Useimmille teollistuneille talouksille ovat ominaisia avoimet ja kilpailukykyiset markkinat, joiden vankkana pohjana on oikeusvaltioperiaate ja joissa yksityiset yritykset ovat hallitsevia taloudellisia toimijoita. Joissakin maissa, kuten monissa kehittyvissä talouksissa, valtio-omisteisten yritysten osuus bruttokansantuotteesta (BKT), työllisyydestä ja markkina-arvosta on kuitenkin huomattava. Niissäkin maissa, joissa valtio-omisteisilla yrityksillä on taloudessa vain vähäinen rooli, ne ovat usein yleisiä energiantuotanto- ja infrastruktuurialoilla, kuten energia-, liikenne- ja televiestintäaloilla sekä joissakin tapauksissa myös öljyalalla, muussa kaivannaisteollisuudessa, teknologiassa ja rahoituksessa. Valtio-omisteisten yritysten onnistumisella on siis suuri merkitys laajoille kansalaisryhmille ja elinkeinoelämän eri osa-alueille. Siksi valtio-omisteisten yritysten hyvä hallinto on ratkaisevan tärkeää, jotta varmistetaan niiden myönteinen vaikutus julkisen politiikan tavoitteisiin, kestävään kehitykseen, sisältäen vähähiilisen siirtymän, taloudelliseen tehokkuuteen ja kilpailukykyyn. Kokemus on osoittanut, että markkinavetoinen kehitys on vaikuttavin malli resurssien tehokkaaseen kohdentamiseen. Useat maat ovat uudistamassa tapaa, jolla ne organisoivat valtion yhtiöiden omistuksia ja käyttävät niissä omistusoikeuttaan. Maissa on monesti otettu lähtökohdaksi ja jopa vertailukohteiksi kansainvälisiä parhaita käytäntöjä, kuten nykyiset suositukset. Suositusten tarkoituksena on i) tehdä valtiosta ammattimainen omistaja, ii) saada valtio-omisteiset yritykset toimimaan yhtä tehokkaasti, läpinäkyvästi, luotettavasti ja vastuullisesti kuin hyviä käytäntöjä noudattavat yksityiset yritykset, iii) varmistaa, että valtio-omisteisten yritysten ja yksityisten yritysten välistä kilpailua käydään tasapuolisin toimintaedellytyksin ja iv) lisätä valtio-omisteisten yritysten vastuullisuutta, resilienssiä ja pitkän aikavälin arvonluontia.
Suosituksissa ei puututa siihen, pystytäänkö tiettyjä toimintoja hoitamaan parhaiten julkisessa vai yksityisessä omistuksessa, sillä se riippuu useista kansallisiin talouksiin liittyvistä tekijöistä sekä sisäpoliittisista valinnoista. Jos valtionhallinnossa kuitenkin päätetään luopua valtio-omisteisista yrityksistä, hyvä hallintotapa, jota tuetaan suurella läpinäkyvyydellä ja integriteetillä, on tärkeä edellytys taloudellisesti tehokkaalle yksityistämiselle, valtio-omisteisen yrityksen arvon kasvulle ja siten yksityistämisprosessin valtion tuoton vahvistamiselle.
