Estudio multidimensional de El Salvador

Prioridades estratégicas para un desarrollo sólido, inclusivo y sostenible

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Caminos de Desarrollo

18 abril 2023

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1. Visión general: obstáculos, oportunidades y prioridades para el desarrollo en El Salvador

Resumen

El Salvador ha dado pasos importantes en su desarrollo desde el fin de la guerra civil hace tres décadas, incluidas reformas institucionales de calado, el establecimiento de un modelo de económico abierto y orientado a exportaciones y reducciones importantes de los niveles de pobreza y desigualdad. Sin embargo, los avances no han sido comparables en todas las dimensiones del desarrollo y del bienestar ciudadano. El modelo económico no ha alcanzado las expectativas en términos de crecimiento de la productividad ni de creación de empleo de calidad, la capacidad del Estado para generar bienes públicos y suministrar servicios públicos sigue siendo insuficiente, y la gestión de recursos naturales merece ser reforzada. Este capítulo resume las conclusiones del Estudio Multidimensional de El Salvador e indica cuatro prioridades estratégicas para el desarrollo del país: acelerar la transformación productiva, mejorar la gestión de recursos hídricos y la provisión de agua y saneamiento, aumentar la cantidad y calidad del a educación, y reforzar la gobernanza pública. El capítulo incluye recomendaciones para enfrentar estas temáticas cruciales y fomentar el desarrollo de El Salvador.

El Salvador ha alcanzado logros importantes durante las últimas tres décadas, como la resolución pacífica de su guerra civil, una serie de reformas institucionales significativas y mejoras sustanciales para el bienestar de los salvadoreños. El crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) real se aceleró después del final de la guerra, estimulado por exportaciones e inversión privada sólidas, pero desde entonces ha sido moderado. Las mediciones actuales del bienestar de los ciudadanos reflejan un progreso considerable, especialmente en términos de infraestructura y empleo.

Sin embargo, el país aún debe superar importantes retos económicos, sociales y ambientales. El Salvador debe avanzar hacia la consolidación de la clase media, y para ello es necesario mejorar los servicios sociales prestados a todos los salvadoreños. Durante décadas, las tasas de violencia persistentemente elevadas impusieron costos adicionales sustanciales a la sociedad salvadoreña y tuvieron un considerable impacto negativo sobre todos los componentes del desarrollo1. La elevada vulnerabilidad frente a los peligros naturales y los fenómenos meteorológicos extremos y el legado de mala gestión de los recursos naturales representan barreras importantes para el desarrollo del país. Los bajos niveles de inversión registrados en la última década han limitado el potencial de crecimiento, y el bajo cumplimiento fiscal constituye un obstáculo clave para la movilización de los recursos nacionales.

El modelo de desarrollo de El Salvador no ha sufrido grandes cambios desde su establecimiento a finales del siglo XX. Las reformas de liberalización allanaron el camino hacia una economía de libre mercado pequeña y abierta, a pesar de que el reducido tamaño del mercado nacional y la concentración relativa del poder económico han generado una elevada concentración en sectores clave. En los años posteriores a la guerra, las instituciones democráticas se consolidaron en torno a un sistema bipartidista sumamente polarizado que garantizó una confrontación política pacífica, si bien en algunos casos contribuyó a socavar la confianza en instituciones políticas fundamentales. La ampliación gradual de los servicios públicos y de la protección social ha contribuido a reducir la desigualdad y a mejorar los niveles de vida. Por último, el desarrollo del país tiene un eje gravitacional sólido en la capital metropolitana, pero otros territorios disponen de una capacidad limitada para iniciar un proceso de desarrollo propio.

