Este capítulo repasa temáticas clave que restringen la productividad y la rentabilidad en El Salvador, las analiza y propone recomendaciones de políticas públicas para abordarlas. En primer lugar, es esencial combatir la inseguridad y mitigar su impacto en los negocios. Aumentar la calidad de la infraestructura energética y de transporte en El Salvador reduciría los costos operativos de la empresa privada. Eliminar barreras al comercio internacional y profundizar la integración regional puede estimular las exportaciones salvadoreñas. Reducir el peso de los largos procesos burocráticos del país puede fomentar la productividad y la inversión privada. El acceso al financiamiento sigue siendo un obstáculo para micro y pequeñas empresas, que conforman la mayoría de las empresas del país. Acelerar la digitalización podría aportar importantes aumentos de eficiencia. Por último, la economía salvadoreña podría beneficiarse de ser más innovadora, a través de la creación y la difusión de tecnologías de producción emergentes.
Estudio multidimensional de El Salvador
4. Superar las principales barreras horizontales a la competitividad y al crecimiento de la productividad
Resumen
A fin de expandir las industrias productivas y elevar el nivel de la productividad, así como de atraer más Inversión Extranjera Directa (IED), El Salvador debe mejorar la provisión de bienes públicos fundamentales y reducir el impacto de los obstáculos existentes para hacer negocios que afectan a todas las empresas. Entre estos obstáculos destacan los elevados niveles de delincuencia, que generan costos adicionales para las empresas privadas del país. Las demoras en las fronteras de El Salvador; la calidad de la infraestructura de transporte y energética; los niveles de digitalización, la burocracia y el acceso al financiamiento son otros obstáculos importantes a los que se enfrentan las empresas en El Salvador. Eliminar estos obstáculos a la inversión privada y el crecimiento empresarial podría reducir los costos de las empresas de El Salvador y, a su vez, incrementar sus niveles de productividad. Al mismo tiempo, una mejora del clima de negocios podría estimular la inversión privada, incluida la IED.
Este capítulo se centra en cuestiones fundamentales seleccionadas que limitan la productividad y la rentabilidad en El Salvador. Primero resalta temáticas claves para las empresas del país. Después, analiza la repercusión específica en las empresas de un problema socioeconómico más general para el país, a saber, los elevados niveles de delincuencia e inseguridad. La educación y las competencias también se encuentran entre los desafíos para las empresas en el país pero su tratamiento está en el Capítulo 7 de esta publicación. Prosigue analizando las prioridades en cuanto a gasto en infraestructuras y, más adelante, repasa aspectos institucionales fundamentales, como el comercio, la regulación y el financiamiento. Por último, estudia la capacidad de desarrollo que ofrecen la digitalización y la innovación para superar algunos de estos obstáculos y poder aprovechar las posibilidades de desarrollo del país.
El Salvador debe erradicar importantes obstáculos para la competitividad y el aumento de la productividad, y dirigir la atención a sectores estratégicos
El Salvador necesita mejorar su desempeño en materia de productividad. A este respecto, el país necesita expandir algunas industrias manufactureras y servicios altamente productivos, además de elevar sus niveles de productividad y los de otros sectores menos productivos. El Salvador debe evolucionar hacia la producción y exportación de servicios y bienes más complejos, que requieran mayor cualificación y de superior intensidad tecnológica. Atraer IED más innovadora, con mayor intensidad en cualificaciones y mayor intensidad tecnológica en los sectores más productivos e innovadores de la economía podría ayudar al país a elevar el nivel de complejidad de los bienes y servicios que produce y, al mismo tiempo, aumentar la productividad de industrias individuales a través de transferencias de tecnología e innovación.
A fin de expandir las industrias productivas y elevar aún más sus niveles de productividad, así como de atraer más IED, El Salvador tendrá que erradicar obstáculos fundamentales para el desarrollo del sector privado, entre los que destacan la delincuencia y la falta de conocimientos técnicos. Los elevados niveles de delincuencia y la escasez de mano de obra cualificada generan costos adicionales para las empresas privadas del país. La delincuencia fue durante muchos años el obstáculo más importante que encontraban las empresas a la hora de hacer negocios en El Salvador, pues era señalado como un obstáculo principal por un 48.5 % de las empresas del país en 2016, cuando la última encuesta empresarial comparable a nivel global se realizó en el país (Gráfico 4.1). La insuficiente formación de la mano de obra también se sitúa entre los obstáculos más importantes que encuentran las empresas para hacer negocios en El Salvador, ya que así lo señala un 25.6 % de las empresas (Banco Mundial, 2016[1]). Las demoras en las fronteras, la calidad de la infraestructura de transporte y energética, los niveles de digitalización, la burocracia y el acceso al financiamiento son otros obstáculos importantes a los que se enfrentan las empresas en este país. Las demoras en las fronteras de El Salvador y la falta de integración regional siguen constituyendo trabas importantes para exportadores y empresas que dependen de insumos importados. La infraestructura de transporte, logística y energética de El Salvador precisan mejoras. Los procedimientos que han de llevar a cabo las empresas suelen ser prolongados, complejos y costosos. Las micro y pequeñas empresas encuentran dificultades de acceso a financiamiento y carecen de competencias digitales. Estos problemas se han agravado aún más debido a la pandemia de COVID-19. Eliminar estos obstáculos a la inversión privada y el crecimiento empresarial podría reducir los costos de las empresas y, a su vez, incrementar sus niveles de productividad. Al mismo tiempo, una mejora del clima de negocios podría estimular la inversión privada, inclusive la IED.
Gráfico 4.1. Delincuencia y corrupción fueron durante mucho tiempo los obstáculos más importantes para las empresas de El Salvador
Porcentaje de empresas de El Salvador que señalan… como obstáculo principal, 2016
Fuente: Banco Mundial (2016[1]), Enterprise Surveys - El Salvador, Banco Mundial, Washingtion D.C., https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2016/el-salvador.
Los cambios en el entorno han alterado la importancia de los distintos obstáculos, pero la lista se mantiene estable. El impacto del COVID-19 ha aumentado la importancia de las restricciones ligadas a la logística y el transporte debido a la disrupción de cadenas de valor. Al mismo tiempo, la reducción gradual en la tasa de homicidios puede haber mitigado el impacto de la delincuencia y la inseguridad. En la práctica, los principales obstáculos para hacer negocios identificados en sendas encuestas empresariales realizadas por la OIT en 2019 y por FECAMCO en 2021 apuntan a las mismas temáticas que las que se señalaban en la encuesta empresarial de 2016. Ambas encuestas coinciden en la identificación de los seis obstáculos más importantes, que incluyen la inseguridad, la ineficiencia administrativa y la burocracia, y la debilidad de la demanda, ligada al tamaño del mercado interno y (en el caso de la encuesta de FECAMCO) al impacto de la pandemia (OIT, 2019[2]; CAMARASAL, 2021[3]). La encuesta de la OIT también identifica los costos de insumos, la corrupción y el nivel educativo de la mano de obra como restricciones importantes, mientras que los resultados de la encuesta de FECAMCO dan mayor importancia al acceso al financiamiento y a la competencia por parte del sector informal.
El Salvador debería centrarse en expandir sectores estratégicos y aumentar su productividad. Un análisis de la posición de El Salvador en el espacio de productos de Alvarado y Amaya (2015[4]) muestra que existen oportunidades para diversificar, aumentando el número de productos complejos, y para la expansión de la producción actual del país, principalmente en el sector de los productos químicos, incluido el sector farmacéutico, y los textiles, y también en productos de metal, maquinaria y componentes eléctricos en menor medida. Los productos químicos (entre ellos los productos farmacéuticos) y los textiles, así como algunos productos de metal, componentes eléctricos y maquinaria son señalados como las principales oportunidades en función de criterios tales como la ventaja comparativa revelada (VCR), una posición central en el espacio de los productos, el número de vínculos estrechos con otros productos y que los productos son exportados actualmente por El Salvador. A partir de la matriz de insumo-producto, se identifican oportunidades para El Salvador en producción agrícola, minería y servicios, incluidos los servicios de información y telecomunicaciones (Aquino Cardona, 2019[5]).1
Recuadro 4.1. Del análisis a la acción: Un taller de políticas públicas sobre transformación productiva en El Salvador
La fase 3 del Estudio Multidimensional (Del análisis a la acción) se implementó principalmente a través de una serie de talleres de políticas públicas. Estos talleres se llevaron a cabo siguiendo una versión de la metodología de aprendizaje gubernamental adaptada especialmente para los Estudios Multidimensionales. La metodología aplica una serie de técnicas de facilitación para favorecer el intercambio de conocimiento y la voluntad de introducir y apoyar reformas en contextos complejos. A tenor del contexto de pandemia, varios de los talleres se llevaron a cabo de manera virtual.
El taller Del análisis a la acción: Acelerar la transformación productiva de El Salvador se llevó a cabo de manera virtual los días 18 y 19 de enero de 2022. Reunió a 5 participantes de entidades públicas, privadas, de la academia y de la sociedad civil (Secretaría de Comercio e Inversiones, Ministerio de Economía, Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Banco Central de Reserva (BCR), ETESAL, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Consejo Nacional de Energía (CNE), Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR), Ministerio de Hacienda, Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), Superintendencia de Competencia, Ministerio de Relaciones Exteriores), de la Academia y la sociedad civil (Universidad Don Bosco, ITCA Fepade – Escuela Especializada en Ingeniería, Escuela Nacional de Agricultura (ENA), Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria (CENTA), Fundación para el Desarrollo de Centroamérica (FUDECEN), Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), Universidad Católica de El Salvador (UNICAES), Universidad Francisco Gavidia El Salvador, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLASCO) - Programa El Salvador) y del sector privado (Cámara de Comercio e Industria de El Salvador (CAMARASAL), Ventus (parque eólico), AES El Salvador, Indiva SA de CV, Chapis Pickles, Agroindustria Cultivar).
Los participantes llevaron a cabo un ejercicio de priorización entre los distintos temas tratados en este capítulo, y desarrollaron planes de acción en áreas prioritarias identificadas conjuntamente por la OCDE, la Secretaría de Comercio e Inversiones de la Presidencia de la República, y el Ministerio de Economía de El Salvador: formación de capital humano, infraestructura y energía, financiación y desarrollo de mipymes, innovación e instrumentos de política de fomento productivo.
Los planes de acción indicados al final de las secciones relevantes de este capítulo y del Capítulo 5 están construidos con base en las contribuciones de los participantes. Muchos otros insumos obtenidos durante el taller están incluidos en el texto del informe.
Fuente: Blindenbacher, R. y B. Nashat (2010[6]), The Black Box of Governmental Learning: The Learning Spiral - A Concept to Organize Learning in Governments, World Bank, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8453-4.
El Gobierno de El Salvador ha identificado varios sectores clave para potenciar la competitividad y mejorar el desempeño de las exportaciones. La Política de Comercio e Inversiones de El Salvador 2020-2050, adoptada en enero de 2021, define como sectores clave con potencial para crecimiento de exportaciones los sectores textil y confección, productos químicos, caucho, plástico, productos metálicos, industrias de la madera y del papel, maquinaria, la industria del vidrio, el sector de la energía, el turismo, los servicios de información y comunicaciones, los servicios a empresas y los servicios financieros (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[7]). Estos sectores se han establecido teniendo en cuenta un análisis del espacio de productos (Hausmann et al., 2011[8]), así como las exportaciones y la producción actuales de El Salvador. Para orientar mejor las políticas sectoriales, además de estos sectores estratégicos, El Salvador podría considerar identificar subsectores o nichos más especializados, que podrían desarrollarse más en el país en el futuro y en los que El Salvador tiene una ventaja comparativa.
Además de erradicar obstáculos horizontales al desarrollo del sector privado, El Salvador debería crear las condiciones adecuadas para atraer mayor inversión en determinados sectores estratégicos. Esto supone ante todo identificar los obstáculos con mayor impacto para sectores específicos. También se puede potenciar el atractivo del país generando las competencias técnicas y de otra índole que más demandan las empresas de sectores altamente productivos que fabrican bienes complejos (Capítulo 7). Además, El Salvador podría construir la infraestructura que necesitan dichos sectores, por ejemplo, una infraestructura digital para disponer de un acceso a Internet de alta velocidad asequible para los servicios empresariales, los servicios de información y las telecomunicaciones. El Salvador necesita mejorar también la coordinación y formulación de políticas productivas (Capítulo 5).
Las elevadas tasas de delincuencia de El Salvador son un obstáculo para el sector privado
Los niveles de delincuencia de El Salvador han sido muy elevados durante décadas2. La tasa de homicidios se había reducido en 2020 (20.67 por 100 000 habitantes) a una quinta parte de la registrada en 2015 (105.2 por 100 000 habitantes) (UNODC, 2020[9]; Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, 2021[10]; Banco Mundial, n.d.[11]) pero, aun así, se mantenía en niveles muy altos. La tasa de homicidios se redujo drásticamente en 2022, llegando a 7.8 homicidios por 100 000 habitantes con la aplicación de medidas extraordinarias. Pese a este descenso en el número de homicidios, la extorsión, en particular a las mipymes, en forma de pagos a bandas criminales, seguía siendo un problema en los últimos años. Según Asmann y O’Reilly (2020[12]), aunque los homicidios descendieron en 2019, la extorsión aumentó un 17.2 %. En 2020, descendieron los casos de extorsión denunciados (Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, 2020[13]), pero es probable que este descenso sea una consecuencia de las restricciones a la movilidad implantadas para responder a la pandemia de COVID-19. Según Barrios y Ábrego (2021[14]), en 2020, se registraron en El Salvador 254 delitos por 100 000 habitantes (incluyendo robos, extorsión y otros delitos).
La delincuencia tiene un alto costo para El Salvador. Las estimaciones del costo de la delincuencia oscilan entre el 6.2 % del PIB (incluyendo el costo social, el costo para el sector privado por gastos incurridos en servicios de seguridad y el costo para el Estado por gastos por el sistema judicial, los servicios de policía y el sistema penitenciario) (Jaitman et al., 2017[15]) y el 19.5 % del PIB anual de El Salvador en cuanto al costo directo de la delincuencia por las pérdidas materiales que ocasiona combinado con el 6.7 % del PIB anual de El Salvador en cuanto al costo indirecto de la delincuencia debido a la repercusión negativa en el empleo y la producción (Plotnikov, 2020[16]). Por otra parte, según estimaciones, en El Salvador, un aumento del 1 % en la producción per cápita genera un descenso de 0.67 % en la delincuencia y un descenso del 1 % en la producción per cápita genera un incremento promedio del 0.75 % en la delincuencia de este país. Una disminución del 5.25 % en la delincuencia daría lugar a un aumento del 1 % en la producción per cápita (Plotnikov, 2020[16]). Los altos niveles de delincuencia de El Salvador no solo generan pérdidas económicas sino también una pérdida de activos intangibles.
Los elevados niveles de delincuencia de El Salvador generan importantes problemas a las empresas privadas del país y afectan las decisiones en materia de inversión. Según la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de 2019 que realiza FUSADES, un 15 % de las empresas fueron víctimas de algún delito y un 37.2 % se vieron perjudicadas por la delincuencia en 2019 (un porcentaje más bajo que el de años anteriores). La mayoría de estas empresas (72 %) declararon que la delincuencia había reducido sus ventas y un 31 % indicó que había perjudicado sus perspectivas de inversión (Gráfico 4.2) (FUSADES, 2021[17]). Las micro y pequeñas empresas declararon niveles similares de delincuencia en una encuesta realizada en 2017, al indicar un 10% que habían sido víctimas de algún delito. En la Enterprise Survey del Banco Mundial de 2016, en la que participan unas 700 empresas formales de El Salvador, un 28.6 % de estas declararon que la delincuencia y la alteración del orden eran el mayor obstáculo que encontraban y la delincuencia fue el obstáculo más importante en promedio para empresas de todos los sectores. Además, un 48.5 % de las empresas encuestadas ―tanto empresas domésticas (48.5 %) como empresas extranjeras (49.7 %) señalaron la delincuencia, los robos y la alteración del orden como trabas importantes. Las empresas del sector textil confirieron a la delincuencia y la alteración del orden una importancia ligeramente menor, mientras la industria alimentaria parece considerarlos obstáculos especialmente graves (Banco Mundial, 2016[1]). Los elevados niveles de delincuencia son también una traba especialmente importante para el sector turístico porque perjudica la imagen del país.
La extorsión es el delito que afecta con mayor frecuencia a las empresas de El Salvador. Según la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de 2019, ese año fueron extorsionadas un 8 % de las empresas y este era el tipo de delito que afectaba más habitualmente a las empresas del país, ya que en 2019 fueron extorsionadas un 53% de las empresas que fueron afectadas por la delincuencia en El Salvador (FUSADES, 2021[17]). La frecuencia de los delitos de extorsión es similar para las micro y pequeñas empresas, pues un 8.2 % de ellas (75 % informales) afirmaron haber sido extorsionadas en 2017 en la Encuesta Nacional de la Micro y Pequeña Empresa 2017 (CONAMYPE, 2018[18]). Las empresas más pequeñas se ven más afectadas por este tipo de delitos, pese a que los patrones y las estimaciones específicas difieren considerablemente entre las diferentes encuestas. Asimismo, es menos probable que la extorsión se denuncie a las autoridades policiales cuando afecta a empresas más pequeñas que en el caso de las grandes (Ponce et al., 2016[19]). Las empresas extranjeras son menos afectadas por la extorsión que las empresas domésticas (Banco Mundial, 2016[1]).
Los elevados niveles de delincuencia generan costos adicionales para las empresas privadas de El Salvador. Se calcula que los costos de seguridad de este país debido a la delincuencia ascienden a entre un 1.6 % y un 2.7 % del PIB anual nacional (Jaitman et al., 2017[15]). Parte de estos costos se deben a que las empresas contratan servicios privados de seguridad para proteger no solo sus instalaciones, sino también a sus trabajadores y su mercancía, en especial por las noches. En 2016, un 80.2 % de las empresas que participaron en la Enterprise Survey del Banco Mundial pagaban un servicio de seguridad (Gráfico 4.2) y los gastos correspondientes constituían un 4.1 % de las ventas anuales de estas empresas. Entre las empresas extranjeras, más empresas pagaban un servicio de seguridad (92.2 %) que entre las empresas domésticas (78.7 %). Las empresas del sector minorista y otros servicios eran las que más solían contratar servicios de seguridad (Banco Mundial, 2016[1]). Según Barrios y Ábrego (2021[14]), el costo promedio anual de la delincuencia para las micro y pequeñas empresas de El Salvador ascendía en 2016 a 325 USD, un 58 % a consecuencia de pérdidas ocasionadas por la delincuencia y el resto debido a un aumento de los costos de seguridad. Pese a que esta cifra equivale a menos de un 1 % de las ventas anuales promedio, pone de manifiesto una realidad mucho más cruda. De hecho, las empresas con menos de 50 trabajadores tienen menos posibilidades de invertir en seguridad que las de mayor tamaño. En consecuencia, las pérdidas de las empresas de ese grupo que son víctimas de un delito son enormes y representan en promedio un 26 % de sus costos de explotación.
Los problemas de inseguridad también perjudican las perspectivas de inversión y restringen las perspectivas de negocio. Debido a los altos niveles de inseguridad de El Salvador, por las noches no funciona el servicio de transporte y las empresas que trabajan las 24 horas deben asumir los costos adicionales que comporta la organización de un medio de transporte para sus trabajadores nocturnos. En 2019, un 12.3 % de las empresas que participaron en la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de FUSADES declararon haber redoblado las medidas de seguridad por la delincuencia y un 4.5 % de las empresas afirmaron haber tenido que adaptar su horario de trabajo. Estas circunstancias afectaron a su vez las perspectivas de inversión, ya que, en 2019, la delincuencia incidió en las decisiones de inversión del 28 % de las empresas y un 29 % de estas declararon como motivo principal el aumento de los costos de seguridad (FUSADES, 2021[17]). La extorsión incide de manera especialmente negativa en la actividad económica y reduce la inversión: en 2016, un 79 % de las empresas víctimas de extorsión afirmaron que era un obstáculo para su desarrollo, un 70 % declaró que afectaba sus actividades y un 61 % indicó que había afectado sus decisiones sobre inversiones (Ponce et al., 2016[19]).
Gráfico 4.2. La delincuencia tiene un impacto negativo en las empresas de El Salvador
Fuentes: Panel C Banco Mundial (2016[1]), Enterprise Surveys - El Salvador, Banco Mundial, Washington D.C., https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2016/el-salvador. Paneles A y B. FUSADES (2021[17]), Encuesta de Competitividad Empresarial, Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, https://fusades.org/publicaciones/DEC_ECE0121.pdf.
