Государство должно действовать в качестве информированного и активного собственника, обеспечивая тем самым, чтобы управление предприятиями с государственным участием осуществлялось на основе прозрачности и подотчётности и с высокой степенью профессионализма и эффективности.
Для выполнения своих функций собственника государство должно использовать стандарты управления в частном и государственном секторах, а именно Принципы корпоративного управления G20/ОЭСР, которые также применяются к предприятиям с государственным участием, когда государство не является единственным владельцем госпредприятия, а также все соответствующие разделы, когда государство является единственным владельцем госпредприятия. Также существуют особые аспекты управления на предприятиях с государственным участием, которые либо заслуживают внимания, либо должны быть более подробно задокументированы, чтобы помочь членам советов директоров и руководству госпредприятий и ведомству по управлению государственным имуществом в эффективном выполнении своих соответствующих ролей.
II.A. Государства должны упрощать и стандартизировать организационно-правовые формы, в которых предприятия с государственным участием осуществляют свою деятельность. Их операционные практики должны соответствовать общепринятым корпоративным нормам.
Предприятия с государственным участием могут существовать в организационно-правовых формах, которые отличаются от других компаний. Это может являться отражением конкретных целей или социальных вопросов, а также особой защиты, предоставляемой определённым заинтересованным лицам, таким как работники, чьё вознаграждение может быть зафиксировано директивными актами или органами, которые извлекают выгоду из отдельных пенсионных прав и получают защиту от сокращения численности сотрудников или штата, эквивалентную той, которая предоставляется государственным служащим.
Государство должно обеспечить последовательное выполнение как можно большего количества элементов Руководящих принципов, несмотря на различные организационно-правовые или корпоративные формы госпредприятий, находящихся в его портфеле.
Это включает в себя (i) соответствующие полномочия и права совета директоров, руководства и министерств; (ii) состав и структуру этих советов директоров; (iii) объём консультаций или прав на принятие решений, предоставляемых акционерам и/или некоторым заинтересованным сторонам, в частности, работникам; (iv) требования к раскрытию информации; и (v) степень применения к ним процедур несостоятельности и банкротства. Организационно-правовая форма госпредприятий и определение их деятельности в целом не должны мешать им диверсифицировать или расширять свою деятельность в новых секторах или за рубежом, особенно если они ведут хозяйственную деятельность и действуют с учётом коммерческих факторов. Ограничения на расширение полномочий предприятий с государственным участием нередко актуальны, если госпредприятия выполняют важные задачи государственной политики или оказывают государственные услуги, и направлены на предотвращение нецелевого использования государственных средств, прекращение чрезмерно амбициозных стратегий роста или недопущение экспорта чувствительных технологий госпредприятиями. Необходимо предпринять меры по обеспечению того, чтобы такие правовые ограничения относились к основному направлению деятельности госпредприятий и не препятствовали необходимой независимости членов совета директоров при выполнении ими своих обязанностей.
При стандартизации организационно-правовой формы госпредприятий государства должны в максимально возможной степени основываться на нормах корпоративного права, которые в равной степени применимы и к компаниям, находящимся в частной собственности, и не создавать специальных организационно-правовых форм и не предоставлять госпредприятиям привилегированный статус или особые виды защиты, когда это не является абсолютно необходимым для достижения целей государственной политики, поставленных перед предприятием. Стандартизация организационно-правовой формы предприятий с государственным участием повышает степень прозрачности и подотчётности и способствует осуществлению надзора посредством систематического качественного сопоставления («бенчмаркинга»). Стандартизация должна, в частности, быть нацелена на госпредприятия, осуществляющие хозяйственную деятельность, с использованием тех же средств и инструментов, которые обычно доступны для частных собственников, а также для государства как собственника. В связи с этим стандартизация должна главным образом касаться роли и полномочий органов управления на предприятии, а также обязательств по прозрачности и раскрытию информации.
II.B. Государство должно чётко определить ожидания собственников, обеспечить предприятиям с государственным участием полную операционную независимость для достижения таких ожиданий и воздерживаться от вмешательства в управление госпредприятиями. Государство, действуя в качестве акционера, должно прозрачным образом пересматривать ожидания от предприятий с государственным участием и только в тех случаях, когда имело место существенное изменение миссии.
Основными средствами для активного и информированного осуществления государством прав собственности являются чёткая и последовательная имущественная политика, предоставление широких полномочий и определение ожиданий от предприятий с государственным участием, структурированный процесс выдвижения кандидатов в члены совета директоров и эффективное осуществление установленных прав собственности. Широкие полномочия и ожидания государства от предприятий с государственным участием подлежат пересмотру исключительно в тех случаях, когда имело место существенное изменение миссии. В то время как иногда может возникать необходимость в пересмотре и последующей корректировке целей госпредприятий вследствие изменившихся обстоятельств, государству следует воздерживаться от слишком частых изменений и обеспечить, чтобы соответствующие процедуры были прозрачными и осуществлялись в общественных интересах.
Некоторые государственные акционеры могут формализовать свои широкие полномочия и ожидания в отношении госпредприятий перед советом директоров через ожидания собственников, письма об ожиданиях, договоры об исполнении обязательств или другие средства, а также участвовать в регулярном диалоге с органами управления госпредприятий. Их формализация в виде чёткого набора ожиданий помогает защитить независимость совета директоров и предотвратить случайное вмешательство правительства. Это также может служить средством привлечения госпредприятий к ответственности.
