Este capítulo apresenta uma panorâmica dos esforços de Portugal para modernizar o seu sistema de justiça através de uma abordagem centrada nas pessoas, destacando as iniciativas que visam melhorar a capacidade de resposta e o acesso. O capítulo explora iniciativas estratégicas e programas relacionados com a justiça, detalhando os seus objetivos de simplificar e racionalizar processos, promover a transparência e melhorar a prestação de serviços no setor da justiça. Este capítulo também aborda o impacto mais alargado destas reformas na confiança nas instituições de justiça e discute os esforços em curso para alinhar as políticas de justiça portuguesas com as melhores práticas internacionais para um sistema de justiça acessível, equitativo e eficiente centrado nas pessoas em Portugal.
Modernização da justiça em Portugal
Resumo
As exigências aos sistemas de justiça a nível mundial e em Portugal têm vindo a aumentar nos últimos anos. A pandemia da COVID-19 criou novas necessidades e questões jurídicas e confrontou os sistemas de justiça e os governos em geral com a necessidade de transformar substancialmente os seus modos de funcionamento. No entanto, a pandemia da COVID-19 surgiu no contexto de outros grandes desafios para os sistemas de justiça e para os governos, que incluíam exigências de governos ambientalmente responsáveis, com transições energéticas associadas, e a rápida transformação das economias e das sociedades provocada pela era digital.
Talvez o mais importante tenha sido os recentes desafios à democracia e à confiança nas instituições democráticas. O Inquérito sobre a Confiança da OCDE mostra dados relevantes sobre a confiança das pessoas nas instituições de justiça. Os dados mostram que, em média, pouco mais de metade (57%) das pessoas confiam nos tribunais e no sistema de justiça (OECD, 2022[1]). O Inquérito sobre a Confiança da OCDE realizado em Portugal revelou que os inquiridos estão bastante confiantes de que podem contar com o seu governo para prestar serviços públicos e para enfrentar os grandes desafios intergeracionais, como as alterações climáticas e futuras epidemias - todos eles determinantes significativos da confiança no governo nacional. Contudo, à semelhança de muitos outros países da OCDE, as instituições portuguesas têm margem para melhorar a sua capacidade de resposta às expectativas das pessoas em matéria de participação e representação.
Os sistemas e instituições de justiça e a capacidade das pessoas de acederem à justiça e de satisfazerem as suas necessidades jurídicas são fundamentais para o Estado de direito e a democracia. Com a adoção do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 16.3 sobre o Estado de direito e o acesso à justiça, bem como a Recomendação da OCDE sobre o acesso à justiça e os sistemas de justiça centrados nas pessoas (OECD, 2023[2]), os países membros da OCDE comprometeram-se a transformar os sistemas de justiça para que se centrem nas necessidades jurídicas e nos problemas jurídicosjusticiáveis de todas as pessoas, identificando quais são essas necessidades e concebendo reformas e serviços para satisfazer essas necessidades, resolver problemas e obter resultados justos. Isto é particularmente importante no contexto do declínio da confiança nas instituições públicas, do aumento das expectativas dos cidadãos e dos desafios enfrentados pelas democracias e pelo Estado de direito.
O acesso atempado e a preços acessíveis a serviços de justiça eficazes e adequados pode ter um impacto significativo na vida das pessoas. Sistemas de justiça cada vez mais complexos, lentos ou inacessíveis comprometem a capacidade das pessoas para fazerem valer os seus direitos, acederem aos serviços a que têm direito, resolverem os seus problemas e litígios e responsabilizarem os detentores do poder. Este facto pode, por sua vez, minar a democracia e o Estado de direito. De facto, quando os sistemas de justiça são inacessíveis, servindo apenas alguns ou contribuindo para a desigualdade, seguem-se a frustração, a desilusão e o descontentamento, com consequências sociais significativas.
A investigação global sobre as necessidades jurídicas nos últimos 25 anos confirmou que os grupos desfavorecidos são particularmente vulneráveis a problemas jurídicos e enfrentam obstáculos à sua resolução, situação que se agravou durante a pandemia. As estimativas pré-pandémicas mostram que menos de metade das pessoas com problemas jurídicos conseguiram aceder a alguma forma de ajuda em Portugal (World Justice Project, 2019[3]). É importante notar que a pandemia não só conduziu a mais litígios, como também afetou significativamente o funcionamento dos tribunais e a capacidade de prestar efetivamente justiça em tempo razoável em Portugal, principalmente devido à suspensão dos prazos processuais, ao adiamento das audiências e aos requisitos de distanciamento social. Estas circunstâncias exigem sistemas de justiça adaptáveis, responsivos e ágeis para melhor responder às necessidades em constante mudança das pessoas e das empresas. A resolução rápida e justa dos conflitos é uma peça fundamental para a reconstrução da economia.
No entanto, é importante referir que a pandemia da COVID-19 mostrou que o sistema de justiça pode adaptar-se rapidamente através da utilização de dados tecnologias digitais. Por exemplo, durante as medidas de confinamento, a maioria dos tribunais de diferentes países fez a transição para audiências online e implementou plataformas de RLL (resolução de litígios em linha). De facto, tornou-se rapidamente claro que os dados tecnologias digitais têm um potencial significativo para reforçar a capacidade de resposta e o acesso à justiça, respondendo às necessidades das empresas e das pessoas, reduzindo os custos da justiça para as pessoas e os Estados, aumentando a eficiência e diminuindo a complexidade dos processos.