El Gobierno de El Salvador ha intensificado la lucha contra la delincuencia a través del Plan de Control Territorial (PCT). El PCT lleva en vigor desde junio de 2019, con un presupuesto de 575 millones de USD para tres años (2019-2021). Se trata de una iniciativa de varias etapas que comenzó centrándose en la presencia de las fuerzas de seguridad en 22 municipios prioritarios, reforzando y equipando a las fuerzas de seguridad y endureciendo las medidas de control de los centros penitenciarios (etapa I). El plan también tiene por objeto prevenir la delincuencia por medio de la creación de oportunidades económicas y sociales, a través de medidas de desarrollo comunitario y de ayudas a jóvenes desfavorecidos (etapa II) (Ministerio de Hacienda, 2019[20]; Forbes, 2019[21]; Presidencia de la Republica, 2021[22]).
Resulta difícil determinar el impacto concreto del PCT en el reciente descenso de la delincuencia (homicidios y extorsión) si se tienen en cuenta las tendencias anteriores y las estrictas restricciones a la movilidad implantadas para responder a la pandemia de COVID-19 en el primer semestre de 2020 (International Crisis Group, 2020[23]). En marzo de 2022, El Salvador decretó un estado de emergencia, limitando varias libertades constitucionales con el objetivo de combatir a las pandillas. A septiembre de 2022, el estado de emergencia había sido prorrogado y seguía vigente, y más de 50 000 personas habían sido arrestadas acusadas de participar en actividades de pandillas. El número de homicidios registrados a caído notablemente durante este periodo.
Para superar los problemas de seguridad que existen en El Salvador, será necesario erradicar la raíz del problema, es decir, entre otras cosas mejorar la educación y las oportunidades laborales de los jóvenes y restaurar la cohesión social a nivel local y nacional. En muchas comunidades empobrecidas, los jóvenes no tienen más alternativa que unirse a las bandas criminales ya que no existen oportunidades laborales y las tasas de abandono escolar son muy elevadas debido a la pobreza y a los costos (oportunidad) que supone asistir a la escuela, la falta de ayudas para jóvenes desfavorecidos y la presencia de pandillas en los centros escolares (OCDE, 2017[24]). Por lo tanto, en este sentido, es un requisito imprescindible avanzar en la agenda educativa, dadas las elevadas tasas de abandono registradas en la escuela secundaria (véase el capítulo sobre Educación y formación en competencias). Al mismo tiempo, generar empleo de mayor calidad para los jóvenes exige mejorar los programas de empleo y reintegración que se dirigen a la juventud, mediante una mayor participación del sector privado, la inclusión de las comunidades en dichos programas y la disminución de la edad mínima exigida (que actualmente es de 18 años para la mayoría de los programas) (OCDE, 2017[24]). Por ejemplo, en el Togo, los programas de integración profesional cuentan con el apoyo financiero y técnico de diferentes actores, incluidos el sector privado, los ministerios sectoriales, las ONG y organizaciones de la sociedad civil, y los asociados técnicos y financieros (OCDE, 2017[25]). El Gobierno de El Salvador creó recientemente la Dirección de Reconstrucción del Tejido Social, como parte del Plan de Control Territorial, con la finalidad de abordar las condiciones subyacentes que inducen a los jóvenes a unirse a bandas criminales, entre ellas la exclusión social y la falta de oportunidades. La Dirección de Reconstrucción del Tejido Social busca lograr la recuperación y sostenibilidad del tejido social como apuesta de prevención de la violencia y creación de oportunidades para los salvadoreños. El trabajo de esta Dirección se centrará principalmente en 60 comunidades seleccionadas, afectadas de manera especial por la violencia de las pandillas. Algunos de los programas introducidos por la unidad son campos de fútbol financiados por el Estado, cursos de formación profesional, becas y la construcción de 50 centros comunitarios (Centros Urbanos de Bienestar y Oportunidades - CUBO) (International Crisis Group, 2020[23]).
Debería prestarse especial atención a mitigar el impacto de los problemas de seguridad en las empresas. La policía y el sistema judicial de El Salvador han de ser más eficaces en su lucha contra la delincuencia y la corrupción e inspirar mayor confianza a empresarios y ciudadanos. En 2019, solo se resolvió un 6 % de los casos de extorsión denunciados por las empresas (FUSADES, 2021[17]). En 2018, solo un 36 % de la población de El Salvador confiaba en el sistema judicial y un 58 %, en las fuerzas policiales (Gallup, 2022[26]). Para resolver más casos de extorsión y reforzar la confianza de la ciudadanía en la policía y el sistema judicial, las investigaciones de los delitos han de ser más especializadas y avanzadas, por ejemplo, recurriendo a métodos de investigación especiales como la intervención y escucha de las conversaciones telefónicas de los sospechosos. Al mismo tiempo, es necesario incrementar la cantidad de recursos humanos, materiales y económicos que se dedican a las fuerzas de seguridad y al sistema judicial. Es preciso mejorar la coordinación entre las diferentes instituciones del sistema de seguridad y justicia de El Salvador, y dirigir la atención a aplicar las políticas de manera efectiva y eficaz. La contratación de personal en estas instituciones debería adoptar un sistema basado en los méritos para fortalecer sus recursos humanos (Crisis Group, 2017[27]; Dudley and Avalos, 2018[28]). Además, hay que erradicar e impedir las prácticas abusivas y las violaciones de derechos humanos por los servicios de policía, a fin de incrementar la confianza de los ciudadanos y el respeto por las fuerzas policiales en El Salvador, en particular en comunidades marginadas (International Crisis Group, 2020[23]).
Las reformas recientes han incrementado el margen de actuación de las administraciones públicas contra la extorsión. La Ley Especial contra el delito de extorsión, adoptada en marzo de 2015, tipifica el delito de extorsión en un sentido amplio que incluye tal delito en grado de tentativa y fija un mínimo de entre 10 y 15 años de cárcel, más otros 5 años cuando existan agravantes, incluidos los delitos perpetrados por la delincuencia organizada. La ley prohíbe y sanciona la prestación de servicios de telecomunicaciones a través de empresas de telecomunicaciones ―que pueden utilizarse para extorsionar― en centros de detención y penitenciarios. Por último, la ley permite que las autoridades persigan casos de extorsión ex officio (Asamblea Legislativa, 2015[29]). Sin embargo, esta ley solo resultará eficaz para frenar y reducir la extorsión si se combina con una mejora de las denuncias y la investigación de este tipo de delitos y aumentan las probabilidades de que se condene a los delincuentes.
Las políticas de atención a las víctimas de extorsión pueden ayudar a incrementar los incentivos para denunciar estos delitos y colaborar con la policía y la justicia. En 2019, solo un 31 % de las empresas víctimas de extorsión de El Salvador presentaron una denuncia. Las razones principales por las que no denunciaban eran el temor a represalias (38 %) y la falta de confianza en las autoridades (29 %) (FUSADES, 2021[17]). Estas cifras no difieren mucho de la situación que se vivía en el sur de Italia a mediados de la década de 2010, cuando se calculaba que cerca de un 30 % de los empresarios eran víctimas de extorsión y más de un 70 % de los casos no eran denunciados a la policía (Center for the Study of Democracy, 2017[30]). Para aumentar el número de denuncias, podría mejorarse el sistema de protección de víctimas y testigos de El Salvador, por ejemplo, con medidas de protección adecuadas o un sistema anónimo de denuncia de delitos. Además, podrían proporcionarse ayudas económicas a las víctimas de extorsión, en especial a las empresas, para incrementar así sus incentivos para denunciar. Las empresas suelen pagar a las bandas criminales porque les ofrecen protección y control sobre los mercados económicos. En consecuencia, si dejan de pagarles y denuncian la extorsión, podrían perder acceso a esos mercados. Por lo tanto, las ayudas económicas por parte del Gobierno podrían servir para paliar estas pérdidas económicas de las empresas e incitarlas así a denunciar. Dos iniciativas esenciales que se pusieron en práctica en Italia, además de un marco jurídico e institucional específico, fueron medidas de protección para las víctimas, entre ellas la creación de un fondo de solidaridad para ayudarles económicamente y la participación de la sociedad civil en la lucha contra la extorsión. El fondo de solidaridad fue diseñado para reembolsar parte del daño sufrido por las personas y empresas que se resisten a la extorsión y la denuncian. Además, pequeñas empresas en Italia comenzaron a crear asociaciones y fundaciones contra el crimen organizado en los años 90 que en 1996 se fusionaron en la Federazione Antiracket Antiusura Italiana (Federación italiana contra el robo y la extorsión) (Transcrime, 2008[31]).
Recomendaciones para paliar las consecuencias de la delincuencia y la violencia en el desarrollo del sector privado
Mejorar la calidad de la infraestructura energética y de transporte de El Salvador reduciría los costos de operación de las empresas privadas
La mejora de la infraestructura digital, energética, logística y de transporte de El Salvador podría incrementar la productividad y promover el crecimiento económico. La infraestructura es un ingrediente fundamental para el crecimiento económico y la productividad. Una infraestructura económica inadecuada o de mala calidad (electricidad, agua y saneamiento, transporte, logística e infraestructura digital) eleva los costos para las empresas y limita la circulación de bienes, servicios, personas e información de mercado, tanto dentro de la economía como en el extranjero, con implicaciones para la integración nacional en las cadenas de valor mundiales, el aumento de la productividad y el desarrollo económico en general. Al segregar los mercados, las deficiencias en materia de infraestructura restringen la competencia y, de ese modo, se reducen los incentivos a la innovación y la mejora de la productividad. Las más afectadas por los problemas de infraestructura suelen ser las empresas más pequeñas (OCDE, 2015[32]).
La calidad de la infraestructura de transporte y la logística es especialmente importante para El Salvador ya que la proporción de exportaciones sensibles al tiempo o con alta intensidad logística es relativamente elevada. La competitividad de sectores intensivos en logística o sensibles al tiempo depende en gran medida del desempeño logístico de un país. Los sectores intensivos en logística incluyen sectores como la minería, la silvicultura, la fabricación de productos de madera, la edición e impresión y otros con una proporción elevada de gasto en transporte y logística. Los sectores sensibles al tiempo incluyen productos perecederos, pero también aquellos para los que el tiempo tiene un impacto importante por la estructura de las cadenas de valor, como productos farmacéuticos o prendas de vestir. Además, los productos de manufactura que son parte de cadenas de valor también tienden a ser más sensibles al tiempo (OCDE/CAF/CEPAL, 2013[33]). Una infraestructura de transporte y logística deficiente puede acarrear pérdidas de oportunidades de negocio en sectores sensibles al tiempo o intensivos en logística. En El Salvador, el 60 % de las exportaciones son sensibles al tiempo y el 7 % son intensivas en logística (Gráfico 4.3). Los principales rubros de exportación ―textiles y confección, productos agrícolas y de alimentación― entran en estas categorías. También entran en ellas varios sectores identificados como prioritarios, como textil y confección, farmacéuticos, y las industrias de madera y papel.
El Salvador ha de invertir en su infraestructura energética, logística y de transporte. Según el recientemente completado Plan Maestro de Infraestructura de El Salvador 2019-2030 (PMI) (BID, 2020[34]), se necesitarán 8 500 millones de USD de inversiones durante los próximos diez años para modernizar la infraestructura de transporte, energía y agua y saneamiento del país. Este nivel de inversión supondría un aumento importante de la inversión (2.5 veces los 3 400 millones de USD invertidos en infraestructura en el periodo 2009-2019). Solo los proyectos de infraestructura vial con elratio de beneficio/costo más elevado (por encima de 1.75) supondrían un aumento de la inversión en carreteras del 30 % comparado con la década pasada. Según Blyde, Martincus y Molina (2014[35]), se calcula que la mejora de la infraestructura digital de El Salvador y la infraestructura portuaria y aeroportuaria podría aumentar el número de empresas extranjeras que se encuentran establecidas en El Salvador en un 15 %.
Gráfico 4.3. El Salvador tiene una proporción elevada de exportaciones sensibles al tiempo y con alta intensidad logística
Exportaciones sensibles al tiempo y con alta intensidad logística (% de exportaciones totales), año más reciente disponible de cada país
Notas: Los sectores intensivos en logística incluyen la minería, la silvicultura y la explotación forestal, la fabricación de productos de madera, la edición de papel e impresión. Los sectores sensibles al tiempo incluyen la agricultura, la pesca, la manufactura de alimentos y bebidas, las prendas de vestir y la horticultura. América Latina y el Caribe (ALC) incluye 39 países y territorios. El año más reciente disponible de cada país va de 2017 a 2020.
Fuentes: Banco Mundial (2022[36]), World Integrated Trade Solution (WITS), Banco Mundial, Washington D.C., https://wits.worldbank.org/; ONU (2022[37]), Comtrade, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, https://comtrade.un.org/.
Red de carreteras e infraestructura de transporte
La red de carreteras y la infraestructura de transporte de El Salvador necesitan nuevas mejoras. La puntuación de El Salvador en el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial de 2018 sitúa al país por encima de algunos de sus competidores regionales (Guatemala, Nicaragua), pero por debajo de la mayoría de países de referencia (Banco Mundial, n.d.[11]) (Gráfico 4.4). En comparaciones regionales, El Salvador muestra un menor desempeño en evaluaciones de la calidad de la infraestructura, pero un mejor desempeño que el promedio de América Latina y el Caribe en plazos de entrega y la facilidad para organizar envíos internacionales.
La densidad de la red de carreteras de El Salvador y la conectividad son adecuadas. No obstante, en 2018, el 51.4 % de la red de carreteras nacional se encontraba en mal estado. La calidad de la red de carreteras de El Salvador se ha ido deteriorando y no se han destinado suficientes inversiones a su mantenimiento ni a la construcción de nuevas vías (BID, 2020[34]).
Gráfico 4.4. El desempeño de El Salvador en logística es inferior al de la mayoría de los países de referencia
Índice de Desempeño Logístico, 2018 (1 = bajo, 5 = alto)
Notas: Nicaragua 2016. El Índice de Desempeño Logístico refleja las percepciones sobre la logística de un país basándose en la eficiencia del proceso de despacho de aduanas, la calidad de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte, la facilidad para organizar envíos a precios competitivos, la calidad de los servicios de logística, la capacidad para hacer un seguimiento y rastreo de los envíos y la frecuencia con la que los envíos llegan a su destino en el plazo previsto. La puntuación del índice oscila entre 1 y 5, y a mayor puntuación, mejor será el desempeño.
Fuente: Banco Mundial (n.d.[11]), World Development Indicators, Banco Mundial, Washington D.C., https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#.
La mala calidad de la red de carreteras, unida al rápido aumento del número de vehículos en El Salvador, provoca unos elevados niveles de tráfico en las ciudades. El número de vehículos aumentó en El Salvador un promedio de 12.7 % al año entre 2013 y 2018 (situándose en 1.4 millones de vehículos en 2018 y 140 vehículos por 1 000 habitantes). Esta circunstancia ha generado unos niveles de tráfico cada vez más elevados y frecuentes embotellamientos, en particular, en las zonas urbanas, así como presión sobre la red de carreteras del país y la necesidad de ampliar vías estratégicas (Bukele, 2019[38]) (BID, 2020[34]).
Los costos de transporte son elevados en El Salvador. En Centroamérica, los costos de transporte se sitúan un 70 % por encima del promedio mundial (BID, 2020[34]). La mala calidad de la infraestructura vial de El Salvador, los retrasos en las fronteras por los largos trámites de despacho, pero también las prolongadas esperas, en combinación con movimientos transfronterizos frecuentes en la región de Centroamérica y una integración regional insuficiente, los embotellamientos en zonas urbanas y la imposibilidad de viajar por las noches por motivos de seguridad dilatan los plazos de transporte. Por ejemplo, en 2012 el tiempo de espera en la frontera internacional constituía un 14 % de la duración del viaje por carretera desde San Salvador a la ciudad de Guatemala y el tiempo en la frontera representaba un 13% adicional de la duración total del viaje. Las disparidades en cuanto a volumen entre los movimientos de mercancías desde los puntos de origen a los de destino (debido a las cuales se producen un gran número de viajes de regreso con los contenedores vacíos) incrementan aún más los costos de transporte por carretera en El Salvador. Los costos del combustible también son elevados y las empresas de transporte deben pagar también servicios de seguridad: los costos de seguridad representan entre un 3% y un 4% de los costos totales del transporte en la región de Centroamérica (Banco Mundial, 2012[39]) (Banco Mundial, 2013[40]; BID, 2020[34]). Otra causa posible de los altos costos de transporte de mercancías son las limitaciones existentes a la inversión internacional en transporte por carretera. Las empresas centroamericanas pueden realizar transporte transfronterizo pero no pueden proveer servicio en rutas nacionales, lo que excluye oportunidades de cabotaje y de reducir los altos niveles de regresos de vacío (Banco Mundial, 2012[39]; Banco Mundial, 2013[40]; BID, 2020[34]). Aunque la información comparable sobre costos data de una encuesta llevada a cabo en 2012 por el Banco Mundial, se identificó entonces que los precios y los márgenes eran netamente más elevados en rutas nacionales (0.26 USD por tonelada-km) que en rutas internacionales (0.14 USD por tonelada-km). La recopilación de datos y el análisis de costos de transporte de manera regular a través de un observatorio logístico serían útiles para la formulación de políticas en materia de infraestructuras de transporte y logísticas en El Salvador.
Los costos del transporte marítimo son elevados por las deficientes conexiones mediante buques de línea: la puntación de El Salvador en el Índice de Competitividad Mundial en relación con las conexiones de los buques de línea fue de un 9.3 de 100 (WEF, 2019[41]). Esto implica que normalmente, en El Salvador, las mercancías tengan que enviarse a puertos de países vecinos, lo que incrementa también los costos de transporte.
La mala calidad de la red de carreteras plantea un importante desafío para las empresas privadas del país, en particular para importadores y exportadores. En la encuesta empresarial del Banco Mundial de 2016, un 16 % de las empresas de El Salvador señalaron el transporte como un obstáculo principal, que revestía mayor importancia para el sector manufacturero, en particular para la industria de los textiles y la confección (Banco Mundial, 2016[1]). En la Encuesta sobre Competitividad Empresarial de FUSADES de 2019, un 18 % de las empresas señalaron el mal estado de las carreteras y la red vial como un obstáculo primordial para la exportación (FUSADES, 2021[17]). La calidad de la red vial es especialmente importante para exportadores e importadores, pues dos tercios de las exportaciones e importaciones de El Salvador se envían por vía terrestre a puertos de países vecinos (BID, 2020[34]).
La calidad de la infraestructura logística y la red vial de El Salvador plantea un reto, en particular, para el sector agrícola y la agroindustria. Esto es en especial el caso en las regiones fuera de la capital, donde los problemas de pobreza son mayores y donde se concentra la producción agrícola. La logística es muy importante para garantizar que los productos agrícolas y alimentarios mantengan su frescura cuando lleguen al mercado norteamericano. Por lo tanto, para promover el desarrollo de las exportaciones agrícolas y la agricultura orgánica en El Salvador, es fundamental mejorar la calidad de la red vial nacional y, al mismo tiempo, mejorar la regulación y las normas fitosanitarias relativas a productos agrícolas y alimentarios que afecta también el sector alimentos y bebidas más allá de la agricultura y agroindustria. Mejorar la calidad de la infraestructura logística y de la red vial de El Salvador podría fomentar el desarrollo económico y mejorar la calidad de vida en las regiones remotas fuera de la capital.
El Salvador ya está tomando medidas para mejorar la infraestructura vial. Actualmente, el Gobierno está ejecutando proyectos viales que contribuyen al desarrollo económico y social del país como el bypass Camino a Surf City, en La Libertad, que ha reducido los tiempos y costos de transporte (Gobierno de El Salvador, 2021[42]).
La ampliación de la capacidad de los actuales aeropuertos internacionales para transportar pasajeros y mercancías, y de la capacidad del puerto de Acajutla para transportar mercancías reviste una gran importancia para promover las exportaciones agrícolas y el turismo internacional. El aeropuerto internacional San Óscar Arnulfo Romero y Galdámez (AIESSOARG) es el tercer aeropuerto más grande de Centroamérica por tráfico tras Panamá y Costa Rica. Un 37 % del tráfico se debe a pasajeros en tránsito, una cifra que aumentó a un 9.7 % anual entre 2008 y 2017. El tráfico de mercancías se mantuvo estable durante ese mismo período. La terminal de pasajeros del aeropuerto se está ampliando actualmente para aumentar su capacidad de 2 100 millones de pasajeros al año a 3 600 millones al año. El puerto salvadoreño de Acajutla es público (lo gestiona el Estado) y por él transitan un 99.7 % de las exportaciones e importaciones del país por vía marítima (BID, 2020[34]) y un 28.9 % de las exportaciones e importaciones totales de El Salvador (2019) (Portal de Transparencia Fiscal, 2021[43]). El puerto de Acajutla se beneficiaría de la construcción de una terminal especializada para contenedores y otra para productos agrícolas a granel. En el futuro, debería darse prioridad a terminar la ampliación de la terminal de pasajeros del aeropuerto internacional, la ampliación de la capacidad de recepción de mercancías del aeropuerto internacional y la ampliación de la capacidad para gestionar mercancías del puerto de Acajutla, a fin de mejorar la logística de las exportaciones agrícolas y alimentarias y la conectividad de El Salvador como destino turístico (BID, 2020[34]).
