Valtio käyttää omistusoikeuttaan valtio-omisteisissa yrityksissä kansalaisten edun mukaisesti. Sen olisi arvioitava huolellisesti perusteet, jotka oikeuttavat valtio-omistuksen, julkistettava ne ja tarkasteltava niitä uudelleen toistuvasti.
Kansalaiset, joiden hallitus käyttää omistusoikeuksia, olisi katsottava valtio-omisteisten yritysten tosiasiallisiksi omistajiksi. Tämä tarkoittaa sitä, että valtio-omisteisten yritysten omistusoikeuksia käyttävillä on kansalaisia kohtaan velvollisuuksia, jotka eivät eroa hallituksen luottamusvelvollisuuksista osakkeenomistajia kohtaan, ja että heidän olisi toimittava yleisen edun edunvalvojina. Tarvitaan läpinäkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta koskevia korkeita vaatimuksia, jotta kansalaiset voivat varmistua siitä, että valtio käyttää valtuuksiaan yleisen edun mukaisesti ja että valtio-omisteisten yritysten varoja käytetään tehokkaasti, vastuullisesti ja omistuksen perusteiden mukaisesti.
OECD-maissa valtio-omistuksen muodostamista tai säilyttämistä perusteellaan tavallisesti yhdellä tai usealla seuraavista: 1) julkisten hyödykkeiden tai palvelujen tuottamisen katsotaan olevan tehokkaampaa tai luotettavampaa valtion omistuksessa kuin valtion virastojen tarjoamana tai yksityisten toimijoiden kanssa tehtyjen sopimusten perusteella, 2) on olemassa luonnollisia monopoleja, joiden markkinasääntelyn katsotaan olevan mahdotonta tai tehotonta, ja 3) tuetaan kansallisen edun mukaisia rajallisia taloudellisia ja strategisia tavoitteita, pidetään esimerkiksi yllä tiettyjä kansalliseen omistukseen kuuluvia yrityksiä tai toimialoja tai tuetaan järjestelmän kannalta merkittäviä kaatumisvaarassa olevia yrityksiä. Tällaiset perusteet olisi määriteltävä hyvin, ja niitä olisi arvioitava säännöllisesti uudelleen kohtuullisen aikataulun mukaisesti. Uudelleenarviointeihin olisi sovellettava asiaankuuluville hallinnon toimijoille asetettuja tiukkoja vastuuvelvollisuusvaatimuksia, ja tulokset olisi esitettävä yleisölle läpinäkyvästi. Valtio-omisteisia yrityksiä ei pitäisi rasittaa yleisen edun mukaisilla tavoitteilla, jotka eivät liity niiden liiketoiminnan osa-alueeseen ja omistuksen perusteisiin. Tavoitteet olisi osoitettava läpinäkyvästi ja niiden osalta olisi edellytettävä suurta vastuuvelvollisuutta.
I.A. Valtio-omistuksen perimmäisenä tavoitteena tulisi olla yhteiskunnalle pitkällä aikavälillä koituvan arvon maksimointi tehokkaasti ja vastuullisesti.
Valtio-omisteisille yrityksille annetut tehtävät ja valtio-omistusta yrityksissä koskevat perusteet vaihtelevat huomattavasti eri lainkäyttöalueilla. Hyvä käytäntö kuitenkin edellyttää, että valtionhallinnoissa pohditaan ja ilmaistaan, miten jokainen sen omistama yritys voi tuoda tehokkaasti ja vastuullisesti pitkän aikavälin lisäarvoa osakkeenomistajilleen ja kansalaisille, jotka ovat sen tosiasiallisia omistajia. Kun valtionhallinnot päättävät yrityksen perustamisesta valtion omistukseen tai sen pitämisestä valtion omistuksessa, niiden olisi harkittava, voitaisiinko varoja kohdentaa kansalaisten hyväksi tehokkaammin vaihtoehtoisella omistuksella tai sääntelyn, avustusten, verojen, julkisten hankintojen, käyttöoikeussopimusten tai valtionvirastojen perustamisen kaltaisilla toimenpiteillä
Jos valtio-omisteisten yritysten odotetaan saavuttavan yleisen edun mukaisia tavoitteita, muun muassa täyttämällä julkisen palvelun velvoitteita, on otettava huomioon useita tehokkuusnäkökohtia. Yleisöä palvellaan parhaiten, jos palvelut tuotetaan tehokkaasti, läpinäkyvästi ja vastuullisesti ja kun samojen verovarojen vaihtoehtoisella käytöllä ei olisi voitu saada parempia palveluja. Tällaisten näkökohtien olisi ohjattava päättäjien päätöstä käyttää valtio-omisteisia yrityksiä yleisen edun mukaisten tavoitteiden, myös julkisen palvelun velvoitteiden, toteuttamisen välineinä. Jos valtio-omisteiset yritykset harjoittavat taloudellista toimintaa, ne palvelevat yleistä etua parhaiten maksimoimalla kestävästi pitkän aikavälin arvon ja luomalla valtion varoja varten riittävän tulovirran.
