Государство осуществляет права собственности в отношении предприятий с государственным участием в интересах широкой общественности. Государство должно осторожно оценить и раскрыть информацию об обоснованиях, которые оправдывают наличие государственного имущества, и предусмотреть в отношении этого процесса регулярные проверки и пересмотры.
Члены общественности, чьё государство осуществляет права собственности, должны являться конечными собственниками предприятий с государственным участием. Это подразумевает, что лица, которые осуществляют права собственности в отношении госпредприятий, несут обязанности перед общественностью, которые отличаются от фидуциарных обязанностей совета директоров перед акционерами, и должны действовать в качестве доверенных лиц в интересах общественности. Высокие стандарты прозрачности и подотчётности должны позволить общественности убедить себя в том, что государство осуществляет свои полномочия в наилучших интересах общественности, а также что ресурсы госпредприятий используются на основе принципов эффективности, устойчивого развития и обоснований владения собственностью.
В странах-членах ОЭСР обоснования для создания или поддержания принадлежащего государству права собственности обычно включают один или несколько из следующих пунктов: (1) поставка товаров или услуг для государственных нужд, когда нахождение предприятия в государственной собственности представляется более эффективным или надёжным по сравнению с тем, когда поставщиками товаров или провайдерами услуг выступают государственные учреждения или частные операторы; (2) деятельность естественных монополий, где регулирование рынка представляется нецелесообразным или неэффективным; и (3) поддержка ограниченных экономических и стратегических целей в национальных интересах, таких как сохранение определённых отраслей или секторов в национальной собственности, или поддержка обанкротившихся компаний, имеющих системное значение. Такие обоснования должны быть чётким образом определены и подлежат периодическому пересмотру в разумные сроки. Пересмотр должен проводиться в соответствии с высокими стандартами подотчётности перед соответствующими представительными органами, а результаты должны быть прозрачными для общественности. Предприятия с государственным участием не должны быть обременены целями государственной политики, не связанными со сферой деятельности госпредприятий и обоснованиями владения собственностью. Определение целей должно осуществляться на принципах прозрачности и строгой подотчётности.
I.A. Конечной целью государственного участия в предприятиях должна быть эффективная и устойчивая максимизация их долгосрочной стоимости для общества.
Роли, которые распределены между предприятиями с государственным участием, и обоснования, лежащие в основе прав собственности на госпредприятия, кардинально отличаются друг от друга в зависимости от страны Однако передовая практика требует, чтобы правительства рассмотрели вопрос и высказали мнение о том, каким образом любое предприятие эффективно и устойчиво увеличивает долгосрочную стоимость для своих акционеров и представителей общественности, которые являются его конечными владельцами. В целях принятия информированного решения о создании или сохранении предприятия в собственности государства правительство должно рассмотреть вопрос о том, можно ли достичь более эффективного распределения ресурсов в интересах общественности с помощью альтернативной структуры собственности или с помощью таких мер, как регулирование, субсидии, налоги, государственные закупки, концессии или создание государственных учреждений.
Когда ожидается, что предприятия с государственным участием будут достигать целей государственной политики, в том числе посредством выполнения обязательств по оказанию государственных услуг, возникает ряд вопросов, связанных с эффективностью. Обслуживание общественности происходит наилучшим образом, когда оказание услуг осуществляется на основе принципов эффективности, прозрачности и устойчивости, и когда альтернативное использование тех же финансовых ресурсов не могло привести к более высокому качеству услуг. Такие вопросы должны помочь директивным органам при выборе варианта с использованием предприятий с государственным участием в качестве средства достижения целей государственной политики, включая обязательства по оказанию государственных услуг. Когда предприятия с государственным участием осуществляют хозяйственную деятельность, то они наилучшим образом служат общественным интересам посредством максимизации долгосрочной стоимости на устойчивой основе и генерирования надлежащего потока выручки для национального казначейства.
I.B. Правительство должно разработать имущественную политику. Политика должна, в частности, определять общие обоснования и цели владения государственным имуществом, роль государства и других акционеров в управлении предприятиями с государственным участием, каким образом государство будет применять свою имущественную политику, и соответствующие роли и обязанности государственных ведомств, участвующих в её применении.