II.C. Государство должно позволить советам директоров предприятий с государственным участием осуществлять свои обязанности и уважать их независимость. Собственник имущества должен создать и поддерживать соответствующие механизмы взаимодействия с высшими органами управления госпредприятий, как правило, через председателя.
При выдвижении кандидатов в члены совета директоров и их избрании собственник имущества должен быть сфокусирован на потребностях совета директоров госпредприятия в выполнении своих обязанностей профессиональным и независимым образом. Важно, чтобы при осуществлении своих обязанностей отдельные члены совета директоров не выступали бы в качестве представителей групп заинтересованных лиц. Принцип независимости требует, чтобы все члены совета директоров осуществляли свои обязанности объективным и ответственным образом в отношении всех государственных и негосударственных акционеров.
Собственник имущества должен постараться не избирать избыточное число членов совета директоров от государственной администрации. Более того, члены советов директоров могут быть отстранены от должности только по уважительной причине, а их назначение и отстранение от должности не должно зависеть от проводимых выборов или политических циклов в стране. В особенности это касается предприятий с государственным участием, осуществляющих хозяйственную деятельность, где ограничение членства в совете директоров для представителей собственника имущества или иных государственных должностных лиц может помочь повысить уровень профессионализма и не допустить конфликтов интересов и вмешательства со стороны государства в процесс руководства предприятием с государственным участием.
Сотрудники собственника имущества или профессионалы из других департаментов администрации должны быть избраны в совет директоров предприятия с государственным участием лишь том случае, если они соответствуют необходимому уровню компетенции для всех членов совета директоров, и, если они не действуют в качестве посредника, передающего политическое влияние, которое выходит за пределы роли собственника. У них должны быть такие же обязанности и обязательства, как и у других членов совета директоров. Необходимо внимательно оценить условия дисквалификации и случаи конфликтов интересов и дать указания в отношении рассмотрения и разрешения таких случаев и ситуаций. У соответствующих профессионалов не должно быть чрезмерно присущих или предполагаемых конфликтов интересов. В частности, это подразумевает, что они не должны принимать участие в принятии директивных решений, касающихся того же предприятия с государственным участием, и у них не должно быть конкретных обязанностей или ограничений, которые бы могли воспрепятствовать им в осуществлении действий в интересах предприятия. В более широком смысле, совету директоров необходимо сообщать обо всех потенциальных конфликтах интересов, касающихся любого члена совета директоров, который затем соответственно обязан раскрыть такую информацию вместе с информацией о способе управления предприятием.
Важно разъяснить соответствующие виды личной и государственной ответственности, когда представители государства работают в совете директоров на предприятии с государственным участием. Соответствующие государственные должностные лица также обязаны раскрывать информацию о любой частной собственности, которая у них есть на госпредприятии и соблюдать соответствующие нормы об инсайдерской торговле. Собственник имущества может разработать руководства или кодексы этики для своих членов и других государственных должностных лиц, выступающих в качестве членов советов директоров госпредприятий. Такие руководства или кодексы этики должны указывать, каким образом следует обращаться с информацией, передаваемой от этих членов советов директоров государству. Указание в отношении более обширных целей политики должно быть реализовано через собственника имущества и заявлено в качестве целей предприятия, а не навязано напрямую через участие в совете директоров. Как правило, государственные должностные лица, участвующие в исполнении своих обязанностей, должны нести потенциальную административную, гражданскую или уголовную ответственность, возникающую в результате совершения корпоративных нарушений. Собственники имущества должны соблюдать конфиденциальность вопросов, обсуждаемых в рамках советов директоров. Кроме того, должны быть установлены строгие ограничения на распространение этой информации. Государство как акционер не должно иметь более широкого доступа к информации, чем это предусматривает его пакет акций.
Собственник государственного имущества должен создать и поддерживать соответствующие механизмы взаимодействия с высшим органом управления предприятия с государственным участием, обычно через председателя. Цели государственной политики, включая обязательства по предоставлению государственных услуг, если они не установлены нормативными актами или законодательством, должны быть отражены в имущественной политике правительства или в ожиданиях собственников, разделяемых всеми членами совета директоров, и обнародованы с должным учётом требований о конфиденциальности корпоративной информации. При наличии негосударственных акционеров цели государственной политики в отношении предприятий с государственным участием, включая обязательства по оказанию государственных услуг, должны утверждаться на годовых общих собраниях акционеров, если они уже не были опубликованы. Необходимо вести точные записи о взаимодействии между собственником предприятия и предприятиями с государственным участием. Государство не должно участвовать в принятии операционных решений, например, давать указания госпредприятиям о найме сотрудников. Государство должно публично раскрывать и указывать информацию о сферах и типах решений, по которым собственник имущества имеет право давать указания.
Когда представители правительства, в том числе представители собственника, превышают свои полномочия и/или действуют ненадлежащим образом, предприятия с государственным участием должны иметь возможность обратиться за советом или сообщить об этом через установленные каналы отчётности.
II.D. Осуществление прав собственности должно быть чётким образом закреплено в рамках государственной администрации и централизовано в едином ведомстве по управлению государственным имуществом. Если это не представляется возможным, то координацию соответствующих функций должен выполнять назначенный орган, обладающий чёткими полномочиями на общегосударственной основе.
Для функции собственности в рамках государственной администрации необходимо чётко определить, закреплена ли эта функция в центральном министерстве, например, министерстве финансов или экономики, в отдельном административном ведомстве или корпоративном субъекте, отвечающим за определённый сектор экономики. Функция по осуществлению прав собственности в отношении предприятий с государственным участием – это организация, которая осуществляет полномочия, несёт ответственность или выполняет координирующие функции при назначении совета директоров; определяет цели и контролирует их достижение; и/или осуществляет голосование по акциям компании от имени правительства.