Las transformaciones mundiales y nacionales requieren una revisión del modelo de desarrollo de El Salvador. El modelo de desarrollo económico del país, centrado en la exportación manufacturera, no ha resultado en un crecimiento ni una creación de empleo sólidos. Esto se debe en parte al estancamiento de las reformas, además de los altos niveles de violencia y delincuencia, que también se ven fomentadas por la incapacidad de la economía para ofrecer un medio de vida a muchos de los jóvenes. La transformación en curso de la economía mundial (por ejemplo, la aparición de nuevos agentes globales, la digitalización y el aumento del comercio de servicios) ofrece nuevas oportunidades y nuevos retos, pero requerirá medidas firmes por parte del país que vayan más allá del ciclo político para lograr sus objetivos de desarrollo. Esta reevaluación del modelo de desarrollo está en línea con el enfoque de “Desarrollo en transición”, que reconoce la necesidad de adoptar e implementar estrategias nacionales que no solo sigan un camino lineal predeterminado, sino que tengan en cuenta los desafíos y oportunidades de desarrollo específicos de cada país.

El Estudio Multidimensional de El Salvador tiene como finalidad ayudar al país para que logre sus objetivos de desarrollo. Un Estudio Multidimensional de País (EMDP) es un proceso que consta de tres fases: (i) evaluación inicial, (ii) análisis detallado y recomendaciones y (iii) del análisis a la acción2.

La evaluación inicial (Parte 1) identifica los principales obstáculos que impiden mejoras sostenibles y equitativas en términos de bienestar y crecimiento económico, en base al marco de la OCDE para la medición del bienestar y el progreso y a la agenda 2030 para el desarrollo sostenible y los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). En los casos en lo que es pertinente y existe información, se comparó a El Salvador con un grupo de países de comparación, identificados conjuntamente por el equipo del estudio y El Salvador. El grupo de comparación incluye países de América Latina (Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) y más allá (Estonia, Sri Lanka, Marruecos, Serbia, Viet Nam). La elección de estos países se basó en factores como el ingreso per cápita, el tamaño, las características estructurales y la medida en la que las experiencias de algunos de estos países podrían ser modelos útiles para el desarrollo de políticas en El Salvador.

En la segunda fase se analizaron con mayor detalle los principales obstáculos identificados con miras a formular recomendaciones de políticas públicas que puedan integrarse en la estrategia de desarrollo del país. La tercera y última fase del EMDP refina el análisis y las recomendaciones a través de un proceso participativo para fomentar su implementación. La Parte 2 de este informe combina los resultados de la segunda y tercera fase del proceso. Los planes de acción desarrollados durante los procesos participativos están claramente identificados en los capítulos temáticos respectivos. Los principales conclusiones de los talleres de políticas se han integrado al texto de los capítulos.

En este capítulo se analiza la situación de El Salvador respecto de los principales componentes del bienestar y se recopilan los resultados de las tres fases de implementación del estudio. En primer lugar, se describe brevemente el contexto histórico y estructural de la trayectoria de desarrollo de El Salvador y se presenta una visión general del impacto de la pandemia de COVID-19 en el país. En segundo lugar, el capítulo analiza el desempeño del país en un abanico de indicadores de bienestar ciudadano. En tercer lugar, se identifican los principales obstáculos al desarrollo existentes en El Salvador con base en las evaluaciones que figuran en las cinco secciones temáticas del Capítulo 2. Por último, se resumen las principales recomendaciones de políticas públicas incluidas en los capítulos temáticos del informe, resaltando las prioridades para la acción en las áreas de transformación productiva, versión de recursos hídricos, educación y competencias, y gobernanza pública. Un cuadro al final del capítulo ofrece una visión de conjunto de las recomendaciones incluidas en este Estudio Multidimensional.