Для того, чтобы государство чётко позиционировало себя в качестве собственника, оно должно разъяснить и расставить приоритеты в отношении обоснований владения государственным имуществом посредством разработки чёткой и подробной имущественной политики. В идеальной ситуации имущественная политика должна принять форму краткого, подписываемого на высоком уровне политического документа, в котором были бы обрисованы общие обоснования и цели владения предприятиями с государственным участием и отдельными (материнскими) госпредприятиями, роль государства и других заинтересованных лиц в управлении госпредприятиями, способ реализации государством своей имущественной политики, а также соответствующие роли и обязанности государственных учреждений, участвующих в её реализации. В некоторых странах может возникнуть необходимость в законодательном закреплении обоснований владения имуществом и имущественной политики, которая также охватывает другие вопросы, связанные с ролью государства как собственника.
Имущественная политика должна быть доведена до сведения общественности и всех органов государственного управления, которые осуществляют права собственности или иным образом участвуют в реализации государственной имущественной политики. Это даст предприятиям с государственным участием, рынку и широкой общественности определённый уровень предсказуемости и чёткое понимание общих целей государства как собственника и его роли как акционера. Имущественная политика должна быть доступна в легкодоступном цифровом формате.
Имущественная политика должна, среди прочего, определять портфель предприятий с государственным участием, включать цели государства как собственника, такие как создание долгосрочной стоимости, достижение целей государственной политики или стратегические цели, такие как сохранение определённых отраслей промышленности, находящихся в национальной собственности, а также экономические, экологические и социальные цели. Роль государства заключается в определении обоснований владения государственным имуществом, и в любом случае это обоснования должны быть чётко определены для каждого госпредприятия. В случаях, когда цели государства в отношении его портфеля госпредприятий могут пересекаться с однородной конкурентной средой, государство должно ограничить любые отклонения с помощью смягчающих мер и полностью раскрыть причины, обоснования и масштабы возможных отклонения в однородной конкурентной среде, особенно если они могут оказать негативное влияние на зарубежных конкурентов. Высокий уровень прозрачности играет важную роль в выявлении и предотвращении преференциального режима.
Также имущественная политика должна содержать более подробную информацию о способе осуществления прав собственности через государственную администрацию, включая полномочия и основные функции собственника имущества, а также роли и обязанности всех государственных ведомств, осуществляющих права государственного собственника имущества. Также следует упомянуть и синтезировать основные компоненты любых политик, законов и нормативных актов, применимых к предприятиям с государственным участием, а также любых дополнительных методических рекомендаций в отношении осуществления государством прав собственности. В соответствующих случаях государство также должно включать информацию о своих приоритетах реформ и/или планах и политиках в отношении приватизации предприятий с государственным участием, а также определить перечень госпредприятий, к которым применяется данная политика.
Множественные и противоречивые или нечёткие обоснования или цели владения государственной собственностью могут привести либо к очень пассивному выполнению функций собственности, либо, наоборот, привести к чрезмерному вмешательству государства в вопросы или решения, которые следует оставить на усмотрение предприятий с государственным участием.
I.C. Имущественная политика регулируется надлежащими процедурами подотчётности перед соответствующими представительными органами и должна быть раскрыта широкой общественности. Правительство должно регулярно пересматривать свою имущественную политику и проводить оценку её реализации.
Имущественная политика в идеале должна разрабатываться на общегосударственной основе соответствующим собственником имущества. В рамках разработки и обновления государственной имущественной политики правительства должны надлежащим образом использовать институт общественных слушаний, которые должны включать в себя уведомление и истребование мнения широкой общественности или её представителей. Также, в частности, они должны повсеместно проводить консультации с представителями частного сектора, включая инвесторов и провайдеров услуг на рынке, а также представителей профсоюзов. Эффективное и своевременное использование общественных слушаний может играть важную роль в стимулировании принятия имущественной политики участниками рынка и ключевыми заинтересованными лицами и повышении уровня прозрачности. Разработка имущественной политики может также включать в себя проведение консультаций со всеми соответствующими государственными ведомствами, например, соответствующими законодательными или парламентскими комитетами, государственным ревизионным учреждением, а также соответствующими министерствами и директивными органами.
Имущественная политика должна находиться в общественном доступе и широко распространяться среди соответствующих министерств, ведомств, советов директоров и руководства госпредприятий, органов законодательной власти. Обязательства государства можно ещё больше усилить, полагаясь на надлежащие механизмы надзора и подотчётности перед соответствующими представительными органами, такие как регулярное одобрение законодательными органами и обеспечение периодических проверок.
