Modernização da justiça em Portugal

6. Avaliar o panorama: Disponibilidade, qualidade e utilização dos dados

Resumo

Este capítulo examina a disponibilidade, a qualidade e a utilização de dados para um sistema de justiça centrado nas pessoas em Portugal. Discute o papel de diversas fontes de dados na definição de uma visão abrangente do sistema de justiça que se concentra nos indivíduos e nas necessidades da comunidade. O capítulo explora os princípios da recolha e utilização de dados para melhorar o acesso e a eficácia dos serviços de justiça e detalha a dupla perspetiva da necessidade de dados a nível macro e micro, discutindo a forma como os dados apoiam o planeamento nacional e a gestão de casos individuais no setor da justiça. Apela a uma abordagem integrada para ultrapassar a tradicional fragmentação dos dados da justiça, visando um sistema em que os dados apoiem uma compreensão diferenciada da prestação e do acesso à justiça a todos os níveis.

6.1. Introdução

Uma justiça centrada nas pessoas implica compreender os problemas das pessoas, o impacto que estes problemas têm sobre elas, os serviços disponíveis para as ajudar a resolver os seus problemas jurídicos, as vias de justiça que utilizam (incluindo através destes serviços) para resolver as suas necessidades e os resultados que obtêm. Os prestadores de serviços jurídicos e de justiça (por exemplo, advogados, tribunais, autoridades administrativas, sistemas de assistência jurídica) representam apenas algumas partes deste sistema mais vasto e podem recolher e fornecer apenas uma gama limitada de dados para contribuir para um ecossistema de dados sobre a justiça centrado nas pessoas (OECD, 2020[1]).

No entanto, para uma abordagem da justiça centrada nas pessoas, o ponto de referência central é a pessoa ou a comunidade de pessoas que são afetadas por problemas jurídicos e de justiça. Por conseguinte, a justiça centrada nas pessoas exige que se compreendam as suas necessidades e que se assegurem condições equitativas de acesso à justiça através do desenvolvimento e da aplicação de políticas e serviços que proporcionem soluções para as questões jurídicas e eliminem os obstáculos ao acesso (OECD, 2021[2]). A avaliação do acesso à justiça cível requer dados que vão além das instituições formais, uma vez que a maioria dos problemas é resolvida através de métodos informais, diretamente entre as partes, unilateralmente ou não é resolvida de todo (Praia City Group, 2020[3]).

Nos últimos anos, Portugal registou progressos significativos na medição do desempenho para avaliar e acompanhar os progressos do seu sistema de justiça, principalmente no que se refere aos elementos formais do sistema de justiça. Estas medidas incluem um conjunto de objetivos estratégicos e de indicadores-chave de desempenho destinados a fornecer uma avaliação diferenciada do sistema de justiça, tendo em conta, entre outros aspetos, a eficiência operacional, a simplificação, a celeridade e a satisfação com os serviços. Este facto tem demonstrado o compromisso com o aumento da transparência, da eficiência e da eficácia global do sistema de justiça em Portugal (OECD, 2020[1]).

No entanto, subsistem lacunas importantes na capacidade de Portugal para recolher e utilizar dados que lhe permitam ter uma perspetiva do acesso à justiça centrada nas pessoas. Este capítulo explora a disponibilidade, a qualidade e a utilização dos dados e das evidências necessárias para uma justiça centrada nas pessoas e eficiente - tanto do lado da oferta como da procura - a nível macro e micro em Portugal.

6.2. Necessidade de dados e evidências

6.2.1. Princípios para a recolha de dados e evidências para uma justiça centrada nas pessoas e com elevado desempenho

A garantia de dados e evidências corretas para uma justiça de elevado desempenho e centrada nas pessoas assenta em vários princípios fundamentais destinados a melhorar a eficácia e a inclusão dos serviços jurídicos e de justiça. Alguns desses princípios são os seguintes

1. Centrada nas pessoas. Em primeiro lugar e acima de tudo, a abordagem deve ser inerentemente centrada nas pessoas, analisando tanto a procura como a satisfação com os serviços e procedimentos jurídicos (e a oferta adequada).

2. A acessibilidade é um fator crítico, que exige uma avaliação das limitações ao acesso à justiça, dos custos associados, dos obstáculos, das complexidades de navegação no sistema de justiça e do impacto nos grupos vulneráveis.

3. Classificações e taxonomias adequadas. As classificações e taxonomias estandardizadas desempenham um papel significativo na garantia da comparabilidade, particularmente quando se alinham classificações orientadas para a procura e para a oferta relacionadas com problemas jurídicos, prestadores de serviços de resolução de litígios e intervenções.

4. Abordagem global. Há também uma forte necessidade de uma abordagem global que abranja as perspetivas de baixo para cima (bottom-up) e de cima para baixo (top-down), as dimensões formais e informais e todas as facetas, desde os contributos aos processos e aos resultados. Esta abordagem deve alinhar-se com as fases das políticas e serviços centrados nas pessoas, abrangendo o levantamento das necessidades jurídicas e de justiça, a conceção de serviços centrados nas pessoas e a avaliação da sua prestação.

5. Um quadro baseado nos direitos humanos. Deve também aderir a um quadro baseado nos direitos humanos, promovendo a inclusão, a não discriminação, a sensibilidade às questões de género e o respeito pelos direitos da privacidade e da proteção de dados. Deve ser prático, sustentável e exequível perante as atuais capacidades dos recursos humanos, disponibilidade de dados e tecnologias existentes.

6. Disponibilidade. Os dados devem obedecer a princípios de disponibilidade, acessibilidade e abertura. Dado que muitos atores estão envolvidos na viabilização do acesso à justiça, a produção de dados está espalhada por um vasto panorama institucional. As instituições públicas, a sociedade civil, o setor privado e os investigadores desempenham papéis importantes na produção, análise e utilização de dados sobre a justiça. A partilha e a ligação desses dados podem ser importantes para resolver a complexidade do acesso à justiça (Praia City Group, 2020[3]).

A implementação desta abordagem requer a utilização de múltiplas fontes de dados. Em termos gerais:

• Os dados administrativos (dados recolhidos pelas instituições, departamentos e prestadores de serviços jurídicos quando lidam diariamente com utentes e casos individuais) são essenciais para a produção de medidas e indicadores relacionados com as instituições, os processos formais, os serviços jurídicos e as interações das pessoas com estes. No entanto, embora os dados administrativos forneçam informações importantes sobre as pessoas que entram em contacto com as instituições e os serviços, não fornecem informações sobre as que a eles não acedem.

• Inquéritos à população em geral (inquéritos sobre as necessidades jurídicas). Para estabelecer padrões gerais de experiência e de respostas a problemas jurídicos civis, os inquéritos à população em geral são essenciais. No entanto, a capacidade dos inquéritos à população para captar pormenores de processos relativamente raros é intrinsecamente limitada e, de qualquer modo, os inquiridos têm geralmente apenas um conhecimento superficial dos processos técnicos.

• Inquéritos aos utilizadores e análises qualitativas. Para além dos dados administrativos e dos inquéritos à população em geral, os inquéritos aos utilizadores e as análises qualitativas, como a avaliação de peritos, podem fornecer informações para avaliar a qualidade dos processos e serviços e os seus resultados. As análises de peritos podem também fornecer dados relativos ao quadro jurídico e institucional em que a justiça é efetuada, o que constitui um contexto essencial para qualquer retrato completo do acesso à justiça.

• Dados oficiais. Os governos recolhem uma série de dados importantes através de censos periódicos e de outros inquéritos orientados para a população de serviços humanos que podem ser úteis para o planeamento e a prestação de serviços de justiça. Por exemplo, tendo identificado tendências e vulnerabilidades de grupos populacionais através de inquéritos sobre necessidades legais (LNS), os dados oficiais podem fornecer uma imagem mais profunda e matizada das suas necessidades, do local onde se encontram e de outros fatores.

Embora os dados tradicionais de desempenho dos tribunais (por exemplo, processos entrados, processos findos) sejam úteis para a gestão dos tribunais, fornecem poucas informações que possam ajudar numa abordagem centrada nas pessoas para o planeamento da justiça e a prestação de serviços. A fim de recolher o tipo de informação como parte dos dados administrativos que ajudarão a apoiar um ecossistema de dados centrado nas pessoas, uma abordagem útil é recolher dados (dados apropriados ao nível da instituição/organização e às pessoas e assuntos em causa) para responder aos sete temas listados abaixo (ver Caixa 6.1). É importante notar que será necessário estabelecer definições adequadas, regras de contagem e processos de recolha para cada variável.

Caixa 6.1. Dados para a conceção e aplicação de uma abordagem centrada nas pessoas

A quem estão a ser prestados os serviços/quem está a participar? Quer se trate de um tribunal, de um serviço de assistência jurídica ou de um serviço comunitário, se não forem recolhidos dados relativos à pessoa em causa, não será possível obter informações sobre questões como os grupos que utilizam o serviço e os que não o fazem, etc. Os dados do serviço (dados administrativos) são a melhor fonte para estas questões. Idealmente, será recolhida uma série de variáveis demográficas dos utentes, sujeita a requisitos éticos e de privacidade - tais como idade, sexo, emprego, nível de rendimento, deficiência, pais solteiros, língua e/ou origens culturais.

Que serviços estão a ser prestados aos utentes/que serviços estão os utentes a receber? Os serviços podem variar consoante o tipo de serviço (por exemplo, informação, consulta, aconselhamento, representação), por área de direito, por jurisdição (geográfica) ou região, etc. A informação procurada no âmbito deste tema pode incluir considerações sobre a forma como os serviços são distinguidos e definidos, mas, mais importante ainda, deve incluir dados relativos às razões pelas quais uma pessoa pode escolher um determinado serviço em vez de outro, etc.

Por que razão certas pessoas recebem certos serviços? O conjunto de perguntas no âmbito deste tema procura esclarecer por que razão certas pessoas recebem um determinado tipo de serviço e não outro, ou por que razão algumas pessoas recebem pouco ou nenhum serviço. Podem estar em causa muitos fatores que ultrapassam as questões das barreiras à prestação de serviços, como o custo e a disponibilidade de serviços. Por exemplo, o acesso aos serviços de assistência jurídica é provavelmente limitado na maioria das jurisdições por requisitos de elegibilidade específicos. Em Portugal, os requisitos de elegibilidade baseiam-se principalmente no rendimento (embora existam algumas disposições especiais para grupos vulneráveis) e são implementados através do Instituto de Segurança Social (ISS). Poderiam ser recolhidos dados centrados nas pessoas para fornecer informações importantes sobre as características e/ou as circunstâncias dos problemas jurídicos das pessoas que conseguem obter proteção jurídica, mas também, potencialmente, das que não conseguem.

Onde estão a ser prestados os serviços (geografia e contexto - como o tribunal, etc.)? Os dados administrativos que indicam onde os serviços são prestados em termos geográficos ou de localização (por exemplo, num tribunal, em casa de um utente ou num gabinete de atendimento) fornecem informações importantes não só sobre a distribuição e a utilização dos serviços atuais, mas também, quando comparados com as avaliações das necessidades jurídicas, podem levar a investigações sobre áreas de aparente carência de prestação de serviços. Isto, por sua vez, fornece informações importantes para o planeamento e a prestação de serviços, em geral, e de novos serviços, em particular.

Como estão a ser prestados os serviços (modo de prestação, por exemplo, presencial, telefónico, online)? A forma como os serviços são prestados é uma variável cada vez mais importante e centrada nas pessoas. Existem duas dimensões - a primeira é a forma como os serviços se envolvem com o utente e a segunda é o modo de prestação de serviços. Em relação à forma como os serviços interagem com (ou chegam aos) utentes, questões como as que procuram identificar se os utentes se dirigem aos serviços diretamente ou através de mecanismos de encaminhamento, ou se os prestadores de serviços realizam atividades de proximidade para chegar a comunidades remotas ou desfavorecidas, podem potencialmente revelar informações importantes sobre quais os clientes que escolhem que métodos (e para que assuntos) para interagir com os serviços de apoio jurídico.