Централизация может быть эффективным способом чёткого отделения функции осуществления прав собственности от других потенциально конфликтующих видов деятельности, выполняемых государством, в частности, функций по регулированию рынка и разработке политики, как упомянуто в Руководящем принципе III.A ниже, при условии, что функция осуществления прав собственности может быть в достаточной степени обеспечена ресурсами, а соответствующая деятельность защищена от незаконной практики. Таким образом, в странах со слабым верховенством закона, слабой системой управления или высоким уровнем предполагаемой коррупции объединение большого количества корпоративных полномочий в рамках централизованного собственника имущества может быть сопряжено с рисками, которые следует учитывать при принятии решения о соответствующей структуре государственной собственности.
Централизованная модель собственности характеризуется наличием единого центрального органа, принимающего решения, который выступает в качестве акционера большинства госпредприятий или их определённых категорий, контролируемых или принадлежащих прямо или косвенно государству. Его роль будет включать определение обоснований владения имуществом и целей государства как собственника каждого госпредприятия, назначение директоров, оценку деятельности госпредприятий и голосование на общем собрании. Собственник имущества также несёт ответственность за определение и мониторинг широких полномочий и ожиданий для предприятий с государственным участием на основе своей имущественной политики, координацию (при необходимости) своих решений с другими заинтересованными сторонами в правительстве, а также определение применимых структур и важных вопросов, связанных с управлением госпредприятиями.
Централизованный собственник имущества должен быть независимым или подчиняться одному министру. Данный подход помогает разъяснить имущественную политику и её направленность, а также обеспечить её более последовательное применение. Централизация функции собственности также предусматривает усиление и объединение соответствующих полномочий посредством создания «пула» экспертов по таким ключевым вопросам, как финансовая отчётность или выдвижение кандидатов в члены совета директоров. Таким образом, централизация может являться основной силой в профессиональном и последовательном использовании государственной собственности, а также способствовать разработке сводной отчётности по государственной собственности.
Если собственность не централизована, правительствам следует создать сильный координационный орган. Координационный орган должен иметь полномочия действовать на общегосударственном уровне. Этот орган должен являться специализированным государственным ведомством или корпоративным субъектом, который оказывает консультативную помощь другим министерствам-акционерам по передовому опыту корпоративного управления, техническим и операционным вопросам. Это поможет обеспечить, чтобы каждое предприятие с государственным участием было наделено чёткими полномочиями и получало последовательную коммуникацию в отношении ожиданий собственника или требований к отчётности. Координационный орган должен гармонизировать и координировать действия и меры, предпринимаемые различными департаментами имущества в различных министерствах, и помочь обеспечить, чтобы решения в отношении имущества предприятия принимались на общегосударственном уровне, тем самым гарантируя, что госпредприятия не будут подпадать под действие конкурирующих или противоречивых политических мандатов. В идеале, координационный орган также должен отвечать за выработку общей имущественной политики, разработку отдельных руководств и сводных практик между различными министерствами. Создание координационного органа также может помочь централизовать отдельные ключевые функции, чтобы использовать соответствующие виды экспертизы и обеспечить независимость от отдельных отраслевых министерств. Например, будет полезно, если координационный орган будет выполнять функцию по выдвижению кандидатов в члены совета директоров или осуществлять контроль за их деятельностью.
Реализация прав собственности через государственные холдинговые компании (ГХК) является ещё одним способом централизации и, в зависимости от собственных механизмов корпоративного управления и организационно-правовой формы, может позволить разделить государственную собственность, политические и регулирующие функции. В некоторых случаях косвенное осуществление прав собственности через ГХК может обеспечить независимость от других государственных функций, тем самым защищая деятельность предприятий с государственным участием от неправомерного политического или повседневного вмешательства. Миссией многих ГХК является выступление в качестве представителя собственника и управление государственными активами в качестве активного управляющего имуществом или инвестиционной компании с целью устойчивого роста акционерной стоимости за счёт долгосрочного и активного владения. Если ГХК зарегистрирована в соответствии с применимым законодательством о компаниях, её корпоративная форма может позволить осуществить реструктуризацию компании или продажу активов её портфеля более гибко и оперативно в соответствии с её общей миссией. Как показывает опыт, форма ГКХ не всегда может быть применима во всех аспектах, особенно если собственное управление компании уязвимо к неоправданному политическому вмешательству или другим неофициальным действиям. Государство, как конечный бенефициарный владелец ГХК, должно определить чёткие цели для ГХК и входящих в их портфель предприятий, а также создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую соответствие ГХК самым высоким стандартам корпоративного управления, добропорядочности, прозрачности и подотчётности.
II.E. Собственник имущества должен обладать возможностями и компетенциями для эффективного выполнения своих обязанностей и отчитываться перед соответствующими представительными органами. У него должны быть чётко прописанные и прозрачные отношения с соответствующими государственными учреждениями.