O desafio para todos os governos e sistemas de justiça consiste em maximizar as oportunidades e benefícios, minimizando as possibilidades negativas, e em manter os compromissos em matéria de transparência, democracia e Estado de direito inclusivo. Em Portugal, embora se registem melhorias, subsistem alguns desafios relacionados com os sistemas de justiça, nomeadamente os longos prazos de tramitação, a acesso limitado à justiça e a experiência desigual na utilização das tecnologias digitais. Em particular, embora Portugal tenha vindo a introduzir cada vez mais tecnologias digitais, o país ocupa o 15.º lugar no Índice de Economia e Sociedade Digital (DESI) 20221 na sua pontuação composta, um progresso em comparação com anos anteriores. Portugal também se classificou em 12.º e 14.º lugar na integração da tecnologia digital e dos serviços públicos (European Commission, 2022[4]).
A justiça centrada nas pessoas pode constituir uma estratégia para os governos satisfazerem as necessidades dos utilizadores. Programas regulares de avaliação das necessidades jurídicas, a avaliação "do que funciona" e a adoção de uma abordagem ágil baseada em dados concretos para a conceção e a prestação de políticas e serviços de justiça podem ser um instrumento importante para garantir a resiliência e a adaptabilidade contínuas à evolução das circunstâncias. A adoção de uma abordagem centrada nas pessoas ajuda a capacitar os sistemas de justiça para se adaptarem à evolução das circunstâncias e das exigências das pessoas, contribuindo para uma maior confiança nas instituições de justiça.
Portugal reconheceu a importância de uma justiça responsiva e acessível. Tal como salientado no relatório da OCDE "Transformação da Justiça em Portugal: Construir sucessos e desafios", o país tem vindo a tomar medidas activas no sentido de um sistema de justiça mais acessível, eficiente e responsivo, sensível às necessidades das pessoas e das empresas. O relatório sublinha o crescente alinhamento entre os esforços de melhoria de Portugal e as tendências mais amplas de modernização da justiça nos países da OCDE.
Em particular, Portugal tem vindo a desenvolver uma série de iniciativas estratégicas para impulsionar a transformação do setor da justiça. Para além da sua agenda mais vasta em matéria de governo e justiça, a transformação do setor da justiça em Portugal baseia-se no programa Simplex, Justiça + Próxima e, mais recentemente, no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), no programa Justiça + e na Estratégia GovTech. Estas principais estratégias e políticas orientadoras partilham a visão de uma abordagem mais colaborativa e centrada nas pessoas na elaboração de políticas e na prestação de serviços. Com base nos princípios estabelecidos na Estratégia de Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023 (Government of Portugal, 2020[5]; Government of Portugal, 2020[5]) um esboço destes programas mais recentes constitui um exemplo dos esforços para simplificar e racionalizar a prestação de serviços e para promover a inovação e as tecnologias digitais como facilitadores da transformação no setor da justiça em Portugal.
Em abril de 2022, o XXIII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República o programa de governo para o ciclo 2022-2026. Na área da justiça, Portugal comprometeu-se a tornar a justiça mais próxima, eficiente e transparente, e a criar condições legislativas, materiais e técnicas para melhorar a qualidade da justiça (Government of Portugal, 2022[6]). Entre os vários compromissos assumidos, o programa deu ênfase a duas áreas fundamentais: a eficiência do sistema de justiça e a transparência na administração da justiça. A morosidade dos procedimentos e a complexidade dos modelos processuais e de funcionamento foram dois fatores identificados como obstáculos à plena realização dos direitos e como barreiras ao bem-estar económico. As medidas baseiam-se, em grande medida, na adoção de tecnologias digitais e da utilização de dados para otimizar os procedimentos, aproveitando os investimentos previstos no PRR para modernizar, digitalizar e interligar os serviços de justiça com o setor público em geral.
Lançado em 2016, o plano de modernização e transformação digital Justiça + Próxima tinha como objetivo aproveitar as tecnologias digitais e os dados para transformar os serviços de justiça em Portugal. Em 2020, foi lançada uma segunda edição do Justiça + Próxima para o período 2020-2023 (ver Caixa 2.1). O novo plano inclui 140 medidas empenhadas em disseminar uma cultura de inovação em todo o setor da justiça e em dar resposta a alguns dos desafios mais prementes do setor da justiça, utilizando as tecnologias digitais como principais facilitadores.
A Justiça + Próxima é uma iniciativa de grande envergadura em Portugal, centrada na modernização do sistema de justiça. O seu objetivo é tornar a justiça mais acessível, eficiente e centrada nas pessoas. O programa está dividido em fases e constitui o esforço significativo de Portugal para melhorar a prestação de serviços e a experiência das pessoas com o sistema de justiça.
O plano baseia-se em quatro pilares:
1. Eficiência: Otimizar a gestão da justiça; promover a simplificação e desmaterialização de processos; avaliar, alterar ou eliminar metodologias, procedimentos e actos desnecessários ultrapassados, com enfoque nos utentes.
2. Inovação: Desenvolver novas abordagens para apoiar a transformação da justiça, alavancadas pelas tecnologias digitais, incentivando a colaboração entre funcionários públicos, universidades, investigadores, empresas e empresários.
