 정당성 및 범위를 충분히 공개해야 한다. 특혜 조치를 식별하고 방지하기 위해서는 높은 수준의 투명성이 중요하다.
또한 소유권 정책에는 소유권 기관의 임무 및 주요 기능, 국가 소유권을 행사하는 모든 정부 기관의 역할 및 책임 등 소유권이 국가 행정부 내에서 어떻게 행사되는지에 대한 보다 상세한 정보가 포함되어야 한다. 더불어 소유권 정책은 국가가 소유권을 행사할 때 참고하는 모든 추가 지침뿐 아니라, 공기업에 적용될 수 있는 모든 정책, 법률 및 규제의 주요 요소들을 참조하고 통합해야 한다. 또한 (해당되는 경우) 국가는 공기업 민영화와 관련된 개혁 우선순위, 정책 및 계획에 대한 정보도 포함해야 하며, 해당 정책이 적용되는 민영화 대상 공기업 목록을 명시하는 것이 이상적일 것이다.
국가 소유에 대한 여러 모순되거나 불명확한 근거 또는 목표는 소유 기능을 매우 소극적으로 수행하게 하거나, 반대로 공기업이 담당해야 할 사안이나 결정에 국가가 과도하게 개입하는 결과를 초래할 수 있다.
I.C. 소유권 정책은 관련 대표 기관에 대한 적절한 책임 절차를 거쳐 일반 국민에게 공개되어야 한다. 정부는 정기적으로 소유권 정책을 검토하고 정책 이행에 대해 평가해야 한다.
소유권 정책은 해당 소유권 기관이 전체 정부 차원에서 개발하는 것이 이상적이다. 국가의 소유권 정책을 개발하고 개정할 때, 정부는 일반 국민 또는 대표자에게 정책을 알리고 자문을 구하는 등 대중과의 협의 과정을 적절히 활용해야 한다. 특히 투자자, 시장 서비스 제공자 등 민간부문 대표 및 노동조합 대표와 광범위하게 협의해야 한다. 공공 협의를 조기에 효과적으로 활용할수록 시장 참여자와 주요 이해관계자의 소유권 정책 수용을 촉진하고 투명성을 강화하는 데 도움이 될 수 있다. 소유권 정책의 개발에는 관련 입법위원회나 의회위원회, 국가감사기관, 관련 부처 및 규제당국 등 모든 관련 정부 기관과의 협의가 수반될 수도 있다.
소유권 정책은 일반 국민이 쉽게 접근할 수 있어야 하며, 관련 부처, 행정기관, 공기업 이사회, 경영진 및 입법기관 사이에서 널리 보급되어야 한다. 국가의 책무성은 정기 입법 승인 절차와 정기적인 감사 절차 등과 같은 관련 대표 기관에 대한 적절한 감독 및 책무성 기제를 통해 더욱 강화될 수 있다.
국가는 소유권 정책을 일관성 있게 추진해야 하며, 국가 소유권의 전반적 근거에 대한 빈번한 수정을 지양해야 한다. 그러나 소유권의 근거와 목적은 시간 경과에 따라 변화할 수 있으므로, 소유권 정책도 그에 맞게 개선되어야 한다. 공기업 소유권에 대한 검토 및 재검토 과정을 국가 예산 절차 또는 중기 재정 계획의 일환으로 포함하거나 선거 주기에 맞춰 진행하는 등 국내 사정에 맞춰 소유권 정책을 개정하는 것이 최선의 방법이 될 수 있다. 이러한 검토 과정은 소유권 정책의 이행에 대한 평가를 기반으로 이루어 질 수 있으며, 공기업 간 비교 및 벤치마크, 외부 평가 활용, 정책 목표의 투명성 검토 등이 포함될 수 있다. 또한 국가가 계속 공기업을 소유하는 것이 여전히 공익을 보호하는 최선의 수단인지 여부도 평가 항목으로 고려해야 한다.
임시 또는 수시적인 변경을 포함한 모든 소유권 정책의 변경은 변경 시점에 개정 필요성에 대한 근거를 포함하여 완전하고 투명하게 공개되어야 한다.
일반적으로 임시적인 개입은 피해야 하지만, 긴급 정부 지원 등이 필요할 수도 있다. 이 경우에 긴급 조치가 소유권 정책에 대한 장기적인 근거 없이 장기적인 구조 지원책으로 변질되는 것을 방지하고, 단기적인 위기 대응이 중장기적으로 경쟁과 거래에 의도하지 않은 부당하고 부정적인 영향을 초래하지 않도록 주의를 기울여야 한다. 각국 정부는 국제 모범 사례를 참고하고 국가 지원에 관한 국제 협약에 따라 일관되게 행동해야 한다. 위기 조치는 청렴성과 투명성을 보호하고, 조치 시작 단계부터 국가 개입에 대한 검토를 염두에 두고 비상 상황이 완화되면 출구 계획을 마련해야 한다.
I.D. 국가는 개별 공기업의 소유 근거를 정의하고 이를 반복적으로 검토해야 한다. 소유의 근거와 개별 공기업 또는 공기업 집단별로 달성해야 하는 모든 공공정책 목표는 해당 공기업의 주요 사업과 명확하게 연계되어야 하며, 관련 당국에 의해 명시적으로 위임되고 공시되어야 한다.
국가가 개별 공기업, 또는 경우에 따라 공기업을 유형별로 소유하는 이유는 다양할 수 있다. 예를 들어 특정 공기업 유형은 중요한 공공서비스 의무 수행을 목적으로 국가가 소유권을 유지하는 반면, 다른 공기업 유형은 전략적인 이유 또는 자연 독점적 성격을 띠는 산업에서 운영되기 때문에 국가가 소유권을 유지할 수 있다. 국가가 개별 공기업 소유에 대한 각각의 정책적 근거를 명확히 설명하기 위해 때로는 해당 공기업들을 범주별로 분류하여 유형별 근거를 규정하는 것이 유용할 수도 있다. 이러한 근거는 반복적인 검토를 거쳐 공시되어야 한다. 이러한 근거가 공기업의 설립 문서와 준거법에 명시되어 있는 경우, 국가는 소유주로서 이러한 문서를 적절히 공개해야 한다.
공기업은 종종 공공정책 목표를 달성해야 하는 경우가 있다. 공공정책 목표는 국가 법률과 규정에 명확히 규정되어 있어야 하며, 해당 공기업의 주요 사업과 명확히 연계되어 있어야 한다. 또한 공공정책 목표가 달성하고자 하는 공공 이익이 명확하고 투명하게 나타나야 한다. 공공정책 목표는 기업 정관에 포함될 수 있으며, 그 이후 공기업에 의해 기업 전략에 반영될 수도 있다. 국가는 이와 같은 공기업 책무의 특성과 범위뿐 아니라, 이것이 공기업의 자원과 경제적 성과에 미치는 전반적인 영향, 그리고 가능하다면 시장에 미치는 영향에 대해 시장, 정부 이외의 주주, 일반 국민에게 명확히 알려야 한다.
공기업에 특정한 공공정책 의무를 부여할 수 있는 권한을 가진 권력기관은 국가별로 다르다. 일부 국가에서는 소유권 기관만이 이 권한을 갖는다. 다른 국가에서는 입법부가 입법 절차를 통해 공공정책 의무를 수립할 수 있다. 후자의 경우, 적절한 협조체계를 구축하고 소유권 기관의 자율성을 훼손하지 않도록 입법기관과 공기업 소유권 담당 기관 사이의 적절한 협의 기제를 수립하는 것이 중요하다.