Que percursos seguem as pessoas antes e depois do serviço? Os serviços que recolhem dados dos utentes sobre os percursos que seguiram antes de chegarem ao serviço e os percursos para os quais são encaminhados depois de entrarem no serviço são cruciais para compreender os percursos das pessoas no sistema de justiça. Isto pode fornecer informações importantes para ajudar na reforma e na melhoria da prestação de serviços.

Como são monitorizados e avaliados os serviços? A avaliação e o controlo dos serviços prestados são uma componente importante de qualquer sistema de justiça centrado nas pessoas. Os inquéritos de satisfação dos utilizadores contribuem para compreender de que forma os serviços estão ou não a apoiar adequadamente o utente.

Fonte: Elaboração própria do autor.

Para que os dados recolhidos sejam úteis para apoiar a justiça centrada nas pessoas a nível do sistema, os dados devem ser uma implementação adequada e setorial de definições e protocolos. Um tal sistema é suscetível de incluir as características enumeradas na Caixa 6.2.

Caixa 6.2. Características essenciais para apoiar a recolha de dados

Para apoiar eficazmente um sistema de justiça centrado nas pessoas, a integração e a gestão dos dados em todo o setor exigem uma abordagem abrangente e estratégica, o que inclui o estabelecimento de um quadro de referência que seja não só coeso e universalmente compreensível, mas também adaptável às diversas necessidades do setor da justiça.

As características essenciais descritas abaixo têm como objetivo garantir que todos os intervenientes, independentemente das suas funções específicas ou dos dados que tratam, possam contribuir e beneficiar de um sistema unificado. Cada uma das componentes abaixo elencadas desempenha um papel crítico na construção de um sistema de justiça baseado em dados que seja eficaz e responda às necessidades das pessoas que serve:

• Coordenado a nível central e claramente articulado: Será coordenado a nível central e claramente articulado, de modo a que todos as componentes do sistema judicial possam conhecê-lo, compreendê-lo e trabalhar para aplicar os seus requisitos. Embora haja diferentes requisitos para as variáveis específicas ou partes dos dados recolhidos, a caraterística de coordenação central significará que estas variações podem, no entanto, ser adequadamente incorporadas num único sistema eficaz.

• Definições e normas dos dados: Só se obterão dados úteis se existir um sistema comum de recolha de dados com um conjunto comum de definições e normas, idealmente em todo o setor da justiça, para garantir a recolha de dados coerentes e comparáveis. Por conseguinte, o ideal é que exista um "dicionário de dados" ou equivalente que defina as variáveis dos dados, e/ou um manual de "normas de dados" para apoiar e incentivar a coerência no registo dos dados.

• Ferramentas comuns: Podem existir ferramentas específicas de recolha de dados (incluindo software) e/ou orientações para ajudar cada organização e instituição individual a recolher, utilizar e comunicar dados de forma coerente.

• Definição de prioridades: Não é possível nem prático recolher toda a informação que se possa desejar. Para além dos fatores éticos e de privacidade, não é, por exemplo, apropriado que um serviço que preste apenas um pequeno serviço de informação (como um funcionário de um juízo de proximidade a um utente) faça um longo conjunto de perguntas demográficas e outras, ao passo que para um utente que recebe um serviço longo e de alta intensidade, como a representação legal em tribunal, essas perguntas podem ser apropriadas. Por conseguinte, o próprio sistema de dados deve conter prioridades de recolha de dados acordadas para a implementação.

• A recolha de dados fornece informação útil regular e em tempo real: Só se obterão dados úteis se houver incentivos adequados para garantir que as variáveis são recolhidas. Parte do incentivo para uma boa recolha de dados a nível da prestação de serviços é que os responsáveis pelos serviços recebam um bom feedback, informações úteis e ferramentas baseadas nos dados, para que vejam regularmente o valor dos dados que recolhem à medida que são utilizados. Além disso, os programas de reconhecimento, os prémios relacionados com o desempenho ou as oportunidades de desenvolvimento profissional ligadas à excelência da gestão de dados podem motivar as pessoas a dar prioridade e a garantir a qualidade da introdução de dados.

• Programas regulares para incentivar a aplicação: É provável que haja processos setoriais e orientados para o setor (neste caso, a DGPJ) para incentivar a aplicação progressiva do sistema de recolha e utilização de dados.

Fonte: Elaboração própria do autor.

A aplicação de uma abordagem centrada nas pessoas exige que se ultrapasse a fragmentação tradicional do setor da justiça, que resulta frequentemente em dados díspares e fragmentados. É igualmente necessário assegurar a compatibilidade dos conceitos, classificações e termos dos dados e estandardizar as taxonomias, as ferramentas, as diretrizes e os formatos dos dados. A privacidade, a proteção dos dados, a propriedade e o princípio dos dados abertos apresentam considerações complexas. O equilíbrio entre os direitos de propriedade dos dados, a confidencialidade garantida pelas leis das estatísticas e o impulso para os dados abertos exige um equilíbrio delicado (Praia City Group, 2020[3]). Além disso, a capacidade de implementar as melhores práticas e diretrizes internacionais sobre os quadros de medição do acesso à justiça depende de materiais de formação eficazes e de intervenções específicas.

Para pôr em prática o ciclo de planeamento dos serviços jurídicos descrito na Caixa 6.3 e alcançar uma abordagem da justiça centrada nas pessoas, o ideal seria que as jurisdições fossem apoiadas por um ecossistema de dados adequado. Para o efeito, é importante adotar uma estratégia coerente em matéria de dados e um ecossistema de dados em todos os organismos e elementos do sistema de justiça. Com o tempo, isto implica avançar para sistemas comuns de definição, terminologia, recolha e retenção de dados e gestão de dados. Um outro aspeto importante a considerar é a adoção de uma abordagem comum e apoiada para o levantamento dos dados da justiça.

Caixa 6.3. Modelo de operacionalização do ecossistema de dados

Para apoiar uma justiça centrada nas pessoas em cada jurisdição ou a nível nacional, está disponível uma série de fontes de dados provenientes dos governos e das organizações de justiça. Este modelo de ecossistema de dados procura operacionalizar os requisitos de dados através da:

• Identificação de uma série de questões-chave que, idealmente, deveriam ser respondidas pelos sistemas de justiça que procuram avançar para uma abordagem centrada nas pessoas; e

• Identificação de possíveis fontes de dados a utilizar.

Para ilustrar o modelo de operacionalização do ecossistema de dados, são apresentadas abaixo algumas perguntas e fontes de dados, com ênfase numa abordagem de justiça centrada nas pessoas:

• Quais são as necessidades jurídicas e de justiça dos diferentes grupos de pessoas? Podem ser consideradas várias fontes de dados, idealmente utilizadas numa combinação adequada:

  • Os dados de um inquérito sobre as necessidades jurídicas (LNS) podem ajudar a obter um retrato representativo das necessidades jurídicas e de justiça da comunidade;

  • Os dados específicos provenientes de um envolvimento profundo com as comunidades, em especial as comunidades desfavorecidas, podem ajudar a colmatar as lacunas na compreensão das necessidades jurídicas e de justiça das comunidades desfavorecidas prioritárias. Estes dados podem provir de investigação específica e/ou do envolvimento contínuo das organizações da sociedade civil (OSC) com comunidades desfavorecidas específicas;

  • Dados da justiça criminal: Embora o LNS e outros dados sejam necessários para identificar as necessidades jurídicas e de justiça em geral, quando disponíveis e bem recolhidos, os dados relativos aos processos-crime findos ou outros dados semelhantes podem frequentemente fornecer os melhores indicadores das necessidades em matéria de direito penal;

  • A prestação de serviços e os dados administrativos podem complementar a compreensão das necessidades jurídicas, especialmente a nível local. No entanto, os dados sobre a prestação de serviços têm frequentemente uma utilidade limitada como medida das necessidades jurídicas, especialmente quando o financiamento é escasso.

• Onde estão localizadas as necessidades jurídicas e de justiça? A distância pode ser um grande impedimento ao acesso à justiça, especialmente em países de maior dimensão. A localização da necessidade é importante para direcionar os serviços de forma eficaz.

  • Prestação de serviços e dados administrativos: Embora a utilidade destes dados possa ser limitada por uma relativa escassez de serviços de justiça prestados ou de dados recolhidos, podem fornecer informações sobre a procura local de serviços específicos para necessidades jurídicas e de justiça específicas.

  • Dados oficiais: O LNS raramente fornece informações suficientes sobre as necessidades jurídicas e de justiça em pequenas regiões de uma jurisdição. No entanto, os resultados dos inquéritos sobre as necessidades legais em relação a determinados grupos ou questões podem ser aplicados ao recenseamento oficial e a outros conjuntos de dados a nível da população, a fim de fornecer informações sobre a localização das prováveis necessidades jurídicas e de justiça.

  • Dados das organizações de serviços à comunidade (OSC) e das ONG: As OSC e as ONG têm geralmente relações de serviço e apoio a longo prazo com comunidades desfavorecidas específicas. Se receberem o apoio adequado, os dados destas agências podem fornecer informações úteis sobre as necessidades legais e de justiça e a sua localização.

• Como é que a competência jurídica pode ser reconhecida e compreendida?

  • A competência jurídica refere-se a características pessoais, competências e preparação psicológica que têm impacto na capacidade de uma pessoa para enfrentar e lidar com problemas jurídicos e de justiça. Uma série de fontes de dados, especialmente os dados oficiais e anónimos (censos), fornecem informações desagregadas a nível da população sobre as principais características e competências, como o nível de instrução, o estado de saúde, a situação profissional e outras competências. Isto, por sua vez, fornece informações sobre a sua capacidade jurídica.

• O que é que funciona para responder às necessidades jurídicas e de justiça de diferentes partes da comunidade de forma sustentável?

  • Utilizar literatura de qualidade: A investigação e as avaliações rigorosas, bem como as revisões sistemáticas rigorosas dessa investigação, podem fornecer orientações sobre o que funciona para responder a necessidades específicas em matéria de direito e justiça de determinadas pessoas em contextos específicos.

  • Realização de avaliações de qualidade: A realização de avaliações específicas e estratégicas baseadas em evidências pode contribuir para a base de dados sobre o que funciona, para quem, em que circunstâncias e a que custo.

  • Prestação de serviços e dados administrativos: Os dados sobre a prestação de serviços, por si só, não permitem identificar a eficácia. No entanto, quando recolhidos como parte de uma metodologia adequada para determinar o que funciona, os dados sobre a prestação de serviços podem ter um papel fundamental.

• Como é que os serviços jurídicos e de justiça podem ser mais bem direcionados para onde são necessários?

  • Comparar os dados relativos à prestação de serviços com os dados relativos às necessidades jurídicas e de justiça: Os países que pretendam identificar lacunas na prestação de serviços e monitorizar a prestação de serviços relevantes para dar resposta a necessidades específicas podem considerar a possibilidade de comparar os dados relativos à prestação de serviços com os dados relativos às necessidades legais/jurídicas. Devem analisar as abordagens disponíveis para monitorizar os dados relativos à prestação de serviços em função das variáveis relativas às necessidades relevantes.

• Que dados são necessários para o acompanhamento, a avaliação e o planeamento?

  • Os dados provenientes de algumas ou de todas as fontes acima referidas podem ser relevantes para o acompanhamento, a avaliação e o planeamento da prestação de serviços de justiça.

  • A investigação e a avaliação específicas são necessárias, mas teriam de ser coordenadas estrategicamente para se centrarem nas lacunas de conhecimento prioritárias e para minimizar os custos e a duplicação.

  • Outros dados dos tribunais: Todos os dias, os processos são julgados nos tribunais e os serviços são prestados. A recolha de dados sobre essa prestação de serviços permitirá que estas importantes fontes de dados contribuam com informações valiosas para o ecossistema de dados sobre a justiça e permitam a tomada de decisões e o planeamento adequados dos serviços de justiça.

Fonte: OCDE (2021[2]) Quadro e princípios de boas práticas da OCDE para uma justiça centrada nas pessoas, https://www.oecd.org/publications/oecd-framework-and-good-practice-principles-for-people-centred-justice-cdc3bde7-en.htm.