3. Humanização: Melhorar o aspeto acolhedor nos espaços públicos e nos espaços da justiça. Inclui a formação e requalificação dos funcionários públicos que contactam diretamente com os reclusos, valorizando a reinserção social (por exemplo, através da formação e empregabilidade) e a prevenção da reincidência criminal.
4. Proximidade: Criar serviços mais simples e mais próximos das pessoas e das empresas. Isto inclui a eliminação de formalidades e procedimentos, com maior integração e através de diferentes canais.
Fonte: Governo de Portugal (2020[7]), Justiça + Próxima Planificação 2020-2023, https://justicamaisproxima.justica.gov.pt/sobre-o-plano/.
Em 2019, Portugal tomou medidas para reformar a justiça administrativa e fiscal, com o objetivo de combater os atrasos e tornar o sistema mais eficiente (Gomes et al., 2017[8]). Uma das medidas propostas foi o incentivo à utilização de modelos e formulários para as peças processuais a apresentar em tribunal, promovendo a coerência como mecanismo para tornar a tramitação processual mais eficaz. Em 2020, como um dos projetos inseridos no programa Justiça + Próxima, tais formulários foram disponibilizados para preenchimento por advogados, dando assim corpo à inovação legislativa de 2019. Outro exemplo é a desmaterialização das comunicações entre os tribunais e outras entidades externas (e.g. bancos, seguradoras, Banco de Portugal, registo individual do condutor), bem como no desenvolvimento de soluções que permitam a interoperabilidade entre o sistema de justiça e outros sistemas de informação (e.g. bases de dados públicas no âmbito dos processos de execução, plataforma de inventário da Ordem dos Notários).
Lançado em 2023, o programa Justiça + visa a reformulação do sistema de justiça, impulsionado pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e em continuidade com o programa Justiça + Próxima. O seu principal objetivo é aumentar a confiança no sistema de justiça, tornando-o mais ágil, transparente e alinhado com as necessidades atuais das pessoas e das empresas. Para atingir este objetivo global, o programa estrutura 53 medidas para transformar o setor da justiça em 10 respostas-chave que dão prioridade às necessidades das pessoas e das empresas (ver Caixa 2.2 abaixo, e a Caixa 8.5 no Capítulo 8).
O programa Justiça + em Portugal é um esforço global que tem por objetivo modernizar e melhorar o sistema de justiça do país. O seu objetivo é tornar a justiça mais acessível, eficiente e adaptada às necessidades das pessoas e das empresas. O programa engloba várias iniciativas e reformas destinadas a simplificar os procedimentos, reduzir os atrasos e aumentar a eficácia global do sistema de justiça.
As 10 principais respostas do programa são:
1. Colocar a justiça ao serviço das pessoas e da economia
2. Reformar a justiça administrativa
3. Combater a corrupção e as novas formas de criminalidade
4. Inovar na justiça
5. Reforçar a resiliência dos sistemas de informação
6. Gerir o edificado e os equipamentos da justiça de forma mais eficiente
7. Gerir, reforçar e dignificar os recursos humanos da justiça
8. Capacitar os recursos humanos
9. Proteger os mais vulneráveis no ao cuidado da justiça
10. Justiça para a Europa
Os compromissos do programa fazem parte de um esforço continuado desde 2015, com o Justiça + Próxima. Desde o lançamento do Justiça + em 2022, foram implementadas 172 medidas de modernização, simplificação e digitalização dos serviços de justiça.
Fonte: Governo de Portugal (2023[9]), Justiça +, https://mais.justica.gov.pt/#continuaravancar.
Uma parte significativa do investimento é dirigida à componente "justiça económica e ambiente de negócios" (C18), que prevê um investimento de 233 000 000 EUR para o período de 2022 a 2026 (Diário da República, 2022[10]). Estes investimentos visam a modernização de processos e procedimentos e a redução da morosidade na finalização dos processos em todo o sistema de justiça, com especial incidência nos tribunais administrativos e fiscais (TAF) e nas áreas de insolvência e dívidas dos tribunais de comércio e execuções (Government of Portugal, 2021[11]). Neste contexto, e com especial enfoque na justiça administrativa e fiscal, o programa Justiça + prevê um conjunto de medidas específicas: melhorar a gestão do sistema de justiça; otimizar o desempenho dos tribunais superiores através da introdução de assessoria técnica aos juízes dos tribunais administrativos e fiscais; simplificar e agilizar procedimentos; promover a transformação digital; reforçar os recursos humanos; criar um novo tribunal de recurso.
Os investimentos incidiram ainda na estruturação de plataformas digitais para os tribunais administrativos e fiscais, com o Magistratus e o MP Codex, e no desenvolvimento de um interface único para advogados, solicitadores e representantes de entidades públicas. Outros exemplos são a modernização das secretarias dos tribunais e do sistema de informação de apoio aos tribunais, e a desmaterialização das comunicações com diversas entidades externas (Government of Portugal, 2021[11]).
A componente 8 do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), relativa às florestas, prevê também o investimento no conhecimento atualizado e detalhado do território, com implicações nos projectos desenvolvidos no setor da justiça. Assim, está previsto um montante de 55 milhões de euros para dar continuidade aos esforços de operacionalização do BUPi, plataforma única de atendimento aos cidadãos e às empresas e da sua relação com a administração pública, e do sistema simplificado de registo predial, assente nos três pilares de promoção do registo predial, da rápida obtenção de dados sobre a geometria dos edifícios e da harmonização da informação fiscal (Government of Portugal, 2021[11]).