Valtion omistuksen perustelut vaihtelevat maittain ja toimialoittain. Perustelut ovat tavallisesti yhdistelmä sosiaalisia, taloudellisia ja strategisia intressejä. Niihin kuuluvat esimerkiksi yleisen edun mukaiset tavoitteet, alueellinen ja kestävä kehitys, julkisten hyödykkeiden ja palvelujen tarjonta sekä niin sanotut luonnolliset monopolit, kun kilpailun ei katsota olevan mahdollista. Viime vuosikymmeninä markkinoiden globalisoituminen, teknologiset muutokset ja aiemmin monopolististen markkinoiden sääntelyn purkaminen ovat kuitenkin johtaneet monissa maissa valtio-omisteisten toimialojen sopeuttamiseen ja rakenneuudistukseen. Valtio-omisteisten yritysten osallistuminen kansainväliseen kauppaan ja sijoitustoimintaan on myös lisääntynyt merkittävästi. Valtio-omisteiset yritykset osallistuivat ennen pääasiassa perusinfrastruktuurin tai muiden julkisten palvelujen tarjoamiseen kotimarkkinoillaan, mutta valtio-omistuksen suhteellinen merkitys on kasvanut. Valtio-omisteisista yrityksistä on tulossa yhä tärkeämpiä toimijoita globaaleilla markkinoilla, myös toiminnassa kasantalouksien strategisilla toimialoilla, ja merkityksellisiä vähähiilisen siirtymän kannalta. Tämän kehityksen rinnalla valtio-omisteisten sijoitusyhtiöiden ja holdingyhtiöiden määrä kasvaa, mikä monimutkaistaa valtionhallintojen ja niiden omistamien yritysten välistä suhdetta. Tätä kehitystä kartoitetaan useissa OECD:n raporteissa, joita on hyödynnetty näissä suosituksissa.
Valtio-omisteisilla yrityksillä on joitakin erityisiä hallintoon liittyviä haasteita. Yhtäältä valtio-omisteiset yritykset voivat kärsiä kohtuuttomasta aktiivisesta ja poliittisesti motivoituneesta omistajan sekaantumisesta, mikä johtaa epäselvään vastuunjakoon, tilivelvollisuuden ja integriteetin puutteeseen sekä tehottomuuteen yrityksen toiminnassa. Toisaalta liian passiivisen tai etäisen valtio-omistuksen aiheuttama valvonnan puute voi heikentää valtio-omisteisten yritysten ja niiden henkilöstön kannustimia toimia yrityksen ja sen lopullisina osakkeenomistajina olevien kansalaisten edun mukaisesti, ja lisätä todennäköisyyttä siihen, että yrityksen sisäpiiriläiset toimivat oman etunsa mukaisesti. Valtio-omisteisten yritysten johto voi myös olla suojassa kahdelta yksityisen sektorin yritysten johdon valvonnan kannalta välttämättömältä kurinpitotekijältä eli yritysoston ja konkurssin mahdollisuudelta. Valtion tasolla kauppalakien ja -määräysten täytäntöönpano valtio-omisteisten yritysten osalta voi saada aikaan erikoisia haasteita, koska valtionhallinnossa aiheutuu osapuolten välille kitkaa, kun sääntelyviranomaiset toteuttavat sääntelytoimenpiteitä valtionhallinnon määräysvallassa olevia yhteisöjä kohtaan. Muita hallintoon liittyviä haasteita syntyy, kun valtio-omisteiset yritykset täyttävät yleisen edun mukaista erityistehtävää muiden toimintojen rinnalla. Myös keskittyminen tietyille toimialoille tekee valtio-omisteisista yrityksistä herkempiä tietyille riskeille ja mahdollisuuksille, jotka liittyvät toimintaan vastuullisesti ja asiaankuuluvissa OECD:n ohjeissa käsiteltyjen integriteettiä koskevien korkeiden vaatimusten mukaisesti.
Pohjimmiltaan hyvän hallintotavan vaikeudet johtuvat siitä, että valtio-omisteisten yritysten tuloksellisuutta koskevaan vastuuvelvollisuuteen (accountability) liittyy monisyinen toimijoiden ketju (johto, hallitus, omistajaohjausyksiköt, ministeriöt, valtionhallinto ja lainsäädäntöelin), jossa toimeksiantajat eivät ole selkeästi ja helposti tunnistettavissa tai ne ovat etäisiä. Osapuolilla on myös luontaisia eturistiriitoja, joiden vuoksi päätökset voivat perustua muihin kriteereihin kuin yrityksen ja sen osakkeenomistajina olevien kansalaisten etuun. Tämän velvollisuuksien ja vastuiden monimutkaisen verkon valjastaminen valtio-omisteisten yritysten tehokkaiden päätösten ja hyvän hallintotavan varmistamiseen edellyttää, että otetaan perusteellisesti huomioon samat kolme periaatetta, jotka ovat ensiarvoisen tärkeitä houkuttelevan investointiympäristön ja kilpailuneutraliteetin kannalta: läpinäkyvyys, evaluointi ja politiikan johdonmukaisuus.
