Для большинства промышленно развитых стран характерно наличие открытых и конкурентных рынков, на которых прочно укоренилось верховенство закона, а частные предприятия являются преобладающими субъектами хозяйственной деятельности. Однако в некоторых странах, включая многие страны с развивающейся экономикой, на предприятия с государственным участием (госпредприятия) приходится существенная доля валового внутреннего продукта (ВВП), уровень занятости и рыночной капитализации. Даже в тех странах, где предприятия с государственным участием играют лишь незначительную роль в экономике, зачастую они превалируют в сфере жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктурных отраслях, таких как энергетика, транспорт, связь, а в некоторых случаях также углеводородное сырье, иные добывающие отрасли, технологии и финансовый сектор. Таким образом, значение предприятий с государственным участием представляет особую важность для широких слоёв населения и иных сфер торгово-промышленного сектора. Соответственно, надлежащее управление на госпредприятиях играет важную роль в обеспечении их положительного вклада в сфере государственной политики, устойчивого развития, включая переход к низкоуглеродным технологиям, повышения экономической эффективности и конкурентоспособности. Опыт показывает, что обусловленное рыночными силами развитие является наиболее эффективной моделью эффективного распределения ресурсов. Ряд стран находится в процессе реформирования порядка организации и владения своими предприятиями с государственным участием и во многих случаях взяли передовые международные практики, как, например, настоящие Руководящие принципы, в качестве отправной точки или даже ориентира. Руководящие принципы нацелены на: (i) профессионализацию государства как собственника; (ii) способствование тому, чтобы предприятия с государственным участием осуществляли свою деятельность с той же степенью эффективности, прозрачности, добропорядочности и подотчётности, что и ведущие частные предприятия; (iii) обеспечение того, чтобы конкуренция между предприятиями с государственным участием и частными предприятиями, когда таковая имеет место, осуществлялась в рамках однородной конкурентной среды; и (iv) способствование устойчивому развитию, стабильности и долгосрочному повышению капитализации предприятий с государственным участием.
Руководящие принципы не затрагивают вопрос о том, где лучше всего осуществлять определённые виды деятельности – в частном или государственном секторе, что зависит от ряда факторов, связанных с национальной экономикой, а также выбора внутренней политики. Однако если правительство примет решение об отказе от предприятий с государственным участием, то надлежащее корпоративное управление, подкреплённое высоким уровнем прозрачности и добропорядочности, будет важной предпосылкой для экономически эффективной приватизации, повышающей оценку предприятий с государственным участием и тем самым стимулирующей финансовые поступления от процесса приватизации.
В различных странах и отраслях экономики существуют различные обоснования владения предприятиями государством. Обычно можно сказать, что это включает совокупность социальных, экономических и стратегических интересов. Примеры включают в себя цели государственной политики, региональное и устойчивое развитие, поставки товаров и услуг для государственных нужд, а также существование так называемых «естественных» монополий в тех случаях, когда принято считать, что конкуренция не является оправданной. Однако, на протяжении нескольких последних десятилетий глобализация рынков, технологические изменения и отмена государственного регулирования ранее монополизированных рынков привели во многих странах к изменению и реструктуризации сектора с государственным участием. Более того, вовлеченность предприятий с государственным участием в процессе осуществления международной торговли и инвестиций выросла существенно.
В то время как госпредприятия преимущественно участвовали в обеспечении базовой инфраструктуры или выполнении иных публичных функций на своих внутренних рынках, относительная важность государственной собственности возросла. Госпредприятия всё чаще играли важную роль на мировом рынке, в том числе функционируя в стратегических секторах экономики и секторах, имеющих отношение к переходу к низкоуглеродным технологиям. Параллельно с этими изменениями осуществляется распространение механизмов инвестирования с государственным участием и холдинговых компаний, что усложняет взаимоотношения между правительствами и принадлежащими ему предприятиями. Данные изменения описаны в ряде отчётов ОЭСР, которые были использованы при создании настоящих Руководящих принципов.
Предприятия с государственным участием сталкиваются с некоторыми особыми проблемами в сфере управления. С одной стороны, предприятия с государственным участием могут страдать от неоправданного практического и политически мотивированного вмешательства в вопросы собственности, приводящего к нечёткой сфере компетенции, отсутствию ответственности и добропорядочности, а также потере эффективности в их корпоративной деятельности. С другой стороны, отсутствие какого-либо надзора вследствие чрезмерно пассивной или отдалённой собственности государства может ослабить стимулирование предприятий с государственным участием и их работников к функционированию в наилучших интересах предприятия и широкой общественности, которая является его конечным акционером, и привести к вероятному своекорыстному поведению корпоративных инсайдеров. Руководство предприятий с государственным участием также можно защитить от двух дисциплинирующих факторов, которые играют важную роль для осуществления контроля за руководством в корпорациях частного сектора, т.е. от возможности корпоративного поглощения и вероятности банкротства. На уровне государства применение коммерческого законодательства и положений против предприятий с государственным участием может создать ненужные сложности вследствие межправительственных трений, возникающих из-за регуляторов, осуществляющих принудительные действия в отношении субъектов, контролируемых правительством. Также возникают дополнительные вопросы по управлению, когда госпредприятия выполняют роль государственной политики наряду с осуществлением иной деятельности; или когда концентрация госпредприятий в определённых секторах делает их более восприимчивыми к определённым рискам и возможностям действовать в соответствии с ответственным деловым поведением и высокими стандартами добропорядочности, как указано в соответствующих стандартах ОЭСР.