У собственника имущества должны быть необходимые возможности, компетенции и персонал для эффективного выполнения своих обязанностей. Всё это должно быть подкреплено формальными положениями, процедурами и надлежащей правовой базой, которая эффективно и действенно определяет роль государства как акционера в соответствии с теми элементами, которые применимы к компаниям, в которых государство реализует права собственности. В некоторых странах для этого может потребоваться принятие нормативно-правовых актов, соответствующих другим применимым законам, которые прозрачным образом устанавливают институциональные механизмы, а также руководящие принципы и правила, необходимые государству для реализации своих прав собственности в отношении госпредприятий. Данная структура может предусматривать чёткое разграничение ролей и обязанностей между государственными ведомствами во избежание конфликтов интересов, требования к отчётности и раскрытию информации, а также необходимые механизмы подотчётности.
Отношения собственника имущества с другими государственными ведомствами, а также с другими государственными институциональными инвесторами, такими как суверенные фонды благосостояния, банки развития и пенсионные фонды, контролируемые государством или находящиеся под его влиянием, должны быть определены чётким и прозрачным образом. Разные государственные ведомства, министерства, администрации или финансовые предприятия с государственным участием могут выполнять разные роли в отношении одних и тех же госпредприятий. Чтобы повысить уровень общественного доверия к тому, как государство управляет имуществом предприятий с государственным участием, важно, чтобы эти различные роли были чётко идентифицированы и разъяснены для широкой общественности. Например, собственник имущества должен поддерживать сотрудничество и постоянный диалог с высшими контрольно-ревизионными органами государства, отвечающими за проведение аудита предприятий с государственным участием. Также собственник имущества должен поддерживать работу контрольно-ревизионного органа государства и предпринимать надлежащие меры по итогам проведённых аудиторских проверок. При необходимости, сотрудничество и диалог с государственными органами, отвечающими за государственные финансы, можно считать передовой практикой для обеспечения эффективного финансового надзора, связанного с мониторингом и оценкой бюджетных рисков.
Собственник имущества должен нести чёткую ответственность за то, как он осуществляет управление государственным имуществом. Он должен быть подотчётен прямо или косвенно органам, представляющим интересы широкой общественности, например, законодательным органам. Его подотчётность законодательным органам должна быть чётко определена, так же, как и подотчётность самих предприятий с государственным участием, которая не должна быть размыта в силу отношений опосредованной отчётности.
Подотчётность должна быть шире, чем просто обеспечение невмешательства функции собственности в прерогативы законодательного органа в отношении бюджетной политики. Собственник имущества должен отчитываться о результатах своей деятельности по осуществлению государством прав собственности и достижения целей, поставленных государством в этой области. Он должен предоставить обществу и его представителям количественную и достоверную информацию о том, каким образом осуществляется управление предприятиями с государственным участием в интересах их собственников. В случае проведения парламентских слушаний вопросы защиты конфиденциальности информации могут быть урегулированы с помощью специальных процедур, таких как конфиденциальные или закрытые слушания. Полезность диалога общепризнана, при этом форма, частота и содержание этого диалога могут варьироваться в зависимости от конституционного законодательства и различий в традициях и роли парламента.
Требования подотчётности не должны чрезмерным образом ограничивать независимость собственника имущества в выполнении им своих обязанностей. Например, следует ограничить случаи, когда собственнику имущества необходимо получить предполагаемое одобрение парламента, и эти случаи должны касаться существенных изменений, вносимых в общую имущественную политику, существенных изменений, касающихся размера государственного сектора и крупных сделок (внесение или изъятие капиталовложений). В более общем смысле, собственник имущества должен обладать определённой степенью гибкости по сравнению с его ответственным министерством, где применимо, в отношении самоорганизации и принятия решений в отношении процедур и процессов. Собственник имущества также может иметь определённую степень бюджетной независимости, которая может позволить ему быть гибким в вопросах найма, вознаграждения и сохранения опытных кадров, например, с помощью срочных контрактов или откомандирования сотрудников из частного сектора.
II.F. Государство должно действовать в качестве информированного и активного собственника и должно осуществлять свои права собственности в соответствии с правовой структурой каждого предприятия и в зависимости от соответствующей степени владения или контроля.
Во избежание неправомерного политического вмешательства или недостаточного надзора вследствие пассивного владения государственным имуществом, что приводит к негативным показателям деятельности, важно, чтобы собственник имущества был сфокусирован на эффективном осуществлении прав собственности, которые должны быть чётко отделены от политических, регулятивных или других видов государственных функций во избежание потенциальных конфликтов интересов. Государство, выступая в качестве собственника, обычно должно вести себя как любой крупный акционер, когда оно может оказывать существенное влияние на предприятие и быть информированным и активным акционером, когда ему принадлежит миноритарный пакет акций. Государство должно осуществлять свои права в целях защиты своей собственности и оптимизации её стоимости.
Основные акционерные права включают в себя следующие: (i) участие и голосование на общих собраниях акционеров; (ii) получение соответствующей и достаточной информации о корпорации на своевременной и регулярной основе; (iii) избрание и смещение с должности членов совета директоров; (iv) утверждение сделок исключительного характера; и (v) голосование по вопросам распределения дивидендов и ликвидации предприятия. Собственник имущества должен осуществлять эти права исчерпывающим и тщательным образом, поскольку это позволит ему оказывать на предприятия с государственным участием необходимое влияние без ущерба осуществляемому на них повседневному управлению. Эффективность и надёжность управления и надзора на госпредприятии будет во многом зависеть от способности собственника имущества осуществлять информированное использование своих прав акционера и эффективное выполнение своих функций собственника предприятия с государственным участием.