I.B. Valtionhallinnossa tulisi laatia omistajapolitiikka. Politiikassa olisi muun muassa määriteltävä valtio-omistusta koskevat yleiset perusteet ja tavoitteet, valtion ja muiden osakkeenomistajien rooli valtio-omisteisten yritysten hallinnossa, se, miten valtio aikoo panna valtion omistajapolitiikkaa täytäntöön, ja sen täytäntöönpanoon osallistuvien valtionhallinnon toimijoiden roolit ja vastuut
Jotta valtion asema omistajana olisi selkeä, sen tulisi selventää ja priorisoida valtion omistuksen perusteita laatimalla johdonmukainen ja selkeä omistajapolitiikka. Omistajapolitiikan olisi mieluiten oltava tiivis korkean tason toimintapoliittinen asiakirja, jossa hahmotellaan valtionyritysten omistusta ja yksittäisiä emoyhtiöinä toimivia valtio-omisteisia yrityksiä koskevat yleiset perusteet ja tavoitteet, valtion ja muiden osakkeenomistajien rooli valtio-omisteisten yritysten hallinnossa, se, miten valtio aikoo panna valtion omistajapolitiikkaa täytäntöön, ja sen täytäntöönpanoon osallistuvien valtionhallinnon toimijoiden roolit ja vastuut. Joillakin lainkäyttöalueilla voi olla tarpeen kytkeä omistuksen ja omistajapolitiikan perustelut oikeudelliseen kehykseen, joka kattaa myös muut valtion omistajarooliin liittyvät näkökohdat.
Omistajapolitiikasta pitäisi viestiä kansalaisille ja kaikille valtionhallinnon osille, jotka käyttävät omistusoikeuksia tai ovat muutoin mukana valtion omistajapolitiikan toteuttamisessa. Näin taataan ennustettavuus valtio-omisteisille yrityksille, markkinoille ja kansalaisille ja saadaan selkeä käsitys valtion kokonaistavoitteista omistajana ja roolista osakkeenomistajana. Omistajapolitiikan olisi oltava helposti saavutettavassa digitaalisessa muodossa.
Omistajapolitiikassa olisi muun muassa määriteltävä valtio-omisteisten yritysten kokonaisuus, ja siihen olisi sisällyttävä valtion tavoitteet omistajana, kuten pitkän aikavälin arvonluonti, yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttaminen tai strategiset tavoitteet, kuten tiettyjen kansalliseen omistukseen kuuluvien toimialojen säilyttäminen, tai taloudelliset, ympäristöön liittyvät ja sosiaaliset tavoitteet. Valtion tehtävänä on päättää valtio-omistuksen perusteista, ja ne olisi joka tapauksessa määriteltävä selkeästi kunkin valtio-omisteisen yrityksen osalta. Jos valtion valtio-omisteisten yritysten kokonaisuutta koskevat tavoitteet olisivat ristiriidassa tasapuolisten toimintaedellytysten kanssa, valtion olisi vähennettävä vääristymiä lieventävillä toimenpiteillä. Sen olisi myös julkistettava tasapuolisten toimintaedellytysten mahdollisten vääristymien perusteet, perustelut ja laajuus kokonaisuudessaan erityisesti, jos ne voisivat vaikuttaa kielteisesti ulkomaisiin kilpailijoihin. Erittäin suuri läpinäkyvyys on tärkeää etuuskohtelun tunnistamiseksi ja ehkäisemiseksi.
Lisäksi omistajapolitiikkaan tulisi sisältyä tarkempia tietoja siitä, miten omistusoikeuksia käytetään valtionhallinnossa. Tämä koskee muun muassa omistajaohjausyksikön toimeksiantoa ja päätehtäviä sekä kaikkien valtion omistusoikeuksia käyttävien julkisyhteisöjen rooleja ja vastuita. Siinä olisi myös viitattava valtio-omisteisiin yrityksiin sovellettavien toimintaperiaatteiden, lakien ja asetusten pääkohtiin sekä mahdollisiin lisäohjeisiin, joita valtio hyödyntää omistusoikeuksien käytössä, ja tehtävä niistä yhteenveto. Valtion olisi tarvittaessa myös annettava tietoja mahdollisen politiikkauudistuksensa painopisteistä ja/tai valtio-omisteisten yritysten yksityistämistä koskevista toimintaperiaatteistaan ja suunnitelmistaan sekä esitettävä mielellään luettelo valtio-omisteisista yrityksistä, joihin toimintaperiaatetta sovelletaan.