6.2.2. Necessidades de dados e evidências a nível macro

Esta primeira parte de um modelo de dados sobre a justiça é um modelo a nível nacional (ou regional) em que a tónica é colocada no equilíbrio entre a oferta e a procura e nos resultados dos problemas jurídicos. A esse nível, o processo de agregação de dados muda o foco para as questões gerais de procura e oferta, resolução e falta de resolução, e acesso e falta de acesso. Este modelo destina-se a quem realizada o planeamento a nível nacional, ao sistema judicial, aos ministérios da justiça, a organizações da sociedade civil nacionais e internacionais, à polícia e a serviços do Ministério Público.

A avaliação da procura de justiça exige uma abordagem da base para o topo, centrada nos espaços geográficos e sociais onde surgem os problemas. A investigação sobre a justiça e as necessidades legais indica que os mecanismos oficiais de reparação tratam apenas de uma fração dos problemas, deixando uma parte significativa por resolver. Os mecanismos informais, incluindo os fóruns de justiça comunitários e as plataformas online, cobrem algumas questões, mas não todas. Os dados de perceção, juntamente com os métodos quantitativos, fornecem informações sobre as razões subjacentes às ações e inações, esclarecendo por que razão certos problemas são tratados e outros não.

A avaliação das necessidades de dados sobre a justiça a nível macro (ver Tabela 6.1) pode envolver a análise de vários fatores, com destaque para os aspetos da oferta (centrados nas instituições) e da procura (centrados nas pessoas). Os aspetos institucionais centram-se nos aspetos estruturais da prestação de justiça, tais como os quadros institucionais e jurídicos, os tipos de serviços, o volume dos serviços, a gestão e a categorização dos casos e os processos e recursos utilizados para resolver questões jurídicas. Estes elementos ajudam a detalhar os aspetos operacionais e processuais dos serviços e instituições de justiça, os custos associados à prestação de justiça a um nível sistémico e os resultados em termos de resolução de casos, eficiência do sistema de justiça e aplicação da lei.

Tabela 6.1. Necessidades de dados centrados nas pessoas e institucionais a nível macro

Centrado nas pessoas / na procura	Centrado nas instituições / na oferta
Capacidades Capacidade sentida para resolver problemas jurídicos com êxito Sensibilização jurídica	Estrutura Quadro institucional Quadro jurídico Recursos/orçamento Quadro político
Problemas jurídicos Prevalência Generalizações Tendências longitudinais Categorias e subcategorias de problemas jurídicos Desagregação por fatores de vulnerabilidade Impacto Partes	Instituições Tipos de serviços Volumes de serviço Processos entrados por categoria de problema Processos entrados por subcategoria de problema Processos findos por categoria de problema Processos findos por subcategoria de problema Partes Desagregação por fatores de vulnerabilidade Valor da ação
Caminhos para a justiça Ação/Inação Utilização de mecanismos de justiça formais e informais (ODS 16.3.3) Utilização de mecanismos formais de justiça Utilização de mecanismos informais de justiça Etapas dos percursos de justiça Resolução bilateral Prestadores do serviço/Tipo de processo Duração Duração por tipo de processo Intervenções Qualidade do processo Informação jurídica Aconselhamento jurídico	Processo Duração Duração por tipo de processo Resolução bilateral Intervenções Qualidade do processo Representação jurídica Recursos/reparação
Custos Valor/Custos dos utilizadores Stress	Custos Valor/Custos dos utilizadores Stress Custos do sistema
Resultados Resultados do problema Aplicação da lei Resultados de bem-estar	Resultados Resultados dos casos Aplicação da lei Resultados de bem-estar

Nota: Elaboração própria do autor.

Os aspetos centrados nas pessoas ou no lado da procura salientam as capacidades dos indivíduos, a prevalência e a natureza dos problemas jurídicos, os caminhos que as pessoas percorrem para chegar à justiça, os custos incorridos pelas pessoas, os resultados para o seu bem-estar e a resolução dos problemas. Centram-se nas experiências pessoais de quem navega no sistema jurídico e refletem uma visão do sistema de justiça orientada para a procura, dando ênfase naquilo que as pessoas precisam, na forma como procuram ajuda e nos resultados dos seus esforços para resolver problemas jurídicos, incluindo os impactos no seu bem-estar (por exemplo, restabelecer relações danificadas, proporcionar restituição e restauração, punir quando necessário, estabelecer um sentimento de segurança e reforçar os direitos). As principais questões a que os dados centrados nas pessoas no modelo de nível macro podem responder são apresentadas na Caixa 6.4.

Caixa 6.4. Questões-chave sobre o modelo de nível macro macro

Seguem-se as perguntas-chave sobre o modelo macro para a utilização de dados e sistemas de informação estatística:

• Quais são as necessidades de justiça?

• Existe um défice de justiça e qual é a dimensão desse défice?

• Em comparação com períodos anteriores, qual é a dinâmica das necessidades jurídicas das pessoas e das empresas?

• Como se apresenta a pirâmide das necessidades jurídicas?

• Quais são os impactos individuais e sociais dos problemas jurídicos e quais são os custos da manutenção de instituições formais e informais para a resolução de problemas jurídicos?

• Que percentagem dos problemas jurídicos é resolvida de forma justa?

• Que grupos sociais são mais afetados pelo défice de justiça e qual é o papel dos fatores de vulnerabilidade?

• Como é que as instituições de justiça formais e informais trabalham em conjunto?

• Onde é que os percursos de justiça funcionam sem problemas e onde é que falham?

• Quais são os problemas jurídicos em que o défice de justiça é mais preocupante?

• Por que razão é que algumas pessoas utilizam o serviço (para receber assistência para o seu problema jurídico ou para o resolver) e outras não? Existem razões de acessibilidade que se aplicam a alguns grupos e não a outros? As restrições de elegibilidade significam que algumas questões ou algumas pessoas não podem receber apoio para os seus problemas jurídicos, enquanto outras que cumprem os critérios de elegibilidade podem receber assistência?

Nota: Elaboração própria do autor.

6.2.3. Disponibilidade de dados em Portugal a nível macro

Em termos gerais, Portugal parece ter um quadro de dados sobre a justiça simples, bem concebido e corretamente mantido, centrado principalmente no funcionamento das principais instituições e processos formais de justiça.

O portal de dados da justiça, Estatisticas.justica.gov.pt, disponibiliza um manancial de dados estatísticos atuais e longitudinais sobre a justiça em Portugal. Sob a liderança do Ministério da Justiça e da Direção-Geral da Política de Justiça (DGPJ), os dados administrativos são regularmente recolhidos, analisados e publicados. Com algumas exceções, a maior parte dos indicadores disponíveis centra-se na estrutura, nas entradas, no processo e no desempenho. As estatísticas contêm dados sobre o número de advogados, agentes de execução, funcionários judiciais e outros profissionais, despesas com assistência jurídica e taxas de justiça.

O portal fornece igualmente dados sobre o volume de trabalho dos diferentes tipos de mecanismos de resolução de litígios, como os julgados de paz, os tribunais de primeira instância, os tribunais administrativos e fiscais de primeira instância, os tribunais judiciais superiores, os tribunais superiores da jurisdição administrativa e fiscal, o Tribunal de Contas, os inquéritos criminais da polícia, os serviços do Ministério Público e o Tribunal de Justiça da União Europeia. Além disso, os dados administrativos e as avaliações de peritos fornecem informações sobre o fluxo de processos que entram e saem do sistema, classificados por problema e subproblema, o valor dos processos e a desagregação por fatores de vulnerabilidade.

Os dados relativos aos processos são comunicados de acordo com as categorias civil, administrativa e penal. Além disso, são fornecidas estatísticas relativas aos processos laborais e aos processos tutelares cíveis. As estatísticas a nível dos processos são desagregadas por matéria. Por exemplo, as matérias cíveis estão divididas em ações declarativas, ações executivas cíveis, ações especiais, providências cautelares e "outras" ações (ver Tabela 6.2). Estas categorias são ainda subdivididas em categorias ainda mais específicas (Government of Portugal, 2023[4]). Em alguns domínios do direito comercial (por exemplo, a insolvência), os dados são desagregados por características-chave das partes. Por exemplo, as insolvências declaradas nos tribunais de primeira instância são comunicadas por pessoas singulares, pessoas coletivas de direito privado e pessoas coletivas de direito público. A DGPJ recolhe dados sobre as partes envolvidas nos processos, o desempenho das instituições (como terminam os processos) e se as partes atingiram os seus objetivos. São também recolhidos dados sobre os modos oficiais de resolução alternativa de litígios.

Tabela 6.2. Processos cíveis findos nos tribunais judiciais de primeira instância

Nº de casos	Ano
Tipo de procedimento	2022	2021	2020	2019	2018	2017	2016	2015	2014	2013
Ações declarativas	58,709	54,969	50,345	53,229	51,096	52,517	60,895	75,057	62,045	74,636
Ações executivas	119,305	129,321	137,667	166,647	192,610	221,001	256,931	242,111	258,233	364,852
Ações especiais	42,223	39,000	37,059	47,946	42,648	44,412	47,405	54,208	46,085	49,580
Procedimentos cautelares	4,189	4,513	4,138	4,366	4,271	4,714	5,523	7,882	7,950	8,939
Outros	39,487	40,881	51,171	75,393	83,146	80,615	76,203	63,776	53,796	68,211
Total geral	263,913	268,684	280,380	347,581	373,771	403,259	446,957	443,034	428,109	566,218

Fonte: Governo de Portugal (2023[4]), Processos cíveis findos nos tribunais judiciais de 1ª instância, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Pages/Processos-civeis-findos-nos-tribunais-judiciais-de-1-instancia.aspx.

Um aspeto inovador da visualização dos dados sobre justiça nas Estatísticas da Justiça é o facto de a maioria dos dados estar disponível em folhas de cálculo com a funcionalidade de tabela dinâmica incorporada. Isto permite que utilizadores com um nível razoável de literacia de dados possam interagir com os dados e criar os seus próprios relatórios. Outra caraterística que merece destaque é o rigoroso processo de concetualização e documentação. Na maioria dos relatórios, existe um separador intitulado "Notas metodológicas", que oferece uma explicação pormenorizada das estatísticas apresentadas.

No que diz respeito ao desempenho institucional, o foco está no processo, como a taxa de resolução, a duração média dos casos concluídos, o tempo de resolução (disposition time), os casos pendentes, a disponibilidade de representação legal e a qualidade dos processos legais, incluindo os mecanismos de recurso e reparação. O desempenho das instituições de justiça éregistado através de processos entrados, processos findos e processos pendentes. A eficiência e a qualidade dos processos judiciais são medidas principalmente através de dados administrativos e de avaliações de peritos.

Os custos sistémicos incluem os custos dos utilizadores e o impacto financeiro mais vasto no sistema de justiça, analisando o orçamento total anual da justiça, a sua percentagem no PIB e os orçamentos desagregados por instituição e função. Por último, a eficácia institucional é aferida pelos resultados dos processos, pelas taxas de execução e pelos dados provenientes principalmente dos registos administrativos, a fim de avaliar a capacidade do sistema para aplicar a justiça de forma eficaz. Existem alguns dados de resultados recolhidos através de inquéritos aos utilizadores dos tribunais, como é o caso do projeto RAL+. No entanto, em geral, os dados relativos aos resultados estão significativamente e em grande parte ausentes no portal Estatísticas da Justiça, em comparação com os dados relativos ao desempenho. Para além dos dados estatísticos baseados em dados administrativos, o Ministério da Justiça, através do seu departamento de planeamento, realiza inquéritos de satisfação dos serviços.