Apesar do forte compromisso e dos progressos significativos, há ainda uma série de domínios em que é necessário progredir no setor da justiça. Por exemplo, embora Portugal tenha registado progressos significativos em relação ao tempo de tramitação dos processos judiciais, passando de 417 dias em 2010 para 253 dias em 2021 nos tribunais civis e comerciais de primeira instância (European Commission, 2023[12])No entanto, a falta de eficiência parece continuar a ser um dos principais desafios para o acesso à justiça. Além disso, embora Portugal tenha implementado iniciativas significativas na área dos mecanismos de resolução alternativa de litígios (RAL), incluindo a mediação, a arbitragem e a introdução de julgados de paz em várias zonas do país, há margem para simplificar e racionalizar os processos associados aos serviços de arbitragem, bem como uma oportunidade inexplorada para expandir ainda mais os julgados de paz e reforçar a sua utilização em todo o país. É importante que a compreensão dos serviços de RAL como sendo uma parte integrante do conjunto de serviços de justiça constitua um passo importante para a sua integração mais coerente no financiamento e coordenação do sistema de justiça em geral.
Uma caraterística dominante da recente reforma do sistema de justiça em Portugal tem sido "aproximar a justiça das pessoas" (Government of Justice, 2023[13]). A justiça centrada nas pessoas constitui o melhor meio disponível para garantir um acesso efetivo, acessível e sustentável à justiça. Além disso, o fato de a justiça centrada nas pessoas garantir que o sistema de justiça se concentre mais nas necessidades de todas as pessoas, aumenta a probabilidade de melhorar os níveis de confiança entre as pessoas e o governo.
Os sistemas de justiça centrados nas pessoas têm por objetivo colocar as pessoas e as suas necessidades jurídicas e de justiça no centro do sistema de justiça e, por conseguinte, no centro das reformas do sistema de justiça e da conceção e prestação de políticas e serviços. Isto significa que os sistemas de justiça centrados nas pessoas se concentram - como prioridade - em:
Compreender quais são exatamente as necessidades e experiências das pessoas em matéria de direito e justiça;
Conceber e prestar políticas e serviços que satisfaçam essas necessidades de forma eficaz e acessível;
Monitorizar, avaliar e recolher dados centrados nas pessoas para fornecer o ecossistema necessário para apoiar uma abordagem centrada nas pessoas baseada em dados concretos (ver Planeamento da prestação de serviços).
É importante notar que estas medidas serão provavelmente aplicadas na íntegra quando houver um compromisso ao mais alto nível no sentido de uma abordagem dos sistemas e instituições de justiça centrada nas pessoas.
Uma liderança forte ajuda a garantir a eficácia, a coerência e a conformidade das instituições relativamente aos respectivos mandatos, responsabilidades, políticas e directrizes gerais. As entrevistas realizadas durante o trabalho de campofatos revelaram que uma liderança forte se reflecte amplamente nas instituições do setor da justiça em Portugal. Os intervenientes revelaram um forte compromisso das instituições de justiça em cumprir as missões que lhes foram atribuídas e em trabalhar nas suas áreas de responsabilidade e mandatos. Este facto é louvável e realça o forte papel e a importância da liderança no âmbito do sistema de justiça em Portugal.
Por outro lado, com o objetivo de reforçar a liderança e o alinhamento de estratégias entre as diferentes áreas da justiça, o LAB Justiça realizou, entre outubro de 2022 e abril de 2023, um programa intensivo de formação, com a duração de seis meses, adaptado aos desafios que se colocam aos organismos e entidades da justiça, reunindo cerca de 100 dirigentes e gestores de projeto de 18 organismos e entidades da justiça, incluindo o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Ministério Público e o Conselho dos Julgados de Paz. Em dezembro de 2023, foi assinado um protocolo para a realização da segunda edição para mais 50 funcionários do setor da justiça, bem como um programa de formação de 60 horas para os participantes da primeira edição, com o objetivo de aprofundar alguns temas da formação anterior (ver Caixa 5.2 no Capítulo 5).
Apesar da forte liderança ao mais alto nível do setor da justiça, parece haver margem para reforçar a adoção de uma abordagem da justiça centrada nas pessoas. As entrevistas fatosrealizadas durante o trabalho de campo revelaram que há espaço para refletir em que medida é que os mandatos e as atribuições atuais de instituições e projetos individuais, no âmbito das funções do Ministério da Justiça, centram a sua atenção na definição da política e do investimento, clara e inequivocamente, em primeiro lugar, nas necessidades das pessoas.
O atual programa de modernização da justiça em Portugal tem potencial para transformar a experiência das pessoas com os serviços de justiça e para contribuir para o aumento da confiança no sistema de justiça. Trata-se de uma oportunidade única para o Governo português aproveitar as reformas atuais e orientar os esforços futuros para uma abordagem centrada nas pessoas.
Olhando para o futuro, Portugal pode considerar a utilização dos resultados do seu inquérito às necessidades jurídicas (Legal Needs Survey - LNS), juntamente com um LNS potencialmente mais abrangente no futuro. Além disso, Portugal poderia aproveitar os resultados de inquéritos e avaliações de satisfação mais abrangentes em todo o sistema de justiça. Estes resultados poderiam servir de ponto de partida para a definição das fases seguintes do programa Justiça +, entre outras iniciativas, adotando simultaneamente uma abordagem estratégica orientada para o futuro.