Mejorar la conectividad por carretera de El Salvador también puede ayudar a impulsar el crecimiento económico de una forma más diversificada geográficamente. El reciente Plan Maestro de Infraestructura otorga prioridad a los proyectos basándose en análisis de costo-beneficio agregados (BID, 2020[34]). Habida cuenta de la importancia del transporte por carretera para la logística comercial del país, a la mejora de las conexiones con pasos fronterizos principales se le otorga máxima prioridad, inclusive la conexión entre La Unión y la frontera de Amatillo con Honduras hacia el este. Mejorar la conectividad con los principales centros económicos de El Salvador y los países colindantes podría contribuir también a la viabilidad económica del puerto de La Unión, situado en el este del país, que lleva vacío desde que se terminó de construir en 2009. El Gobierno no ha podido encontrar un concesionario privado que lo explote. Al no utilizarse, carece de equipamiento y mantenimiento, y ha perdido profundidad (BID, 2020[34]). En la siguiente etapa de priorización, también debería tenerse en cuenta la importancia que reviste ofrecer condiciones propicias para el crecimiento a nivel local, inclusive en el este del país, que se beneficiaría de la puesta en funcionamiento del puerto de La Unión.
El Gobierno de El Salvador está planificando una serie de proyectos de gran envergadura para fomentar el crecimiento más allá del área metropolitana de San Salvador. El Salvador planea construir una línea de ferrocarril que unirá los puertos de Acajutla y de La Unión con la capital. El tren transportaría mercancías y pasajeros. También están en marcha planes para la construcción de un aeropuerto en La Unión al este del país. Ambos proyectos han recibido asignaciones presupuestarias iniciales y la Asamblea Legislativa ha adoptado regímenes especiales para su implementación.
El Salvador podría contemplar el establecimiento de un marco institucional para apoyar la planificación de largo plazo en infraestructura. La responsabilidad por la planificación y la gestión de la cartera de proyectos se encuentran distribuidas por sector entre el Gobierno y entes autónomos. Esto permite disponer de competencias técnicas necesarias en las distintas etapas del ciclo de proyectos de infraestructura. Sin embargo, dificulta la priorización por la administración en su conjunto entre proyectos viables desde el punto de vista económico. Además, como demuestra el PMI, las tasas de retorno social pueden variar sustancialmente por área, y por lo tanto los criterios de priorización no reflejan necesariamente los objetivos superiores del gobierno.
Es necesario conseguir fondos suficientes para invertir en infraestructura logística y de transporte. Según las estimaciones, en El Salvador es necesario invertir más de 5 100 millones de USD en infraestructura de transporte durante los próximos diez años. Un 90 % de estas inversiones deberían destinarse a la red de carreteras (BID, 2020[34]). Para facilitar el acceso a todas las capitales locales mediante carreteras asfaltadas, sería necesaria una inversión de 103.3 millones de USD (Bukele, 2019[38]). El sector privado puede formar parte de la solución y movilizar fondos suficientes para invertir en infraestructura. Recurrir al sector privado para financiar proyectos de infraestructura no solo puede garantizar la consecución de fondos sino también generar ventajas en materia de costos y eficiencia, así como una mejora de los servicios de infraestructura, al aumentar las opciones de realización de infraestructuras, por ejemplo agrupando diferentes etapas de proyectos pertinentes, haciendo una distribución de los riesgos más eficiente, aumentando la competencia y también las cualificaciones tecnológicas y directivas del sector privado (OCDE, 2015[32]). La infraestructura de transporte podría financiarse mediante alianzas entre el sector público y privado, y con la implantación de peajes en las vías nuevas que se construyan con fondos privados.
El Salvador dispone de una Ley Especial de Asocios Público Privados (APP) desde 2013. El primer proyecto APP que se implementará es la extensión de la capacidad de la terminal de carga del aeropuerto internacional de San Salvador, que se adjudicó en octubre de 2020, fue aprobado por la Asamblea Legislativa en 2021 e inició operaciones en mayo de 2022. Los APP tienen potencial para aumentar el financiamiento de la inversión en infraestructura en El Salvador, en un contexto de limitado margen fiscal.
Sin embargo, el marco de selección, gestión y supervisión de proyectos de APP puede aún mejorar. Entre otras cuestiones, la normativa no requiere que los proyectos APP en cartera se adecuen a un plan de desarrollo de infraestructuras de mediano o largo plazo. Un plan de inversiones consolidado y priorizado como se sugiere generaría también una referencia para la evaluación de proyectos de APP. Esto es aún más importante habida cuenta de que la ley habilita la consideración de proyectos no solicitados (Asamblea Legislativa, 2013[44]). Esto puede generar oportunidades para inversiones poco eficaces, o para asignaciones poco transparentes de obras en modalidad de APP. Se tiene que asegurar también que la ley de APP sea compatible con los marcos legales sectoriales (EIU, 2019[45]). Los procesos de licitación por proyectos APP son bastante complicados y podrían simplificarse más.3 Una reforma de la Ley Especial de Asocios Público Privados se está trabajando actualmente, con el objetivo principal de ampliar el ámbito de aplicación de los APP (p. ej., al ámbito de servicios de salud o de educación), pero no aborda los puntos antes mencionados (PROESA, 2021[46]).
La corrupción, la ineficiencia, deficiencias en la gestión y la falta de transparencia son desafíos en la construcción de infraestructura pública en El Salvador. Por ejemplo, un proyecto de carretera que une a San Salvador con el municipio cercano de Santa Tecla se inició en 2005 y se completó con cinco años y medio de retraso, con un costo de casi cuatro veces el presupuesto original de 25.6 millones de USD (CoST, n.d.[47]; Centre for Public Impact, 2016[48]). En 2020, el número de participantes promedio por licitación de infraestructura pública fue de solo cuatro. El costo de los proyectos de infraestructura pública finalizados aumentó de un 2.2 % en promedio con respecto al presupuesto original y el costo de los proyectos en ejecución de un 7.6 %. Los plazos originales de la construcción de proyectos de infraestructura pública incrementaron de un 15.1 % en promedio en 2019 y de 90.7 % (proyectos finalizados) a 125 % (proyectos en ejecución) en promedio en 2020. Este aumento en los plazos de construcción de proyectos de infraestructura pública en 2020 es una consecuencia de la pandemia del COVID-19. En 2020, solo un 49 % de informaciones sobre proyectos de infraestructura pública fue publicada en línea. Un 38 % de informaciones podía obtenerse a través de solicitudes de información y un 13 % de informaciones no fue divulgada, especialmente informaciones sobre la fase de adquisiciones y contrataciones (CoST, 2021[49]; CoST, 2020[50]).
El Salvador ya ha tomado medidas para combatir la corrupción y mejorar la transparencia en la construcción y contratación de infraestructura pública. El Salvador es miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto y un miembro de la iniciativa de transparencia en infraestructura CoST desde 2013 cuando se firmó un memorando de entendimiento entre CoST y el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Vivienda. CoST publica regularmente informes sobre la transparencia en la construcción de infraestructura pública en El Salvador (CoST, n.d.[47]). Desde 2018, El Salvador cuenta con Sistema Único de Información sobre Infraestructura Pública (SUIP) donde se publica información sobre los proyectos de infraestructura pública (CoST, 2018[51]). La Ley de Acceso a la Información Pública, adoptada en 2010, también es una herramienta clave para la participación ciudadana en la licitación y contratación pública y para mejorar la transparencia en la construcción de infraestructura pública en El Salvador. La ley tiene como objeto garantizar el derecho de acceso de toda persona a la información pública, a fin de contribuir con la transparencia de las actuaciones de las instituciones del Estado. La ley obliga a las instituciones públicas a poner a disposición del público, a divulgar y a actualizar informaciones sobre sus actividades, gastos, presupuesto, estructura y contactos y crea el Instituto de Acceso a la Información Pública (Asamblea Legislativa, 2010[52]).
Para seguir combatiendo la corrupción, El Salvador debería mejorar la transparencia y reducir los incentivos de los funcionarios gubernamentales para la corrupción en la construcción y contratación de infraestructura pública. Es importante asegurarse de que el SUIP incluya información sobre todos los proyectos de infraestructura pública y que se actualice periódicamente con nueva información. La transparencia también puede ayudar a evitar retrasos y aumentos en el costo de los proyectos de infraestructura pública debido a prácticas corruptas, por ejemplo, a través de un sitio web que monitoree en tiempo real el avance de la inversión pública y compare el avance con las estimaciones de costo y tiempo originales. Para asegurar que los proyectos de infraestructura más urgentes se prioricen, El Salvador debería establecer un plan nacional de desarrollo de infraestructura con una priorización de las necesidades de infraestructura nacional, con un organismo independiente que desarrolle y actualice este plan periódicamente. Además, es importante que los requisitos legales para el uso de procedimientos no competitivos para la selección de APP, en particular, la consideración de proyectos no solicitados, estén claramente definidos y diseminados, que el uso de procedimientos no competitivos esté claramente justificado y que estas justificaciones se hagan públicas. También es importante asegurar un seguimiento y una evaluación adecuados de los proyectos de infraestructura pública en El Salvador a través de instituciones independientes (OCDE, 2016[53]).
Suministro eléctrico
La calidad del suministro eléctrico de El Salvador plantea un reto para el sector privado. En 2016, prácticamente la mitad de las empresas del país sufrieron cortes eléctricos (47.6 %). En promedio, experimentaban 1.2 cortes al mes y 19.1 señalaban la electricidad como un obstáculo primordial, al que conferían mayor importancia las empresas del sector textil (Banco Mundial, 2016[1]). En el sector manufacturero, cuando el suministro eléctrico no es estable, la maquinaria puede sufrir daños. En 2016, un 15 % de las empresas salvadoreñas compartía o tenía en propiedad un generador eléctrico y este porcentaje era superior en el sector manufacturero de alimentos (19.4 %) (Banco Mundial, 2016[1]).
Un costo de la electricidad relativamente elevado constituye un obstáculo añadido por las empresas privadas de El Salvador. El costo de la electricidad sigue siendo relativamente alto en la región centroamericana (IFC, 2016[54]; OCDE, 2017[55]; BID, 2013[56]). Las tarifas industriales de electricidad en El Salvador están en línea o son inferiores a las de otros países. Las tarifas industriales de electricidad en El Salvador ascienden a 15.4-15.5 centavos de USD/kWh frente a 21.4-30.5 centavos de USD/kWh en Nicaragua, 19.7-20 centavos de USD/kWh en Panamá, 15-7-15.9 centavos de USD/kWh en Costa Rica, 13.4-15.4 centavos de USD en Honduras y 9.4-16 centavos de USD en Guatemala (CNE, 2021[57]). No obstante, el precio que pagan las empresas privadas en El Salvador por la electricidad es considerablemente superior a los precios en países de otras regiones del mundo, como Estonia (10.3 centavos de USD por kWh), o potenciales competidores en atracción de inversiones, como Viet Nam (12.5 centavos de USD por kWh)4 (Banco Mundial, 2020[58]). El costo de una conexión eléctrica estándar también sigue siendo muy elevado en El Salvador: un 517.9 % del ingreso per cápita (frente al promedio de 407.2 % del ingreso per cápita de América Latina y el Caribe, y un promedio de 61 % del ingreso per cápita de los países de ingreso alto de la OCDE) (Banco Mundial, 2020[59]).
El marco jurídico y normativo favorece la estabilidad de los precios y la generación eléctrica más que la competencia en precios y calidad de servicio para el usuario final. En El Salvador, son 20 las empresas que generan electricidad, dos de ellas de propiedad estatal (Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa [CEL] y LaGeo S.A. de CV., una filial de CEL) (SIGET, 2019[60]). Del funcionamiento del sistema de transmisión de El Salvador se encarga la Unidad de Transacciones, una empresa privada. Una empresa estatal (ETESAL S.A. de CV., una filial de CEL) está a cargo de la ampliación, el mantenimiento y la administración de la red de transmisión (BID, 2020[34]; PROESA/CNE, 2015[61]). La distribución de la electricidad la realizan ocho empresas, pero cinco de estas, surgidas de la privatización del monopolio estatal, cubren 88 % de la demanda final (SIGET, 2019[60]; SIGET, 2020[62]). Desde 2010, las empresas de distribución eléctrica han de contratar mediante un proceso competitivo al menos 80 % de la demanda de electricidad.5 La implantación de contratos de largo plazo para la provisión de electricidad ha contribuido a estabilizar los precios, comparado con el sistema anterior en el que las fluctuaciones del mercado diario se trasladaban a los consumidores. En 2019, 79 % de la demanda de electricidad se proveía bajo contratos a largo plazo. En 2020, el mercado diario tuvo un papel incluso menor (11 % de la demanda) ante la caída de 7 % de la demanda total (SIGET, 2020[62]) El marco jurídico de El Salvador en materia de electricidad permite la competencia en distribución y provisión minorista no solo entre mercados regionales sino también dentro de cada mercado. En la práctica, gran parte del suministro en el mercado minorista corre a cargo de distribuidoras verticalmente integradas. Los nuevos participantes al mercado de la distribución se orientan a grandes clientes y tienen una cuota de mercado marginal entre la mayoría de clientes de “baja demanda”. Este enfoque da lugar a ineficiencias y redundancias en las líneas de distribución (bypasses) (Superintendencia de Competencia, 2016[63]). Como los precios regulados para los consumidores están basados en costos reales históricos, esto puede llevar, en último término, a que los consumidores asuman costos más elevados. El mecanismo de regulación de precios basado en costos parece contradictorio con un mercado de distribución disputable. El Salvador podría evaluar una reforma que establezca la competencia por el mercado y el establecimiento de elementos de fijación de precios que premien la productividad en la distribución y el suministro de electricidad. La red de distribución eléctrica necesita además una modernización (BID, 2020[34]).
Para mejorar la calidad del suministro eléctrico por el sector privado, El Salvador podría establecer zonas especiales con una mejor calidad del suministro eléctrico. Precios de electricidad más altos en estas zonas podrían financiar las inversiones necesarias. Estas zonas podrían destinarse en particular a las empresas privadas que precisan un suministro eléctrico estable para poder funcionar. Podrían establecerse, por ejemplo, en parques industriales y zonas francas. El modelo de Indonesia es un caso interesante: allá, actualmente, la industria y las empresas pueden autogenerar electricidad. Las empresas que generan electricidad para su propio uso se llaman empresas de suministro eléctrico privadas. Estas pueden generar electricidad para el consumo in situ, incluido el uso por parte de los inquilinos de un polígono industrial. Esto puede incluir la venta directa de electricidad a los clientes finales, pero para hacerlo, las empresas eléctricas privadas de más de 200 kW deben tener una licencia de operación y varios otros permisos y obtener la aprobación del ministro, gobernador o alcalde correspondiente. Las empresas de suministro eléctrico privadas tienen la posibilidad de establecer conexiones de respaldo a la red nacional de Indonesia y generar electricidad para consumo en otras zonas bajo ciertas condiciones. Sin embargo, es necesario seguir mejorando la regulación de las empresas de suministro eléctrico privadas en Indonesia, en particular, las regulaciones sobre las conexiones a la red nacional y su utilización por parte de dichas empresas (OCDE, 2021[64]).
El Salvador ya genera una cantidad importante y creciente de electricidad a partir de energías renovables: 3 561 GWh (el 71 % de la electricidad total generada en 2019) frente a 4 335 GWh (el 58.5 % de la electricidad total generada en 2015), principalmente debido a inversiones en energía solar y biocombustibles (IRENA, 2022[65]). Sin embargo, hay margen para aumentar aún más la parte de las energías renovables en la matriz energética de El Salvador. En particular, hay mucho potencial para la energía geotérmica y para aumentar la autoproducción a partir de energías renovables, especialmente, a partir de la energía solar.
Incrementar la capacidad de El Salvador para generar energía geotérmica, solar y eólica podría reducir la dependencia del país de las importaciones de energía y el costo de la electricidad producida a nivel nacional. En 2018, El Salvador importó un 25.7 % de la electricidad alimentada a la red eléctrica nacional desde países vecinos. Las importaciones de electricidad de El Salvador han aumentado desde cerca de 400 GWh en 2014 a más de 1 900 GWh en 2018 y El Salvador es el mayor importador de electricidad de la región de Centroamérica. El elevado costo de la producción energética local a partir de combustibles líquidos, como el gasóleo, es el principal motivo de las grandes importaciones de energía del país (BID, 2020[34]). La generación de electricidad a partir de energías renovables, como la solar, la eólica y la geotérmica sería menos costosa y podría incrementar el suministro eléctrico a nivel nacional.
El Gobierno de El Salvador ha venido apoyando el incremento de la generación de electricidad a partir de fuentes renovables. La ley general de electricidad de El Salvador del año 1996 liberalizó el sector eléctrico y permitió una mayor participación del sector privado (IRENA, 2020[66]). El Consejo Nacional de Energía de El Salvador finalizó una nueva Política Nacional de Energía 2020-2050 en 2020. Uno de los objetivos de este documento estratégico es integrar más energías renovables en el sistema energético del país y reducir así el costo de la electricidad y la dependencia que tiene El Salvador del petróleo. La política se basa en cinco ejes estratégicos: modernización normativa, investigación, desarrollo e innovación, abastecimiento energético sostenible, seguridad e integración energética y consumo energético eficiente. La visión de la política es un suministro y consumo de energía moderno, el acceso energético universal y equitativo, un sector energético innovador y atractivo para inversiones y al mismo tiempo carbono neutral y un suministro de energía seguro, confiable y de calidad (CNE, 2022[67]; CNE, n.d.[68]; IRENA, 2020[66]) (CNE, n.d.[68]). También existe un plan de inversiones para el sector eléctrico de El Salvador y al momento de redactar este informe se trabaja en una ley de transición energética.6
La introducción de mayores porcentajes de electricidad de fuentes renovables no tradicionales requerirá una evolución del sector eléctrico y sobre todo más carga de base. Algunas fuentes de energía eléctrica (especialmente solar) y las fuentes distribuidas acentúan los problemas de intermitencia. Los paneles solares, por ejemplo, generan electricidad entre 10 % y 30 % del día, lo que produce grandes desfases durante el día entre demanda y generación a pesar de la capacidad añadida. A su vez, ello requiere capacidad de almacenamiento, un alto nivel de integración regional de la red eléctrica y los mercados de energía o capacidad disponible en gran cantidad de otras fuentes de generación de electricidad flexibles sirviendo de carga de base (p. ej., hidroeléctrica, gas natural, fuel, geotérmica). A nivel internacional, se están desarrollando mecanismos para gestionar esta situación. Estos incluyen una combinación de mecanismos de respuesta de la demanda (introduciendo precios en tiempo real basados en la localización), almacenamiento en baterías y la extensión de mecanismos de comercio (OCDE, 2018[69]).
El Salvador ya está invirtiendo en carga base y existen más oportunidades. Actualmente, ya se está construyendo una planta de gas natural en Acajutla que podrá garantizar la carga base una vez operativa. Esta planta tendrá una capacidad de 378 MW y satisfará un 30 % de la demanda energética de El Salvador. Además de servir de carga base, esta planta de gas natural contribuiría a diversificar la matriz energética del país y a reducir la dependencia de fuelóleo pesado y de búnker. Sin embargo, la construcción de la planta avanzó lentamente. La planta inició operaciones en mayo de 2022, aunque la empresa Energía del Pacífico (EDP), a cargo de la construcción de la planta de gas natural, había ganado la licitación ya hace diez años, en 2012 (Forbes, 2021[70]). Otra fuente posible de carga de base por El Salvador, que es más limpia que el gas natural, es la energía geotérmica, que tiene mucho potencial en el país. El potencial geotérmico de El Salvador es de 791 MW. El Salvador ya cuenta con dos centrales de generación de energía eléctrica a base de geotermia con una capacidad total de 204.4 MW (8.6 % de la capacidad de generación total instalada) (2021). En 2019, El Salvador generó 1474.001 GWh (24 % de la electricidad total generada en El Salvador) a partir de energía geotérmica (IRENA, 2022[65]; Asunción Alas and Pabón Chavez, 2019[71]).
Para incorporar un elevado porcentaje de energías renovables en el sistema energético de El Salvador, son necesarias considerables inversiones en la infraestructura de producción del país. Además de invertir en carga base, es preciso modernizar la red de distribución eléctrica de El Salvador para permitir la conexión de grandes instalaciones de energía renovable a la red eléctrica nacional. Se calcula que, para modernizar su infraestructura energética, El Salvador precisa inversiones por valor de 2 800 millones de USD durante los próximos diez años, destinando más de un 80 % de estas inversiones a capacidad de generación energética, principalmente de energías renovables (BID, 2020[34]). Para facilitar estas inversiones, es necesario mejorar el marco jurídico e institucional relativo a las energías renovables, la planificación a largo plazo y la coordinación en materia de políticas y de formar a un número suficiente de técnicos para energías renovables (IRENA, 2020[66]).