Если говорить более принципиально, то сложности с корпоративным управлением возникают вследствие того, что ответственность за результаты деятельности предприятий с государственным участием включает в себя сложную цепочку агентов (руководство, совет директоров, собственники имущества, министерства, правительство и законодательная власть) без чётких и легко идентифицируемых принципалов (или с удалёнными принципалами); у сторон существуют свойственные им конфликты интересов, которые могут стимулировать принятие решений, основанных на критериях, отличных от наилучших интересов предприятия и широкой общественности, которая является его акционером. Решение этой сложной сети ответственности в целях обеспечения принятия эффективных решений и надлежащего корпоративного управления на предприятиях с государственным участием требует полного внимания к тем же трём принципам, которые являются первостепенными для привлекательной инвестиционной среды и конкурентной нейтральности: прозрачность, оценка и согласованность политики.
Руководящие принципы ОЭСР по корпоративному управлению для предприятий с государственным участием (Руководящие принципы) были впервые разработаны в 2005 году и пересмотрены в 2015 году. В 2022 году Комитет ОЭСР по корпоративному управлению направил запрос в свою дочернюю Рабочую группу по вопросам государственной собственности и практике приватизации на проверку и пересмотр данного документа в свете меняющегося характера ландшафта корпоративного управления, почти двадцатилетнего опыта его внедрения, а также на обеспечение его соответствия поставленным целям и взаимодействия с другими стандартами ОЭСР. Ранее в ряде отчётов давалась критическая оценка изменений в системе корпоративного управления и государственной собственности в ОЭСР и странах-партнёрах с 2005 года. В частности, реформы привели к более профессиональному и активному осуществлению прав собственности, подводя госпредприятия под те же стандарты прозрачности и подотчётности, что и публичные компании, и предоставляя советам директоров соответствующий уровень автономии и независимости в целях обеспечения создания ими добавленной стоимости. Несмотря на передовую практику, уровень реализации Руководящих принципов по-прежнему значительно варьируется в зависимости от страны. На основании этого Рабочая группа пришла к выводу, что Руководящие принципы должны и дальше устанавливать высокие требования к правительствам и продолжать выступать в качестве ведущего международного стандарта, призванного помочь директивным органам в области реформирования предприятий с государственным участием.
Цель Руководящих принципов – предоставить директивным органам надёжную, перспективную и гибкую основу для разработки основ владения, управления и определения роли госпредприятий на рынке. Руководящие принципы не имеют обязательной силы и не направлены на закрепление подробных рекомендаций в национальном законодательстве. Руководящие принципы не заменяют и не должны рассматриваться как отменяющие внутреннее законодательство и нормативные акты. Руководящие принципы направлены на выявление передовой практики и предложение различных средств для достижения желаемых результатов, обычно включающих элементы разработки политики, законодательства, регулирования, правил, механизмов саморегулирования и добровольных обязательств. Реализация Руководящих принципов в конкретной стране будет зависеть от её политики, нормативно-правовой базы, объёма, условий и коммерческой ориентации предприятий с государственным участием, а также других сопутствующих факторов, которые могут иметь отношение к реализации Руководящих принципов.
При выполнении своих обязанностей правительства также могут воспользоваться следующими рекомендациями, в частности, пересмотренными Принципами корпоративного управления G20/ОЭСР (Принципы) [OECD/LEGAL/0413] и Руководящими принципами по противодействию коррупции и обеспечению профессиональной добропорядочности на предприятиях с государственным участием (Принципы ПКОПД) [OECD/LEGAL/0451]. Руководящие принципы призваны дополнить Принципы и Принципы ПКОПД, с которыми они полностью совместимы. Другие соответствующие правовые документы ОЭСР включают Декларацию ОЭСР о международных инвестициях и многонациональных предприятиях [OECD/LEGAL/0144], неотъемлемой частью которых являются Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий по ответственному ведению бизнеса; и Рекомендации ОЭСР по обеспечению конкурентного нейтралитета [OECD/LEGAL/0462]. Вспомогательные рекомендации можно также получить из других источников, таких как Основы инвестиционной политики ОЭСР и Инструментарий ОЭСР по оценке конкуренции. В Руководящих принципах содержатся рекомендации для правительств относительно того, каким образом можно обеспечить, по крайней мере, такую же подотчётность предприятий с государственным участием перед широкой общественностью, как и у публичных компаний перед своими акционерами.
Остальная часть документа разделена на две основные части. Руководящие принципы, представленные в первой части, включают следующие главы: I) Обоснования владения государственной собственностью; II) Государство в роли собственника; III) Предприятия с государственным участием на рынке; IV) Соблюдение равенства прав акционеров и иных инвесторов; V) Раскрытие информации, прозрачность и подотчётность; VI) Состав и обязанности советов директоров на предприятиях с государственным участием; и VII) Предприятия с государственным участием и устойчивое развитие. Каждая глава содержит в качестве заголовка один руководящий принцип, выделенный жирным курсивом, за ним по тексту следует ряд вспомогательных принципов и подпунктов, выделенных жирным шрифтом. Во второй части Руководящие принципы дополнены примечаниями, которые содержат комментарии к Руководящим принципам и подпунктам и призваны помочь читателям понять их соответствующее обоснование. Комментарии также могут содержать описания доминирующих или новых появляющихся тенденций и предлагать спектр методов реализации и примеров, которые могут оказаться полезными для того, чтобы сделать Руководящие принципы функциональными. Руководящие принципы также дополнены более подробными инструкциями по реализации, которые можно найти в отчётах и публикациях ОЭСР.