Além disso, existe uma oportunidade para implementar um objetivo claro e centrado nas pessoas ao mais alto nível do sistema de justiça. Esta abordagem global poderia ser divulgada em todo o setor da justiça e refletida em mandatos atualizados centrados nas pessoas em todas as instituições de justiça. Neste contexto, poderia ser benéfico rever os mandatos e as competências existentes para refletir claramente uma abordagem centrada nas pessoas.
Os países que pretendem mudar os seus sistemas de justiça para uma abordagem mais centrada nas pessoas não começam com uma folha em branco. Pelo contrário, sistemas de justiça como o português sofreram várias evoluções ao longo dos séculos. Os esforços atuais constituem uma oportunidade para compreender as necessidades das pessoas, a fim de planear e prestar serviços jurídicos e de justiça centrados nas pessoas em Portugal.
Os países raramente dispõem dos recursos necessários para prestar serviços de justiça com a qualidade e a abrangência desejadas. Perante esta realidade, os serviços jurídicos têm de ser planeados de forma a responder eficaz e eficientemente às necessidades jurídicas onde e quando estas surgem.
Um sistema de justiça centrado nas pessoas oferece serviços jurídicos e outros serviços conexos atempados, adequados, acessíveis e sustentáveis. Estes serviços têm por objetivo ajudar todas as pessoas a resolver os seus problemas e necessidades jurídicas e devem estar disponíveis para garantir que todos os membros da comunidade possam participar efetivamente na sociedade e que não sejam deixados para trás. É importante que os serviços adequados e atempados correspondam às necessidades específicas das pessoas nas suas situações particulares, tendo em conta fatores como deficiências, baixos rendimentos e conhecimentos jurídicos limitados. Os serviços acessíveis e sustentáveis têm um preço razoável, tanto para as pessoas como para o governo, e um custo sustentável ao longo do tempo.
Os serviços têm de estar disponíveis e ser utilizados. Não basta que os serviços estejam teoricamente disponíveis. Se não forem utilizados por alguns/muitos, isso pode indicar que são efetivamente inacessíveis para alguns. Para atingir este objetivo, é importante avaliar: (a) quais são as necessidades jurídicas da comunidade, (b) onde se encontram as necessidades jurídicas e (c) que estratégias funcionam para satisfazer cada necessidade jurídica diferente nas diferentes circunstâncias, para (d) planear e prestar os serviços adaptados e orientados de acordo com estes conhecimentos e, finalmente, (e) se os serviços estão efetivamente a chegar aos destinatários e se estão a atingir os resultados finais esperados.
O planeamento dos serviços jurídicos e de justiça pode ser abordado segundo uma sequência lógica descrita na Caixa 2.3. A avaliação da gama de serviços jurídicos e de justiça prestados nas secções seguintes utiliza os temas deste ciclo de planeamento e do Quadro da OCDE e dos Princípios de Boas Práticas para uma Justiça Centrada nas Pessoas.
Um modelo de planeamento abrangente retrata a sequência dos serviços jurídicos de planeamento como um ciclo, como mostra a figura abaixo:
1. Identificar as necessidades jurídicas da comunidade na perspetiva desta.
Confiar na pequena proporção de casos que chegam ao sistema de justiça formal não dá uma imagem representativa das necessidades da comunidade.
São necessários métodos para compreender as necessidades de toda a comunidade, incluindo a maioria que não recorre ao sistema de justiça, e para chegar aos grupos mais vulneráveis.
2. Identificar onde estão as necessidades: geograficamente e em relação a grupos específicos.
Utilizar dados sólidos sobre necessidades jurídicas com dados oficiais do recenseamento (ou equivalente) para localizar grupos populacionais.
3. Identificar as estratégias e intervenções que funcionam de forma mais eficaz e eficiente para responder a necessidades específicas de grupos específicos em circunstâncias particulares.
4. Criar, desenvolver, adaptar e/ou melhorar para prestar serviços eficazes e sustentáveis com base nos dados disponíveis.
5. Orientar e prestar esses serviços onde for necessário (cartografia) e a quem.
Correspondência entre os dados relativos à prestação de serviços e os dados relativos às necessidades jurídicas e de justiça.
Os países que pretendam identificar lacunas na prestação de serviços e controlar a prestação de serviços relevantes para dar resposta a necessidades específicas podem considerar a possibilidade de comparar os dados relativos à prestação de serviços com os dados relativos às necessidades jurídicas/justiça.
6. Monitorização e avaliação.
Os serviços estão disponíveis onde e quando são necessários?
As pessoas certas estão a receber os serviços certos em tempo útil e estão a utilizar os serviços? Isto inclui a avaliação das abordagens disponíveis para monitorizar os dados de prestação de serviços em relação às variáveis de necessidades relevantes.
Os serviços estão a alcançar os resultados esperados?
É necessário um ecossistema de dados adequado para pôr em prática o ciclo de planeamento acima referido e apoiar uma prestação de serviços de justiça centrada nas pessoas e eficiente. Para desenvolver esse ecossistema de dados, os países têm de trabalhar no sentido de uma estratégia coerente de dados e de um ecossistema de dados entre as instituições e os elementos do sistema de justiça. Idealmente, isto implicará, ao longo do tempo, a adoção de sistemas comuns de definição, terminologia, recolha, retenção e gestão de dados. Será também necessário adotar uma abordagem comum e apoiada para mapear os dados da justiça, tal como o modelo descreve.