El Salvador necesita además diseñar y aplicar nuevas normas y regulaciones para incorporar una gran cantidad de energías renovables en la matriz energética del país, especialmente para la gestión de la generación distribuida de electricidad (producida por actores de la red que no son productores de electricidad como, por ejemplo, hogares con paneles fotovoltaicos en el techo). Mejores regulaciones sobre la generación distribuida de electricidad podrían estimular más autoproducción a partir de energías renovables. En El Salvador ya existen regulaciones por la medición neta que permite a los autoproductores elegibles de energía renovable inyectar el excedente de producción en la red de distribución local.7 Los autoproductores son compensados en términos de energía (es decir, crédito en kWh), y el crédito puede aplicarse para compensar el consumo de electricidad dentro del periodo de facturación actual (p. ej., un mes). Asimismo, existen reglas establecidas para las subastas de generación distribuida renovable.8 Las empresas distribuidoras pueden comprar energía distribuida renovable de hasta 20 MW de un autogenerador para la red de distribución. Sin embargo, aún no se cuantifican los niveles actuales de generación distribuida y no existe la medición centralizada de los autoproductores establecidos en El Salvador. Sin estas informaciones, las empresas de distribución no pueden tener en cuenta el impacto de la generación distribuida en el perfil de demanda de sus clientes. Además, la creciente generación distribuida sin límite y control puede impactar la fiabilidad del sistema eléctrico de El Salvador. También existen condiciones desiguales en el desarrollo de proyectos de generación distribuida, dado que las subsidiarias de las compañías de distribución también compiten en el mercado por el desarrollo de proyectos de generación distribuida. Estas compañías pueden tener acceso a información del cliente que no está disponible para otros desarrolladores de proyectos (IRENA, 2020[66]). Asimismo, la facturación neta sería preferible a la medición neta. Las distribuidoras de El Salvador ya han presentado una propuesta para completar y mejorar las regulaciones para la generación distribuida a la SIGET pero aún no ha sido adoptada.
Recomendaciones para mejorar la calidad de la infraestructura
Suprimir las barreras al comercio internacional y profundizar aún más en la integración regional para estimular las exportaciones de El Salvador
Las demoras en las fronteras internacionales pueden resultar en mayores costos para las empresas y en oportunidades de negocio perdidas en sectores sensibles al tiempo o intensivos en logística. Los largos tiempos de espera y tránsito en las fronteras internacionales y los complicados trámites de aduanas y otros procedimientos fronterizos elevan los costos para las empresas importadoras y exportadoras, reduciendo así sus niveles de productividad (ESEN/FES, 2019[72]). Además, las demoras en las fronteras internacionales impiden las entregas “justo a tiempo” de productos sensibles al tiempo, lo que resulta en la pérdida de oportunidades de negocio. Los costos logísticos más altos debido a las demoras en las fronteras internacionales pueden volver la exportación de productos intensivos en logística poco rentable.
Los lentos y pesados trámites de aduanas y las demoras en las fronteras de El Salvador siguen siendo un obstáculo importante para las empresas del país que dependen de los insumos importados. En el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, el resultado de El Salvador es bajo en las categorías “Calidad de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte” (2.25/5) y “Eficiencia del despacho aduanero” (2.3/5) (Banco Mundial, n.d.[11]). En el Índice de Competitividad Global, El Salvador se sitúa en el puesto 115 de 141 países en cuanto a eficiencia del despacho fronterizo, con una puntuación de solo 32.5/100 (WEF, 2019[41]). En 2016, el 18.4 % de las empresas de El Salvador consideraban que los trámites de aduanas y las normas comerciales suponían una limitación importante. Las normas comerciales constituían una limitación más importante para las industrias manufactureras, sobre todo para el sector textil (Banco Mundial, 2016[1]). Aunque el despacho aduanero de las exportaciones es rápido en El Salvador (un promedio de 2.9 días, frente a los 8.3 días de media en América Latina), el de las importaciones se demora 18 días, mientras que el promedio de América Latina es de 15.4 días. Dado que el 67.9 % de las empresas de El Salvador dependen de los insumos importados, los prolongados trámites de aduanas suponen una gran limitación para un número significativo de empresas (Banco Mundial, 2016[1]).
Los trámites engorrosos e ineficientes y las deficiencias de los sistemas informáticos son los principales obstáculos que enfrenta el despacho de aduanas. En la Encuesta de Competitividad Empresarial de 2019 de FUSADES, los principales problemas en materia de administración aduanera señalados por las empresas que exportan e importan fueron los trámites engorrosos (25 % de las empresas que exportan e importan), así como problemas de inoperancia en los procesos y deficiencias de los sistemas informáticos (14 % de las empresas que exportan e importan) (FUSADES, 2021[17]). El Salvador obtuvo solo una puntuación de 1.13/2 en los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE en la categoría “Armonización y simplificación de documentos” (que mide el nivel de aceptación de copias de documentos, el nivel de simplificación de los documentos comerciales y el nivel de armonización de los documentos comerciales con las normas internacionales) y una puntuación de 1.11/2 en la categoría “Procedimientos de apelación” (un indicador para la posibilidad y las modalidades de apelar decisiones administrativas de agencias fronterizas) (OCDE, 2019[73]; OCDE, 2018[74]). Las autoridades aduaneras no invierten lo suficiente en maximizar la eficiencia, reducir los tiempos de espera en las fronteras, realizar actualizaciones técnicas, modernizar las instituciones y recaudar más impuestos por el aumento de movimientos en los pasos fronterizos (BID, 2020[34]).
No hay suficiente cooperación entre los diferentes actores involucrados en el comercio internacional en El Salvador. El Salvador obtuvo solo una puntuación de 0.91/2 en la categoría “Cooperación entre agencias fronterizas externas” (que mide la cooperación con países vecinos y terceros) en los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE de 2019 y una puntuación de 1/2 en la categoría “Cooperación entre agencias fronterizas internas” (que mide el nivel de la delegación de control a las autoridades aduaneras y el nivel de cooperación entre los diferentes organismos fronterizos del país). Por ejemplo, comparado con las mejores prácticas, los requerimientos de información de las diferentes agencias fronterizas no están homogeneizados ni vinculados a través de sistemas interconectados. Además, El Salvador obtuvo solo una puntuación de 1.25/2 en la categoría “Participación de la comunidad de comercio internacional”, un indicador que mide la existencia de estructuras para consultas y directrices para consultas, la publicación de borradores y la existencia de un marco de información y presentación de observaciones (OCDE, 2019[73]; OCDE, 2018[74]).
El Gobierno de El Salvador ha iniciado un procedimiento para identificar y suprimir las barreras al comercio internacional. El país cuenta con un Plan de Facilitación del Comercio que es actualizado anualmente por el Comité Nacional de Facilitación del Comercio (CNFC) de El Salvador. El Plan de Facilitación del Comercio pretende reducir las demoras en las fronteras internacionales y facilitar el comercio internacional. En el Plan de Facilitación del Comercio 2021 se incluyen medidas para simplificar los procesos de control e inspección de mercancías, como el cumplimiento con las normas sanitarias y fitosanitarias, la gestión del transporte de mercancías por vía aérea y marítima, y la simplificación de distintos trámites que forman parte de los procesos de inspección. También contempla medidas para mejorar la infraestructura portuaria, aeroportuaria y de carreteras, reformar y mejorar el marco jurídico que regula el comercio, incluidas las normas aduaneras y sanitarias, y seguir avanzando en materia de digitalización y uso de tecnologías modernas en procedimientos de aduanas y fronteras; por ejemplo, mejorando la interconexión de instituciones, bases de datos y sistemas informáticos. Asimismo, incluye medidas destinadas a reforzar las capacidades institucionales y mejorar la transparencia y la comunicación entre los sectores público y privado; ante todo, informando periódicamente al sector privado sobre políticas y proyectos estratégicos de comercio internacional. El Plan de Facilitación del Comercio 2021 también pretende elaborar una Estrategia Nacional de Facilitación del Comercio Público-Privada 2020-2025 y reducir los obstáculos técnicos al comercio regional y con terceros países. El Plan de Facilitación de Comercio 2021 incluye plazos concretos para la ejecución de cada medida e instituciones responsables por la ejecución y el financiamiento de cada medida (CNFC, 2021[75]).
La implementación de las medidas del Plan de Facilitación del Comercio muestra buenos avances. A principios de 2021, se había logrado una ejecución del 70 % de las medidas del Plan de Facilitación del Comercio 2020. Diferentes normas y trámites sanitarios y fitosanitarios se mejoraron y se simplificaron y había buenos avances en la digitalización del sistema aduanero y de comercio exterior. Se realizaron inversiones en la rehabilitación de diferentes carreteras estratégicas y en la ampliación del patio de almacenamiento de contendores en el puerto de Acajutla, se finalizaron los trabajos previos para operar el ferri entre El Salvador y Costa Rica y se adjudicó el contrato de APP para la terminal de carga del aeropuerto internacional. Se realizaron capacitaciones para los sectores público y privado y se mejoró la transparencia a través de la publicación de informes en línea sobre avances en temas estratégicos de la unión aduanera centroamericana (CNFC, 2021[76]). Además, en julio de 2021, había buenos avances en la ejecución del Plan de Facilitación del Comercio 2021 en términos de mejoras en el procedimiento de muestras sin valor comercial, de la aplicación del Convenio sobre Apostilla, de la publicación de informaciones sobre negociaciones comerciales, de la ejecución del plan de contingencia de la carretera Los Chorros y del mantenimiento de carreteras fronterizas, de mejoras en la gestión aduanera, de mejoras en las normas, trámites y controles sanitarios y fitosanitarios y de la simplificación de controles de mercancías en la terminal de carga del aeropuerto internacional (CNFC, 2021[76]).
El Salvador debería establecer prioridades para la eliminación de obstáculos al comercio internacional. El Plan de Facilitación del Comercio incluye una lista larga de medidas que deberían tomarse para eliminar obstáculos al comercio internacional y que cada año es actualizada. Para lograr resultados en el corto plazo, es importante establecer prioridades para la aplicación de estas medidas. El Plan de Facilitación de Comercio 2021 ya incluye plazos concretos para la ejecución de cada medida, lo que no era el caso en versiones previas del plan y lo que es una evolución positiva.
El Salvador debe priorizar la simplificación y la automatización de los trámites y formalidades fronterizos. También debería ampliar la aceptación de copias de documentos necesarios para los trámites fronterizos, mejorar el alineamiento de los documentos comerciales con las convenciones y estándares internacionales y reducir la cantidad de documentos necesarios para poder importar y exportar. Además, es importante automatizar progresivamente los trámites fronterizos y aduaneros para reducir las demoras en las fronteras internacionales. Asimismo, El Salvador debería favorecer el procesamiento de la documentación de importación previo a la llegada para reducir el tiempo en las aduanas, acelerar los controles para los productos perecederos y proporcionar un trato preferencial con respecto al despacho de aduanas a estos productos, ampliar el uso de auditorías posteriores al despacho de aduanas y simplificar aún más los trámites (OCDE, 2019[73]). El Plan de Facilitación de Comercio ya incluye medidas para la adopción de una Ley General de Aduanas, la digitalización de las aduanas, la implementación del Plan de Contingencia nacional y regional en la gestión aduanera y la implementación del plan de fortalecimiento para puestos fronterizos (CNFC, 2021[75]).
El Salvador también puede mejorar la cooperación y el diálogo de todas las partes interesadas en el comercio internacional. El Salvador debería mejorar la cooperación con las autoridades aduaneras y organismos fronterizos de los países vecinos, así como la cooperación y coordinación entre las diferentes agencias fronterizas y las partes interesadas en los controles fronterizos en El Salvador. Además, es importante mejorar la provisión de información adecuada y oportuna sobre cambios regulatorios al sector privado, dar al sector privado la oportunidad de comentar antes de la introducción o modificación de regulaciones relacionadas al comercio internacional y volver aún más inclusivas las consultas con el sector privado (OCDE, 2019[73]). El Plan de Facilitación de Comercio incluye medidas para mejorar la comunicación entre los sectores público y privado en materia de política comercial y El Salvador ya ha tomado varias medidas para mejorar la transparencia (CNFC, 2021[75]; CNFC, 2021[77]; CNFC, 2021[76]).
Recomendaciones para reducir las barreras al comercio
Reducir la duración y los costos de los procedimientos administrativos
La reducción de los trámites burocráticos en El Salvador podría impulsar la productividad y la inversión privada. La calidad normativa y la carga administrativa repercuten significativamente en el clima de negocio e inversión, así como en la productividad de las empresas. Una carga administrativa o burocrática excesiva hace aumentar los costos para las empresas, puede impedir su acceso al mercado, reduce la presión competitiva y resta incentivos a la innovación. También genera incertidumbre, la cual puede trastocar la planificación empresarial y entorpecer una rápida reacción de las empresas a nuevas oportunidades en el mercado. En última instancia, esto desalienta las nuevas inversiones tanto internas como externas, y debilita la productividad de las empresas y los resultados económicos generales (OCDE, 2015[32]).
En El Salvador hay mucha burocracia. En la categoría de carga de la regulación estatal del Índice de Competitividad Global, El Salvador ocupaba el puesto 131 de 141 países (WEF, 2019[41]). Según la Encuesta de Competitividad Empresarial de 2019 de FUSADES, el 21 % de las empresas de El Salvador se refirieron a los trámites engorrosos y la burocracia como principal problema de las instituciones públicas (FUSADES, 2021[17]). El Salvador ocupaba la posición 168 de 190 países en la categoría de manejo de permisos de construcción del informe Doing Business del Banco Mundial de 2020. El proceso de obtención de un permiso de construcción es complicado y engorroso, e incluye varios trámites, como la obtención del permiso de conexión de la compañía pública de suministro de agua ANDA y de un permiso ambiental. Se requieren 210 días para solicitar y obtener el estudio de viabilidad de la conexión de un almacén a los servicios de agua potable y alcantarillado (Banco Mundial, 2020[59]). Asimismo, el proceso de creación de un negocio sigue siendo largo y engorroso (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[7]). El Salvador ocupaba la posición 148 de 190 países en la categoría de apertura de un negocio del informe Doing Business del Banco Mundial de 2020 (Banco Mundial, 2020[59]).
Los trámites para obtener incentivos fiscales para proyectos turísticos son lentos y complejos, con falta de transparencia y, a menudo, la participación de múltiples instituciones. Los plazos para la concesión de incentivos fiscales al turismo y los requisitos normativos de los estudios de viabilidad de proyectos turísticos no están bien definidos según los actores del mercado (MINEC/PROESA, 2020[78]). Los inversores tienen dificultades para acceder a la información sobre procedimientos y requisitos para obtener incentivos fiscales al turismo (Asesores y consultores internacionales S.A. de C.V., 2017[79]). La participación de varias instituciones en la concesión de incentivos al turismo hace que el proceso sea lento y engorroso (MINEC/PROESA, 2020[78]). La concesión de incentivos fiscales debe ser aprobada por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) y la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la República cuando la inversión supera los 50 000 USD, y por el MARN, la Secretaría de Cultura y el Ministerio de Turismo cuando esta es inferior a 50 000 USD (Asamblea Legislativa, 2005[80]). La falta de comunicación entre los distintos actores se hace patente, en especial entre el Ministerio de Turismo y el Ministerio de Hacienda (Asesores y consultores internacionales S.A. de C.V., 2017[79]). Los plazos para la aprobación por el Ministerio de Hacienda de los incentivos fiscales a energías renovables también son excesivos. Asimismo, los procedimientos para gestionar desperdicios (p. ej., equipo y maquinaria obsoletos) son muy complejos y difíciles para las empresas que se benefician de los incentivos fiscales previstos en la Ley de Zonas Francas (MINEC/PROESA, 2020[78]).
A la vista de estas dificultades, el Gobierno de El Salvador ha adoptado ya medidas para reducir la burocracia y los plazos de los procedimientos para las empresas. La implementación de la firma electrónica (MINEC, 2020[81]; MINEC/PROESA, 2020[78]) reducirá los costos de las empresas y los períodos de espera para hacer negocios en El Salvador. El Ministerio de Vivienda y la Secretaría de Comercio e Inversiones trabajan actualmente en una ventanilla única para los permisos de construcción, basada en el ejemplo mexicano, para simplificar los procedimientos y reducir el tiempo que se necesita para tramitar los permisos de construcción, incluida la conexión a la toma de agua. Desde 2013, El Salvador dispone de una ventanilla única para la creación y formalización de empresas (miempresa.gob.sv). En agosto de 2022, el Gobierno inauguró una plataforma en línea (simple.sv) que pretende convertirse en la ventanilla única para una multiplicidad de trámites, algunos de los cuales pueden realizarse íntegramente en línea. Esta plataforma tiene como objetivo unir las múltiples ventanillas que estaban emergiendo en la administración (véase el Capítulo 8). Con esta finalidad, se ha creado un grupo de trabajo sobre la subcategoría de manejo de permisos de construcción de la clasificación Doing Business del Banco Mundial, integrado por el Ministerio de Economía (MINEC), el Ministerio de Vivienda, la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) y la compañía pública de suministro de agua (ANDA) (MINEC, 2020[81]). El tiempo necesario para poder beneficiarse de los incentivos fiscales en el marco de la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización se ha reducido de 91 a 25 días. El Ministerio de Economía trabaja en la actualidad en la digitalización de los trámites de la Ley de Zonas Francas, la Ley de Servicios Internacionales y la Ley de Inversiones. El Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) adoptó el Plan de Simplificación de Trámites Institucional 2018-2019 con el objetivo de simplificar diez procedimientos administrativos (MINEC, 2020[81]).
El Gobierno de El Salvador ha adoptado nuevas medidas para reducir la carga regulatoria y mejorar la transparencia. La adopción de tres leyes fundamentales sienta los cimientos para una mejora de la calidad normativa en el futuro: la Ley de Procedimientos Administrativos, aprobada en 2017, regula todos los procedimientos administrativos y obliga a conformar los procedimientos existentes antes de 2020. La Ley de Mejora Regulatoria, aprobada en 2018, establece los principios de la Evaluación de Impacto Regulatorio y respalda el Organismo de Mejora Regulatoria, mientras que la Ley de Eliminación de Barreras Burocráticas, también aprobada en 2018, establece un recurso administrativo ex post frente a procedimientos específicos o su implementación (véase el capítulo dedicado a la gobernanza pública). El Organismo de Mejora Regulatoria está elaborando el Registro Nacional de Trámites, que incluirá todos los procedimientos de instituciones públicas, con el fin de aumentar la transparencia. En un principio, la finalización y publicación del registro estaban previstas para mediados de 2021. El registro está operativo aunque su cobertura aún tiene que aumentar.
La digitalización también puede contribuir a reducir los costos de los trámites administrativos. La Agenda Digital El Salvador 2020-2030 tiene por objetivo, entre otras líneas de acción, la digitalización y simplificación de los servicios públicos y los trámites administrativos, así como la mejora de la transparencia a través de la digitalización y los servicios de datos abiertos (Secretaría de Innovación de la Presidencia, 2020[82]). Sin embargo, son frecuentes los problemas técnicos de los servicios públicos en línea para empresas, como la solicitud de permisos ambientales por Internet (MINEC/PROESA, 2020[78]).
El diálogo público-privado puede ayudar a acelerar las iniciativas de mejora regulatoria. Un ejemplo de esto es la reactivación del Comité Nacional de Facilitación del Comercio en 2019. El Comité, creado en el marco de la aplicación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC (OMC, 2014[83]), está integrado por miembros del sector privado, organizados a través del Comité Intergremial para la Facilitación del Comercio (CIFACIL), y representantes de la administración. En 2019, el Comité adoptó un plan de 60 medidas concretas, muchas de ellas relacionadas con la reducción de la carga regulatoria en el comercio internacional. A pesar de tener un alcance bien definido, la experiencia del Comité de Facilitación del Comercio constituye un buen ejemplo de la función que el diálogo público-privado puede desempeñar en la mejora regulatoria, puesto que permite establecer prioridades entre los distintos puntos de la agenda. Otros países también han llevado a cabo con éxito experiencias similares. Marruecos, por ejemplo, creó en 2010 un comité del clima de negocios (Comité National de l’Environnement des Affaires, CNEA) con el objetivo de mejorar el clima empresarial y su posición en la clasificación Doing Business del Banco Mundial. Consiguió esto último, escalando desde el puesto 128 hasta el 53 entre 2010 y 2020. Más importante todavía, se convirtió en una auténtica plataforma para el diálogo público-privado, rebasando el alcance de su mandato inicial, y recientemente se ha hecho cargo de la formulación de una política nacional del clima empresarial.