Useimmille teollistuneille talouksille ovat ominaisia avoimet ja kilpailukykyiset markkinat, joiden vankkana pohjana on oikeusvaltioperiaate ja joissa yksityiset yritykset ovat hallitsevia taloudellisia toimijoita. Joissakin maissa, kuten monissa kehittyvissä talouksissa, valtio-omisteisten yritysten osuus bruttokansantuotteesta (BKT), työllisyydestä ja markkina-arvosta on kuitenkin huomattava. Niissäkin maissa, joissa valtio-omisteisilla yrityksillä on taloudessa vain vähäinen rooli, ne ovat usein yleisiä energiantuotanto- ja infrastruktuurialoilla, kuten energia-, liikenne- ja televiestintäaloilla sekä joissakin tapauksissa myös öljyalalla, muussa kaivannaisteollisuudessa, teknologiassa ja rahoituksessa. Valtio-omisteisten yritysten onnistumisella on siis suuri merkitys laajoille kansalaisryhmille ja elinkeinoelämän eri osa-alueille. Siksi valtio-omisteisten yritysten hyvä hallinto on ratkaisevan tärkeää, jotta varmistetaan niiden myönteinen vaikutus julkisen politiikan tavoitteisiin, kestävään kehitykseen, sisältäen vähähiilisen siirtymän, taloudelliseen tehokkuuteen ja kilpailukykyyn. Kokemus on osoittanut, että markkinavetoinen kehitys on vaikuttavin malli resurssien tehokkaaseen kohdentamiseen. Useat maat ovat uudistamassa tapaa, jolla ne organisoivat valtion yhtiöiden omistuksia ja käyttävät niissä omistusoikeuttaan. Maissa on monesti otettu lähtökohdaksi ja jopa vertailukohteiksi kansainvälisiä parhaita käytäntöjä, kuten nykyiset suositukset. Suositusten tarkoituksena on i) tehdä valtiosta ammattimainen omistaja, ii) saada valtio-omisteiset yritykset toimimaan yhtä tehokkaasti, läpinäkyvästi, luotettavasti ja vastuullisesti kuin hyviä käytäntöjä noudattavat yksityiset yritykset, iii) varmistaa, että valtio-omisteisten yritysten ja yksityisten yritysten välistä kilpailua käydään tasapuolisin toimintaedellytyksin ja iv) lisätä valtio-omisteisten yritysten vastuullisuutta, resilienssiä ja pitkän aikavälin arvonluontia.
Suosituksissa ei puututa siihen, pystytäänkö tiettyjä toimintoja hoitamaan parhaiten julkisessa vai yksityisessä omistuksessa, sillä se riippuu useista kansallisiin talouksiin liittyvistä tekijöistä sekä sisäpoliittisista valinnoista. Jos valtionhallinnossa kuitenkin päätetään luopua valtio-omisteisista yrityksistä, hyvä hallintotapa, jota tuetaan suurella läpinäkyvyydellä ja integriteetillä, on tärkeä edellytys taloudellisesti tehokkaalle yksityistämiselle, valtio-omisteisen yrityksen arvon kasvulle ja siten yksityistämisprosessin valtion tuoton vahvistamiselle.