Собственнику имущества потребуются уникальные компетенции и эксперты с правовыми, финансовыми, экономическими, отраслевыми, управленческими и связанными с вопросами устойчивого развития навыками и опытом в выполнении фидуциарных обязанностей. Эти профессионалы также должны чётко осознавать свои роли и обязанности государственных служащих в отношении предприятий с государственным участием. Помимо этого, собственник имущества должен обладать соответствующими компетенциями, связанными с конкретными целями государственной политики, включая любые обязательства по оказанию государственных услуг, которые обязаны выполнять некоторые подчинённые ему предприятия с государственным участием.
Кроме того, собственник имущества должен обладать компетенциями и внимательно относиться к цифровым технологиям, а также к рискам и возможностям их использования при осуществлении надзора и реализации нормативных требований и практики корпоративного управления. Цифровые технологии могут использоваться для усиления надзора за требованиями к собственности, но также требуют должного внимания к управлению соответствующими рисками. Поскольку технологии развиваются и могут служить укреплению практики корпоративного управления, структура собственности и нормативная база могут потребовать пересмотра и корректировок для облегчения их использования.
Собственник имущества также должен иметь возможность прибегать к внешнему консультированию и передавать на субподряд некоторые из своих функций собственности в целях наилучшего осуществления прав по управлению государственным имуществом. Он может, например, при необходимости, воспользоваться услугами специалистов для проведения оценки, активного мониторинга или голосования по доверенности от своего имени. В этом отношении полезным может оказаться использование краткосрочных контрактов и откомандирование работников.
Основные обязанности собственника имущества включают в себя:
Применение этих обязанностей зависит от степени владения или контроля государства над предприятиями с государственным участием. Если госпредприятие косвенно принадлежит государству через другое материнское государственное предприятие (как часть структуры корпоративной группы), именно материнская компания, а не непосредственно государство, выполняет нижеперечисленные обязанности. В случае с другими акционерами права собственности должны осуществляться в соответствии со всеми вышеперечисленными нормами, общим корпоративным законодательством, подзаконными актами и положениями.
II.F.1. Присутствовать на общих собраниях акционеров и эффективно осуществлять своё право голоса.
Государство как собственник должно выполнять свою фидуциарную обязанность, осуществляя для этого принадлежащее ему право голоса или, в крайнем случае, объясняя, почему оно этим правом не воспользовалось. Государство не должно оказываться в ситуации, когда оно не отреагировало на предложения, представленные на рассмотрение общих собраний акционеров предприятий с государственным участием. Важно создать надлежащие процедуры для обеспечения представительства государства на общих собраниях акционеров. Это достигается с помощью чёткой идентификации собственника имущества как владельца пакета акций, принадлежащих государству.
Для того, чтобы государство могло выразить свою точку зрения по вопросам, представленных на утверждение на общих собраниях акционеров, также необходимо, чтобы собственник имущества обеспечил себе возможность выражать информированную точку зрения по этим вопросам и доносить её до совета директоров предприятия с государственным участием через общее собрание акционеров.
II.F.2. Создать и обеспечить чётко структурированные, основанные на оценке заслуг и прозрачные процессы выдвижения кандидатов в члены совета директоров, принимать активное участие в выдвижении кандидатов в советы директоров всех госпредприятий и способствовать гендерному и иным формам разнообразия в советах директоров и руководстве.
Собственник имущества должен обеспечить, чтобы на предприятиях с государственным участием существовали эффективные и профессионально функционирующие советы директоров, члены которых обладают необходимым сочетанием компетенций для выполнения своих обязанностей. Для этого потребуется создать структурированный процесс выдвижения и назначения кандидатов, защищённый от неправомерного политического влияния, и обеспечить уважение прав других акционеров и их активное участие в этом процессе. Этому процессу будет способствовать возложение на собственника единоличной ответственности за организацию участия государства в процессе выдвижения кандидатов в случае, если государство напрямую владеет акциями госпредприятия.
Выдвижение кандидатов в члены советов директоров предприятий с государственным участием должно быть прозрачным, чётко структурированным и основываться на профиле совета директоров и оценке различных необходимых навыков, компетенций и опыта, в том числе для его специализированных комитетов. Требования к компетенциям и соответствующему опыту должны основываться на оценке действующего совета директоров и потребностей, вытекающих из долгосрочной стратегии предприятия. Такая оценка также должна принимать во внимание роль, которую играет представительство работников предприятия в совете директоров, когда этого требует закон, взаимные соглашения или когда это является обычной практикой. Выдвижение кандидатов в совет директоров на основе таких исчерпывающих требований и оценки компетенций приведёт, скорее всего, к формированию более профессиональных, подотчётных и целеустремленных советов директоров. Процесс выдвижения и назначения кандидатов на основе их заслуг должен также гарантировать, что избрание членов совета директоров будет отделено от предвыборного, партийного или любого другого потенциального конфликта интересов, который может негативно повлиять на независимость совета директоров.
Советы директоров предприятий с государственным участием также должны иметь возможность давать рекомендации собственнику имущества в отношении одобренных профилей членов совета директоров, требований к навыкам и оценке отдельных членов совета директоров. Создание комитетов по номинациям или специализированных комиссий или «общественных советов» для наблюдения за выдвижением кандидатов может быть полезным и помочь в поиске хороших кандидатов, а также в дальнейшем структурировании процесса выдвижения кандидатов. Информация о предлагаемых кандидатурах должна быть раскрыта до проведения общего собрания акционеров (если оно является высшим органом управления) с указанием достаточного объёма сведений, в частности, о профессиональном опыте, добропорядочности и опыте соответствующих кандидатов. Если выдвижение кандидатуры и назначение осуществляются непосредственно владельцем собственности в отсутствие общего собрания акционеров, то применяются те же правила.