En el futuro, El Salvador debe acelerar aún más la aplicación de las distintas iniciativas de política diseñadas para simplificar y aumentar la transparencia de los procedimientos para las empresas, así como dar más peso a la mejora regulatoria. El Salvador debe garantizar la creación del Tribunal para la Eliminación de Barreras Burocráticas (TEBB). Asimismo, debe velar por que el proceso de adaptación regulatoria a la Ley de Procedimientos Administrativos y el desarrollo del Registro Nacional de Trámites reciban los recursos adecuados. Además, debe concederse más importancia a la aplicación del Plan de Simplificación de Trámites Institucional 2018-2019.
El Salvador debe seguir trabajando para aliviar la carga regulatoria mediante una mejor coordinación en la administración. Los avances en la digitalización y automatización de trámites de la ventanilla única para el comercio internacional (CIEX) son pasos en la dirección correcta. Es importante ultimar la ventanilla única para los permisos de construcción para acelerar el proceso de obtención de permisos, un importante obstáculo a la inversión privada. Con el fin de evitar la proliferación de las “ventanillas únicas”, el proceso de coordinación debe analizarse desde la perspectiva del usuario, para asegurar que se le informa de las herramientas disponibles y puede llevar a cabo el máximo número de trámites posibles con la administración a través de una misma interfaz.
Además, deben simplificarse los trámites de solicitud de incentivos fiscales y debe aumentarse la transparencia. Lo más apremiante es reducir el número de instituciones que participan en el proceso de concesión de incentivos fiscales en el marco de la ley de turismo. No es necesario que ambos, tanto el Ministerio de Turismo como la Secretaría de Cultura de la Presidencia, participen en este proceso. Además, deben respetarse los plazos previstos por la ley para beneficiarse de los incentivos fiscales. La disponibilidad de información detallada sobre procedimientos y requisitos para poder optar a incentivos fiscales también debe mejorarse, por ejemplo, a través de la publicación en línea de los procedimientos y requisitos detallados.
Recomendaciones para reducir la duración y los costos de procedimientos administrativos
El acceso al financiamiento sigue siendo un obstáculo para las micro y pequeñas empresas en El Salvador
Mejorar el acceso al financiamiento de las micro y pequeñas empresas salvadoreñas podría elevar su productividad. El acceso al financiamiento permite a las empresas en crecimiento aprovechar prometedoras oportunidades de inversión, sobre todo a las empresas pequeñas e innovadoras que requieren financiamiento externo para expandirse y desarrollar su negocio. Al facilitar la entrada a los mercados de productos, el acceso al financiamiento puede fomentar la competencia e impulsar la eficiencia y la productividad, de forma tanto directa como indirecta, ayudando a las empresas que mejor se desempeñan en crecer y obligando a las que peor lo hacen a fusionarse con una empresa más fuerte, ser adquiridas por estas o cerrar (OCDE, 2015[32]).
El acceso al financiamiento supone principalmente un obstáculo para las micro y pequeñas empresas y las empresas informales de El Salvador. Representa un problema importante para el 23.3 % de las microempresas y el 15.9 % de las pequeñas empresas, pero solo para el 8.7 % de las medianas empresas y el 8.5 % de las grandes empresas (2016). La inversión en activos fijos financiada por bancos es considerablemente mayor para las empresas medianas y grandes (el 37.8 % y el 33.2 % de la inversión respectivamente) que para las micro y pequeñas empresas (el 23.9 % y el 27.5 % de la inversión respectivamente) (2016). Mientras que el 33.3 % de las empresas medianas y grandes recibieron un préstamo bancario para financiar inversiones, solo el 22.2 % de las microempresas y el 23 % de las pequeñas empresas recibieron un préstamo bancario para financiar inversiones (2016) (Banco Mundial, 2016[1]). Esto es evidencia de que las empresas más pequeñas se enfrentan a más restricciones de crédito. En una encuesta realizada a micro y pequeñas empresas por la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) en 2017, el 22 % de las empresas encuestadas señalaba la falta de fondos propios para invertir como principal obstáculo al crecimiento empresarial (Gráfico 4.5). Además, para el 67.5 % de las micro y pequeñas empresas encuestadas, la principal fuente de financiamiento eran sus propios ahorros y recursos; solo el 22 % habían solicitado alguna vez un préstamo. El 80 % de los préstamos se destinaban al capital de trabajo. Las empresas dedicadas al comercio presentaban la mayor probabilidad de solicitar préstamos (53 %), seguidas de las de servicios (32 %). Solo el 14 % de las empresas industriales habían solicitado un préstamo (CONAMYPE, 2018[18]).
La gran mayoría de las empresas de El Salvador son micro y pequeñas empresas y la informalidad es generalizada. Casi el 99 % de las empresas de El Salvador son micro y pequeñas empresas (REDIBACEN, 2016[84]); este grupo representa el 31 % del empleo en el país (CONAMYPE, 2019[85]) y genera un 35 % del PIB de El Salvador (REDIBACEN, 2016[84]). Según la encuesta a micro y pequeñas empresas realizada por CONAMYPE en 2017, el 75 % de las micro y pequeñas empresas de El Salvador son informales (no cuentan con registro de IVA) (CONAMYPE, 2018[18]). Habida cuenta del peso que las micro y pequeñas empresas y el sector informal tienen en la economía de El Salvador, mejorar su competitividad y productividad es importante para la transformación productiva del país.
Gráfico 4.5. La falta de fondos para la inversión y el reducido nivel de rentabilidad son los principales obstáculos que enfrentan las micro y pequeñas empresas en El Salvador
Principales obstáculos que limitan el crecimiento empresarial, 2017
Fuente: CONAMYPE (2018[18]), Encuesta nacional de la micro y pequeña empresa 2017, Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, San Salvador, https://www.conamype.gob.sv/download/encuesta-nacional-de-la-mype-2017/#.
Las mipymes formales no se ven tan afectadas por las limitaciones de crédito como el sector informal, pero también tienen dificultades para acceder al financiamiento. En una encuesta realizada por el Banco Central de Reserva de El Salvador a mipymes de zonas urbanas, un 81 % de las cuales eran formales (con registro de IVA), el 36 % de las empresas encuestadas manifestaron tener dificultades para acceder a créditos; el 73 % respondieron que su principal fuente de financiamiento eran los fondos propios. Por el lado positivo, el 59 % de las empresas encuestadas habían solicitado un préstamo a una institución financiera en alguna ocasión, y al 85 % de estas se les había concedido. Esto demuestra que las empresas formales tienen más facilidades que las informales para acceder al crédito. Únicamente el 7% de las empresas encuestadas había contratado en alguna ocasión un préstamo con un prestamista (BCR, 2019[86]).
Los niveles relativamente bajos de inclusión financiera en El Salvador explican en parte las dificultades de acceso al financiamiento. En 2021, tan solo el 36 % de la población de El Salvador de 15 años y más tenía una cuenta bancaria o con un proveedor de servicios de dinero móvil en comparación con el 74 % de la población de 15 años y más en promedio en América Latina y el Caribe (Banco Mundial, 2022[87]). El desempeño de las mypes en materia de inclusión financiera es mejor que el desempeño de la población adulta salvadoreña en promedio. Según la encuesta realizada por la BCR a mipymes de zonas urbanas, principalmente formales, al menos el 82 % de las mipymes formales en El Salvador tienen una cuenta bancaria (BCR, 2019[86]).
Las elevadas tasas de interés y la falta de garantía plantean a las micro y pequeñas empresas dificultades importantes a la hora de acceder a préstamos. El 60 % de las micro y pequeñas empresas encuestadas en 2017 por la CONAMYPE pagaban una tasa de interés anual superior al 10 % por sus préstamos; el 14.2 % pagaban tasas de interés superiores al 16 % (CONAMYPE, 2018[18]) mientras que la tasa de interés promedio por préstamos a empresas era de 6.37 % (préstamos de un plazo hasta un año) a 8.67 % (por préstamos de un plazo superior a un año) en 2017 (BCR, 2020[88]). La falta de garantía o garante fue esgrimida como razón principal para la no concesión del préstamo solicitado por las micro y pequeñas empresas (53.6 %) (CONAMYPE, 2018[18]). En la encuesta a mipymes de zonas urbanas realizada por el Banco Central de El Salvador, se determinó que las elevadas tasas de interés de los préstamos y el importante volumen de activos de garantía exigidos eran los principales obstáculos para acceder al crédito, según un 27 % y un 17 % de las empresas, respectivamente. El 69 % de las empresas tuvieron que presentar garantías o avales al solicitar un préstamo, siendo los principales tipos de garantías utilizadas las hipotecarias prendarias (67 %), maquinaria, equipo o vehículos (12 %) o un fiador solidario (codeudor) (11 %) (BCR, 2019[86]). Todas las empresas que contrataron un préstamo en la Enterprise Survey del Banco Mundial de 2016 tenían que proporcionar algún tipo de garantía (Banco Mundial, 2016[1]).
Las dificultades para acceder al financiamiento, así como las limitaciones en cuanto a liquidez y recursos financieros propios, suponen trabas a la exportación para las micro y pequeñas empresas. Existe un gran desfase entre la producción de bienes por el exportador y el pago de los clientes, con lo cual solo las empresas que tienen acceso al crédito o disponen de recursos financieros suficientes pueden exportar. Por consiguiente, solo el 3 % de las micro y pequeñas empresas encuestadas por la CONAMYPE en 2017 eran exportadoras (CONAMYPE, 2018[18]) y las exportaciones de El Salvador se concentran en manos de unas pocas grandes empresas. En 2017, las grandes empresas fueron responsables del 93.9 % del volumen de exportaciones de El Salvador; las mipymes, solo del 6.1 %. En 2013, el 49.1 % de las exportaciones de El Salvador se concentraban en el 1 % de las empresas del país, una cifra inferior al promedio de los países de América Latina (73.5 %), pero que, no obstante, refleja un alto grado de concentración de las exportaciones, que con el tiempo ha ido aumentando (en 2018, el 53.7 % de las exportaciones se concentraron en el 1 % de las empresas) (BCR, 2019[89]). Mejorar el acceso al financiamiento podría ampliar el número de mipymes exportadoras en El Salvador y reducir la actual concentración de las exportaciones en manos de unas pocas grandes empresas. Asimismo, es importante intentar incluir más mipymes nacionales en las cadenas de valor de las empresas exportadoras.
La falta de liquidez y las dificultades para acceder al financiamiento se han visto exacerbadas aún más por la pandemia de COVID-19. Debido al confinamiento estricto y las restricciones impuestas sobre los desplazamientos y las empresas en el marco de la pandemia de marzo a julio de 2020, un gran número de micro y pequeñas empresas de El Salvador registraron déficits de liquidez durante este período. Las micro y pequeñas empresas informales están particularmente expuestas a los efectos de la pandemia. Por lo tanto, la necesidad de mejorar el acceso al crédito de las micro y pequeñas empresas es ahora todavía más apremiante. Prácticamente todas las 400 microempresas (98 %) que participaron en una encuesta realizada por el Ministerio de Desarrollo Local manifestaron haber quedado completamente paralizadas por la pandemia. Según una encuesta de CONAMYPE realizada a unas 2 700 micro y pequeñas empresas en junio de 2020 (57 % de las cuales eran informales, es decir, sin registro de IVA), el 50 % cesaron sus actividades a causa del confinamiento impuesto por el Gobierno de El Salvador entre marzo y junio de 2020, el 33 % las redujeron y el 4 % tuvieron que cerrar. Solo el 13 % de las empresas continuaron funcionando con normalidad (CONAMYPE, 2020[90]). El 71.3 % de las micro y pequeñas empresas encuestadas afirmaron necesitar préstamos para el capital de trabajo como consecuencia de la pandemia de COVID-19 (CONAMYPE, 2020[90]).
El Gobierno de El Salvador ya ha adoptado medidas para mejorar el acceso al financiamiento de las micro y pequeñas empresas. La Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) tiene por objetivo respaldar este grupo de empresas en El Salvador y reforzar tanto su competitividad como su capacidad productiva. Recientemente, con el fin de mejorar el acceso al financiamiento de las empresas informales, el Banco Hipotecario de El Salvador —un banco público cuya misión es respaldar el sector productivo del país y, en particular, las micro y pequeñas empresas— en colaboración con CONAMYPE, puso en marcha un programa para proporcionar microcréditos de hasta 100 USD a las micro y pequeñas empresas. El Fondo para el Emprendimiento y Capital de Trabajo gestionado por CONAMYPE permite financiar proyectos nuevos de micro y pequeñas empresas existentes en todos los sectores. Las micro y pequeñas empresas también pueden obtener garantías públicas de préstamo de intermediarios financieros a través del Programa de Garantía para la Micro y Pequeña Empresa (PROGRAMYPE) (CONAMYPE, 2014[91]). Además, a través del MINEC, las micro y pequeñas empresas también pueden obtener coinversiones públicas para proyectos de producción que aumenten su productividad en los mercados nacionales e internacionales (MINEC, 2020[81]).
El Salvador dispone de un registro de garantías, en el cual pueden registrarse bienes muebles como garantía, desde 2014. La falta de garantía es uno de los principales obstáculos que enfrentan las micro y pequeñas empresas de El Salvador para acceder al financiamiento. Crear registros de garantías que permitan consignar bienes muebles puede mejorar el acceso al crédito puesto que, en los países en desarrollo como El Salvador, los bienes muebles constituyen la clase principal de garantías que estas empresas pueden ofrecer para obtener créditos (Banco Mundial, 2018[92]). La Ley de Garantías Mobiliarias de El Salvador entró en vigor en abril de 2014 y tiene por objetivo mejorar el acceso al crédito de las micro y pequeñas empresas. En esta Ley se establece la creación del Registro de Garantías Mobiliarias y se define un amplio grupo de activos que pueden constituir garantía: por ejemplo, bienes corporales, incorporales y fungibles, derechos sobre bienes futuros, derechos de propiedad intelectual, cuentas bancarias, acciones o participaciones de sociedades privadas (Asamblea Legislativa, 2013[93]; Solano and Tulipano, 2019[94]). No obstante, a pesar de la creación del Registro de Garantías Mobiliarias en El Salvador en 2014, el acceso al financiamiento sigue siendo un obstáculo para las micro y pequeñas empresas (CONAMYPE, 2018[18]; Banco Mundial, 2016[1]) y la utilización del Registro de Garantías Mobiliarias por las empresas parece limitada: en 2019/2020 había tan solo 4 995 nuevas inscripciones de garantías en el Registro de Garantías Mobiliarias (CNR, 2020[95]) mientras que hay más que 300 000 micro y pequeñas empresas en El Salvador (CONAMYPE, 2018[18]).
La reforma de la Ley de Usura podría reducir las tasas de interés cobradas a las mipymes sin acceso a financiamiento por instituciones financieras formales. Una reforma de la Ley de Usura fue adoptada por la Asamblea Legislativa de El Salvador en febrero de 2022. La reforma tiene como objetivo reducir las tasas de interés pagadas por la población no bancarizada, incluidas las mipymes excluidas del sistema bancario, que acuden a usureros, casas de empeño y otras instituciones financieras no bancarias. La reforma tiene por objetivo establecer sanciones penales a los usureros que no cumplan con la ley, estudiar el cómputo de los intereses (actualmente el cómputo incluye el 100 % de los intereses, las comisiones cobradas por las instituciones financieras y el abono a capital) y reducir las tasas de interés máximas efectivas permitidas (Asamblea Legislativa, 2022[96]).
El Salvador ha tomado distintas medidas para mejorar la inclusión financiera de las mypes. Desde 2015, El Salvador cuenta con una ley para facilitar la inclusión financiera que regula a los proveedores de dinero electrónico y las cuentas de ahorro con requisitos simplificados (SSF, 2015[97]). El Salvador lanzó su Política Nacional de Inclusión Financiera en marzo 2021. Una de los cuatro áreas de política prioritarias de este documento estratégico es el financiamiento de las micro y pequeñas (BCR, 2021[98]). Sin embargo, es preciso desarrollar y aprobar el Plan de Acción previsto en la Política Nacional de Inclusión Financiera lo antes posible para garantizar la rápida implementación de la política.
El Gobierno de El Salvador adoptó también distintas medidas con el fin de mejorar el acceso al financiamiento de las micro y pequeñas empresas ante la pandemia de COVID-19 y ayudar a la supervivencia de estas empresas. Se puso en marcha un paquete de medidas de soporte vital para hogares y empresas afectados por la pandemia, que incluía subsidios para el sector informal y préstamos para micro y pequeñas empresas. En mayo de 2020, se constituyó un fondo fiduciario de 600 millones de USD para respaldar a las mipymes y a empresarios informales afectados por la pandemia (Fideicomiso para la recuperación económica de las empresas salvadoreñas [FIREMPRESA]), gestionado por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL). En julio de 2021, el Fideicomiso recibió una inyección de 100 millones de USD adicionales y actualmente, ya se han desembolsado 641.4 millones de USD del total de 700 millones de USD del Fideicomiso (29 de julio de 2022). En marzo de 2021, se reformó el Fideicomiso a través el Decreto Legislativo n.° 840. Se crearon nuevos programas de subsidios y de apoyo a sectores para el sector artístico, pescadores artesanales, el transporte escolar y los colegios privados, así como los comerciantes, afectados por el incendio de Santa Ana, el 10 de marzo de 2021 (Gobierno de El Salvador, 2022[99]).
En el contexto de la pandemia de COVID-19, también se reformó la Ley de Fomento, Protección y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa en junio de 2021. La reforma de la ley tuvo por objetivo permitir a CONAMYPE utilizar más fácilmente 10 millones de USD que se le asignaron en el presupuesto general para beneficiar a los comerciantes y mypes que tienen dificultades para obtener un financiamiento en instituciones financieras privadas. Con este objetivo se crearon dos fideicomisos destinados al Programa de Garantía para Micro y Pequeña Empresa (PROGRAMYPE) y al Fondo de Inversión, Calidad y Productividad (FECAMYPE). Además, se decidió que un millón de dólares se destina a hacer un censo de las mypes, a nivel nacional, que permita tener un registro para que puedan formalizarse (Asamblea Legislativa, 2021[100]).
La reforma del Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) abre nuevas vías para respaldar las micro y pequeñas empresas. El mandato del Banco de Desarrollo ha sido modificado a través de una reforma de su ley orgánica (Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo (BANDESAL)) llevada a cabo durante la pandemia de COVID-19; ahora la institución puede otorgar préstamos directos a las empresas. Anteriormente, BANDESAL apoyaba el acceso a crédito del sector privado, en especial a micro y pequeñas empresas, solo a través de intermediarios financieros. La reforma de la ley orgánica de BANDESAL busca mejorar el acceso al financiamiento del sector productivo, ofreciéndole préstamos en condiciones más favorables; por ejemplo, tasas de interés más bajas, plazos más largos y ampliación de los períodos de gracia (Asamblea Legislativa, 2020[101]).
Es importante asegurar que los programas públicos de mejora del acceso al crédito de micro y pequeñas empresas en El Salvador tengan por objetivo el funcionamiento eficiente y sostenible de los mercados. El Gobierno debe focalizar su intervención en los casos de falla del mercado, por ejemplo, debido a la información asimétrica entre prestamistas y prestatarios.
Los programas públicos de mejora del acceso al financiamiento de micro y pequeñas empresas deben impedir una transferencia de riesgos excesiva del sector privado al sector público, así como respetar el principio de reparto de riesgos. Esto significa que las contribuciones públicas fomenten asociaciones con el sector privado. Esto implica, por ejemplo, que se debe dar prioridad a la canalización de fondos públicos a empresas que se enfrentan a restricciones de crédito a través de instituciones financieras privadas siempre que sea posible, en lugar de otorgar préstamos a empresas privadas directamente a través de instituciones públicas como BANDESAL (OCDE, 2015[102]). Los esquemas de garantía de préstamos tales como PROGRAMYPE deben privilegiarse por encima del préstamo directo de fondos públicos a las empresas. Las coinversiones como las de MINEC, en las que las inversiones se financian en parte a través de préstamos o subvenciones públicas y en parte a través de los fondos propios de las empresas o préstamos del sector privado, son otra opción para el reparto del riesgo. A corto plazo, y en particular en el contexto de la pandemia de COVID-19, pueden ser necesarias las intervenciones públicas más directas por instituciones financieras públicas tales como BANDESAL, como instrumento de política crediticia contracíclica, pero las condiciones claves para su éxito incluyen la regulación y supervisión de la misma manera que para los bancos privados y la garantía de que los préstamos públicos no desplazarán al crédito privado (Blancher et al., 2019[103]; IFC, 2011[104]).
Recuadro 4.2. La “Tarjeta BNDES” del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) del Brasil
El Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, [BNDES]) en Brasil es una empresa pública federal asociada al Ministerio de Economía brasileño. Su objetivo es brindar financiamiento a largo plazo a empresas que contribuyan al desarrollo del país. BNDES es uno de los bancos de desarrollo más grandes del mundo, con activos del orden de 835 000 millones de reales brasileños (BRL).