No que respeita à procura centrada nas pessoas, a disponibilidade de dados tende a ser muito mais limitada em Portugal. O inquérito português às necessidades jurídicas de 2023, avalia a confiança da população no acesso à informação jurídica e na obtenção de assistência jurídica, indicando as capacidades sentidas para resolver problemas jurídicos com êxito e o conhecimento jurídico da população. Este inquérito é complementado por dados sobre o número de prestadores de assistência jurídica por 100 000 habitantes, obtidos a partir de dados administrativos fornecidos pela DGPJ. Além disso, existe alguma informação sobre a prevalência, as generalizações e as tendências longitudinais dos problemas jurídicos, tal como identificados através do LNS 2023. Para colmatar esta lacuna, são necessários esforços concertados para integrar sistematicamente os dados relativos à procura no sistema de dados da justiça portuguesa. As necessidades regulares de justiça e os estudos de vitimização devem ser institucionalizados e integrados no sistema de recolha de dados. Para responder às exigências específicas da investigação por inquérito, poderia ser estabelecida uma colaboração entre a DGPJ, o Conselho Superior da Magistratura e o Instituto Nacional de Estatística. As instituições académicas e as entidades privadas (por exemplo, empresas de recolha de dados) poderiam ser intervenientes importantes na procura de mais dados sobre a procura de justiça.

Além disso, são muito poucos os indicadores concebidos para captar os resultados da justiça em Portugal. Inevitavelmente, isto decorre das dificuldades conceptuais, metodológicas e técnicas de recolher dados sobre os resultados. No entanto, uma justiça centrada nas pessoas e apoiada em evidências sobre o impacto social e económico da justiça exige a disponibilidade de dados sobre os resultados.

Atualmente, a maioria dos indicadores que fazem parte do quadro de dados sobre a justiça são publicados de forma agregada, embora os conjuntos de dados brutos possam conter algumas informações sobre os utilizadores do sistema de justiça. É importante assegurar que o quadro de dados sobre a justiça reúna detalhe suficiente que permita uma análise e apresentação desagregada. É necessário disponibilizar esses dados desagregados para destacar os aspetos importantes do acesso à justiça, como as vulnerabilidades, a distribuição da justiça e dos serviços jurídicos pela população e os fatores que causam ou se sobrepõem à exclusão. Esta análise, por exemplo, pode mostrar como indivíduos de diferentes origens socioeconómicas ou de diferentes localizações geográficas enfrentam problemas jurídicos e respondem a eles.

Por último, todos os indicadores críticos do quadro de dados da justiça portuguesa representam uma única fonte de dados - ou seja, dados de gestão de processos ou dados de registos públicos. A integração de dados ao nível dos utilizadores, casos ou problemas pode fornecer um número significativo de informações. Por exemplo, a ligação dos dados dos processos com os dados dos serviços de segurança social pode revelar informações significativas sobre aspetos importantes como as vulnerabilidades, os obstáculos à justiça e as preferências dos utilizadores.

6.2.4. Necessidades de dados e evidências a nível micro

Enquanto a nível macro, o desempenho dos sistemas de justiça é avaliado a nível nacional ou regional, o nível micro permite uma análise mais aprofundada de problemas individuais ou de instituições específicas. Os dados a nível micro podem incidir sobre diferentes questões, como os casos de consumidores. Podem ser recolhidos junto de instituições e prestadores de serviços que trabalham para encontrar soluções para esses problemas. Em alternativa, o enfoque institucional recolhe dados sobre as instituições, por exemplo, o funcionamento dos tribunais de competência genérica ou especializados, do sistema de acesso ao direito, dos RAL, da polícia, do Ministério Público, da investigação criminal, e dos serviços notariais. Dada a existência de liderança e a disponibilidade de dados suficientes, essas informações podem ser utilizadas para captar o funcionamento dos serviços de justiça formais e informais. A Caixa 6.5 apresenta as perguntas-chave sobre o modelo de nível micro de dados da justiça centrada nas pessoas relativos aos serviços judiciais.

Caixa 6.5. Questões-chave sobre o modelo de nível micro

Seguem-se as perguntas-chave sobre o modelo de nível micro de dados da justiça centrada nas pessoas relativos aos serviços judiciais:

• Quais são os parâmetros quantitativos do serviço? Qual a sua relação com a procura global/nacional de justiça?

• Como é que os utilizadores percecionam a qualidade do serviço?

• Em que medida a justiça e os serviços jurídicos são acessíveis?

• Qual a facilidade de utilização dos procedimentos?

• Qual é a rapidez e a prontidão dos procedimentos?

• Com que eficácia é que o serviço responde às necessidades jurídicas e de justiça das pessoas?

• Que segmentos da comunidade estão a utilizar os serviços e quais não estão?

• Que necessidades jurídicas da comunidade estão a ser satisfeitas pelos serviços jurídicos e quais não estão?

• Os serviços são prestados de forma a satisfazer as necessidades de toda a comunidade?

• Os utilizadores da comunidade estão satisfeitos com os serviços que recebem?

• Que resultados foram alcançados pelos utilizadores?

• Que caminhos seguem as pessoas para resolver os seus problemas?

• Os serviços são inclusivos e dirigidos às pessoas mais necessitadas e respondem às suas necessidades?

• Os serviços foram concebidos para ultrapassar ativamente as diversas barreiras à assistência e serem acessíveis a todos?

• Os serviços estão disponíveis em toda a cadeia de justiça numa variedade de formatos e tipos que atingem diferentes grupos?

• Os serviços são adequados às necessidades específicas dos indivíduos, adaptados, proporcionados e eficientes para se adaptarem às condições locais?

• Os serviços contribuem para os resultados desejados pelas pessoas e o seu acesso é equitativo?

• Quais são os resultados e o valor do serviço para os indivíduos e para a sociedade? Os procedimentos resolvem efetivamente os problemas jurídicos e de justiça das pessoas e das empresas?

• Como é que a conceção e a prestação do serviço podem ser melhoradas para se centrarem mais nas pessoas? Qual é o impacto da resolução no bem-estar das pessoas envolvidas?

Nota: Elaboração própria do autor.

A dimensão centrada nas pessoas ao nível micro baseia-se nas premissas de que as pessoas valorizam os processos e serviços de justiça que são acessíveis, económicos, atempados, justos, adaptados às suas necessidades, com resultados de elevada qualidade e eficazes na resolução dos problemas das pessoas. Isto inclui a identificação dos obstáculos ao acesso e das etapas envolvidas nos percursos da justiça, incluindo os encaminhamentos, as partes envolvidas, a forma como os casos são afetados por fatores de vulnerabilidade e o impacto ou valor global dos casos resolvidos, a duração dos processos judiciais, as intervenções feitas durante estes processos e a qualidade do processo na perspetiva do utilizador. A perspetiva das pessoas pode ajudar a compreender os custos, que podem ser divididos em custos financeiros e no stress sentido pelas pessoas. Por último, pode ajudar a avaliar os resultados, como a resolução de problemas, a aplicação das decisões e o bem-estar das pessoas envolvidas.

Do ponto de vista institucional, ao nível micro, é importante compreender o quadro institucional e jurídico de serviços específicos, a afetação de recursos e o orçamento, com vista a medir a capacidade e o grau de preparação de cada serviço para tratar os casos. Além disso, inclui indicadores dos processo, como o tipo de processo, a taxa de resolução, os casos pendentes, a disponibilidade de representação jurídica, a qualidade do processo e os mecanismos de recurso e reparação. Existe também a possibilidade de analisar os custos para os utilizadores e para o sistema de justiça na prestação de serviços, bem como os resultados em relação à resolução de casos, execução e eficácia e eficiência institucional/serviço (ver Tabela 6.3).

Esta abordagem de dados pode contribuir para a forma como as instituições processam os casos e como os utilizadores experimentam os processos e os resultados. Muitas vezes, baseia-se principalmente em dados administrativos provenientes da instituição ou do serviço. No entanto, os dados administrativos não podem captar a maior parte das experiências pessoais subjetivas nos percursos de acesso à justiça. Por conseguinte, a abordagem a nível micro é reforçada com dados de várias fontes que mostram as perspetivas dos utilizadores. No entanto, muitas vezes esses dados não estão disponíveis. A justiça centrada nas pessoas exige uma mudança significativa na conceção e prestação de serviços jurídicos e de justiça. A conceção e a criação de um ecossistema de dados facilitador fazem parte desses esforços.

Tabela 6.3. Abordagens centradas nas pessoas e centradas nas instituições no modelo a nível micro

Procura	Oferta
Acesso Barreiras Etapas dos percursos de justiça e encaminhamentos	Estrutura para serviços/instituições específicos Quadro institucional Quadro jurídico Recursos/orçamento Instituições/serviços Processos entrados e processos findos Categorias Partes Desagregação por fatores de vulnerabilidade Impacto/valor dos casos
Processo Duração Intervenções Qualidade do processo	Processo Tipo de processo Duração Taxa de resolução Casos pendentes Representação jurídica Qualidade do processo Recursos/recursos
Custos Financeiros Stress	Custos Custos dos utilizadores Custos do sistema
Resultados Resultados do problema Aplicação da lei Consequências no bem-estar	Resultados Resultados dos casos Aplicação da lei Consequências no bem-estar

Fonte: Elaboração própria do autor

6.3. Requisitos de dados e oportunidades de mapeamento a nível micro para apoiar a justiça centrada nas pessoas em Portugal

Nos últimos 10 anos, Portugal registou progressos substanciais na melhoria da recolha de dados e na elaboração de relatórios a nível micro. Estes progressos foram principalmente no sentido de uma recolha e comunicação coerentes de dados relacionados com o desempenho dos tribunais (OECD, 2020[1]) e da sua publicação em sítios Web interativos, tanto em português como em inglês. O e-Tribunal (Citius) e a Estatísticas da Justiça são alguns dos exemplos de portais que disponibilizam painéis e mapas interativos que permitem aos utilizadores visualizar e aceder a informações sobre várias entidades e serviços judiciais (Government of Portugal, 2024[5]) (Government of Portugal, 2024[6]).

Nesta fase, os dados recolhidos centram-se geralmente numa série de indicadores de desempenho dos tribunais, tais como o "número de processos entrados", o "número de processos findos" e a "duração dos processos", bem como dados sobre o número de juízes nomeados e indicadores semelhantes (OECD, 2020[1]). Estes dados podem ser úteis no âmbito de uma análise do desempenho dos tribunais e são indicadores comuns utilizados em todos os países.

No entanto, em termos de dados sobre a procura para ajudar na implementação da justiça centrada nas pessoas e para apoiar o planeamento baseado em evidências, as variáveis atualmente recolhidas e comunicadas parecem ser limitadas na sua utilidade. As entrevistas e análises realizadas como parte desta revisão destacaram uma série de lacunas nos dados sobre a procura de justiça recolhidos pelos organismos e serviços do setor da justiça, com exceção da Associação Portuguesa de Apoio à Vítima (APAV). Em particular, algumas das lacunas estão relacionadas com a abordagem limitada do registo generalizado, coordenado ou consistente das principais variáveis de dados centrados nas pessoas, que incluem dados relativos às necessidades jurídicas de todas as pessoas, dados que revelam quais os grupos da comunidade que estão a receber serviços para problemas específicos e quais os que não estão, qual a melhor forma de direcionar os serviços para chegar a comunidades específicas e quais os resultados alcançados e os níveis de satisfação com os serviços.

6.3.1. Dados sobre a justiça centrada nas pessoas nas instituições do setor da justiça em Portugal

Com base nos temas e requisitos de informação indicativos de dados sobre a justiça centrada nas pessoas e na recolha e utilização adequadas de dados para a justiça centrada nas pessoas, as secções seguintes resumem as conclusões do projeto em relação a uma série de instituições, entidades e organizações-chave do setor da justiça.

Práticas e oportunidades promissoras

6.3.2. APAV

A APAV é o principal serviço de apoio à vítima em Portugal. É uma ONG independente, sem qualquer ligação ao Ministério da Justiça português. Embora, atualmente, 80% dos seus clientes sejam vítimas de violência doméstica, o seu serviço está disponível para todas as vítimas de crime em Portugal. A APAV tem uma série de modelos diferentes para prestar serviços em diferentes locais, com base nas circunstâncias específicas.

No entanto, é importante referir que a APAV constitui um exemplo muito positivo de recolha e utilização de dados centrados nas pessoas. Em suma, a APAV adota uma abordagem centrada nas pessoas em relação às necessidades dos seus clientes e desenvolveu um sistema de recolha e utilização de dados bastante sofisticado para acompanhar a abordagem centrada nas pessoas. É importante notar que o seu sistema é uma base de dados eletrónica e é provável que as instituições de justiça e o setor da justiça possam aprender com ele.