Fonte: Mulherin (2018[14]), Planning and delivery of legal assistance services, OECD Global Roundtable on Equal Access to Justice.
Portugal solicitou o apoio da Comissão Europeia, ao abrigo do Regulamento (UE) 2021/240, para a criação de um instrumento de assistência técnica ("Regulamento IAT") com o objetivo de reforçar a capacidade de resposta e o acesso à justiça para todos. Na sequência da avaliação, a Comissão Europeia decidiu prestar assistência técnica a Portugal, juntamente com a OCDE.
O objetivo do projeto é apoiar a execução da agenda de modernização do setor da justiça em Portugal, com especial destaque para uma abordagem da justiça centrada nas pessoas. O projeto proposto visa igualmente fazer um balanço estratégico, baseado em dados concretos, da direção que o país está a tomar para fazer avançar as suas reformas no domínio da justiça e da assistência jurídica. Isto inclui o apoio à recuperação inclusiva e o acompanhamento e implementação eficazes do ODS 16.3 sobre a promoção do Estado de direito e a garantia de igualdade de acesso à justiça para todos. Para o efeito, o projeto centrou-se nas seguintes áreas:
1. Necessidades jurídicas e de justiça das pessoas e suas vias de acesso à justiça;
2. Aptidões e competências para um setor da justiça moderno e centrado nas pessoas;
3. Disponibilidade, qualidade e utilização de dados e sistemas de informação estatística no setor da justiça;
4. Capacidade de resposta da prestação de serviços de justiça ao longo do ciclo contínuo de serviços dentro e fora do sistema de justiça;
5. Utilização de tecnologias digitais e dadospara um sistema de justiça centrado nas pessoas.
Durante a fase inicial, a OCDE recolheu informações pertinentes e efectuou uma análise aprofundada dos documentos e da legislação relevantes para elaborar um relatório inicial. Seguiu-se uma fase de diagnóstico, cujas conclusões constam do presente relatório. As recomendações deste relatório de diagnóstico servirão de base para um roteiro destinado a fornecer um quadro estratégico e acionável para reforçar a igualdade de acesso à justiça para todas as pessoas. O roteiro terá em conta a acesso e a capacidade de resposta do setor da justiça através de diferentes canais, com especial incidência nas necessidades jurídicas e de justiça e na melhoria da conceção e da prestação de serviços de justiça. O roteiro tem igualmente por objetivo reforçar o desenvolvimento e a utilização das tecnologias e dos dados digitais no domínio da justiça.
É importante notar que a incorporação da abordagem da justiça centrada nas pessoas na conceção e prestação de sistemas de justiça, bem como na conceção e prestação de serviços jurídicos específicos, é relativamente recente. É de louvar que Portugal esteja a esforçar-se por executar reformas centradas nas necessidades das pessoas em todo o país, de forma sustentável e com uma boa relação custo-eficácia. Estes esforços estão em conformidade com o Quadro e os Princípios de Boas Práticas da OCDE para uma Justiça Centrada nas Pessoas (OECD, 2021[15]) e também estão em sintonia com a Recomendação da OCDE sobre o acesso à justiça e os sistemas de justiça centrados nas pessoas (OECD, 2023[2]).
O estudo baseou-se em várias componentes metodológicas principais:
1. Questionário governamental
A OCDE concebeu um questionário para ajudar a identificar os principais aspectos da situação do sistema de justiça em Portugal, o seu grau de centralização nas pessoas, bem como a aplicação de tecnologias digitais e dados no setor da justiça. O questionário foi enviado ao Ministério da Justiça, que coordenou o seu preenchimento com outras instituições relevantes do setor da justiça. O Ministério da Justiça forneceu a resposta ao questionário à OCDE em novembro de 2022. Os dados recolhidos até à data foram utilizados para fundamentar a análise, as conclusões e as principais recomendações do relatório de diagnóstico.
2. Reuniões para apuramento de fatos
A OCDE realizou uma série de reuniões para apuramento de fatos, presenciais e online, entre julho de 2022 e abril de 2024.
Na primeira missão presencial, em julho de 2022, a OCDE reuniu-se com o grupo consultivo e com as partes interessadas de alto nível do setor da justiça em Portugal. Esta foi uma oportunidade importante para estabelecer contacto com a nova liderança do projeto e assegurar o alinhamento do âmbito e das atividades com as novas prioridades políticas para o setor da justiça em Portugal. Foram também realizadas reuniões separadas em várias instituições de justiça e com uma variedade de intervenientes-chave no setor da justiça, a fim de complementar a investigação documental, os inquéritos e a análise de dados realizados no âmbito deste projeto.
Foi realizado um conjunto de entrevistas para apuramento de fatos como parte de uma segunda missão presencial em outubro de 2022. As entrevistas visavam contribuir para o exercício de mapeamento da prestação de serviços, identificando os locais dos serviços de justiça existentes e explorando os caminhos que os utilizadores da justiça seguem para responder às suas necessidades jurídicas e de justiça.
Um segundo conjunto de entrevistas para apuramento de fatos (presenciais e à distância) teve lugar em março de 2023. O seu objetivo era recolher informações adicionais sobre a disponibilidade, o intercâmbio, a utilização e a governação dos dados no setor da justiça e colmatar as lacunas das anteriores reuniões para a realização de mapeamento dos serviços.