BNDES financia inversiones para ampliar, modernizar y recuperar la capacidad productiva y la competitividad de las empresas nacionales, incluidas las mipymes. Ofrece diversos productos de financiamiento para atender las necesidades financieras de las mipymes (empresas con ingresos brutos anuales de hasta 300 millones de BRL). Las mipymes tienen acceso a líneas de crédito y financiamiento de BNDES a través del Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal y otros bancos controlados por el Estado, así como algunos bancos privados con gran alcance. En el primer semestre de 2018, el gasto en mipymes representó el 48.6 % del desembolso total de BNDES.
Entre las iniciativas de BNDES para facilitar el acceso al crédito de las mipymes es la Tarjeta BNDES. Fue lanzada en 2003 y es un tipo de tarjeta de crédito preaprobada, cuyo objetivo es financiar las inversiones de las mipymes. El límite de crédito de la Tarjeta BNDES lo establecen los emisores del producto (hasta 2 millones de BRL), que son instituciones financieras brasileñas autorizadas por BNDES a emitir la tarjeta. Estas instituciones financieras son encargadas de seleccionar a las empresas que la solicitan, por lo que también son responsables de analizar el riesgo crediticio. Las instituciones financieras que emiten Tarjetas BNDES incluyen bancos estatales y privados, así como cooperativas de crédito. Los financiamientos por la Tarjeta BNDES son hasta 48 meses con pagos a plazos fijos y las tasas de interés son preferenciales e inferiores a las del mercado.
Los dueños de negocios que poseen una Tarjeta BNDES solo pueden comprar productos de proveedores dispuestos a vender a los titulares de tarjetas de crédito BNDES. Todos los productos disponibles para dichos titulares de tarjetas son publicados en el sitio web del BNDES.
La Tarjeta BNDES se destaca por su fácil accesibilidad, asequibilidad y simplicidad operativa. Permite financiar las inversiones de las mipymes de manera simplificada y a un precio inferior al del mercado y reducir los costos fijos asociados a la concesión de crédito. Además de reducir los costos de transacción, la tarjeta destaca porque no requiere garantías y ofrece la posibilidad de financiar el 100 % de la inversión. Así, la tarjeta facilita un acceso al crédito más fácil y ágil y contribuye al crecimiento de las mipymes. En 2017, había más de 650 000 empresas con Tarjeta BNDES activa. Esta tarjeta ha tenido una creciente demanda desde su creación en 2003, lo que sugiere que es una política pública bien diseñada para las mipymes.
Fuente: OECD (2020[105]), Financing SMEs and Entrepreneurs 2020: An OECD Scoreboard, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/061fe03d-en.
Asimismo, un sistema de ayudas públicas eficiente debe garantizar la “adicionalidad” e incluir evaluaciones rigurosas. La “adicionalidad” significa que los recursos se asignan únicamente a empresas viables parcial o completamente excluidas de los mercados financieros. Esto implica que las empresas sin acceso a instituciones financieras privadas (p. ej., debido a la falta de garantías) o que enfrentan tasas de interés excesivamente altas deben beneficiarse de los esquemas de apoyo del gobierno y que la viabilidad y rentabilidad de las empresas que se benefician del apoyo público debe evaluarse rigurosamente. Los programas públicos de mejora del acceso al financiamiento de micro y pequeñas empresas deben asimismo evaluarse con rigor, para abandonar las políticas que se han vuelto ineficaces o ya no son necesarias porque las actividades de mercado se han consolidado y pueden actuar con autonomía (OCDE, 2015[32]). En la actualidad, las evaluaciones de los programas públicos de mejora del acceso al financiamiento de las mipymes se efectúan a nivel institucional, pero las evaluaciones difieren entre las instituciones en términos de metodología y rigor y aun no se evalúan las políticas públicas para mipymes a nivel nacional. La evaluación aún no es una práctica consolidada y sistemática en todas las instituciones públicas con programas para mipymes y hace falta consolidarlas y hacerlas obligatorias.
Un ejemplo de un producto de financiamiento exitoso e innovador para las mipymes por parte de un banco de desarrollo nacional es la Tarjeta BNDES del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) brasileño, que facilita un acceso al crédito rápido, asequible y fácil para mipymes (Recuadro 4.2). La Tarjeta BNDES respeta los principios de reparto de riesgos y de “adicionalidad”: no es el BNDES, sino las instituciones financieras las encargadas de analizar el riesgo crediticio y de seleccionar las empresas que la solicitan. Además, los dueños de negocios que poseen una Tarjeta BNDES solo pueden comprar productos de proveedores específicos, lo que disuade a las empresas con acceso a otros tipos de crédito a solicitar una Tarjeta BNDES (OCDE, 2020[105]). El número de empresas con Tarjeta BNDES ha aumentado rápidamente desde su introducción en 2003 (OCDE, 2020[105]) y hay evidencia de que la Tarjeta BNDES ha logrado aliviar las restricciones crediticias de estas empresas (BID, 2017[106]).
El acceso al crédito de las micro y pequeñas empresas está fuertemente ligado a la formalización. En El Salvador, las empresas informales enfrentan más dificultades que las formales en el acceso a préstamos. Solo un pequeño porcentaje de las micro y pequeñas empresas principalmente informales (75 % informales) incluidas en la encuesta de la CONAMYPE (22 % de las empresas) había solicitado un préstamo; el 10 % de las solicitudes habían sido denegadas por falta de formalización de la empresa (CONAMYPE, 2018[18]). A la inversa, no parece que el acceso a financiamiento sea una motivación suficiente para la formalización de las MYPYME. Según Banegas y Winkler (2020[107]), las características de formalización (registro y pago de seguro social) de empresas que solicitaron créditos y las que no lo hicieron son muy similares.
Medidas que estimulen la formalización de las mypes podrían facilitar el acceso al financiamiento y la inclusión financiera de las mypes. La simplificación de los trámites administrativos para la formalización de las mypes podría incitar más mypes a formalizarse (BCR, 2021[98]). Además, la introducción de un régimen de tributación simplificado para mypes en El Salvador, parecido a los regímenes que ya existen en otros países de América Latina tales como Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, podría facilitar la formalización de más mypes. Por ejemplo, en el contexto del Régimen de Monotributo argentino, introducido en 1998 en Argentina, los pequeños contribuyentes (aquellos con hasta un monto máximo de ingresos brutos anuales) pueden cumplir con sus principales obligaciones tributarias y previsionales a través del pago de una determinada suma fija de dinero. El número de contribuyentes inscritos en el Monotributo ha mostrado un sostenido crecimiento desde su introducción en 1998 y más de la mitad de los monotributistas se ubican en la categoría más baja de ingresos (OIT, 2014[108]).
Un régimen especial de sociedades de responsabilidad limitada para las mypes también puede facilitar la formalización de estas empresas. En la mayoría de los países, se requiere un número mínimo de socios o empleados y una cantidad mínima de capital para abrir una sociedad de responsabilidad limitada. Sin embargo, muchos países han establecido regímenes especiales de sociedades de responsabilidad limitada para las mypes (como Panamá, ver Recuadro 4.3). La ventaja de las sociedades de responsabilidad limitada es la separación de los bienes personales y empresariales y, por lo tanto, la protección de los bienes personales de las deudas comerciales y los juicios contra la empresa y en caso de insolvencia de la empresa. Una desventaja de las sociedades de responsabilidad limitada pueden ser restricciones crediticias ya que los bienes personales no pueden servir de garantías. La normativa salvadoreña contempla la figura de la Empresa Individual de Responsabilidad Limitada (EdRL). El capital social mínimo requerido para las EdRL es de 2 000 USD y pueden tener entre dos y 25 socios (Asamblea Legislativa, 1970[109]). Sin embargo, el uso de esta forma jurídica por las mipymes no es común. Esta falta de uso puede atribuirse en parte a la falta de conocimiento. También existen limitaciones a la normativa señaladas en estudios de derecho comparado (Díaz Martinez, 2017[110]). En primer lugar, la EdRL no otorga personalidad jurídica a la empresa sino una separación de patrimonio con una serie de excepciones, incluida la posibilidad de garantizar operaciones con patrimonio personal. Los beneficios en cuanto a acceso a crédito con limitación de riesgo se ven por lo tanto reducidos. En segundo lugar, la normativa limita el uso del derecho de sociedades a aquellas que tienen al menos dos socios, lo que implica la disolución de sociedades y un cambio de forma jurídica cuando una sociedad deviene unipersonal, contrariamente a la opción tomada, por ejemplo en Panamá.
Otras iniciativas en curso en El Salvador buscan facilitar la formalización de mypes a través de la simplificación de los requisitos contables e impositivos y la provisión de crédito en condiciones más favorables. El trabajo sobre el anteproyecto de Ley de Transición hacia la Integración a la Economía, elaborado por CONAMYPE y anunciado en 2020 tiene por objetivo facilitar la transición de las empresas de la informalidad a la formalidad. Incluye un régimen de contabilidad simplificado durante la transición de las empresas informales hacia la formalidad hasta llegar a un régimen de contabilidad normal (Gobierno de El Salvador, 2020[111]). Actualmente, solo el 15.6 % de las mypes llevan contabilidad formal (CONAMYPE, 2018[18]). La Ley de Protección, Fomento y Desarrollo de la mype de 2014 ya contiene disposiciones para la introducción de principios contables simplificados para las mypes (CONAMYPE, 2014[91]), pero un régimen de contabilidad simplificada para las mypes aún no ha sido aprobado por el Consejo de Vigilancia de la Profesión de la Contaduría Pública y Auditoría de El Salvador.
El fortalecimiento de las capacidades en el ámbito de la alfabetización financiera y la asistencia técnica para micro y pequeñas empresas podrían mejorar el acceso de estas empresas al financiamiento. Las principales razones presentadas por las mipymes para contraer préstamos con prestamistas son la mayor rapidez de los trámites (88 % de los encuestados) y la menor burocracia (27 % de los encuestados) (BCR, 2019[86]). La asistencia para rellenar las solicitudes de préstamo de instituciones financieras formales y el fortalecimiento de las capacidades en forma de cursos sobre cómo solicitar préstamos formales, así como gestión financiera y desarrollo empresarial en general, podrían animar a un mayor número de micro y pequeñas empresas a solicitar préstamos a bancos y otras instituciones financieras formales, en vez de obtener créditos de prestamistas (OCDE, 2015[32]). Ya existen programas de educación financiera para micro y pequeñas empresas de CONAMYPE y la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) y programas de formación de capacidades y asistencia técnica de CONAMYPE en El Salvador. No obstante, el número de micro y pequeñas empresas que se benefician de estos programas parece modesto (500 micro y pequeños empresarios participaron en las talleres de educación financiera de CONAMYPE y la SSF) (SSF, 2019[112]) (BCR, 2021[98]).
La experiencia de varios países demuestra que los regímenes de insolvencia adaptados a las necesidades de las micro y pequeñas empresas pueden mejorar el acceso al crédito y reducir las garantías exigidas a estas empresas. La mayoría de los regímenes de insolvencia tradicionales se basan en normas complejas y las empresas necesitan los conocimientos especializados de profesionales jurídicos con experiencia e invertir bastante tiempo y recursos financieros para abordar estos procedimientos de insolvencia. No obstante, las micro y pequeñas empresas carecen a menudo de los recursos y conocimientos necesarios para abordar estos complejos procedimientos de insolvencia; además, los acreedores no suelen tener interés en invertir recursos en la reestructuración de micro y pequeñas empresas. Un estudio de las PYME en dificultades en Alemania, Francia y el Reino Unido revela que las tasas de recuperación de los acreedores pueden variar mucho según el marco de insolvencia y que los bancos ajustan sus prácticas crediticias para reflejar la solidez del marco de insolvencia de una economía. Los bancos en Francia, donde la ley de insolvencia brinda protección limitada a los acreedores garantizados, requieren niveles más altos (y diferentes tipos) de garantías que los bancos en Alemania y el Reino Unido. Las reformas de insolvencia en Brasil e Italia redujeron el costo del crédito y ampliaron la disponibilidad de crédito (Banco Mundial, 2018[92]).
Recuadro 4.3. Las Sociedades de Emprendimiento de Responsabilidad Limitada en Panamá
Las Sociedades de Emprendimiento de Responsabilidad Limitada (SERL) se establecieron en Panamá en 2020 mediante la ley que regula las sociedades de emprendimiento en la República de Panamá como parte del plan del gobierno para reactivar la economía tras la crisis del COVID-19. Las SERL tienen como objetivo incentivar a los pequeños empresarios a formalizar sus negocios dándoles acceso a diversos beneficios.
Las SERL se diferencian de las sociedades de responsabilidad limitada (SRL) panameñas en que pueden ser creadas por una sola persona, mientras que las SRL deben tener al menos dos socios. Solo son elegibles las microempresas (con ingresos brutos o facturación anual hasta 150 000 balboas) y las pequeñas empresas (con ingresos brutos o facturación anual de 150 000.01 hasta 1 000 000 balboas). El capital social mínimo requerido es de 500 balboas.
Los beneficios clave que se ofrecen a las SERL son costos más bajos para abrir una SRL que para abrir otras formas de empresas, una exención de cuatro años del pago de la tasa única anual y del uso de impresoras fiscales, una exención de dos años del impuesto sobre la renta, rebajas de hasta un 50 % a los aranceles de importación de aquellos insumos y materias primas que se requieran para la creación de productos, servicios o procesos innovadores y un proceso digitalizado para la apertura de una SERL a través de una ventanilla única. Además, al incluir a sociedades de emprendimiento de responsabilidad limitada en propuestas de licitación públicas por mejor valor, el proponente, ya sea persona natural o jurídica, gozará de una puntuación adicional del 5 %. En cuanto a los pagos a las sociedades de emprendimiento de responsabilidad limitada, luego de contratadas por el Estado o por una empresa privada, estos se deben realizar en un término no mayor de treinta días calendario.
El régimen panameño de SERL tiene varias limitaciones. Las SERL no pueden ejercer todas las actividades económicas. Además, una misma persona natural no puede formar parte de más de una SERL y una SERL no puede estar constituida por más de cinco personas naturales.
Fuente: Asamblea Nacional (2020[113]), Ley N° 186 que regula las sociedades de emprendimiento en la República de Panamá, Gaceta Oficial de la República de Panamá, https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29167_B/GacetaNo_29167b_20201202.pdf; IPAL (2020[114]), Sociedades de Emprendimiento de Responsabilidad Limitada, Infante & Pérez Almillano (IPAL) Attorneys at Law, https://www.ipal.com.pa/post/sociedades-de-emprendimiento-de-responsabilidad-limitada; IFLR (2020[115]), Panama: New regime for limited liability companies, International Finance Law Review, 17 September, https://www.iflr.com/article/b1nf34fmm7b6v9/panama-new-regime-for-limited-liability-entrepreneurship-companies; Kraemer & Kraemer (2020[116]), Entrepreneurship companies in Panama, Kraemer & Kraemer, Panama City, https://kraemerlaw.com/en/articles/entrepreneurship-companies-in-panama/.
Los acuerdos extrajudiciales de reestructuración financiera, los procedimientos de preinsolvencia y los procedimientos de insolvencia especializados pueden agilizar las insolvencias de las micro y pequeñas empresas. Los acuerdos extrajudiciales de reestructuración financiera son procedimientos informales de reestructuración de la deuda basados en un acuerdo contractual multilateral voluntario (compromiso) entre el deudor y los acreedores para reestructurar los activos y pasivos del deudor sin intervención judicial. Las ventajas que ofrecen los procedimientos extrajudiciales de reestructuración son un plazo más corto y un costo inferior a los de los procedimientos de insolvencia formales, la confidencialidad y la protección de la reputación del deudor, la continuidad operativa y la capacidad de adaptarse a las necesidades específicas del deudor. Los acuerdos extrajudiciales fueron impulsados por primera vez en el Reino Unido por el Banco de Inglaterra en la década de 1970 con el fin de minimizar las pérdidas financieras de los bancos debido a quiebras de empresas a través de acuerdos coordinados y bien preparados y para evitar liquidaciones innecesarias de empresas viables mediante la reestructuración. Muchos otros países se inspiraron en la estrategia exitosa del Reino Unido e implementaron acuerdos extrajudiciales, incluidos Indonesia, Malasia, Corea y Tailandia. Los procedimientos de preinsolvencia tienen por objetivo reestructurar las empresas antes de que se declaren formalmente insolventes y suelen ser menos largos y costosos que los procedimientos de insolvencia formales; además, aseguran la continuidad operativa. Una tercera opción son los procedimientos de insolvencia especializados para micro y pequeñas empresas, menos largos y costosos, ya sea a través de un régimen de insolvencia separado para esta clase de empresas o de excepciones previstas en el régimen de insolvencia (Banco Mundial, 2018[92]).
La Asamblea Legislativa de El Salvador está debatiendo un anteproyecto de Ley de Insolvencia en el que se establecerían los acuerdos extrajudiciales de reestructuración financiera para microempresas. El proyecto de ley prevé que personas físicas y jurídicas, incluidos los micro y pequeños comerciantes, puedan llegar a acuerdos extrajudiciales en relación con deudas de un máximo de 90 000 USD. El anteproyecto de ley pretende mejorar la gestión del creciente número de insolvencias generadas por la pandemia de COVID-19 a través de la reestructuración y consolidación de la deuda en condiciones favorables para los pequeños deudores. Otras ventajas que se recogen en el proyecto de ley son los períodos de gracia para pequeños deudores, la exoneración del pago de recargos, comisiones, multas contractuales y otros gastos administrativos, la ampliación de los plazos para el reembolso de la deuda, la aplicación de una tasa de interés del 6 % a los pasivos pendientes y las líneas de crédito especiales para pequeños deudores a través del Banco Estatal (Asamblea Legislativa, 2020[117]). El Salvador debería plantearse extender también algunas de las ventajas de este proyecto de ley a empresas un poco más grandes, puesto que no son solo los comerciantes y las microempresas, sino también las pequeñas empresas, quienes enfrentan dificultades a la hora de gestionar los complejos procedimientos de insolvencia tradicionales.
Recomendaciones para mejorar el acceso al financiamiento
Acelerar la digitalización puede contribuir al crecimiento de la productividad y hacer que El Salvador resulte más atractivo de cara a la inversión privada
Acelerar la digitalización podría dar un impulso a la productividad en El Salvador y propiciar un importante incremento de la eficiencia. La digitalización puede estimular la innovación en modelos de negocio y sistemas de producción, la reorganización de los sectores económicos, nuevas dinámicas en el ámbito laboral, la oferta de bienes y servicios inteligentes, y nuevas condiciones de competitividad, así como aumentar la inclusión financiera. Las tecnologías digitales también promueven la integración en cadenas de producción, al facilitar la interacción en la oferta y distribución, y pueden reducir las asimetrías de información y los costos de transporte (OCDE et al., 2020[118]).
La magnitud de los efectos positivos de la digitalización sobre la productividad depende de factores complementarios. Un acceso adecuado a las tecnologías digitales y su correcta difusión, un clima de negocios favorable, la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) en la transformación digital, una conectividad del transporte adecuada, las competencias disponibles y una situación de competencia suficiente en la economía digital son factores complementarios importantes. Asimismo, el uso eficiente de las tecnologías digitales depende de las capacidades, la sofisticación tecnológica, las competencias de gestión y la capacitación de los trabajadores de una empresa. Las empresas más productivas tienen una probabilidad mayor de adoptar nuevas tecnologías digitales, debido a las importantes complementariedades que existen entre las nuevas tecnologías y otras inversiones que generan un aumento de la productividad (OCDE et al., 2020[118]).
La digitalización es un factor de éxito importante para varios sectores prioritarios del Gobierno salvadoreño (definidos en la Política de Comercio e Inversiones de El Salvador 2020-2050 y la Agenda Digital El Salvador 2020-2030). La competitividad de las industrias de servicios internacionales, como los servicios de información y comunicaciones, los servicios a empresas y los servicios financieros, depende en gran medida de la disponibilidad de una infraestructura digital de calidad, sobre todo el acceso a Internet de alta velocidad a precios asequibles y una oferta suficiente de capital humano con competencias digitales.
Gráfico 4.6. La cantidad de suscripciones de banda ancha fija y móvil en El Salvador sigue siendo baja y los precios altos
Nota: Panel A: El Salvador 2018 en lugar de 2019 y Guatemala 2017 en lugar de 2019.
Fuente: Panel A: UIT (2021[119]), ITU Statistics, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Geneva, https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx. Panel B: DIRSI (n.d.[120]), Indicators, Regional Dialogue on the Information Society, http://dirsi.net/indicators/about.php.