A APAV recolhe um vasto leque de variáveis demográficas e outras, centradas nas pessoas, e utiliza-as no planeamento e na prestação de serviços. Por exemplo, acedem aos dados sobre a proveniência (geográfica) dos seus clientes e mapeiam esses dados para destacar as regiões deficientemente cobertas pelos serviços em Portugal.

A APAV regista dados de encaminhamento, ou seja, recolhe informação sobre o local através do qual as pessoas que a procuram foram encaminhadas (se aplicável), bem como para onde são encaminhadas a partir da APAV.

A APAV dispõe de um sistema de medição dos resultados alcançados. Utilizam um sistema externo de avaliação da qualidade que procura examinar os resultados e, de dois em dois anos. Contratam investigadores externos para efetuarem estudos de satisfação dos clientes. Também efetuam as suas próprias avaliações de impacto à medida que vão trabalhando com os clientes ao longo do percurso. O Ministério da Justiça poderia utilizar grande parte desta abordagem de recolha de dados centrada nas pessoas. O Ministério e/ou a DGPJ poderiam considerar a possibilidade de contratar a APAV com a intenção de adquirir a propriedade intelectual e a assistência para desenvolver uma ferramenta de dados mais ampla para o setor da justiça.

6.3.3. Instituto de Segurança Social

O Instituto da Segurança Social (ISS) é o principal organismo governamental responsável pela segurança social e serviços conexos de proteção social em Portugal. Assume uma posição fundamental e única em relação à assistência jurídica em Portugal e oferece oportunidades significativas para a recolha de dados e o planeamento de serviços jurídicos no futuro. O ISS tem acesso a uma enorme variedade de dados sobre os serviços de proteção social prestados à população portuguesa. Durante as entrevistas, foi referido que os dados do ISS eram possivelmente mais úteis do que os dados dos censos, especialmente em relação a grupos desfavorecidos e a pessoas que necessitam ou recebem assistência pública.

Para beneficiar de proteção jurídica em Portugal, uma pessoa deve apresentar o seu pedido através do ISS. O seu direito ao apoio judiciário, que é determinado por uma fórmula prevista na legislação, é avaliado pelo ISS, tendo em conta as informações de que dispõe sobre cada pessoa e agregado familiar em Portugal. As atualizações, no início de 2023, do seu sistema proporcionaram um processo de candidatura online muito melhorado, com uma recolha automática de dados mais eficiente. Embora o ISS já pudesse realizar análises dos pedidos de apoio judiciário anteriores em termos de uma série de variáveis centradas nas pessoas, esta atualização facilitou o processo de recolha de dados (ver Caixa 6.6).

Caixa 6.6. Portugal: O papel do Instituto de Segurança Social na proteção jurídica

A posição fundamental e única do Instituto da Segurança Social (ISS) em relação ao sistema de acesso ao direito em Portugal oferece oportunidades significativas para a recolha de dados, mapeamento e planeamento de serviços jurídicos para o futuro. O ISS - o principal organismo governamental responsável pela segurança social e serviços conexos em Portugal - tem acesso a uma enorme variedade de dados sobre os serviços de proteção social para a população portuguesa. Os sistemas portugueses de identificação civil e de segurança social estão interligados, pelo que uma grande quantidade de informação relativa às pessoas está na posse/acessível ao ISS. É importante notar que, devido ao seu trabalho com diferentes grupos populacionais em todo o país, o ISS parece ter uma base de conhecimentos muito sólida em relação à localização e às características dos diferentes grupos e à sua ligação a outros serviços sociais.

Fonte: Government of Portugal (2024[7]),, Instituto da Segurança Social, https://www.seg-social.pt/objetivos-e-principios.

Uma análise correta do processo tendente à obtenção de proteção jurídica conduzido pelo ISS podia revelar-se bastante valioso. Por exemplo, embora os dados possam ser relevantes principalmente para a parte da comunidade que pode ter direito a apoio judiciário, os LNS na maior parte dos países revelam que são as pessoas desfavorecidas que têm maior vulnerabilidade a problemas jurídicos que não conseguem resolver, pelo que essa análise é particularmente útil para o governo tentar chegar a toda a população. A análise dos pedidos de apoio judiciário e dos resultados dos pedidos em função das variáveis demográficas e outras pode fornecer informações úteis sobre quem está a solicitar proteção jurídica (e quem pode não estar, mas talvez devesse) e quem a está a receber.

As entrevistas revelaram uma oportunidade fundamental na recolha e utilização de dados para a conceção e prestação de serviços de justiça centrados nas pessoas. O ISS poderia aproveitar a sua posição única e o seu acesso a dados exaustivos sobre os serviços sociais para melhorar o planeamento e a prestação de serviços relativos ao sistema de acesso ao direito. Isto implica não só continuar a aperfeiçoar a recolha de dados através do sistema de pedidos online, mas também alargar a análise dos pedidos de apoio judiciário de modo a incluir uma gama mais vasta de variáveis centradas nas pessoas. Esta análise pode servir de base a intervenções direcionadas e a melhorias na prestação de serviços relativos ao sistema de acesso ao direito, especialmente para grupos desfavorecidos.

Até este momento, nem o sistema de justiça em geral nem a Ordem dos Advogados (que é o parceiro formal no processo de proteção jurídica, autorizando a lista de advogados que participam no sistema do acesso ao direito) têm procurado obter dados ou procurado participar na utilização dos dados para fins de planeamento. A este respeito, existe um potencial inexplorado para assegurar que os conhecimentos derivados dos dados relativos ao sistema do acesso ao direito sejam utilizados para informar as decisões políticas, a melhoria dos serviços e a afetação de recursos em todo o setor da justiça. Isto poderia ser realizado favorecendo a colaboração entre o ISS e outros intervenientes na justiça, incluindo o Ministério da Justiça e a Ordem dos Advogados, para integrar a análise dos dados do sistema de acesso ao direito em esforços mais amplos de planeamento do sistema de justiça.

6.3.4. RIAV

O RIAV tem como objetivo prestar assistência e apoio às vítimas de crimes, oferecendo-lhes informações sobre os seus direitos e os processos legais envolvidos. Constitui um recurso importante para as vítimas, ajudando-as a navegar no sistema judicial, a aceder aos serviços necessários e a receber o apoio de que necessitam em momentos difíceis.

No RIAV, os dados são recolhidos através de dois métodos principais. O sistema de informação oficial centra-se principalmente em questões relevantes para os processos legais e judiciais e não numa intenção de planeamento mais ampla. Além disso, os gabinetes do RIAV recolhem uma série de variáveis demográficas e outras variáveis mais centradas nas pessoas numa folha de cálculo separada. Os inquiridos indicaram que os dados "suplementares" (para além dos requisitos de recolha de dados obrigatórios) foram recolhidos devido ao valor que poderiam fornecer às atividades do RIAV. Embora estes dados possam ser valiosos, suscitam mais perguntas, incluindo o seu estatuto, de momento, não oficial, e se a recolha de dados é consistente nos quatro gabinetes, tanto em termos de recolha como de definição.

A recolha de dados sobre a violência contra as mulheres e a violência doméstica é atualmente um dos principais desafios para planear adequadamente as ações nesta área. Desde 2019, Portugal definiu como prioridade a criação de uma base de dados sobre violência contra as mulheres e violência doméstica, que possa reunir dados recolhidos por diversas entidades que trabalham nesta área. Um dos passos para a sua criação foi a aprovação de um novo modelo de auto de notícia sobre violência doméstica, através da Portaria n.º 209/2021, de 18 de outubro. Este modelo de auto de notícia inclui um conjunto de instruções e de apoio ao seu preenchimento, definindo as categorias de resposta para todos os campos relativos a questões fechadas, bem como os campos a preencher especificamente para fins estatísticos, de forma a melhorar este instrumento e garantir a sua efetiva uniformização pelos diferentes utilizadores.

Portugal deve considerar a possibilidade de definir claramente a competência para a recolha destes dados e aplicar protocolos normalizados de recolha de dados em todas as esquadras de polícia para garantir a coerência do tipo de dados recolhidos e das definições utilizadas. O estabelecimento de critérios e metodologias comuns pode facilitar a análise comparativa e um planeamento estratégico mais coerente. Recomenda-se uma investigação mais aprofundada sobre a forma como estes dados são (ou poderiam ser) utilizados para efeitos de planeamento.

Para melhorar a utilidade dos dados para fins de planeamento a longo prazo, Portugal pode querer realizar análises da utilização dos dados, fornecer formação ao pessoal do RIAV sobre técnicas de análise de dados e criar diretrizes de formação para o pessoal do RIAV sobre técnicas de análise de dados.

Serviços de nível superior e instituições de justiça

6.3.5. A Política de Justiça (DGPJ)

A DGPJ é um organismo governamental responsável por apoiar o Ministério da Justiça na formulação de políticas, planeamento, avaliação e coordenação do setor da justiça. A DGPJ desempenha um papel fundamental na administração da justiça em Portugal, supervisionando vários aspetos do sistema de justiça, incluindo a gestão de dados estatísticos relacionados com a justiça, a modernização dos serviços judiciais e a implementação de políticas de justiça. As suas atividades visam melhorar a eficiência, o acesso e a qualidade do sistema de justiça para satisfazer as necessidades do público e garantir uma administração eficaz da justiça.

Portugal deu passos importantes na recolha e comunicação pública de indicadores-chave do desempenho dos tribunais (OECD, 2020[1]). A DGPJ deu passos importantes no sentido da cartografia das instituições de justiça em Portugal, com a motivação principal de informar as pessoas sobre o serviço adequado mais próximo de si. Foi ainda referido que a DGPJ está a envidar esforços significativos para desenvolver a sua recolha e utilização de dados e, o que é importante, tem até 15 funcionários a trabalhar na melhoria do sistema de recolha e utilização de dados. O desenvolvimento de protocolos, definições e diretrizes faz parte deste processo.

A DGPJ está também a realizar inquéritos regulares sobre a satisfação dos utilizadores, centrados principalmente nos serviços de RAL. Os resultados iniciais indicam taxas de participação nestes inquéritos baixas, tal como corroborado pelos dados da DGPJ (Directorate General for Justice Policy, 2024[8]). A compreensão dos obstáculos à participação nos inquéritos e a sua resolução podem melhorar a qualidade e a fiabilidade dos dados recolhidos. Além disso, o alargamento do âmbito e da cobertura institucional dos inquéritos de satisfação dos utilizadores permitiria uma compreensão mais abrangente da satisfação dos utilizadores em todo o sistema de justiça.

De um modo mais geral, as entrevistas destacaram vários desafios globais relacionados com a recolha e utilização de dados no setor da justiça em Portugal. Estes desafios resultam de uma combinação de recursos humanos e financeiros limitados e, possivelmente, da ausência de prioridades setoriais unificadas, o que tem dificultado os avanços no alargamento da recolha de dados para além das tradicionais métricas de desempenho dos tribunais. A fase de diagnóstico não encontrou estratégias atuais para obrigar à recolha de variáveis centradas nas pessoas que poderiam ser instrumentais na adaptação dos serviços jurídicos às necessidades do público em contextos de recursos limitados.

Outra questão com que a DGPJ se confrontou foi a complexidade do ambiente e os diferentes níveis de responsabilidade pelo planeamento e aplicação de um quadro mais coerente e eficaz de recolha e utilização de dados. A DGPJ é a instituição natural para assumir a responsabilidade pela coordenação centralizada de um sistema de recolha e utilização de dados sobre a justiça centrado nas pessoas. A DGPJ é obrigada a comunicar dados ao Instituto Nacional de Estatística (INE). Além disso, recebe e aplica normas de dados também para organizações internacionais, incluindo a UE e a ONU. A centralização das responsabilidades em matéria de política e recolha de dados sobre a justiça numa única entidade parece trazer vantagens. Contudo, embora coopere com outras instituições e departamentos e, sobretudo, com os tribunais, a DGPJ tem uma autoridade limitada para aplicar o sistema de recolha de dados comuns centrados nas pessoas em todo o setor da justiça. A DGPJ poderia considerar a possibilidade de liderar o desenvolvimento de um mecanismo adequado de normas de dados da justiça centrado nas pessoas como forma de orientar, nos próximos anos ,a transformação para um ecossistema de dados eficaz centrado nas pessoas.