Valtion omistuksen perustelut vaihtelevat maittain ja toimialoittain. Perustelut ovat tavallisesti yhdistelmä sosiaalisia, taloudellisia ja strategisia intressejä. Niihin kuuluvat esimerkiksi yleisen edun mukaiset tavoitteet, alueellinen ja kestävä kehitys, julkisten hyödykkeiden ja palvelujen tarjonta sekä niin sanotut luonnolliset monopolit, kun kilpailun ei katsota olevan mahdollista. Viime vuosikymmeninä markkinoiden globalisoituminen, teknologiset muutokset ja aiemmin monopolististen markkinoiden sääntelyn purkaminen ovat kuitenkin johtaneet monissa maissa valtio-omisteisten toimialojen sopeuttamiseen ja rakenneuudistukseen. Valtio-omisteisten yritysten osallistuminen kansainväliseen kauppaan ja sijoitustoimintaan on myös lisääntynyt merkittävästi. Valtio-omisteiset yritykset osallistuivat ennen pääasiassa perusinfrastruktuurin tai muiden julkisten palvelujen tarjoamiseen kotimarkkinoillaan, mutta valtio-omistuksen suhteellinen merkitys on kasvanut. Valtio-omisteisista yrityksistä on tulossa yhä tärkeämpiä toimijoita globaaleilla markkinoilla, myös toiminnassa kasantalouksien strategisilla toimialoilla, ja merkityksellisiä vähähiilisen siirtymän kannalta. Tämän kehityksen rinnalla valtio-omisteisten sijoitusyhtiöiden ja holdingyhtiöiden määrä kasvaa, mikä monimutkaistaa valtionhallintojen ja niiden omistamien yritysten välistä suhdetta. Tätä kehitystä kartoitetaan useissa OECD:n raporteissa, joita on hyödynnetty näissä suosituksissa.
Valtio-omisteisilla yrityksillä on joitakin erityisiä hallintoon liittyviä haasteita. Yhtäältä valtio-omisteiset yritykset voivat kärsiä kohtuuttomasta aktiivisesta ja poliittisesti motivoituneesta omistajan sekaantumisesta, mikä johtaa epäselvään vastuunjakoon, tilivelvollisuuden ja integriteetin puutteeseen sekä tehottomuuteen yrityksen toiminnassa. Toisaalta liian passiivisen tai etäisen valtio-omistuksen aiheuttama valvonnan puute voi heikentää valtio-omisteisten yritysten ja niiden henkilöstön kannustimia toimia yrityksen ja sen lopullisina osakkeenomistajina olevien kansalaisten edun mukaisesti, ja lisätä todennäköisyyttä siihen, että yrityksen sisäpiiriläiset toimivat oman etunsa mukaisesti. Valtio-omisteisten yritysten johto voi myös olla suojassa kahdelta yksityisen sektorin yritysten johdon valvonnan kannalta välttämättömältä kurinpitotekijältä eli yritysoston ja konkurssin mahdollisuudelta. Valtion tasolla kauppalakien ja -määräysten täytäntöönpano valtio-omisteisten yritysten osalta voi saada aikaan erikoisia haasteita, koska valtionhallinnossa aiheutuu osapuolten välille kitkaa, kun sääntelyviranomaiset toteuttavat sääntelytoimenpiteitä valtionhallinnon määräysvallassa olevia yhteisöjä kohtaan. Muita hallintoon liittyviä haasteita syntyy, kun valtio-omisteiset yritykset täyttävät yleisen edun mukaista erityistehtävää muiden toimintojen rinnalla. Myös keskittyminen tietyille toimialoille tekee valtio-omisteisista yrityksistä herkempiä tietyille riskeille ja mahdollisuuksille, jotka liittyvät toimintaan vastuullisesti ja asiaankuuluvissa OECD:n ohjeissa käsiteltyjen integriteettiä koskevien korkeiden vaatimusten mukaisesti.