Государство должно стремиться быть последовательным в контексте своей имущественной политики и стараться не изменять общие обоснования владения государственной собственностью слишком часто. Однако обоснования и цели могут изменяться с течением времени, в этом случае имущественная политика должна быть скорректирована соответствующим образом. В зависимости от национальной специфики лучше всего включить проверки или пересмотр прав собственности в отношении госпредприятий в рамках государственного бюджетного процесса, среднесрочных финансовых планов или в соответствии с электоральным циклом. Такие проверки могут быть основаны на оценке реализации имущественной политики и могут включать в себя сравнительный анализ и проверку контрольных показателей госпредприятий, использование внешней оценки и обеспечение того, чтобы сама политика основывалась на прозрачных целях. В ходе проведения оценки также следует рассмотреть вопрос о том, является ли государственная собственность по-прежнему лучшим инструментом защиты общественных интересов.
Любые изменения в имущественной политике, в том числе разового характера, должны быть раскрыты полностью и прозрачно на момент изменения, включая обоснование необходимости таких изменений.
Как правило, следует избегать разового специального вмешательства, но такие меры могут быть необходимы, например, при оказании государственной поддержки в чрезвычайных ситуациях. В этом случае необходимо обеспечить, чтобы чрезвычайные меры не превратились в более продолжительную по времени структурную поддержку без долгосрочного обоснования в имущественной политике, а также чтобы краткосрочные меры реагирования на кризисные ситуации не приводили к непреднамеренным и неоправданным негативным последствиям для конкуренции и торговли в средне- и долгосрочной перспективе. Правительствам следует опираться на передовой международный опыт и действовать в соответствии с международными соглашениями о государственной поддержке. Антикризисные меры должны обеспечивать целостность и прозрачность, содержать план выхода после окончания чрезвычайной ситуации, предусматривая с самого начала меры по пересмотру последствий вмешательства.
I.D. Государство должно определить обоснования владения отдельными предприятиями с государственным участием, и такие обоснования подлежат периодическому пересмотру. Обоснования владения имуществом и любые цели государственной политики, которые должны быть достигнуты отдельными предприятиями с государственным участием или группами предприятий с государственным участием, должны быть чётко связаны с их основными видами хозяйственной деятельности, санкционированы соответствующими государственными органами и публично раскрыты.
Основания владения отдельными предприятиями или, в зависимости от обстоятельств, типами предприятий, могут варьироваться. Например, иногда отдельные группы предприятий находятся во собственности государства вследствие выполнения ими важных государственных услуг, а другие группы остаются в собственности государства по стратегическим причинам или потому что они осуществляют деятельность в сфере естественных монополий. Иногда, чтобы прояснить соответствующие обоснования наличия предприятия в государственной собственности, следует классифицировать эти госпредприятия по отдельным категориям и определить применимые обоснования владения соответствующим образом. Такие обоснования владения должны подвергаться периодическому пересмотру и публичному раскрытию. Если такие обоснования владения закреплены в учредительных документах и регулирующих правовых инструментах госпредприятия, государство как собственник должно обеспечить надлежащее раскрытие таких документов.
Иногда от предприятий с государственным участием ожидают достижения целей государственной политики. Эти цели должны быть чётким образом определены и согласованы с национальными законами и правилами, а также прочно связаны с основным направлением деятельности предприятий. Кроме того, общественные интересы, которым призваны способствовать цели государственной политики, должны быть ясными и прозрачными. Цели государственной политики также могут быть включены в корпоративные уставы и впоследствии перенесены госпредприятиями в их корпоративную стратегию. Рынок, негосударственные акционеры и широкая общественность должны получить чёткую информацию о характере и масштабах этих обязательств, а также об их общем влиянии на ресурсы и экономические показатели предприятий с государственным участием и, где это возможно, об их влиянии на рынок.
Страны также различаются и по государственным органам, которые уполномочены уведомлять предприятия с государственным участием о конкретных целях государственной политики. В некоторых случаях такими полномочиями обладает только собственник имущества. В других случаях законодательный орган может устанавливать такие обязательства в рамках законодательного процесса. В последнем случае важно обеспечить создание надлежащих механизмов для консультаций и подотчётности между законодательным органом и государственными органами, осуществляющими права собственника в отношении госпредприятий, чтобы обеспечить надлежащую координацию и не допустить нарушения независимости собственника имущества.