6.3.6. Tribunais administrativos e fiscais

Os tribunais administrativos e fiscais são tribunais que se ocupam dos litígios relativos ao direito administrativo e às questões fiscais (ver capítulo 4). Estes tribunais julgam os casos relacionados com as ações e decisões das autoridades públicas ou no exercício de funções ou poderes públicos, assegurando a sua conformidade com o direito administrativo. Também tratam dos casos de litígios fiscais entre os contribuintes e o Estado. O objetivo destes tribunais é proporcionar uma via legal para os indivíduos e entidades contestarem as decisões administrativas e as liquidações de impostos, assegurando que a administração atua de forma justa e de acordo com a lei e que as leis fiscais são corretamente aplicadas e interpretadas.

Os dados atualmente recolhidos pelos tribunais administrativos e fiscais seguem principalmente a abordagem "tradicional de desempenho dos tribunais" para a recolha de dados sobre a justiça. Estes dados incluem dados relativos ao número de processos entrados e ao número de processos findos, informações sobre como e quando os processos findaram (por exemplo, quando as partes desistiram, quando o processo foi resolvido por outros meios e, caso tenha sido tomada uma decisão, se esta foi favorável, parcialmente favorável ou não favorável ao requerente). Também foram levantadas questões relativas à fiabilidade dos dados recolhidos, sendo que um fator que contribuiu para isso (na opinião de alguns entrevistados) foi a ausência de campos obrigatórios suficientes nos sistemas de introdução de dados, o que permitiu que muitas variáveis de interesse fossem omitidas. Isto apoia a importância de uma abordagem centralizada e coerente do setor da justiça para a recolha de dados que garanta uma melhor recolha de dados essenciais em todo o setor.

De um modo geral, as entrevistas do projeto revelaram que, devido à falta de dados centrados nas pessoas, os tribunais têm poucos conhecimentos sobre as características das pessoas que recorrem aos tribunais. Os atuais processos de recolha de dados não permitem compreender ou analisar quais os grupos que recorrem aos tribunais, para que problemas - e quais os grupos que parecem não recorrer ao tribunal. Algumas pessoas entrevistadas reconheceram que os dados centrados nas pessoas seriam úteis para o planeamento e a eficiência dos tribunais, e pareceram entusiasmados com o valor de tais informações, mas pareceram limitados pelas atuais competências.

6.3.7. Gabinete de Coordenação dos Sistemas de Informação (GCSI) da Procuradoria-Geral da República

A pesquisa do projeto não recolheu evidências de que o GCSI estivesse mandatado para, ou o fizesse, recolher e utilizar dados centrados nas pessoas para fins de planeamento. Embora o GCSI não recolha dados centrados nas pessoas para qualquer uso de planeamento, as entrevistas forneceram, no entanto, informações importantes sobre a situação dos dados do Ministério Público que podem ter relevância para outros elementos do sistema de justiça. Foi salientado que os desafios associados ao sistema de informação Citius do Ministério da Justiça resultam da falta de recursos humanos. Por exemplo, a necessidade de comunicar dados regularmente em resposta a solicitações nacionais e internacionais exige um investimento de tempo significativo por parte de magistrados do Ministério Público, que devem, eles próprios (por razões relacionadas com a segurança e a proteção de dados), analisar manualmente cada processo para extrair informações pertinentes. Para melhorar os recursos em matéria de gestão de dados, Portugal poderá considerar a possibilidade de colmatar a escassez de recursos humanos e de formar os recursos humanos existentes em práticas mais eficientes de gestão de dados. No entanto, o estabelecimento de um conjunto de prioridades acordadas e setoriais (discutidas no capítulo anterior) deve contribuir para uma atribuição de recursos que corresponda às prioridades.

Foram manifestadas preocupações quanto à fiabilidade dos dados no Citius, atribuídas em parte ao número mínimo de campos obrigatórios e à ausência de incentivos suficientes para o registo de dados. Este facto, associado a restrições de tempo, pode resultar numa introdução inadequada de dados por parte das pessoas. Além disso, outro desafio na recolha de dados é a incapacidade do Citius de permitir que os órgãos de gestão do Ministério Público, que necessitam de uma panorâmica nacional dos dados, efetuem consultas e pesquisas em diferentes tribunais ou departamentos do Ministério Público ao mesmo tempo.

6.3.8. GIAV

O GIAV é uma estrutura que visa a assessoria técnica, em matéria de psicologia forense, ao sistema de justiça, prestando serviços de avaliação e intervenção com vítimas de crime, em especial situação de vulnerabilidade. . O GIAV tem como objetivo facilitar a comunicação e a troca de informações entre as várias entidades do sistema de justiça, incluindo os tribunais, o Ministério Público e os serviços relacionados com a justiça, de forma a garantir uma administração da justiça mais eficaz e fácil de utilizar. No caso do GIAV, a recolha de dados não tem como objetivo o planeamento de serviços para a comunidade. O GIAV funciona como um serviço-piloto independente, com financiamento destinado a tarefas específicas dos tribunais. Os dados recolhidos e o enfoque em variáveis específicas correspondem diretamente aos requisitos do tribunal para tratar de casos individuais e avaliar os fatores de risco para as vítimas e crianças. Além disso, os dados são recolhidos para projetos de investigação específicos que são realizados com o objetivo de fornecer uma base de dados crescente para apoiar a aplicação da justiça em questões de violência doméstica.

Reconhecendo o valor da contribuição do GIAV para iniciativas e investigações específicas, parece haver uma oportunidade ainda inexplorada de integrar o trabalho do GIAV noutros tribunais e regiões de Portugal, nomeadamente através da partilha dos seus conhecimentos, experiência e modelo de organização com o Gabinete de Apoio à Vítima (GAV) implementado noutros locais. O GIAV pode contribuir com conhecimentos valiosos para o desenvolvimento de serviços mais responsivos e eficazes que respondam às necessidades mais amplas das vítimas de violência doméstica em toda a comunidade, para além das necessidades imediatas do tribunal. Em março de 2019, foram criados seis gabinetes de apoio às vítimas de violência de género (ver Ministério Público no Capítulo 4) em seis departamentos diferentes de investigação e ação penal (DIAP). Outros dois foram abertos em 2023 e outros dois em 2024. No entanto, parece que o GIAV continua a ser um projeto-piloto autónomo, o que, em outubro de 2022, já acontecia há cerca de 11 anos. Como tal, há margem para considerar a possibilidade de avaliar corretamente o papel do GIAV e o impacto dos GAV até à data.

6.3.9. Ordem dos Advogados

A Ordem dos Advogados em Portugal funciona como órgão representativo da profissão de advogado, mas não participa ativamente na prestação de serviços nem contribui diretamente para o planeamento e a prestação de serviços jurídicos. Apesar de teoricamente estar posicionada para coordenar a colocação de advogados no âmbito do regime de apoio judiciário, na prática, este papel é executado de forma indireta. Uma vez compilada uma lista de advogados dispostos a participar no regime de apoio judiciário, a sua afetação a casos específicos através do Instituto de Segurança Social (ISS) é automatizada e funciona sem a supervisão ou intervenção da Ordem dos Advogados.

Por conseguinte, a Ordem dos Advogados não parece dispor de meios para recolher dados relativos à prestação de serviços. A sua estratégia em relação aos potenciais clientes de apoio judiciário é simples: orienta as pessoas para se candidatarem a apoio judiciário diretamente através do ISS. Além disso, a Ordem dos Advogados não se dedica regularmente a avaliar a satisfação dos clientes com os serviços de assistência judiciária ou com os serviços prestados pelos seus membros.

Existe uma oportunidade para a Ordem dos Advogados melhorar a sua contribuição para a promoção de uma abordagem da justiça mais orientada para o cliente. Isto poderia incluir iniciativas como o desenvolvimento profissional contínuo dos seus membros, em especial em áreas como a recolha de dados, e a análise de formas de garantir que as regulamentações profissionais apoiam e não impedem uma justiça centrada nas pessoas.

Serviços de nível de contacto com o cliente

6.3.10. Juízos de proximidade

Os juízos de proximidade dos tribunais judiciais são concebidos para aproximar os serviços judiciais da população, especialmente em zonas menos urbanizadas ou mais remotas. Embora poucas audiências formais pareçam ser realizadas nas suas instalações, os juízos fornecem, numa base quotidiana, encaminhamento e acesso à justiça local, o que é potencialmente um importante ponto de informação. Nesta função de informação e encaminhamento, os serviços prestados aos clientes são de baixa densidade e, nesse caso, é difícil pedir a um cliente que dedique um tempo considerável a fornecer uma vasta gama de dados demográficos e outros dados centrados nas pessoas. Isto realça a necessidade de estabelecer prioridades inteligentes nas práticas de recolha de dados, de modo a que, mesmo com oportunidades de recolha de dados muito curtas e, portanto, limitadas, as variáveis mais importantes sejam recolhidas em primeiro lugar. Estas variáveis variarão provavelmente de serviço para serviço.

Durante as entrevistas, foi identificado que a principal informação registada por alguns juízos de proximidade diz respeito a indicadores obrigatórios, tais como o número de pedidos e os indicadores tradicionais de desempenho dos serviços. Este foi um tema consistente em muitas instituições de justiça visitadas durante a missão - havia um compromisso forte e louvável com determinadas competências, embora por vezes parecesse que a adesão estrita a essas competências significava que se perdiam dados e perceções valiosas centradas nas pessoas. Isto aponta para a oportunidade de expandir os esforços de recolha de dados para incluir variáveis centradas nas pessoas (ver Caixa 6.1). Esta expansão poderia incluir, por exemplo, dados sobre a demografia das pessoas atendidas, a natureza das suas questões jurídicas e os resultados dos casos. A incorporação destas variáveis proporcionará uma compreensão mais abrangente da comunidade atendida e da eficácia das intervenções judiciais.

Foi também referido que, embora não sejam recolhidos dados sobre encaminhamentos, estes limitam-se geralmente a entidades formais do sistema judicial, incluindo o Ministério Público, os tribunais relevantes e o Instituto de Segurança Social para pedidos de apoio judiciário. As entrevistas sugeriram que não há encaminhamentos para serviços de RAL, ONG ou outras entidades não diretamente ligadas ao sistema judicial, apesar do conhecimento atual sobre a interligação de muitos problemas jurídicos e não jurídicos e do valor da prestação de serviços holísticos (ver Capítulo 3).

Os juízos de proximidade dos tribunais judiciais, pelo menos nas suas funções de informação e assistência de menor densidade, têm um importante potencial como "porta de entrada" para muitas pessoas para serviços jurídicos adequados que as ajudem a resolver os seus problemas. Por conseguinte, os juízos de proximidade têm potencialidades para alargar o leque de organismos e serviços para os quais encaminham os clientes, de modo a incluir serviços fora do sistema de justiça formal, incluindo serviços comunitários locais, se for caso disso, bem como para registar sistematicamente as informações sobre os encaminhamentos (tanto para dentro do sistema como para fora do sistema). A recolha destas informações pode fornecer informações sobre os percursos utilizados e a rede mais ampla de apoio a que acedem as pessoas que interagem com o sistema judicial, a fim de identificar potenciais áreas de colaboração ou de melhoria dos serviços.

6.3.11. Julgados de paz

Os julgados de paz são uma forma de resolução alternativa de litígios, concebida para resolver litígios civis de pequena dimensão de uma forma mais informal, rápida e económica do que os tribunais judiciais. Embora abranjam apenas cerca de 15% do território (mas 36% da população residente) de Portugal, constituem um importante serviço alternativo aos tribunais judiciais para determinados tipos de matérias (INE, 2021[9]). O seu funcionamento é analisado em mais pormenor no capítulo 4.