Pohjimmiltaan hyvän hallintotavan vaikeudet johtuvat siitä, että valtio-omisteisten yritysten tuloksellisuutta koskevaan vastuuvelvollisuuteen (accountability) liittyy monisyinen toimijoiden ketju (johto, hallitus, omistajaohjausyksiköt, ministeriöt, valtionhallinto ja lainsäädäntöelin), jossa toimeksiantajat eivät ole selkeästi ja helposti tunnistettavissa tai ne ovat etäisiä. Osapuolilla on myös luontaisia eturistiriitoja, joiden vuoksi päätökset voivat perustua muihin kriteereihin kuin yrityksen ja sen osakkeenomistajina olevien kansalaisten etuun. Tämän velvollisuuksien ja vastuiden monimutkaisen verkon valjastaminen valtio-omisteisten yritysten tehokkaiden päätösten ja hyvän hallintotavan varmistamiseen edellyttää, että otetaan perusteellisesti huomioon samat kolme periaatetta, jotka ovat ensiarvoisen tärkeitä houkuttelevan investointiympäristön ja kilpailuneutraliteetin kannalta: läpinäkyvyys, evaluointi ja politiikan johdonmukaisuus
Näihin haasteisiin vastaamiseksi Valtio-omisteisten yritysten hyvää hallintotapaa koskevat suositukset [Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises], jäljempänä ’suositukset’, laadittiin ensimmäisen kerran vuonna 2005, ja niitä tarkistettiin vuonna 2015. Kun suositusten täytäntöönpanosta oli saatu lähes 20 vuoden kokemus, OECD:n Corporate Governance Committee pyysi vuonna 2022 sen alaista valtio-omistusta ja yksityistämiskäytäntöjä käsittelevää työryhmää [Working Party on State Ownership and Privatisation Practices] arvioimaan suosituksia ja tarkistamaan ne yritysten hallintotapaa koskevan ympäristön muuttumisen vuoksi sekä varmistamaan, että ne ovat tarkoituksenmukaisia ja täydentävät muita OECD:n suosituksia. Useissa OECD:n ja kumppanimaiden raporteissa on aiemmin kartoitettu hallintotavan ja valtion omistusjärjestelyjen muutoksia vuodesta 2005 lähtien. Uudistukset ovat muun muassa lisänneet omistajaohjauksen ammattimaisuutta ja aktiivisuutta sekä tuoneet valtio-omisteiset yritykset samojen läpinäkyvyyttä ja vastuuvelvollisuutta koskevien standardien piirin kuin listatut yhtiöt. Yritysten hallituksille on myös taattu asianmukainen autonomian ja riippumattomuuden taso lisäarvon luomisen varmistamiseksi. Hyvistä käytännöistä huolimatta suositusten täytäntöönpanon taso vaihtelee edelleen huomattavasti lainkäyttöalueittain. Tämän perusteella työryhmä totesi, että suosituksissa olisi edelleen asetettava kunnianhimoisia tavoitteita valtionhallinnoille, ja niitä olisi jatkossakin käytettävä johtavana kansainvälisenä standardina, jonka tarkoituksena on auttaa päätöksentekijöitä valtio-omisteisten yritysten uudistamisessa.
Näiden suositusten tarkoituksena on tarjota päätöksentekijöille vankka, kunnianhimoinen ja joustava viitekehys, jonka avulla he voivat laatia omia suuntaviivojaan valtio-omisteisten yritysten omistusta ja hallintoa sekä valtio-omisteisten yritysten markkina-asemaa varten. Suositukset eivät ole sitovia, eikä niiden tarkoituksena ole antaa yksityiskohtaisia määräyksiä kansallista lainsäädäntöä varten. Suositukset eivät korvaa kansallisia lakeja ja asetuksia, eikä niiden pitäisi katsoa syrjäyttävän niitä. Suosituksissa pyritään tunnistamaan parhaat käytännöt ja ehdottamaan erilaisia keinoja toivottujen tulosten saavuttamiseksi. Niihin kuuluu tavallisesti päätöksenteon, lainsäädännön, sääntelyn, sääntöjen, itsesääntelyjärjestelyjen ja vapaaehtoisten sitoumusten osatekijöitä. Suositusten täytäntöönpano lainkäyttöalueella riippuu sen politiikasta, lainsäädäntö- ja sääntelykehyksestä, valtio-omisteisten yritysten koosta, olosuhteista ja kaupallisesta ulottuvuudesta sekä muista asiaan liittyvistä tekijöistä, joilla voi olla merkitystä suositusten täytäntöönpanon kannalta.