Durante as missões e entrevistas, foram realizadas visitas a vários tribunais, instituições de resolução alternativa de litígios, departamentos governamentais, organismos profissionais, organizações não governamentais e importantes projectos-piloto na área da violência doméstica. O tempo limitado disponível para as entrevistas exploratórias levou naturalmente à seleção de algumas organizações. Houve o cuidado de garantir não só a cobertura das diferentes estruturas do setor da justiça, mas também a diversidade geográfica e a consideração de instituições de diferentes dimensões e tipos de apoio.
Embora o projeto se tenha centrado principalmente em questões civis, as entrevistas para apuramento de fatos com organizações e projectos-piloto que trabalham no domínio da violência doméstica permitiram que as conclusões tivessem maior profundidade e alcance. As respostas do sistema de justiça aos problemas jurídicos individuais das pessoas não são, ou não devem ser, concebidas de forma isolada, confinando-as em categorias jurídicas que não reflectem a experiência da vida quotidiana das pessoas e/ou que são difíceis de compreender (por exemplo, civil/criminal). Além disso, esta não é uma abordagem centrada nas pessoas. Além disso, alguns dos exemplos mais importantes de colaboração entre a comunidade, os serviços de proteção social e as respostas do sistema de justiça encontram-se efetivamente na área da violência doméstica. Foi reconhecido que a questão da violência doméstica não pode ser tratada de forma eficaz se não for integrada noutros serviços. Portugal não é exceção e tem desenvolvido um conjunto de iniciativas que visam esta resposta integrada (por exemplo, os gabinetes de apoio à vítima que funcionam junto do Ministério Público).
Foram realizadas várias reuniões presenciais nas principais cidades portuguesas no âmbito da fase de diagnóstico do projeto. As organizações consultadas após as reuniões presenciais para apuramento de fatos forneceram dados relevantes e informações de acompanhamento. Para preencher algumas lacunas, foram também efectuadas entrevistas adicionais com as partes interessadas em fases posteriores da fase de diagnóstico. As reuniões para apuramento de fatos forneceram uma base essencial para o relatório de diagnóstico. As importantes ideias e lições recolhidas coincidiram com as conclusões do inquérito sobre as necessidades jurídicas. Isto confirma a importância das entrevistas baseadas em fatos e dos dados qualitativos.
3. Inquérito sobre as necessidades jurídicas
No âmbito do projeto, a OCDE realizou um inquérito às necessidades jurídicas em Portugal, com vista a proporcionar uma compreensão representativa das necessidades jurídicas e de justiça na perspetiva das pessoas e das empresas. Embora o inquérito de 2023 realizado em Portugal tivesse um âmbito limitado, o inquérito foi adaptado às circunstâncias particulares de Portugal e seguiu os princípios subjacentes desenvolvidos para um modelo abrangente de inquérito às necessidades jurídicas publicado no relatório de 2019 da Open Society Foundations (OSJI)-OCDE. O inquérito às necessidades jurídicas adaptado serve de base a uma análise aprofundada dos desafios e oportunidades para reforçar o acesso à justiça em Portugal para as pessoas e as empresas, contribuindo simultaneamente para as iniciativas de modernização da justiça. Fornece também uma base para o relatório sobre o indicador 16.3.3 dos ODS relativo ao acesso à justiça.
O inquérito às necessidades jurídicas português de 2023 contou com 1 500 inquiridos, com uma amostra estratificada aleatoriamente por ano de nascimento, sexo, nível de escolaridade e região (Portugal Continental NUTS 2 - Comissões de Coordenação Regional e Regiões Autónomas), de acordo com as estimativas populacionais de 2022 do Instituto Nacional de Estatística (INE) (INE, 2022[16]). Os dados foram recolhidos através de entrevistas telefónicas assistidas por computador (CATI). O Anexo F - Inquérito às necessidades jurídicas em Portugal 2022 - contém informações metodológicas pormenorizadas sobre o inquérito às necessidades jurídicas.
4. Mapeamento da prestação de serviços
O mapeamento dos serviços é um passo importante para compreender, com base em dados concretos, a situação atual da prestação de serviços de justiça às pessoas necessitadas. Dependendo dos dados recolhidos e disponíveis, o mapeamento da prestação de serviços pode fornecer respostas essenciais para o planeamento dos sistemas de justiça e dos serviços jurídicos. Ao nível mais básico, o mapeamento de serviços pode ajudar a localizar as organizações de prestação de serviços do sistema de justiça em relação geográfica com as áreas de necessidade jurídica identificada, prioridades e grupos vulneráveis. A um nível mais complexo, ao mapear a prestação de serviços jurídicos a nível individual, de registo de unidade, o mapeamento de serviços pode ajudar a identificar que serviços estão efetivamente disponíveis e utilizados, e por que pessoas. Do mesmo modo, pode ajudar a identificar as pessoas e as necessidades jurídicas que não são proporcionalmente satisfeitas. Por último, o mapeamento de serviços pode também fornecer informações sobre os percursos que as pessoas seguem quando se confrontam com problemas jurídicos.