As entrevistas sugeriram que os dados recolhidos se limitavam - como acontece na maioria das instituições de justiça - aos dados exigidos pela plataforma oficial utilizada pelos julgados de paz. Incluíam variáveis como a data de apresentação e a data de conclusão dos processos, bem como o facto de a parte ser uma pessoa singular ou coletiva e de a parte estar ou não representada por advogado. Estes dados coincidem geralmente com os indicadores tradicionais de desempenho dos tribunais.

Aparentemente, foram recolhidas poucas variáveis centradas nas pessoas, embora alguns entrevistados tenham indicado que poderiam ver a vantagem de recolher essa informação para permitir um melhor planeamento. No entanto, todos mencionaram a importância de o fazer como parte das suas "competências" oficiaise a necessidade de recursos adequados.

À semelhança de outros prestadores de serviços de justiça, os julgados de paz devem ser encorajados a alargar o seu quadro de recolha de dados de modo a incluir variáveis centradas nas pessoas. Isto poderia incluir, por exemplo, dados sobre as características sociodemográficas das partes, os caminhos que as pessoas percorrem quando procuraram resolver os seus problemas, e o impacto da representação legal nos resultados dos casos (ver Caixa 6.1). A incorporação destas variáveis pode permitir uma compreensão mais matizada das necessidades das pessoas que acedem ao sistema de justiça e facilitar o desenvolvimento de serviços direcionados. Idealmente, esta expansão da recolha de dados ocorreria como parte de um processo setorial, assegurando a uniformidade das definições e dos processos de recolha de dados. Isto asseguraria que os dados dos julgados de paz pudessem complementar outras fontes de dados para contribuir para um ecossistema de dados mais abrangente.

6.3.12. Serviços RAL: Arbitrare

Embora não se pretenda que a Arbitrare seja necessariamente representativa de todos os serviços de RAL em Portugal, este serviço foi analisado devido ao seu âmbito nacional e ao seu estatuto de entidade sem fins lucrativos. Recebe apoio financeiro do Estado, pelo que se enquadra na área de responsabilidades do Ministério da Justiça e da DGPJ. Para além da Arbitrare, foram entrevistados outros intervenientes do setor da justiça (incluindo um centro de arbitragem de consumo) para permitir uma compreensão mais matizada de alguns dos desafios que os RAL enfrentam. Embora a Arbitrare seja apresentada como um exemplo, os dados recolhidos sobre os utilizadores e fornecidos à DGPJ são estandardizados em todos os centros de arbitragem financiados.

A Arbitrare presta três tipos de serviços principais: informação (informação jurídica relevante para as matérias da sua competência), serviços de mediação e arbitragem. A recolha de dados incide sobre a informação necessária para reportar o seu desempenho, bem como sobre outras informações acessórias para ajudar na gestão de cada caso. É de salientar que a Arbitrare, tal como outros serviços de RAL, fornece aos seus utentes o inquérito de satisfação dos clientes, ou seja, o Barómetro da Qualidade dos Centros de Arbitragem (ver ponto 4.7.). Este inquérito contém uma série de variáveis úteis numa perspetiva centrada nas pessoas que, se forem preenchidas corretamente e por um número suficiente de clientes, poderão ser úteis para efeitos de planeamento e análise. Em particular, poderia fornecer informações sobre as diferentes abordagens e serviços utilizados por diferentes clientes em diferentes circunstâncias, bem como sobre a sua satisfação relativa e os resultados obtidos. Dito isto, o inquérito de satisfação dos clientes tem atualmente taxas de resposta muito baixas (Government of Portugal, 2022[10]).

6.3.13. DECO

Enquanto organização orientada para dar resposta aos seus membros (cerca de 300 000 membros), a DECO está ligada à rede de RAL, apoiando os seus clientes em litígios nos serviços extrajudiciais de resolução alternativa de litígios. As reações durante as entrevistas apontaram para a necessidade de abordar as questões de financiamento, restrições e direitos no âmbito da rede de RAL, a fim de garantir um acesso equitativo aos serviços de RAL para todos os indivíduos. Isto pode implicar a revisão dos modelos de financiamento para apoiar uma gama mais ampla de serviços de RAL e a eliminação de barreiras desnecessárias ao acesso, garantindo que as pessoas possam escolher o serviço de RAL mais adequado às suas necessidades.

Para além dos dados mínimos recolhidos no âmbito do processo de adesão, a DECO regista geralmente dados relacionados com a medição geral do desempenho (por exemplo, número de clientes). No entanto, através dos vários serviços e gabinetes de atendimento, a DECO tem um conhecimento alargado das variações regionais dos problemas enfrentados pelos seus membros.

Aparentemente, recolhem informação sobre a origem das pessoas encaminhadas para a DECO e para onde são encaminhadas, embora não seja claro o grau de abrangência ou rigor desta recolha. Em termos de resultados e satisfação dos clientes, os clientes que passam por processos longos são questionados sobre a sua satisfação com o andamento do processo, mas geralmente não são questionados se ficaram satisfeitos com o serviço ou com o resultado depois de este ter terminado. O que parece ser registado é apenas se o assunto foi resolvido ou não.

Em termos gerais, o aumento da regularidade e da qualidade dos dados relativos à procura pode melhorar a compreensão dos percursos que as pessoas seguem quando são confrontadas com problemas jurídicos. Isto pode ajudar Portugal a planear e a atribuir recursos à localização e à capacidade dos serviços de forma mais eficiente e com uma melhor relação custo-benefício. Melhorar a regularidade e a qualidade dos dados sobre a procura exige um nível de liderança central do governo que, em relação às normas e políticas de recolha de dados, se aplique a todo o setor da justiça da forma mais ampla possível. Exige também mudanças substanciais nos processos, nas TIC, nas bases de dados e na formação dos recursos humanos. Fornecer um conjunto de normas e orientações para a recolha de dados em todo o setor ajuda a garantir que, durante este período, uma grande parte do setor da justiça possa migrar progressivamente para um modelo mais centrado nas pessoas com um custo adicional mínimo.

6.4. Controlo institucional dos dados da justiça

A Direção-Geral da Política de Justiça (DGPJ) é a responsável pela produção das estatísticas da justiça em Portugal (DGPJ, 2022[11]). Esta competência foi delegada pelo Instituto Nacional de Estatística, INE, com a Lei do Sistema Estatístico Nacional (Lei n.º 22/2008, de 13 de maio de 2008). As especificidades da delegação estão detalhadas num protocolo de 29 de outubro de 2010 (DGPJ, 2010[12]). A DGPJ tem autoridade para tomar decisões relativas a normas estatísticas, procedimentos, conteúdo de divulgação e calendário de divulgação. O mandato da DGPJ decorre da Lei Orgânica do Ministério da Justiça (Decreto-Lei n.º 123/2011, de 29 de dezembro de 2011), do Despacho n.º 17214, de 16 de novembro de 2010, e do Despacho n.º 2021/2010, de 16 de novembro de 2010, que estabelece as regras de funcionamento da Direção-Geral de Estatística,, e do artigo 24.º da Lei do Sistema Estatístico Nacional. A DGPJ tem competências delegadas pelo INE no que respeita aos dados da justiça (Lei n.º 22/2008, de 13 de maio de 2008). Este processo é também informado pelo Código de Conduta para as Estatísticas Europeias e pelas Políticas de Difusão e Revisão do INE (INE, 2024[13]) (INE, 2024[14]).

A DGPJ recolhe dados com base nas suas atribuições leagis e através de parcerias de intercâmbio de dados com várias organizações do setor da justiça, incluindo tribunais, conselhos superiores, serviços de RAL, Ministério Público, polícia, notários, Ordem dos Advogados, registos públicos e outros stakeholders relevantes. Os protocolos técnicos, descritos na secção sobre a qualidade dos dados, definem o conteúdo, o formato, as normas e os procedimentos para estes intercâmbios específicos.

A DGPJ pretende aumentar o valor dos dados sobre a justiça, oferecendo mais informações sobre outros temas de interesse, melhorando a qualidade dos dados, reduzindo os encargos administrativos, introduzindo mais indicadores estatísticos, aumentando a fiabilidade dos dados, incluindo dados mais desagregados, minimizando o número de erros nos dados, aumentando a capacidade de acompanhar as alterações legislativas, fornecendo dados e informações mais rapidamente, reduzindo os custos associados aos dados, melhorando a facilidade de utilização dos dados através de melhores visualizações e tornando os dados mais acessíveis e transparentes.

A DGPJ estabelece e mantém as normas técnicas subjacentes ao quadro de dados da justiça. Para melhorar a qualidade dos dados, a DGPJ está atualmente a trabalhar no sentido de implementar procedimentos mais automáticos de recolha de dados, o que acrescentará dados mais desagregados, melhorará a qualidade dos dados recolhidos, aumentará a capacidade de acompanhar a aplicação da legislação, reduzirá os encargos administrativos, melhorará a fiabilidade dos dados e, em última análise, diminuirá os custos da justiça. Parte da estratégia da DGPJ envolve um maior investimento em tecnologias de bases de dados multidimensionais. A publicação e a divulgação são componentes essenciais do quadro geral de dados da justiça em Portugal. A DGPJ utiliza tecnologias online baseadas em painéis de controlo para acelerar os prazos de entrega, melhorar a acessibilidade dos dados e das informações, melhorar as visualizações e tornar os dados da justiça mais fáceis de utilizar e transparentes.

Embora a DGPJ desempenhe um papel fundamental, outras instituições têm outras funções importantes. O Conselho Superior da Magistratura (CSM), juntamente com o Conselho Superior do Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), coordenam estreitamente as suas responsabilidades em matéria de dados com a DGPJ do Ministério da Justiça. Por exemplo, o CSM está envolvido no funcionamento do sistema de gestão de processos Citius. No que respeita ao funcionamento dos julgados de paz, o Conselho dos Julgados de Paz é responsável pelos dados. O Instituto de Gestão Financeira e de Equipamentos da Justiça (IGFEJ) desempenha um papel importante na manutenção dos sistemas financeiros, orçamentais e tecnológicos que integram o quadro de dados da justiça. Em Portugal, o ISS gere o acesso ao sistema de acesso ao direito, tratando da recolha, armazenamento e análise dos dados relativos ao apoio judiciário. O ISS mantém a interoperabilidade com o Ministério da Justiça e a Ordem dos Advogados, utilizando números fiscais (NIF) e identificações do sistema Citius.

6.5. Qualidade dos dados estatísticos

A qualidade dos dados tem vários aspetos - conceptuais, técnicos, informativos, organizacionais e estatísticos. Para ajudar a operacionalizar a tarefa de medir a qualidade dos dados, a OCDE define qualidade como "adequação à utilização" relativamente às necessidades dos utilizadores. As principais dimensões do conceito de qualidade dos dados são a relevância, a exatidão, a credibilidade, a atualidade, a acessibilidade, a interpretabilidade, a coerência e a relação custo-eficácia (OECD, 2011[15]).

O Código de Conduta para as Estatísticas Europeias define 16 princípios que regem a qualidade dos dados estatísticos. Estes incluem aspetos como a independência profissional, a coordenação e a cooperação, a autoridade para a recolha e o acesso aos dados, a adequação dos recursos, o compromisso com a qualidade, a confidencialidade, a imparcialidade, a solidez da metodologia, os procedimentos adequados, a prevenção de encargos excessivos para os inquiridos, a relação custo-eficácia, a relevância, a exatidão e a fiabilidade, a oportunidade e a pontualidade, a coerência e a comparabilidade, bem como a acessibilidade e a clareza (European Commission, 2019[16]).

Do mesmo modo, o Eurostat identifica nove dimensões para avaliar a qualidade das estatísticas. Estas dimensões englobam fatores como a relevância, a exatidão e a fiabilidade, a atualidade e a pontualidade, a coerência e a comparabilidade, bem como a acessibilidade e a clareza (European Commission, 2019[16]). A avaliação da qualidade estatística dos dados da justiça exige a análise da política sistémica atual e das medidas organizacionais e técnicas.