Valtio-omistuksen moninaiset ja ristiriitaiset tai epäselvät perustelut tai tavoitteet voivat johtaa joko hyvin passiiviseen omistajaohjauksen harjoittamiseen tai päinvastoin valtion liialliseen puuttumiseen asioihin tai päätöksiin, jotka olisi jätettävä valtio-omisteisten yritysten tehtäväksi.
I.C. Omistajapolitiikkaan olisi sovellettava asiaankuuluvien valtionhallinnon toimijoiden vastuuvelvollisuutta koskevia asianmukaisia menettelyjä, ja se olisi julkistettava laajasti yleisölle. Valtionhallinnon tulisi tarkistaa omistajapolitiikkaansa säännöllisin väliajoin ja arvioida sen täytäntöönpanoa.
Asianomaisen omistajaohjausyksikön olisi mielellään laadittava omistajapolitiikka koko valtionhallinnon tasoisesti. Laatiessaan ja päivittäessään valtion omistajapolitiikkaa valtionhallintojen olisi hyödynnettävä asianmukaisesti julkista kuulemista, johon olisi kuuluttava kansalaisten tai heidän edustajiensa tiedottaminen ja osallistuminen. Valtionhallintojen olisi muun muassa kuultava laajasti yksityisen sektorin edustajia, myös sijoittajia ja markkinapalvelujen tarjoajia, sekä ammattiliittojen edustajia. Julkisen kuulemisen tehokas ja varhainen käyttö voi auttaa ratkaisevasti saamaan omistajapolitiikalle markkinaosapuolien ja keskeisten sidosryhmien hyväksynnän ja lisäämään läpinäkyvyyttä. Omistajapolitiikan laatimiseen voi kuulua myös kaikkien asianomaisten valtionhallinnon tahojen, kuten asiaankuuluvien eduskunnan valiokuntien, valtiontalouden tarkastusviraston sekä asiaankuuluvien ministeriöiden ja sääntelyviranomaisten, kuuleminen.
Omistajapolitiikan olisi oltava yleisön saatavilla, ja sitä olisi jaettava laajasti asiaankuuluvien ministeriöiden, virastojen, valtio-omisteisten yritysten hallitusten, johdon ja lainsäätäjän kesken. Valtion sitoutumista voidaan vahvistaa entisestään järjestämällä asianmukaiset valvonta- ja vastuuvelvollisuusmallit asiaankuuluville hallinnon toimijoille. Tämä koskee esimerkiksi sääntömääräistä lainsäädännön hyväksymistä ja määräaikaistarkastuksista huolehtimista.
Valtion tulisi pyrkiä omistajapolitiikassaan johdonmukaisuuteen eikä sen pitäisi muuttaa valtio-omistuksen yleisiä perusteita liian usein. Perusteet ja tavoitteet voivat kuitenkin kehittyä ajan myötä, jolloin omistajapolitiikkaa on vastaavasti päivitettävä. Sen mukaan, mikä kansallinen tilanne on, se voidaan tehdä parhaiten tarkistamalla tai arvioimalla uudelleen valtio-omisteisten yritysten omistusta osana valtion talousarvioprosesseja tai keskipitkän aikavälin finanssipoliittisia suunnitelmia taikka vaalien ajankohdan mukaisesti. Tällaiset arvioinnit voivat perustua omistajapolitiikan täytäntöönpanon arviointiin, ja niihin voi sisältyä valtio-omisteisten yritysten vertailuja ja vertailuarvoja, joissa hyödynnetään ulkoista arviointia. Arvioinneissa varmistetaan, että itse politiikka perustuu läpinäkyviin tavoitteisiin. Arvioinnissa olisi myös pohdittava, onko valtio-omistus edelleen paras väline yleisen edun turvaamiseksi.
Kaikista omistajapolitiikkaan tehtävistä muutoksista, myös tilapäisistä muutoksista, olisi muutosta tehtäessä kerrottava täydellisesti ja läpinäkyvästi. Lisäksi olisi ilmoitettava, miksi päivitys on tarpeen.