Собственнику имущества также было бы целесообразно вести базу данных квалифицированных кандидатов, создаваемую на основе открытого конкурсного процесса. Другим способом повышения качества процесса подбора является использование услуг профессиональных агентств по подбору персонала или международных рекламных объявлений. Такая практика позволит расширить пул квалифицированных кандидатов в члены советов директоров предприятий с государственным участием, в частности за счёт опытных кадров из частного сектора и международных специалистов. Этот процесс также будет способствовать повышению диверсификации состава совета директоров, в том числе и по гендерному признаку.
В некоторых странах установлены обязательные квоты или добровольные целевые показатели для участия женщин в советах директоров и высшем руководстве (в том числе в правлениях при двухуровневой системе). В своей практике выдвижения кандидатов собственник имущества должен учитывать стандарты ОЭСР в отношении гендерных и иных форм разнообразия, применимые к странам. Это может быть основано на таких критериях разнообразия, как пол, возраст или другие демографические характеристики, а также на опыте и знаниях, например, в области бухгалтерского учёта, цифровизации, устойчивого развития, управления рисками или отдельных отраслей.
Собственники имущества также должны рассмотреть дополнительные и взаимодополняющие меры по укреплению потенциала женщин и расширению разнообразия кандидатов, направленные на повышение разнообразия в советах директоров и руководстве.
II.F.3. Создать и осуществлять мониторинг за реализацией широких полномочий и ожиданий для госпредприятий, включая финансовые цели, цели структуры капитала, уровни неприятия рисков и вопросы устойчивого развития в соответствии с обоснованиями владения государственной собственностью.
Как упоминалось выше, государство, являясь активным собственником, должно определять и информировать о широких полномочиях и ожиданиях в отношении предприятий, полностью принадлежащих государству. В случаях, когда государство не является единственным собственником предприятия, то оно обычно не в состоянии формально «санкционировать» выполнение отдельных целей, а скорее должно сообщать о своих ожиданиях через стандартные каналы, являясь существенным акционером.
Полномочия предприятия с государственным участием закреплены в кратких документах, иногда в законодательных актах, в которых содержится краткий обзор долгосрочных основных целей в соответствии с закреплёнными обоснованиями государственного участия в капитале предприятия. Полномочия обычно описывают преобладающие виды деятельности предприятия с государственным участием и содержат некоторые указания в отношении его экономических целей и, в определённых случаях, целей государственной политики. Чётко сформулированные полномочия помогают обеспечить надлежащий уровень подотчётности на предприятии и могут помочь ограничить непредсказуемые изменения в отношении деятельности предприятия с государственным участием, такие как, например, возлагаемые государством единовременные специальные обязательства, которые могут угрожать коммерческой жизнеспособности предприятия с государственным участием. Они также формируют структуру, помогающую государству определять и осуществлять последующий контроль за выполнением более срочных целей и задач со стороны предприятия с государственным участием.
В дополнение к определению широких полномочий предприятий с государственным участием собственник имущества также должен сообщать о более конкретных финансовых, операционных и нефинансовых ожиданиях от деятельности госпредприятий, в том числе те, которые касаются устойчивого развития, и осуществлять регулярный контроль за их выполнением. Это поможет избежать ситуации, когда предприятия с государственным участием получают излишнюю независимость при установлении собственных целей или определении характера и объёма своих обязательств по выполнению целей государственной политики, включая любые обязательства по оказанию государственных услуг. Цели могут включать в себя недопущение искажений рынка и достижение прибыльности, выраженное в форме конкретных целей, таких как коэффициент окупаемости капиталовложений, дивидендная политика и методические рекомендации по оценке соответствия структуры капитала. Установление целей может включать компромиссы, например, между стоимостью акций, долгосрочным инвестиционным потенциалом, целями государственной политики, целями и ожиданиями в сфере устойчивого развития, обязательствами по оказанию государственных услуг и даже гарантией занятости. В связи с этим государство должно идти дальше определения основных целей в качестве собственника; оно также должно сформулировать свои приоритеты и разъяснить, каким образом должны быть разрешены унаследованные компромиссы. В рамках этого государство не должно вмешиваться в операционные вопросы, уважая тем самым независимость совета директоров.
II.F.4. Создать системы отчётности, позволяющие собственнику имущества вести регулярный мониторинг и оценку результатов деятельности предприятий с государственным участием, а также осуществлять контроль и надзор в отношении соблюдения применимых стандартов корпоративного управления, в том числе с помощью использования цифровых технологий.
Для того, чтобы собственник имущества мог принимать информированные решения по ключевым корпоративным вопросам, ему необходимо обеспечить своевременное получение всей необходимой и актуальной информации. Собственник имущества также должен заручиться средствами, с помощью которых он сможет осуществлять постоянный контроль за деятельностью и результатами предприятий с государственным участием, в том числе с использованием цифровых технологий. Собственник имущества должен обеспечить наличие необходимых систем внешней отчётности для всех предприятий с государственным участием. Системы отчётности должны давать собственнику имущества реальную картину результатов или финансового состояния на предприятии с государственным участием в соответствии с признанными на международном уровне стандартами финансовой отчётности, позволяя ему своевременно реагировать и вмешиваться в процесс на выборочной основе. Данные системы отчётности также должны быть разработаны таким образом, чтобы соответствующие государственные органы могли отслеживать и оценивать любые финансовые риски, особенно в тех случаях, когда государственная поддержка является значительной и зависит от уровня системной значимости госпредприятий, которые могут повлиять на государственные финансы или финансовую стабильность.