Valtionhallinnot voivat omistajan velvoitteitaan hoitaessaan hyödyntää myös muita suosituksia, erityisesti tarkistettuja G20/OECD:n hyvän hallintotavan periaatteita [G20/OECD Principles of Corporate Governance], jäljempänä ’periaatteet’ [OECD/LEGAL/0413] ja korruptiontorjuntaa ja lahjomattomuutta valtio-omisteisissa yrityksissä koskevia OECD:n suosituksia [OECD Guidelines on Anti-Corruption and Integrity in State-Owned Enterprises], jäljempänä ’suositukset’ [OECD/LEGAL/0451]. Suositusten tarkoituksena on täydentää periaatteita ja korruption torjunnan suuntaviivoja, joiden kanssa ne ovat täysin yhteensopivia. Muita merkityksellisiä OECD:n oikeudellisia välineitä ovat OECD:n julistus kansainvälisestä sijoitustoiminnasta ja monikansallisista yrityksistä [Declaration on International Investment and Multinational Enterprises] [OECD/LEGAL/0144], jonka erottamaton osa OECD:n suositukset monikansallisille yrityksille vastuulliseen liiketoimintaan [OECD Guidelines for Multinational Enterprises on Responsible Business Conduct] ovat, sekä OECD:n suositus kilpailuneutraliteetista [OECD Recommendation on Competitive Neutrality] [OECD/LEGAL/0462]. Lisäohjeita voi hakea myös muista lähteistä, kuten OECD:n investointipolitiikan kehyksestä [OECD Policy Framework for Investment] ja OECD:n kilpailuvaikutusten arvioinnin ohjeistosta [OECD Competition Assessment Toolkit]. Suosituksissa annetaan neuvoja siitä, miten valtionhallinnot voivat varmistaa, että valtio-omisteiset yritykset toimivat kansalaisia kohtaan vähintään yhtä vastuullisesti kuin listattujen yritysten tulisi toimia osakkeenomistajiaan kohtaan.
Jäljellä oleva asiakirja on jaettu kahteen pääosaan. Suositukset, jotka on lueteltu ensimmäisessä osassa, kattavat seuraavat luvut: I) Valtio-omistuksen perusteet, II) Valtion rooli omistajana, III) Valtio-omisteiset yritykset markkinoilla, IV) Osakkeenomistajien ja muiden sijoittajien yhdenvertainen kohtelu, V) Julkisuus, läpinäkyvyys ja vastuuvelvollisuus, VI) Valtio-omisteisten yritysten hallitusten kokoonpano ja vastuut ja VII) Valtio-omisteiset yritykset ja vastuullisuus. Kunkin luvun alussa on yksi suositus, joka on lihavoitu ja kursivoitu. Sen jälkeen annetaan täydentäviä ohjeita ja niiden alakohtia, jotka on lihavoitu. Toisessa osassa suosituksia täydennetään kommenteilla, joissa esitetään kommentteja suosituksista ja alakohdista ja joiden tarkoituksena on auttaa lukijoita ymmärtämään suositusten perusteet. Kommenteissa voidaan myös kuvata vallitsevia tai kehittyviä käytäntöjä, esittää erilaisia toteutustapoja ja antaa esimerkkejä, joista voi olla hyötyä suositusten käyttämisessä. Suosituksia täydennetään lisäksi yksityiskohtaisemmilla täytäntöönpano-ohjeilla, joita on saatavilla OECD:n raporteissa ja julkaisuissa.