El nivel de digitalización y acceso a Internet de El Salvador es moderado. En 2017, solo el 33.8 % de la población de El Salvador utilizaba Internet, un aumento frente al 15.9% de 2010, pero mucho menos que el promedio de América Latina y el Caribe (65.9 %) (Banco Mundial, n.d.[11]). En 2018, El Salvador contaba con tan solo 7.7 suscripciones de Internet de banda ancha fija por cada 100 habitantes, y con 54.5 suscripciones de banda ancha móvil por cada 100 habitantes, mientras que el promedio de América Latina y el Caribe se situaba en 17.9 por 100 habitantes en el caso de la banda ancha fija y en 97.4 por 100 habitantes en el caso de la banda ancha móvil (UIT, 2021[119]). En las zonas rurales, el acceso a Internet es aún más limitado: más del 90 % de los hogares rurales de El Salvador no disponen de conexión, principalmente debido a las dificultades para acceder a Internet en las zonas rurales y a la baja disponibilidad de Internet de banda ancha (IICA, 2020[121]). Asimismo, en 2019, solo el 16.7 % de los hogares de El Salvador tenían computadora, mientras que el promedio de América Latina era del 47 % (UIT, 2021[119]). Además, la población de El Salvador carece de competencias digitales. El Salvador obtuvo una puntuación de 0.62/1 en el Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico en la categoría capital humano frente al promedio latinoamericano de 0.74/1 (ONU, n.d.[122]).
Gráfico 4.7. El Salvador presenta carencias en gobernanza electrónica en cuanto al capital humano, los servicios en línea y la infraestructura de telecomunicaciones
Índice de Desarrollo de la Administración Electrónica (EGDI), 2020
Nota: El EGDI es indicador compuesto de tres importantes dimensiones del gobierno electrónico, a saber: prestación de servicios en línea, conectividad de telecomunicaciones y capacidad humana.
Fuente: ONU (n.d.[122]), E-Government Development Index (EGDI), Organización de Naciones Unidas, Nueva York, https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/About/Overview/-E-Government-Development-Index.
La infraestructura digital de El Salvador es mejorable. En 2020, el país obtuvo una puntuación de 0.51/1 en el Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico en la categoría infraestructura de telecomunicaciones frente al promedio latinoamericano de 0.56/1 (ONU, n.d.[122]). Es el único país de la región de América Latina y el Caribe con acceso al océano que no dispone de cable submarino de fibra óptica propio. Además, carece de punto de intercambio de Internet (IPX) propio y en la región de América Central hay pocos (OCDE/BID, 2016[123]; SVNet/SOCIUM, 2020[124]; TeleGeography, 2021[125]). Ha habido intentos por establecer un punto de intercambio de Internet en El Salvador por parte de la ONG SVNet desde principios de la década de 2000, pero fracasaron debido a la reticencia de los proveedores de Internet a hacer contribuciones financieras al proyecto y a su falta de confianza para unirse a un proyecto con otras empresas que compiten por los mismos clientes. En diciembre de 2020, SVNet finalmente firmó un acuerdo formal con el centro de datos comercial DataGuard para alojar el equipo del punto de intercambio de Internet IXSal. Hasta ahora, hay cinco proveedores de Internet que quieren unirse al proyecto, la mayoría de ellos proveedores muy pequeños (Rosas, 2021[126]; Rosas, 2021[127]; DataGuard, 2021[128]). El espectro radioeléctrico asignado a la banda ancha móvil sigue siendo bajo en El Salvador: menos de 200 MHz en 2017 (menos del 10 % del espectro que la UIT recomienda asignar a las comunicaciones móviles para 2020). El apagón analógico incompleto de El Salvador ―la transición de la televisión analógica a la digital― explica la baja cantidad de espectro disponible para la banda ancha móvil en El Salvador (BID, 2017[129]). La transición comenzó en 2018 pero avanza lentamente (Orellana, 2020[130]; Alemán, 2020[131]).
Debido al déficit de infraestructura digital de El Salvador, el acceso a Internet de alta velocidad y la velocidad de banda ancha son mejorables. Solo el 86 % de la población salvadoreña estaba cubierta por al menos una red 3G en 2018 frente al 94.6 % de la población en promedio en América Latina (OCDE et al., 2020[118]). Es preciso mejorar la conexión a Internet y la infraestructura digital, sobre todo la red de fibra óptica y la banda ancha móvil, en todo el país, pero especialmente en las zonas rurales. El déficit de infraestructura digital también se traduce en una baja velocidad de banda ancha: En 2016, el promedio de velocidad de Internet de banda ancha fija de El Salvador representaba solo el 23.6 % del promedio de América Latina,9 y solo el 7.4 % de la velocidad en Trinidad y Tobago, el país con mejores resultados de la región. La velocidad máxima de banda ancha fija de El Salvador representaba solo el 12.9 % del promedio de América Latina10 y solo el 2.5 % de la velocidad máxima de banda ancha fija en Perú, el país con mejores resultados en la región (DIRSI, n.d.[120]).
Aunque el Internet móvil es relativamente asequible en El Salvador, el Internet de banda ancha fija sigue siendo caro. En 2016, la banda ancha móvil pospago en El Salvador era una de las más baratas de América Latina (5.99 USD por GB, el equivalente al 1.3 % del PIB per cápita del país, mientras que el promedio de América Latina era de 9.94 USD, el equivalente al 2.4 % del PIB per cápita). El plan de Internet móvil prepago más económico (100 MB, un día) de El Salvador costaba 0.99 USD en 2016, en línea con el promedio de América Latina y el Caribe (0.97 USD), pero cinco veces más que en Paraguay (0.18 USD), el país con el plan de Internet móvil prepago más económico de la región. Sin embargo, el Internet de banda ancha fija es caro: en 2016, el precio del plan de banda ancha fija más económico de El Salvador era de 19.16 USD, el equivalente al 5.4 % del PIB per cápita. Superaba el promedio de América Latina, situado en 17.81 USD (el equivalente al 4.4 % del PIB per cápita) y duplicaba el precio de los países con los precios más bajos, como Panamá (9.99 USD, el equivalente al 0.9 % del PIB per cápita) (DIRSI, n.d.[120]). El déficit de infraestructura digital y la competencia limitada en el mercado de Internet de banda ancha fija generan precios elevados en El Salvador (BID, 2017[129]). Si bien hay cinco empresas que ofrecen Internet móvil en El Salvador (Claro, Tigo, Digicel, Movistar y RED), solo hay dos empresas que ofrecen Internet de banda ancha fija (Claro y Tigo) (GSMA, 2018[132]; TeleSemana, 2017[133]).
La gobernanza electrónica de El Salvador es mejorable. El país obtuvo una puntuación de 0.57/1 en el Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico en 2020 frente al promedio de 0.62/1 en América Latina. Este índice mide la prestación de servicios en línea, la conectividad en telecomunicaciones y la capacidad humana (ONU, n.d.[122]). Además, El Salvador obtuvo solo una puntuación de 0.12/1 en el Índice de Ciberseguridad Global en 2018, un deterioro frente al 0.21/1 en 2016 y una puntuación muy por debajo del promedio de América Latina (0.43/1). La proporción de la población que evalúa el comercio electrónico como seguro en El Salvador (61.5 % en 2019) coincide con otros países de América Latina (promedio de 63.1 % en 2019) pero está disminuyendo (66.7 % en 2018). La confianza en la privacidad en línea está cayendo (39.2 % en 2018 frente al 44 % en 2016) y es menor que el promedio en América Latina (54.9 % en 2018) (OCDE et al., 2020[118]). El Salvador obtuvo una puntuación de 0.28/1 en el Índice de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables (OURdata index) de la OCDE en 2019 frente al 0.43/1 en promedio en América Latina. El Índice de Datos Abiertos, Útiles y Reutilizables de la OCDE evalúa la apertura, utilidad y reutilización de los datos gubernamentales (OCDE, 2020[134]).
Los niveles de digitalización y el uso de nuevas tecnologías de la información en las mipymes de El Salvador siguen siendo especialmente bajos. Según la encuesta realizada en 2017 por CONAMYPE a micro y pequeñas empresas, el 76.1 % de las empresas de El Salvador no utilizan Internet, mientras que el 54.9 % no utilizan dispositivos electrónicos, ni siquiera un teléfono móvil básico (CONAMYPE, 2018[18]). El 96 % de las mipymes principalmente formales de zonas rurales encuestadas por el Banco Central de El Salvador aceptan únicamente pagos en efectivo (BCR, 2019[86]). Según la Encuesta de Competitividad Empresarial de 2019 de FUSADES, en 2019 el 88.3 % de las empresas de El Salvador tenían acceso a Internet, aunque el porcentaje era de solo el 56.7 % en el caso de las microempresas, y del 84.8 % en el de las pequeñas empresas. Además, el 58.9 % de las empresas de El Salvador tenían sitio web, pero el porcentaje entre las pequeñas empresas y las microempresas era del 39.2 % y el 11.9 %, respectivamente. El pago en línea solo era posible en el 14.9 % de esos sitios web empresariales, mientras que solo el 24.9 % de los sitios web permitían realizar pedidos o reservas en línea (FUSADES, 2021[17]).
El desarrollo del comercio electrónico no es muy avanzado en El Salvador. En 2017, solo el 9 % de los salvadoreños realizaban compras en línea frente al 14.8 % de la población en promedio en América Latina (OCDE et al., 2020[118]). El Salvador ocupó el puesto 106/152 y obtuvo una puntuación de 37/100 en el Índice de Comercio Electrónico Empresa-Consumidor (Business-to-Consumer E-Commerce Index) de la UNCTAD en 2020 frente al promedio de 51.5/100 en América Latina (2019). Este índice mide el acceso a Internet, la inclusión financiera, los servidores de Internet seguros y la calidad de los servicios postales. Entre las barreras para el comercio electrónico en El Salvador, se pueden resaltar la baja proporción de personas con una cuenta en una institución financiera o con un proveedor de servicios de dinero móvil (30.4 % de la población mayor de 15 años en 2017 frente al 55.1 % en América Latina y el Caribe en promedio (Banco Mundial, n.d.[11])), la falta de servidores de Internet seguros (131.1 servidores de Internet seguros por cada millón de personas en 2020 frente al 1964.1 en promedio en América Latina y el Caribe (Banco Mundial, n.d.[11])), y la baja calidad de los servicios postales (puntuación de 29/100 en el Índice de Comercio Electrónico Empresa-Consumidor en 2020) (UNCTAD, 2021[135]). Además, los elevados costos del transporte en El Salvador dificultan la expansión del comercio electrónico (OCDE et al., 2020[118]).
La pandemia de COVID-19 ha acelerado la digitalización en El Salvador. Las empresas salvadoreñas se han visto obligadas a acelerar la transformación digital, sobre todo en los ámbitos del teletrabajo, las ventas en línea, la digitalización de las cadenas de valor, la mejora de los sitios web empresariales y la presencia en redes sociales. Según una encuesta realizada por la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador (CAMARASAL) en octubre de 2020, el 10 % de las empresas encuestadas habían desarrollado nuevas plataformas digitales de venta durante la pandemia de COVID-19, y el 14 % habían creado nuevas plataformas digitales de venta. Este porcentaje sigue siendo relativamente bajo porque, debido a la caída de las ventas y el cierre de negocios durante el estricto confinamiento aplicado en el país, muchas empresas no disponían del capital y la liquidez necesarios para invertir en medidas de transformación digital durante la pandemia (FUSADES, 2021[17]). No obstante, muchos de los cambios en el comportamiento de los consumidores previsiblemente se mantendrán una vez termine la pandemia de COVID-19 y, por lo tanto, seguirá siendo importante que las empresas privadas de El Salvador aceleren la digitalización en el futuro inmediato (OCDE et al., 2020[118]).
La digitalización, incluido el fomento de los servicios digitales, es una de las prioridades del Gobierno de El Salvador. En junio de 2019, creó la Secretaría de Innovación para definir y ejecutar las estrategias y políticas de modernización e innovación, en particular la transformación digital del país. Desde enero de 2020, se cuenta con una estrategia de digitalización, la Agenda Digital El Salvador 2020-2030, cuyos principales objetivos son la creación de una identidad digital única para todos los ciudadanos, la gobernanza digital, la modernización del Estado y el fomento de la innovación, la educación en nuevas tecnologías y la competitividad. Líneas de acción importantes de la Agenda Digital son la reducción de la brecha digital, ampliando la cobertura física y el acceso a los servicios de telecomunicación en El Salvador, la mejora de la inclusión digital en el país y la inclusión de las tecnologías modernas en los programas de enseñanza, y una mejor oferta de programas técnicos en los centros educativos. Está previsto conectar El Salvador a un cable submarino de fibra óptica, acelerar el despliegue de las tecnologías 4G y 5G en el territorio nacional, y reducir los costos de los servicios de telecomunicación (Secretaría de Innovación de la Presidencia, 2020[82]).
El Gobierno de El Salvador ha tomado varias iniciativas para mejorar la gobernanza electrónica y la infraestructura “blanda” para la digitalización. Actualmente, El Salvador está poniendo en funcionamiento la firma electrónica, lo cual podría acelerar la digitalización del país. La Ley de Firma Electrónica entró en vigor en abril de 2016 y actualmente se está llevando a cabo la puesta en marcha de la firma electrónica. El Ministerio de Economía ha creado la Unidad de Firma Electrónica, la construcción de la infraestructura física y los centros de datos para la firma electrónica está en marcha y las instituciones públicas reciben asistencia técnica para la aplicación de la firma electrónica en los servicios públicos (MINEC, 2020[81]). La Unidad de Firma Electrónica se ha establecido como autoridad certificadora raíz y, desde mayo de 2021, los salvadoreños pueden obtener su firma electrónica (MINEC, 2021[136]). La firma electrónica podría contribuir a reducir los costos de las empresas y los períodos de espera para hacer negocios en El Salvador. Otras iniciativas complementarias que podrían acelerar la digitalización y mejorar la gobernanza electrónica son: la Ley de Regulación del Teletrabajo, aprobada en el marco de la pandemia de COVID-19, la Ley de Comercio Electrónico, ya aprobada y que entrará en vigor dentro de un año, y la Ley de Protección de Datos Personales, aprobada en abril 2021. Además, la Asamblea Legislativa de El Salvador está debatiendo un anteproyecto de Ley para la Inclusión Digital Universal (FUSADES, 2021[17]).
Para acelerar la digitalización, El Salvador debe mejorar su infraestructura digital. El país debe ampliar el acceso a los cables de fibra óptica y la banda ancha móvil así como otras infraestructuras digitales en zonas rurales e invertir en el desarrollo de un punto de intercambio de Internet propio y su conexión a un cable submarino de fibra óptica. Además, El Salvador debería acelerar la transición de la televisión analógica a la digital a fin de liberar más espectro radioeléctrico para la banda ancha móvil. Dotarse de una mejor infraestructura digital permitiría mejorar el acceso a Internet y su calidad, contribuyendo así a una reducción del precio de la banda ancha fija, que sigue siendo elevado en El Salvador.
El Salvador debería ampliar las capacidades digitales de sus ciudadanos y fomentar la digitalización de las mipymes, dos prioridades de la Agenda Digital 2020-2030. Dotar la población de El Salvador con mejores capacidades digitales mejoraría el uso de Internet y la disponibilidad de capital humano con una capacitación digital suficiente. Habida cuenta del reducido nivel de digitalización de las mipymes, es importante también invertir en el fortalecimiento de las capacidades digitales de estas y ampliar las políticas para fomentar la adopción de tecnologías digitales por parte de las mipymes. Una mayor digitalización de las mipymes puede impulsar el aumento de la productividad de estas empresas.
Reducir los costos de transporte y de energía y mejorar la infraestructura de transporte y energética podría acelerar la digitalización de El Salvador. Los costos de transporte son altos y para respaldar la expansión del comercio electrónico, es necesario reducirlos, así como mejorar la infraestructura de transporte y logística del país (OCDE et al., 2020[118]). La calidad del suministro eléctrico y un costo de la electricidad relativamente elevado también plantean retos para el sector privado. Un suministro eléctrico más estable y un costo de la electricidad más bajo podrían promover más inversiones digitales, por ejemplo, en centros de datos.
El Salvador debe seguir mejorando la gobernanza electrónica. El país debería finalizar la implementación de iniciativas existentes, en particular, la firma electrónica. Además, la Ley para la Inclusión Digital Universal debería aprobarse lo antes posible. También es importante mejorar la calidad de y el acceso en línea a los datos gubernamentales. Una mejor gobernanza electrónica y el acceso a la información y los datos gubernamentales en línea también pueden mejorar el impacto de iniciativas de transparencia como la Ley de Acceso a la Información Pública.
Deberán recaudarse recursos financieros suficientes para invertir en la infraestructura digital de El Salvador. Se requerirán recursos financieros considerables para modernizar y actualizar la infraestructura digital de El Salvador, incluida la ampliación de la red de fibra óptica y la conexión del país a su propio cable submarino de fibra óptica. Se estima que el costo mensual de proporcionar acceso a Internet a todos los hogares salvadoreños que no lo tienen es del 2 % del PIB mensual del país (CEPAL, 2020[137]).
Recomendaciones para acelerar la digitalización de El Salvador
Facilitar la transformación productiva a través de la innovación y la I+D
La innovación puede incrementar la productividad de los sectores y traer beneficios para la economía salvadoreña a través de la creación y difusión de nuevas tecnologías de producción emergentes. Por ejemplo, sistemas inteligentes pueden eliminar casi por completo los errores en los procesos de producción. Los robots pueden incrementar drásticamente la productividad en líneas de montaje ya que son más rápidos, más fuertes y tienen un desempeño más homogéneo que los trabajadores. Al imprimir mecanismos ya ensamblados, la impresión tridimensional puede eliminar ciertas etapas de ensamblaje en los procesos de producción. Las tecnologías emergentes de producción incluyen tecnologías digitales, nuevos materiales y nuevos procesos (OCDE, 2017[138]).
Para la mayoría de empresas en casi todos los países, y especialmente en aquellos en vías de desarrollo como El Salvador, deben focalizarse los esfuerzos en la difusión y adopción de tecnologías más que en la creación de nuevas tecnologías. La difusión de tecnologías supone por un lado el aumento de entradas de nuevas empresas y el crecimiento de empresas que pueden ser portadoras de nuevas tecnologías. Las empresas nuevas o jóvenes suelen tener un papel fundamental en la creación neta de empleo y la innovación de vanguardia. Por otro lado, la difusión de tecnologías puede darse cuando empresas arraigadas implementan tecnologías que aumentan su productividad. Las empresas pequeñas usan tecnologías novedosas menos frecuentemente que las grandes y pueden necesitar mayor apoyo estatal para la adopción de nuevas tecnologías (OCDE, 2017[138]).
Los niveles de innovación son moderados en El Salvador
La cantidad de innovación es de un nivel medio en El Salvador, y es muy baja entre micro y pequeñas empresas. En 2019 hubo una sola solicitud de patente por 100 000 habitantes por residentes en El Salvador (Banco Mundial, n.d.[11]). El Salvador recibió una puntuación de 27.9/100 en capacidades para la innovación en el Índice de Competitividad Global y quedó en el puesto 121 de 141 países. En la dimensión de cultura emprendedora, recibió una puntuación de 42.2/100 y quedó en el puesto 118 de 141 países. El Salvador está rezagado especialmente en el crecimiento de empresas innovadoras y empresas que adoptan ideas disruptivas y tiene un desempeño deficiente en indicadores de invenciones conjuntas internacionales y en colaboración multisectorial y desarrollo de clústeres (WEF, 2019[41]). En el Índice Global de Innovación de Cornell University, INSEAD y WIPO (2020[139]), El Salvador tiene peores resultados en términos de vinculación de conocimientos (puntuación de 10.8/100, puesto 125 de 141 países), creación de conocimientos (puntuación 1.1/100, puesto 131 de 141 países) e impacto de conocimientos (puntuación de 5/100, puesto 124 de 141 países). A nivel de empresas, los indicadores de innovación más amplios muestran niveles de innovación mayores: 52 % de las empresas cubiertas por la Encuesta de Competitividad Empresarial de FUSADES indicaron que habían innovado durante 2019 (un descenso en relación al 62 % de empresas que lo habían hecho en 2011). Las principales razones para innovar fueron aumentar la calidad de bienes y servicios (69 % de las empresas innovadoras), posicionarse mejor en el mercado (67 %), aumentar la oferta de bienes y servicios (51 %), mejoras a la seguridad de la empresa (51 %) y reducir los costos de producción (46 %). Los tipos de innovación llevados a cabo fueron ofertar nuevos bienes y servicios (22 %), mejorar procesos (22 %), mejorar sustancialmente los bienes y servicios ofertados (20 %), desarrollar nuevos procesos (18 %), resguardar la seguridad de la empresa (17 %) y actividades de diseño (13 %) (FUSADES, 2021[17]). Sin embargo, los niveles de innovación son mucho más bajos para micro y pequeñas empresas en El Salvador: 92.7 % de mypes en El Salvador declararon no haber llevado a cabo ninguna innovación en 2017 (CONAMYPE, 2018[18]).
Gráfico 4.8. El gasto en investigación y desarrollo es bajo en El Salvador
Note: Panel A: Gasto en I+D: Ecuador 2014 en lugar de 2017, Marruecos 2010 en lugar de 2017, Nicaragua y Sri Lanka 2015 en lugar de 2017.