6.5.1. Medidas políticas para a qualidade dos dados

A nível interinstitucional, em Portugal, um grupo de trabalho recentemente constituído tem vindo a analisar questões de estratégia e governação de dados no setor da justiça. A DGPJ adere a uma carta de qualidade, expressando o seu compromisso de produzir dados estatísticos válidos e fiáveis (Government of Portugal, 2022[17]).. Esta carta alinha-se tanto com o Sistema Estatístico Nacional português como com o Sistema Estatístico Europeu (SEE). Os princípios fundamentais da carta de qualidade incluem a independência técnica, em conformidade com o indicador 1.4 do SEE, sublinhando que os diretores das autoridades estatísticas são os únicos responsáveis pela decisão sobre métodos estatísticos, normas, procedimentos e o conteúdo e calendário das publicações estatísticas (European Commission, 2019[16]). Outros princípios fundamentais da Carta abrangem a confidencialidade estatística; a salvaguarda dos direitos fundamentais da vida pessoal, da privacidade e da integridade dos dados; a garantia da qualidade dos registos estatísticos; a acessibilidade do público às estatísticas oficiais; e a promoção da cooperação entre as autoridades estatísticas.

A DGPJ cumpre a legislação comunitária relevante nos domínios da qualidade dos dados estatísticos, designadamente o Regulamento (CE) n.º 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009. Este regulamento estabelece o quadro jurídico do Sistema Estatístico Europeu, regulando o desenvolvimento, a produção e a divulgação das estatísticas europeias. Adicionalmente, a DGPJ segue o mecanismo de autorregulação delineado no Código de Conduta para as Estatísticas Europeias (CCEE) de 2017, que foi adotado pelo Comité do Sistema Estatístico Europeu.

Medidas organizacionais para a qualidade dos dados

A DGPJ segue as normas nacionais e comunitárias em matéria de dados no terreno. De acordo com as entrevistas, todas as atividades são organizadas segundo regras específicas e todos os processos são documentados. Este facto é avaliado pelos processos de revisão pelos pares a que a DGPJ está sujeita. A instituição solicita formação específica sobre a qualidade dos dados aos seus colaboradores e fornecedores de dados. A DGPJ devolve a informação estatística aos fornecedores de dados para que estes compreendam melhor os resultados e a sua colaboração com a DGPJ.

Medidas técnicas para a qualidade dos dados

A DGPJ solicita que os organismos gestores dos sistemas de informação implementem interfaces automatizadas para diminuir as despesas e a carga de trabalho dos inquiridos envolvidos na produção de estatísticas oficiais. A qualidade da informação estatística inclui várias dimensões, nomeadamente a exatidão e a atualidade. Ambas são fundamentais para que a informação estatística seja relevante para os utilizadores. A necessidade de revisões demonstra o compromisso entre, por um lado, a divulgação de informação estatística tão atualizada quanto possível e, por outro, a garantia de elevados padrões de exatidão. A introdução de melhorias metodológicas e de informação de base mais atualizada ou adicional, bem como a deteção de erros aleatórios associados a imprecisões na utilização das fontes de informação ou no tratamento dos dados, podem conduzir a uma revisão dos resultados já divulgados, conforme necessário (Government of Portugal, 2022[17]).

No âmbito do projeto Hermes, entre 2004 e 2019, as interfaces automáticas tornaram-se o método preferido para a recolha de dados sobre a justiça. A recolha de dados em papel foi abandonada. Mesmo quando as interfaces automáticas não estavam disponíveis, os dados eram trocados através de formulários Web ou folhas de cálculo formatadas. Através do projeto Hermes, os dados foram armazenados numa base de dados multidimensional construída com base numa taxonomia e terminologia comuns. Esta abordagem produziu ferramentas de análise estatística mais avançadas e mais fáceis de utilizar. Os dados sobre a justiça são agora publicados e visualizados online com ferramentas de consulta e pesquisa mais avançadas.

A DGPJ implementa processos de garantia da qualidade dos dados desde os momentos de recolha e integração dos dados (por exemplo, estrutura, conteúdo, coerência). Os casos anómalos são monitorizados e, quando detetados, são excluídos dos conjuntos de dados. A DGPJ utiliza a IA para detetar novos problemas de qualidade dos dados com base em erros anteriores.

Para garantir a qualidade dos dados, a DGPJ tem protocolos de cooperação com os seus fornecedores de dados. Os protocolos definem as características fundamentais dos dados trocados - estrutura, formatos, regras de validação e todas as regras necessárias para o funcionamento dos dados. Trata-se de regras técnicas pelas quais a entidade define o formato. Os protocolos integram diferentes métodos e fases de validação, bem como verificações técnicas e lógicas (ver Tabela 6.4).

Tabela 6.4. Exemplo de protocolo de comunicação RAL+

Tipo	Formato	Exemplo
Data	aaaa-mm-dd	2019-01-01
Data ( prorrogada)	aaaa-mm- dd:hh :nn:ss	2019-01-01:12:00:00 (12:00:00 de 1 de janeiro de 2019)
Texto	Texto sem restrições, exceto quando é identificado um limite de tamanho	Exemplo de um campo de texto
Numérico	Valor numérico	999
Valor	9999999999.99	1500.50 Valor numérico com duas casas decimais (valores expressos em euros)

Fonte: Exemplo fornecido pela DGPJ.

Apesar de todas as medidas acima referidas, foram levantadas preocupações sobre a qualidade de alguns dos dados durante as entrevistas. É de notar que existem medidas sólidas para garantir a validade e a fiabilidade dos dados e que as preocupações não se prendem com a conceção geral do quadro de dados. As entrevistassugeriram que as questões relacionadas com a qualidade dos dados decorrem tanto da fonte dos dados como do objetivo da sua recolha. Para resolver este problema, a DGPJ utiliza vários procedimentos para avaliar e garantir a qualidade dos dados, incluindo a verificação cruzada, a análise da coerência, a utilização de caixas de texto e a reavaliação regular da eficácia dos seus próprios controlos. No que diz respeito ao Citius, o IGFEJ é responsável por assegurar a aplicação de todas as medidas técnicas e organizativas adequadas. O objetivo é garantir que os dados são tratados em conformidade com o quadro regulamentar aplicável e que os direitos das pessoas em causa são protegidos.

6.5.2. Áreas a melhorar

Embora a DGPJ tenha implementado um quadro sólido para assegurar a integridade e a fiabilidade dos dados sobre a justiça atualmente recolhidos em Portugal, subsistem áreas a melhorar que poderiam reforçar ainda mais a qualidade e a utilização dos dados. Estas melhorias não são apenas desafios técnicos, mas envolvem também o alargamento do âmbito da governação e o reforço das competências e da sensibilização de todas as partes interessadas envolvidas no tratamento e análise dos dados. À medida que a recolha de dados é alargada para abranger mais variáveis centradas nas pessoas, têm de ser aplicados também a estes dados o mesmo quadro e medidas robustos para garantir a integridade e a fiabilidade.

Estabelecer mecanismos alargados e inclusivos de governação dos dados da justiça

O estabelecimento de um mecanismo de governação abrangente e inclusivo para os dados da justiça é essencial para garantir a qualidade sistémica do quadro de dados da justiça em Portugal. A governação dos dados envolve a criação de políticas, procedimentos e controlos para manter a exatidão, integridade, consistência, validade e atualidade dos dados ao longo do seu ciclo de vida. Isto inclui a determinação da propriedade dos dados, a definição de normas e a monitorização da qualidade dos dados, considerando aspetos como o acesso aos dados, a segurança, a privacidade e a retenção. Essas políticas e procedimentos já foram estabelecidos.

O grupo de trabalho da DGPJ sobre a estratégia e a governação dos dados no domínio da justiça constitui uma base sólida para transformar o mecanismo atual numa estrutura de governação de dados plenamente desenvolvida. Um forte apoio político dos vários stakeholders do setor da justiça é importante para capacitar eficazmente estes mecanismos de governação de dados.

Definição dos requisitos de qualidade dos dados da justiça

A definição de requisitos rigorosos para os dados é fundamental para um mecanismo robusto de qualidade dos dados. O grupo de trabalho mencionado pode assumir a liderança no desenvolvimento de requisitos de qualidade comuns para os dados da justiça em Portugal. Estes requisitos devem dar ênfase à exatidão, à exaustividade, à coerência, à comparabilidade, à validade, à atualidade e à interpretabilidade dos dados da justiça existentes e futuros. Por exemplo, o aspeto da coerência dos requisitos poderia reforçar os esforços para fornecer definições comuns e operacionalizar melhor os indicadores de justiça. O requisito de relevância estabelece um mecanismo para avaliar continuamente se os dados recolhidos sobre a justiça estão em conformidade com os objetivos estratégicos e operacionais do setor da justiça português.

Criação de mecanismos estandardizados de validação de dados

A implementação de mecanismos estandardizados de validação de dados é crucial para garantir que os dados cumprem os requisitos especificados. Os processos de validação e verificação ajudam a manter a exatidão e a coerência dos dados, utilizando ferramentas automatizadas para identificar erros ou incoerências. Tais mecanismos já existem e estão em vigor no sistema estatístico, mas poderiam ser implementados ou reforçados nos sistemas de origem.

Monitorização contínua da qualidade dos dados

A monitorização contínua é uma componente vital do mecanismo de qualidade dos dados da justiça. Envolve processos contínuos e sistemáticos para monitorizar e melhorar a qualidade dos dados. São normalmente utilizados instrumentos e procedimentos automatizados para identificar erros nos dados, garantindo a sua correção e melhoria em tempo útil.

Formação em qualidade de dados

A formação é um aspeto fundamental para a aplicação coerente dos requisitos de qualidade dos dados. É necessária uma formação adequada para que os diversos intervenientes no quadro de dados da justiça adiram de forma coerente às normas estabelecidas. Atualmente, essa formação destina-se aos funcionários judiciais que asseguram o registo dos dados no sistema Citius. Esta formação deve ser institucionalizada e realizada regularmente, nomeadamente através da sua inclusão nos planos anuais de formação do centro de formação de oficiais de justiça (DGAJ).

Referências

[11] DGPJ (2022), Quality Charter 2022, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Documents/CartaQualidade_UK.pdf.

[12] DGPJ (2010), Delegação de Competências do Instituto Nacional de Estatística - INE, IP, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Documents/ProtocoloDelegacaoCompetencia_INE_DGPJ.pdf.

[8] Directorate General for Justice Policy (2024), Quality barometer of arbitration centers, https://triave.pt/inqueritosatisfacao/.

[16] European Commission (2019), Quality Assurance Framework of the European Statistical System, https://ec.europa.eu/eurostat/web/quality/european-quality-standards/quality-assurance-framework.

[6] Government of Portugal (2024), Início, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us.

[7] Government of Portugal (2024), Instituto da Segurança Social, https://www.seg-social.pt/objectivos-e-principios.

[5] Government of Portugal (2024), Mapa interativo da justiça, https://www.citius.mj.pt/portal/mapajustica.aspx.

[4] Government of Portugal (2023), Civil cases completed in the first instance judicial courts, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Pages/Processos-civeis-findos-nos-tribunais-judiciais-de-1-instancia.aspx.

[10] Government of Portugal (2022), Acompanhamento dos meios alternativos de resolução de litígios (RAL), https://dgpj.justica.gov.pt/Portals/31/Noticias/Relat%C3%B3rio_Satisfa%C3%A7%C3%A3o_Meios%20RAL_2022_v2.pdf?ver=OroTbZJdX0Nrvb4FCalXzg%3D%3D.

[17] Government of Portugal (2022), Quality Charter 2022, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Documents/CartaQualidade_UK.pdf.

[13] INE (2024), Dissemination Policy, https://estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/en-us/Pages/Politica-Difusao.aspx.

[14] INE (2024), Revisions Policy, https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_inst_politrevisao&xlang=en.

[9] INE (2021), Census 2021, https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpgid=ine_main&xpid=INE.

[2] OECD (2021), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.

[1] OECD (2020), Justice Transformation in Portugal: Building on Successes and Challenges, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/184acf59-en.

[15] OECD (2011), Quality Framework for OECD Statistical Activities, https://www.oecd.org/sdd/qualityframeworkforoecdstatisticalactivities.htm.

[3] Praia City Group (2020), Handbook on Governance Statistics, https://ine.cv/praiagroup/handbook-on-governance-statistics/.