Combinado com dados sólidos sobre as necessidades jurídicas e de justiça, o mapeamento da prestação de serviços é uma ferramenta importante e poderosa para ajudar os governos e os prestadores de serviços a direcionar e prestar serviços de forma mais eficiente e eficaz. A metodologia utilizada neste projeto foi orientada pelo requisito inicial de determinar que dados são recolhidos e estão disponíveis, e que mapeamento de serviços e de grupos prioritários já foi realizado.
5. Avaliação das aptidões e competências dos funcionários da justiça
A OCDE, em cooperação com o Governo português, concebeu um inquérito sobre competências para ajudar a mapear e avaliar as aptidões e competências para promover uma abordagem centrada nas pessoas e a responsabilidade entre as partes interessadas da justiça em Portugal. O inquérito online2 foi divulgado junto dos funcionários do setor da justiça e dos prestadores de serviços públicos e avaliou a perceção que os inquiridos tinham das suas próprias competências, do apoio à gestão e dos processos organizacionais em vigor no seu departamento ou ministério. Foram avaliadas cinco áreas de competências: visão e cultura; governação; serviços; planeamento e acompanhamento; capacitação das pessoas. Ao avaliar este vasto leque de competências, o inquérito fornece um mapeamento substancial das competências relacionadas com a abordagem centrada nas pessoas, a capacidade de estar operacional num ambiente digital e de recolher, utilizar e processar dados sobre a justiça.
Embora tenham sido feitas perguntas sobre áreas de competências essenciais a todos os inquiridos, foram explorados conjuntos de competências específicas através de um inquérito ramificado com base nas funções dos inquiridos. Por exemplo, apenas aos profissionais das TIC foram colocadas determinadas questões sobre competências digitais e de dados. A justificação para estes focos - em competências e objetivos de competências - decorre de uma abordagem do sistema de justiça centrada nas pessoas. As competências necessárias num sistema totalmente centrado nas pessoas estão relacionadas com as quatro dimensões do quadro centrado nas pessoas. Além disso, as competências individuais interagem com o apoio da gestão e os processos organizacionais.
O inquérito utiliza uma metodologia de automedição numa escala de 1 a 4 (e a possibilidade de não responder), com as respostas a servirem como indicadores de autopercepções, representações, mentalidades e motivações. Embora os resultados do inquérito não sejam estatisticamente representativos dos intervenientes no setor da justiça em Portugal, as respostas de 948 pessoas fornecem informações úteis sobre a perceção que os inquiridos têm das suas competências e das oportunidades para as desenvolver. Combinadas com provas objetivas relativas ao desempenho funcional do sistema, proporcionam uma compreensão abrangente do sistema e um consequente conjunto de recomendações para avançar no caminho aberto com o Justiça + e, de um modo mais geral, com o processo de digitalização.
Referências
[10] Diário da República (2022), Lei n.º 24-C/2022, de 30 de dezembro – Law on Major Planning Options, https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/24-c-2022-205557191.
[12] European Commission (2023), The 2023 EU Justice Scoreboard, https://commission.europa.eu/system/files/2023-06/scoreboard_factsheet-quantitative-v4.pdf.
[4] European Commission (2022), Digital Economy and Society Index 2022, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/digital-economy-and-society-index-desi-2022.
[8] Gomes, C. et al. (2017), Justiça e eficiência: O caso dos Tribunais Administrativos e Fiscais, https://estudogeral.uc.pt/handle/10316/87266.
[13] Government of Justice (2023), Justiça+, https://mais.justica.gov.pt/.
[9] Government of Portugal (2023), Justiça +, https://mais.justica.gov.pt/#continuaravancar.
[6] Government of Portugal (2022), Programa do XXIII Governo Constitucional 2022-2026, https://www.portugal.gov.pt/gc23/programa-do-governo-xviii/programa-do-governo-xviii-pdf.aspx.
[11] Government of Portugal (2021), Plano de Recuperação e Resiliência, https://recuperarportugal.gov.pt/wp-content/uploads/2021/10/PRR.pdf.
[7] Government of Portugal (2020), Justiça + Próxima Plan 2020-2023, https://justicamaisproxima.justica.gov.pt/sobre-o-plano/.
[5] Government of Portugal (2020), Resolution of the Council of Ministers 55/2020, https://data.dre.pt/eli/resolconsmin/55/2020/07/31/p/dre/pt/html.
[16] INE (2022), Demographic Statistics, https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpgid=ine_tema&xpid=INE&tema_cod=1115.
[14] Mulherin, G. (2018), Planning and Delivery of legal assistance services.
[2] OECD (2023), Recommendation on Access to Justice an People-Centred Justice Systems, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0498.
[1] OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy: Main Findings from the 2021 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions, Building Trust in Public Institutions, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b407f99c-en.
[15] OECD (2021), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
[3] World Justice Project (2019), Global Insights on Access to Justice 2019, https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/global-insights-access-justice-2019#:~:text=Global%20Insights%20on%20Access%20to%20Justice%202019%20is%20the%20first,100%2C000%20people%20in%20101%20countries (accessed on 21 July 2023).
← 1. De 2014 a 2022, o Índice de Economia e Sociedade Digitais (DESI) resumiu os indicadores de desempenho digital e acompanhou os progressos dos países da UE.
← 2. O inquérito foi realizado em português como Capacitação para uma Justiça Centrada nas Pessoas em Portugal Avaliação das aptidões e competências dos profissionais da justiça em Portugal - INQUÉRITO entre 21 junho e 17 de setembro de 2023.