Investigadores en I+D: Ecuador 2014 en lugar de 2017, Marruecos 2016 en lugar de 2017, Panamá 2013 en lugar de 2017, Sri Lanka 2015 en lugar de 2017.
Source: Panel A. Banco Mundial (n.d.[11]), World Development Indicators (base de datos), Banco Mundial, Washington D.C.. https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators. Panel B. Banco Mundial (2016[1]), Enterprise Surveys - El Salvador, Banco Mundial, Washingtion D.C., https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2016/el-salvador.
Los bajos niveles de inversión en investigación y desarrollo (I+D) y la falta de financiamiento ponen la innovación en jaque. El Salvador tenía tan solo 63.7 investigadores por millón de habitantes en 2017 y el gasto en I+D fue de 0.18 % del PIB (Gráfico 4.8, Panel A). El Salvador invierte más que otros países de la región, como Guatemala, Honduras o Nicaragua, pero menos que Costa Rica, Ecuador o países de Europa y Asia. El desempeño comparativo de El Salvador en el Índice de Competitividad Global en términos de I+D es deficiente, también en publicaciones científicas (WEF, 2019[41]). En 2016, menos de 10 % de las empresas encuestadas en la Encuesta de Empresas del Banco Mundial habían invertido en I+D. Por sectores, la inversión fue mayor en empresas de manufactura de alimentos, en comercio y en el sector de los textiles y de la confección (Gráfico 4.8, Panel B). El 92 % de los proyectos de innovación de compañías encuestadas por la Encuesta de Competitividad Empresarial de FUSADES se financiaron con fondos propios, 14 % tuvieron acceso a fondos externos privados y 6 % a otras fuentes de financiamiento (FUSADES, 2021[17]). Estos resultados muestran el potencial del financiamiento público para la innovación. La innovación es difícil para empresas sin recursos propios suficientes y que enfrentan restricciones de crédito, especialmente micro y pequeñas empresas (FUSADES, 2021[17]).
El Salvador dispone de varios instrumentos de política para fomentar la innovación en las empresas privadas. Muchos son implementados por el Ministerio de Economía a través de su Dirección General de Innovación y Competitividad. Los fondos de cofinanciamiento no reembolsable del Fondo para el Impulso a la Innovación y la Competitividad gestionados por la Dirección General de Innovación y Competitividad incluyen una línea para innovación, y programas de CONAMYPE dirigidos a micro y pequeñas empresas también financian inversiones de innovación. Entre otros instrumentos de financiamiento también hay concursos y convocatorias para estimular fases tempranas del ciclo de innovación. En el marco de la estrategia de innovación industrial y desarrollo tecnológico de El Salvador, en 2019-20, se diseñó el programa “Innvestiga” para respaldar las medianas y grandes empresas de sectores estratégicos en el ámbito de la investigación aplicada al desarrollo de nuevos productos, servicios, materiales y procesos industriales, así como para promover una cultura de I+D en estas empresas. Por otro lado, el Gobierno sigue trabajando en la creación de Centros de Innovación y Desarrollo Tecnológico y Empresarial (CIDTES) para sectores clave, con el objetivo de respaldar el desarrollo de nuevos productos, el acceso a nuevos mercados, la incorporación de nuevas tecnologías y materiales a los procesos de producción y el incremento de la sostenibilidad de los procesos de producción, aumentando así la competitividad internacional de estos sectores. A mediados de 2020, solo el CIDTE de calzado había comenzado a funcionar; todos los demás seguían en la fase de planificación y estudio de la viabilidad (MINEC, 2020[81]). La Ley de Servicios Internacionales permite también incentivos tributarios para actividades de I+D, pero a la fecha esta causal no ha sido utilizada. Otros ministerios y agencias tienen un papel importante en el apoyo a la innovación empresarial a nivel sectorial. De estos, se puede destacar el Parque Tecnológico Agroindustrial (PTA) establecido en 2013. El PTA es un esfuerzo conjunto del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), de la principal agencia de investigación y extensión agrícola (Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria, CENTA), de la Escuela Nacional de Agricultura (ENA) y del Ministerio de Educación, a través de su Viceministerio de Ciencia y Tecnología. El PTA ofrece servicios de investigación y desarrollo a empresas y ha sido clave en el desarrollo de resultados de investigación comercializables.
Es necesario crear las condiciones propicias para la innovación en El Salvador
Superar las barreras horizontales en competencias, acceso a crédito, infraestructura digital y suministro eléctrico, entre otros, permitiría aumentar la eficacia de las políticas de innovación en El Salvador. Generar las habilidades necesarias para el futuro y cerrar la brecha de competencias de El Salvador puede facilitar la difusión y la mejora tecnológicas. El país tiene un pobre desempeño en cuanto a diversidad de su mano de obra como uno de los componentes de la capacidad de innovación en el Índice de Competitividad Global 2019 (WEF, 2019[41]) y se enfrenta a brechas y escasez de competencias. Además de la capacitación de personal científico, las habilidades digitales y aquellas que complementan a las máquinas son también clave para facilitar el cambio tecnológico en el futuro. Fortalecer aptitudes generales (lectoescritura, aritmética y resolución de problemas) en el conjunto de la población también es esencial para facilitar las mejoras tecnológicas ya que facilitan la adquisición de habilidades específicas que cambian rápidamente. Un sistema de aprendizaje a lo largo de la vida y de formación en el trabajo y la coordinación con las universidades y otros centros educativos son esenciales para actualizar competencias cuando sea necesario (OCDE, 2017[138]).
Mejorar el acceso al crédito y la digitalización de las micro y pequeñas empresas es fundamental para apoyar la modernización tecnológica en El Salvador. Sin embargo, estas empresas pueden necesitar apoyo para su modernización y para mejorar el acceso a financiamiento y la falta de digitalización. El acceso a financiamiento y la falta de digitalización son desafíos para las micro y pequeñas empresas en el país. Las políticas para acelerar la transformación digital de las micro y pequeñas empresas son también importantes para apoyar la difusión de la tecnología. Los servicios de extensión tecnológica, al proveer información y divulgación a mype, pueden tener un papel importante en este proceso (OCDE, 2017[138]).
Mejorar la infraestructura digital y el suministro eléctrico será clave para aprovechar las tecnologías emergentes de producción. Estas tecnologías necesitan generalmente una fuente de alimentación estable y sin interrupciones y una red de telecomunicaciones de banda ancha fiable. Dar cobertura a áreas rurales y asegurar conectividad para facilitar el intercambio rápido de datos son factores de éxito (OCDE, 2017[138]).
Fortalecer y modernizar el marco institucional para la innovación de El Salvador
El marco institucional para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) en El Salvador se ha ido construyendo durante la pasada década, pero sigue fragmentado. La Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico, adoptada en 2013, es la base legal del sistema de CTI. La ley establece un Viceministerio de Ciencia y Tecnología en el Ministerio de Educación como ente rector para ciencia y tecnología y establece un marco estratégico, con una Política de Innovación, Ciencia y Tecnología y un Plan Nacional de Ciencia y Tecnología. Sin embargo, en la práctica, la implementación de actividades de apoyo a la innovación empresarial y comercial en el marco de la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología están bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía. Un Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) se reestableció en 2013 bajo el Viceministerio de Ciencia y Tecnología, pero tiene funciones relativamente acotadas, ligadas esencialmente a la formación de capital humano para la investigación y funciones de observatorio. En la práctica, la Política de ICT estableció un comité interministerial para ICT, así como un ente consultivo paralelo. Esta estructura de gobernanza es común en países OCDE, aunque existe gran diversidad en el papel que desempeñan los consejos que pueden ir desde ser meras plataformas de intercambio con actores no gubernamentales a participar en una planificación conjunta de la estrategia de innovación (OCDE, 2017[140]). Las instituciones establecidas por la Política de ICT, si mantienen su vigencia, pueden fungir como coordinadoras de la acción del sector público, pero son institucionalmente débiles en parte por tener su base legal en un documento de política y no en la normativa.
El Salvador debería considerar la institucionalización de las funciones de coordinación de las políticas de innovación, ciencia y tecnología. Un ente supraministerial encargado de implementar la política de innovación, ciencia y tecnología puede reunir a todos los ministerios y agencias relevantes en este campo. La Secretaría de Innovación en la Presidencia de la República juega un papel importante en la coordinación de la política de innovación. Sin embargo, sus competencias están focalizadas en objetivos clave de la presente administración, especialmente la Agenda Digital y la modernización de la administración. Debería considerarse una revisión del marco normativo y una ampliación de las funciones de la Secretaría de Innovación para que esta ocupe el rol de coordinadora de la acción pública en CTI que la Política de ICT atribuía a la Secretaría Técnica de la Presidencia. Más allá de identificar claramente el liderazgo en la implementación de la política de CTI en la Presidencia de la República, es necesario un ente coordinador que incluya los ministerios y agencias clave para la definición e implementación de la política de innovación y que disponga de recursos suficientes para su secretaría y seguimiento. La Agencia Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología, que actualmente está en proceso de creación, podría desempeñar este papel. Será creada por ley y tendrá la función de una agencia ejecutora de políticas.
Hay margen para fortalecer el marco legal y de política para la innovación de El Salvador
Las políticas de innovación y transformación productiva deberían converger. Además, es también importante alinear la política de innovación con las políticas de educación superior y agropecuaria. Como mínimo, los procesos de revisión de la política de transformación productiva y de la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología, deberían asegurar su compatibilidad y complementariedad. Es relativamente habitual en los países de América Latina tratar estas dos políticas transversales como áreas separadas (incluso en países con sistemas de planificación bien establecidos, como el caso de Colombia) (OCDE/ONU/ONUDI, 2019[141]). Sin embargo, en la práctica, la existencia de dos documentos de política con sus propios procesos y estructuras de gobierno, puede hacer que la complementariedad sea demasiado engorrosa y se generen fallas de coordinación. Al contrario, un documento de política unificado que dé una definición clara de la innovación en el contexto salvadoreño y la ponga en el centro de la transformación productiva habilitaría mayores sinergias alrededor de enfoques de clúster y basados en problemas. Sería importante incluir una visión clara de las políticas de innovación empresarial en este documento de política unificado. El Salvador podría inspirarse en el plan de innovación empresarial borrador de 2015 que nunca se adoptó.
Las políticas activas de difusión de tecnologías pueden fomentar el cambio y la mejora tecnológica. Las políticas de difusión tecnológica pueden ayudar a las empresas a ajustar sus enfoques de negocio y a adoptar nuevas tecnologías, productos y estrategias. En El Salvador, tanto el Ministerio de Economía como CONAMYPE implementan políticas y programas de difusión tecnológica, como también lo hacen ministerios sectoriales, especialmente el MAG. Las instancias de difusión tecnológica deben ser eficaces y capaces de adaptarse rápidamente al cambio. También es esencial asegurarse que las políticas e instituciones de difusión tecnológica disponen de recursos suficientes. La experimentación y la prueba de nuevos enfoques y políticas es también de suma importancia. Los instrumentos de difusión tecnológica pueden incluir la prestación de tutorías, proyectos colaborativos, servicios de referencia, capaces de apoyar empresas en la adopción y absorción de nuevas tecnologías y métodos. Políticas como créditos tributarios o bonos para I+D o innovación, el uso de regulaciones y estándares para fomentar la I+D y la adopción de nuevas tecnologías, y el desarrollo de estudios de factibilidad y becas para que empresarios puedan acceder a formaciones pueden también apoyar la difusión tecnológica. Es importante que no solo se focalicen las acciones en usuarios pioneros de tecnología como start-ups de alta tecnología o grandes empresas a través de programas como “Innvestiga”, sino también diseñar políticas adaptadas a las necesidades de las mipymes, especialmente en el caso salvadoreño habida cuenta del gran número de micro y pequeñas empresas (OCDE, 2017[138]).
La perspectiva de largo plazo es esencial en la formulación de políticas y estrategias para fomentar la innovación. Los hacedores de políticas y los políticos, los líderes empresariales, de la educación y sindicales también deberían establecer estrategias de largo plazo más allá de los ciclos electorales para crear condiciones apropiadas a la mejora tecnológica y la innovación. Es necesario reflexionar acerca de la gama de riesgos y desafíos que las tecnologías emergentes plantean (relativas a los sistemas de propiedad intelectual las políticas de comercio y competencia y los efectos distributivos) y las prioridades de política del futuro. Las políticas de innovación y difusión tecnológica deberían diseñarse para el largo plazo (OCDE, 2017[138]).
Hay margen para mejorar el sistema de protección de propiedad intelectual de El Salvador. El país cuenta con una Ley de Propiedad Intelectual de 1993 que ha sido reformada varias veces (Asamblea Legislativa, 1993[142]). Existe además una Política Nacional de Propiedad Intelectual de 2014 que establece un Consejo Nacional de Propiedad Intelectual compuesto por representantes del Ministerio de Educación, del Centro Nacional de Registros (CNR) y del Ministerio de Economía y un Comité Técnico compuesto por representantes de las instituciones que integran el Sistema Nacional de Propiedad Intelectual (MINEC/CNR, 2014[143]). El Salvador también cuenta con un Registro de Propiedad Intelectual que es administrado por el Centro Nacional de Registros. Sin embargo, hace falta una institución destinada plenamente a la gestión de la propiedad intelectual, encargada del Registro de Propiedad Intelectual y de la implementación de políticas de propiedad intelectual en El Salvador. Muchos países de la OCDE tienen oficinas dedicadas a ello, por ejemplo, la Oficina de Propiedad Intelectual en el Reino Unido, el Instituto Federal Suizo de Propiedad Intelectual, la Oficina de Propiedad Intelectual de Corea o la Oficina Alemana de Patentes y Marcas (OMPI, 2021[144]). Una institución dedicada a la propiedad intelectual podría contribuir a mejorar y simplificar los registros y otros procesos relacionados con las patentes y facilitar el acceso al Registro de Propiedad Intelectual.
Recomendaciones para fomentar la innovación de las empresas salvadoreñas
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[2] OIT (2019), Encuesta Empresarial de El Salvador 2019. Informe de Resultados, Organización Internacional del Trabajo, Geneva, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_ent/documents/publication/wcms_739250.pdf.
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[19] Ponce, C. et al. (2016), Extorsiones a la pequeña y micro Empresa en El Salvador, https://www.slideshare.net/FUSADESORG/presentacin-estudio-extorsiones-a-micro-y-pequea-empresa-de-el-salvador.
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[127] Rosas, I. (2021), “After Two Decades, the Party Is Ready for the IXP in El Salvador”, Internet Society, 9 April, https://www.internetsociety.org/blog/2021/04/after-two-decades-the-party-is-ready-for-the-ixp-in-el-salvador/.
[126] Rosas, I. (2021), “Four New IXPs Take off in Central America and the Caribbean”, Internet Society, 3 June, https://www.internetsociety.org/blog/2021/06/four-new-ixps-take-off-in-central-america-and-the-caribbean/.
[7] Secretaría de Comercio e Inversiones (2020), Política de Comercio e Inversiones de El Salvador 2020 - 2050, Secretaría de Comercio e Inversiones, San Salvador, https://www.transparencia.gob.sv/institutions/capres/documents/433788/download.
[82] Secretaría de Innovación de la Presidencia (2020), Agenda Digital El Salvador 2020 - 2030: Plan de Desarrollo El Salvador Digital, Gobierno de El Salvador, San Salvador, https://innovacion.gob.sv/.
[62] SIGET (2020), Mercado Electrico de El Salvador - Primer semestre de 2020, Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, San Salvador, https://www.siget.gob.sv/wp-content/uploads/2021/02/Mercado-Electrico-de-El-Salvador-Primer-Semestre-del-2020.pdf.
[60] SIGET (2019), Boletín de Estadísticas Eléctricas No. 21, Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, San Salvador, https://www.siget.gob.sv/download/boletin-de-estadisticas-electricas-no-21-ano-2019/.
[94] Solano, A. and M. Tulipano (2019), “El Salvador: Law on Secured Transactions”, International Finance Law Review, 8 July, https://www.iflr.com/article/b1lmxb2jk80q0p/el-salvador-law-on-secured-transactions.
[112] SSF (2019), SSF Y CONAMYPE inician talleres de educación financiera para las micro y pequeñas empresas, Superintendencia del Sistema Financiero, San Salvador, https://edufinanciera.ssf.gob.sv/ssf-y-conamype-inician-talleres-de-educacion-financiera-para-las-micro-y-pequenas-empresas/.
[97] SSF (2015), Ley para facilitar la Inclusión Financiera, Superintendencia del Sistema Financiero, San Salvador, https://www.ssf.gob.sv/descargas/Leyes/Leyes%20Financieras/Ley%20para%20facilitar%20la%20Inclusi%C3%B3n%20Financiera.pdf.
[63] Superintendencia de Competencia (2016), Estudio sobre la distribución y comercialización de energía eléctrica en El Salvador, Superintendencia de Competencia, San Salvador, http://www.sc.gob.sv/uploads/est_24_inf.pdf (accessed on 10 May 2021).
[124] SVNet/SOCIUM (2020), Punto de Intercambio de Tráfico Internet de El Salvador, https://onthemove.lacnic.net/wp-content/uploads/2020/08/lotm-IXSal.pdf.
[125] TeleGeography (2021), Internet Exchange Map, https://www.internetexchangemap.com/ (accessed on 1 August 2022).
[133] TeleSemana (2017), Panorama del mercado - El Salvador, https://www.telesemana.com/panorama-de-mercado/el-salvador/.
[31] Transcrime (2008), Study on Extortion Racketeering the Need for an Instrument to Combat Activities of Organised Crime, Transcrime, https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2020-09/study_on_extortion_racketeering_en.pdf.
[119] UIT (2021), ITU Statistics, Unión Internacional de Telecomunicaciones, Geneva, https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx (accessed on 1 August 2022).
[135] UNCTAD (2021), “The UNCTAD B2C E-commerce Index 2020 - Spotlight on Latin America and the Caribbean”, UNCTAD Technical Notes on ICT for Development, No. 7, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra, https://unctad.org/system/files/official-document/tn_unctad_ict4d17_en.pdf.
[9] UNODC (2020), Victims of intentional homicide, 1990-2018, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Viena, https://dataunodc.un.org/fr/content/data/homicide/homicide-rate.
[41] WEF (2019), The Global Competitiveness Report 2019, World Economic Forum, Cologny, Switzerland, http://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf.
Notas
← 1. A partir de una matriz de insumo-producto, se identifican ocho sectores clave con un gran número de encadenamientos regresivos y progresivos en la economía de El Salvador, usando datos de 2014: cría de ganado porcino, cría de aves de corral y producción de huevos, elaboración de aceites y grasas de origen animal y vegetal, elaboración de productos de molinería y almidones, madera y corcho, producción de papel y productos de papel y corcho, fabricación de coque y productos refinados de petróleo, fabricación de otros productos minerales no metálicos, fabricación de metales comunes y servicios de información y telecomunicaciones. Se identifican además los siguientes sectores clave para la creación de empleo: cultivo de café, cultivo de caña de azúcar, cultivo de cereales y vegetales, otros cultivos, cría de ganado bovino y producción de leche cruda, cría de otros animales y productos de origen animal, silvicultura, extracción de madera y otros productos forestales y caza, pesca y acuicultura, elaboración de productos de molinería, almidones y productos derivados del almidón, producción de madera, productos de madera y corcho, comercio y reparación de vehículos, actividades de apoyo a la agricultura y otros servicios (Aquino Cardona, 2019[5]).
← 2. Esta sección se elaboró en base a información disponible a inicios de 2022, que es anterior a la más reciente serie de acciones contra las pandillas y a la última caída en niveles de delincuencia. A la fecha de aprobación para publicación de este informe (octubre de 2022), no se dispone de encuestas empresariales que atestigüen del impacto de estas medidas en las empresas.
← 3. Informaciones recibidas de los participantes de las jornadas de trabajo para acelerar la transformación productiva de El Salvador del 18-19 enero 2022.
← 4. El costo de la electricidad para las empresas privadas asciende a 20.1 centavos de USD por kWh en Guatemala, 20.8 centavos de USD por kWh en Honduras y 20.1 centavos de USD por kWh en la República Dominicana (Banco Mundial, 2020[58]).
← 5. Decreto Ejecutivo N°88 del 2 de julio de 2010.
← 6. Informaciones recibidas de los participantes de las jornadas de trabajo para acelerar la transformación productiva de El Salvador del 18-19 enero 2022.
← 7. Norma para Usuarios Finales Productores de Energía Eléctrica con Recursos Renovables del acuerdo n.º 367-E-2017 de la SIGET.
← 8. Norma de Procesos de Libre Concurrencia para Contratos de Largo Plazo Respaldados con Generación Distribuida Renovable del acuerdo n.º 120-E-2013 de la SIGET
← 9. Promedio basado en la siguiente muestra de países de América Latina y el Caribe: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
← 10. Promedio basado en la siguiente muestra de países de América Latina y el Caribe: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.