Собственник имущества должен разработать соответствующие средства и подобрать подходящие методы оценки в целях осуществления мониторинга результатов деятельности предприятий с государственным участием в соответствии с их установленными целями. Этому может способствовать бенчмаркинг результатов деятельности предприятий с государственным участием с результатами деятельности компаний частного или государственного сектора, как внутри страны, так и за рубежом. Для предприятий с государственным участием, у которых нет сопоставимых аналогов для бенчмаркинга общих результатов деятельности, сопоставление может проводиться в отношении отдельных элементов их деятельности и результатов. Такое сопоставление должно охватывать сферы производительности и эффективного использования труда, активов и капитала. Данные бенчмаркинга представляет особую важность для предприятий с государственным участием, осуществляющих деятельность в секторах экономики, в которых они не сталкиваются с конкуренцией. Это позволяет госпредприятиям, собственнику имущества и широкой общественности лучше оценивать результаты деятельности предприятий с государственным участием и судить об их развитии.
Эффективному мониторингу результатов деятельности предприятий с государственным участием могло бы способствовать наличие у собственника имущества соответствующих компетенций в области бухгалтерского учёта и аудита, чтобы обеспечить надлежащую коммуникацию с соответствующими контрагентами – финансовой службой предприятия с государственным участием, внешними и внутренними аудиторами и отдельными государственными ревизорами. Собственник имущества также должен потребовать, чтобы советы директоров предприятий с государственным участием создали надлежащие механизмы внутреннего контроля, этики и комплаенса для выявления и предупреждения нарушений законодательства.
II.F.5. Разработать политику раскрытия информации для предприятий с государственным участием, которая определяет виды информации, подлежащие публичному раскрытию, надлежащие каналы раскрытия информации и механизмы, обеспечивающие качество информации.
В целях обеспечения надлежащей подотчётности госпредприятий перед акционерами, контрольными органами и широкой общественностью государство, выступая в качестве собственника, должно разработать и обнародовать последовательную политику в отношении прозрачности и раскрытия информации на принадлежащих ему предприятиях. Политика в отношении раскрытия информации должна подчёркивать обязанность предприятий с государственным участием раскрывать существенную информацию. Разработка политики в отношении раскрытия информации должна строиться на расширенной проверке существующих правовых и директивных требований, применимых к предприятиям с государственным участием, а также выявлении каких-либо пробелов в требованиях и практиках по сравнению с признанной на международном уровне передовой практикой, национальными требованиями к листингу, включая кодексы корпоративного управления. Исходя из данного процесса проверки государство может рассмотреть ряд мер по усовершенствованию существующей структуры по обеспечению прозрачности и раскрытия информации, как, например, предложение о внесении изменений в правовую и директивную структуру или разработка конкретных руководств, принципов или кодексов в целях усовершенствования практик на уровне предприятия. Процесс должен включать в себя структурированные консультации с руководством и советами директоров предприятий с государственным участием, а также с директивными органами, членами законодательных органов, акционерами и другими соответствующими заинтересованными лицами.
Собственник имущества должен осуществить широкое и эффективное распространение сведений о структуре регулирования вопросов прозрачности и раскрытия информации на предприятиях с государственным участием, а также стимулировать её использование и обеспечить качество информации на уровне предприятия, включая использование легкодоступных цифровых платформ для раскрытия информации. Примеры таких механизмов включают в себя разработку методических рекомендаций и обучающих семинаров для предприятий с государственным участием; специальные инициативы, такие как награды за результаты деятельности, присуждаемые отдельным предприятиям с государственным участием за высококачественные практики по раскрытию информации; независимое внешнее подтверждение достоверности информации, а также механизмы по оценке и предоставлению отчётов о выполнении госпредприятиями требований, предъявляемых к раскрытию информации.
II.F.6. Поддерживать постоянный диалог с внешними аудиторами и органами особого государственного контроля, когда это целесообразно и допускается правовой системой и уровнем государственной собственности.
Национальное законодательство по-разному регулирует вопросы коммуникаций с внешними аудиторами. В некоторых странах это является прерогативой совета директоров; в других странах, когда речь идёт о полностью принадлежащих государству предприятиях, ожидается, что собственник имущества, являясь единственным представителем на годовом общем собрании акционеров, будет поддерживать связь с внешними аудиторами. В этом случае для выполнения указанной функции собственнику имущества потребуется необходимый потенциал, включая подробные знания вопросов финансового и бухгалтерского учёта. В зависимости от требований законодательства собственнику имущества может быть поручено через годовое общее собрание акционеров выдвигать кандидатуры, избирать и даже назначать внешних аудиторов. В отношении полностью принадлежащих государству предприятий собственник имущества должен поддерживать постоянный диалог с внешними аудиторами, а также с отдельными государственными контрольно-ревизионными органами, при наличии последних. Данный постоянный диалог может принимать форму регулярного обмена информацией, встреч или обсуждений по мере возникновения конкретных проблем. Внешние аудиторы предоставят собственнику имущества внешний, независимый и квалифицированный взгляд на результаты деятельности и финансовое состояние предприятия с государственным участием. Однако, постоянный диалог собственника имущества с внешними аудиторами и государственными контрольно-ревизионными органами не должен умалять ответственность совета директоров. В целом, практика, когда независимый комитет по аудиту совета директоров или аналогичный орган рекомендует внешних аудиторов, и когда внешние аудиторы избираются, назначаются или утверждаются либо этим комитетом/органом, либо непосредственно собранием акционеров, может рассматриваться как надлежащая практика, поскольку при этом уточняется, что внешний аудитор должен быть подотчётен акционерам.