Tilapäisiä toimia pitäisi yleensä välttää, mutta ne voivat olla tarpeellisia esimerkiksi silloin, kun valtio antaa hätätilanteen tukea. Tässä tapauksessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että hätätoimenpiteistä ei pidä tulla pitkän aikavälin rakenteellista tukea, jolle ei ole omistajapolitiikassa pitkän aikavälin perusteita. On myös varmistettava, että lyhyen aikavälin kriisinhallintatoimilla ei ole tahattomia ja perusteettomia kielteisiä vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Valtionhallintojen olisi hyödynnettävä kansainvälisiä parhaita käytäntöjä ja toimittava valtiontukia koskevien kansainvälisten sopimusten mukaisesti. Kriisitoimenpiteissä olisi turvattava integriteetti ja läpinäkyvyys ja laadittava irtautumissuunnitelma, kun hätätilanne laantuu. Sitä varten arvioidaan toimenpiteiden vaikutus aloitushetkestä lukien.
I.D. Valtion olisi määriteltävä yksittäisten valtio-omisteisten yritysten omistamisen perusteet ja tarkasteltava niitä uudelleen toistuvasti. Omistuksen perusteiden ja mahdollisten yleisen edun mukaisten tavoitteiden, jotka yksittäisten valtio-omisteisten yritysten tai valtio-omisteisten yrityskonsernien on saavutettava, olisi liityttävä selkeästi niiden pääliiketoimintaan, asiaankuuluvien viranomaisten olisi annettava niille vahvistus, ja ne olisi julkistettava.
Yksittäisten yritysten tai tapauksen mukaan yritysryhmien omistuksen perusteet voivat vaihdella. Esimerkiksi tietyt yrityskonsernit ovat toisinaan valtion omistuksessa, koska ne hoitavat tärkeitä julkisen palvelun velvoitteita, kun taas toiset ovat valtion omistuksessa strategisista syistä tai koska ne toimivat aloilla, joilla on taipumusta luonnollisiin monopoleihin. Valtio-omistuksen säilyttämisen taustalla olevien perusteiden selventämiseksi voi joskus olla hyödyllistä eritellä kyseiset valtio-omisteiset yritykset eri luokkiin ja määritellä niiden perusteet sen mukaan. Tällaisia perusteita olisi tarkasteltava uudelleen toistuvasti ja ne olisi julkistettava. Jos tällaiset perusteet ovat valtio-omisteisten yritysten perustamisasiakirjoissa ja niitä koskevissa oikeudellisissa välineissä, valtion olisi omistajana huolehdittava näiden asiakirjojen asianmukaisesta julkistamisesta.
Valtio-omisteisten yritysten odotetaan toisinaan saavuttavan yleisen edun mukaisia tavoitteita. Sitä varten olisi annettava selkeä toimeksianto, tavoitteet olisi yhdenmukaistettava kansallisten lakien ja asetusten kanssa ja niiden olisi liityttävä selkeästi yritysten keskeiseen liiketoiminta-alueeseen. Lisäksi on esitettävä selkeästi ja läpinäkyvästi ne yleiset edut, joita yleisen edun mukaisilla tavoitteilla on tarkoitus saavuttaa. Yleisen edun mukaiset tavoitteet voitaisiin myös sisällyttää yhtiöjärjestykseen, ja valtio-omisteiset yritykset voisivat myöhemmin saattaa ne osaksi yritysstrategiaansa. Markkinoille, muille osakkeenomistajille kuin valtiolle ja kansalaisille olisi tiedotettava selkeästi näiden velvoitteiden luonteesta ja laajuudesta sekä niiden kokonaisvaikutuksesta valtio-omisteisten yritysten resursseihin ja taloudelliseen tuloksellisuuteen sekä mahdollisuuksien mukaan niiden vaikutuksesta markkinoihin.
Valtio eroavat toisistaan siinä, millä viranomaisilla on valtuudet ilmoittaa valtio-omisteisille yrityksille erityisistä yleisen edun mukaisista tavoitteista. Joissakin tapauksissa nämä valtuudet on vain omistajaohjausyksiköllä. Toisissa lainsäätäjä voi asettaa näitä velvoitteita lainsäädäntöprosessissa. Jälkimmäisessä tapauksessa on tärkeää, että lainsäätäjän ja valtio-omisteisten yritysten omistuksesta vastaavien elinten välille luodaan asianmukaiset kuulemis- ja vastuumallit, jotta varmistetaan asianmukainen koordinointi eikä heikennetä omistajaohjausyksikön riippumattomuutta.