В случаях, когда акции предприятий с государственным участием обращаются на открытом рынке или частично находятся во владении государства, собственник имущества должен соблюдать права и обеспечивать соблюдение равенства прав миноритарных акционеров. Диалог в внешними аудиторами не должен предоставлять собственнику имущества какую-либо конфиденциальную информацию и должен соответствовать нормативному регулированию в отношении защиты конфиденциальной информации.
II.F.7. Обеспечивать скоординированную реализацию прав собственности, когда они распределяются между несколькими собственниками имущества, действующими согласованно.
Государство должно осуществлять права собственности напрямую и на скоординированной основе. Если эти права прямо или косвенно распределены между несколькими субъектами собственности, действующими согласованно, то, в зависимости от обстоятельств, акционерам следует разрешать и поощрять сотрудничество и координацию своих действий при выдвижении кандидатов и избрании членов совета директоров, внесении предложений в повестку дня и проведении обсуждений непосредственно с госпредприятием в целях усовершенствования корпоративного управления при условии соблюдения акционерами применимого законодательства, включая, например, требования к отчётности о бенефициарной собственности. Однако следует признать, что сотрудничество между акционерами не должно использоваться для манипулирования рынками, и могут потребоваться защитные меры для предотвращения антиконкурентного поведения и злоупотреблений и обеспечения равного обращения с акционерами в соответствии с рекомендациями, предусмотренными Главой IV Руководящих принципов.
Такое сотрудничество или координация не должны осуществляться за счёт способности собственников имущества выполнять любые фидуциарные обязанности и избегать конфликтов интересов при выполнении своих обязанностей перед заинтересованными сторонами. Им следует разработать и раскрыть свою политику в отношении осуществления функций собственника в госпредприятиях, в которые они вкладывают инвестиции, и управления конфликтами интересов в соответствии со стандартами корпоративного управления ОЭСР.
II.F.8. Создать чёткую и прозрачную всеобъемлющую политику выплаты вознаграждения членам советов директоров предприятий с государственным участием, которая благоприятствует долго- и среднесрочным интересам предприятия и может привлекать и мотивировать квалифицированных специалистов.
В разных странах существуют различные подходы к политике, которая лежит в основе выплаты вознаграждения членам совета директоров. Выработка чёткой и прозрачной всеобъемлющей политики выплаты вознаграждения играет важную роль для установления общих руководящих указаний или принципов в отношении выплаты вознаграждения, которые обычно изложены в имущественной политике. Такая политика может содержать рекомендации относительно размера вознаграждения, роли комитетов по вознаграждениям и механизмов публичного раскрытия информации и подотчётности. Существует устойчивая тенденция к сближению уровня вознаграждения членов советов директоров госпредприятий с рыночной практикой. Для предприятий с государственным участием, имеющих, в основном, цели экономического характера и осуществляющих деятельность в конкурентной среде, уровень вознаграждения членов совета директоров должен быть приведён в соответствие с долгосрочными интересами госпредприятий и отражать рыночные условия в той степени, в которой необходимо привлекать и удерживать высококвалифицированных членов совета директоров. Однако необходимо также уделять внимание вопросам эффективного урегулирования любых отрицательных последствий для предприятий с государственным участием и собственника имущества вследствие отрицательного общественного восприятия, вызванного излишним уровнем вознаграждения членов совета директоров. Это может создать трудности для привлечения ведущих специалистов для работы в советах директоров предприятий с государственным участием, хотя иногда иные факторы, такие как репутационная выгода, престиж и доступ к связям и знакомствам, представляют собой далеко немаловажные аспекты выплаты вознаграждения членам совета директоров.
В связи с этим для привлечения квалифицированных и профессиональных кандидатов настоятельно рекомендуется использовать конкурентоспособные схемы вознаграждения, отражающие рыночные условия. Кроме того, это может способствовать добропорядочности совета директоров. В частности, государственные собственники должны найти соответствующий баланс между схемами вознаграждения, которые находятся ниже уровня рынка, что препятствует набору квалифицированных кандидатов, и размером вознаграждения, который воспринимается как излишне высокий, что может вызвать общественную полемику по поводу завышенной оплаты труда в государственном секторе или создать неверные стимулы, которые не связаны с долгосрочными интересами госпредприятий и акционеров. В некоторых странах надлежащая практика требует, чтобы размер вознаграждения членов совета директоров официально утверждался на годовом собрании акционеров. В идеальной ситуации размер вознаграждения предлагается или утверждается комитетом, созданным советом директоров или общим собранием акционеров, или устанавливаются собственником на основе рыночной практики с учётом сложной деятельности госпредприятий. В зависимости от масштаба и отрасли госпредприятия размер вознаграждения также может быть закреплён в законе или основываться на единой тарифной сетке в государственном секторе, но следует позаботиться о том, чтобы размер вознаграждения оставался конкурентоспособным. Надлежащая практика требует, чтобы у членов советов директоров отсутствовали элементы вознаграждения, зависящие от результатов деятельности, поскольку это может тесно совпадать с интересами ключевых руководителей и поставить под угрозу их независимость, побуждая руководство брать на себя чрезмерные краткосрочные риски. В тех случаях, когда члены совета директоров получают переменное вознаграждение, следует тщательным образом рассмотреть размер их выплат, зависящих от результатов деятельности.