La trayectoria de desarrollo de El Salvador en breve

Hasta la década de 1970, el modelo de desarrollo de El Salvador se basó principalmente en promover las exportaciones agrícolas y estuvo dominado por la industria cafetera. La producción de café se había organizado con ayuda estatal desde finales del siglo XIX y, en la práctica, era la oligarquía cafetera3, con el apoyo del Ejército desde la década de 1930, quien gobernaba el país. El café era un motor clave del dinamismo económico y la principal fuente de divisas, ya que a principios de la década de 1950 representaba el 87.5 % de las exportaciones (Dada, 1978[1]). La tierra estaba sumamente concentrada: en 1971, las grandes propiedades agrícolas (de más de 200 ha) ocupaban el 28 % de la superficie agrícola total, mientras que las pequeñas propiedades (de menos de 10 ha) ocupaban el 27 % (Pleitez, 1986[2]). El régimen de latifundios y minifundios aseguraba la disponibilidad de mano de obra disponible para las tareas de cosecha y la moderación salarial, y así sostuvo el crecimiento de los cultivos de plantación a medida que la economía se diversificaba del café al algodón y la caña de azúcar.

A pesar de que la producción agrícola ocupaba un lugar central, en la década de 1950 el país empezó a crear una base industrial a través de políticas de sustitución de las importaciones. Las rentas de los sectores de exportación agrícola proporcionaron el capital para el desarrollo de sectores de manufacturación ligera. La manufacturación estaba vinculada en gran medida al procesamiento de bienes agrícolas (textiles, café) y a la producción de insumos agrícolas (fertilizantes). El impulso que supuso el Mercado Común Centroamericano (MCCA) en 1960 contribuyó a un rápido crecimiento del sector manufacturero del 8.1 % entre 1960 y 1970. En 1969 el sector manufacturero representaba el 21 % del valor añadido de El Salvador. Sin embargo, en 1970 solamente empleaba al 11 % de la mano de obra y la mitad de los trabajadores del sector manufacturero se dedicaban al procesamiento de las principales exportaciones agrícolas (Acevedo, 2003[3]).

En la década de 1970 se produjeron un declive del modelo político y económico existente y un agravamiento del conflicto político y social. Un proceso de relativa apertura había permitido la aparición de partidos políticos de oposición durante la década de 1960, así como una modernización económica. La posibilidad de que la izquierda ganara en las elecciones presidenciales de 1972 se vio frustrada por el fraude electoral. Este episodio supuso un punto de inflexión para la política salvadoreña. Las movilizaciones se intensificaron, al igual que la represión por parte del régimen militar y los grupos paramilitares. En el plano económico, la guerra con Honduras de 1969 marcó el inicio del declive del MCCA, con el cierre de mercados para la economía salvadoreña, y también el fin de una válvula de escape para el excedente de mano de obra rural, lo que fomentó el conflicto social (Wade, 2016[4]).

A partir de 1979, la intensificación del conflicto dio lugar a una guerra civil que se prolongó hasta los acuerdos de paz de 1992. Aunque no hay consenso sobre su inicio, puede considerarse que el comienzo de la guerra fue la ofensiva militar inicial del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en enero de 1981, aunque el conflicto armado tuvo episodios anteriores. Se calcula que la guerra causó 75 000 muertes y más de 5 000 desapariciones. La guerra también provocó trastornos importantes y duraderos para la economía y las instituciones del país. Se estima que las pérdidas del país en términos de infraestructura fueron de más de 1 500 millones de USD (FMI, 1998[5]), se nacionalizaron los sistemas financieros y de comercialización de las exportaciones y se canalizaron recursos para fines militares. El PIB real per cápita se redujo en una tercera parte entre 1978 y 1982 y permaneció estancado hasta el fin del conflicto, tras haber disminuido un 2 % de media anual durante el mismo. El nivel de PIB anterior a la guerra no se recuperó hasta 1995, y en su medición per cápita hasta 2012.

Los Acuerdos de Paz de Chapultepec, firmados en 1992, marcaron el final del conflicto armado y constituyen un punto de inflexión en la historia reciente de El Salvador. Los acuerdos, en los que la Organización de Naciones Unidas actuó como mediadora, permitieron organizar el alto el fuego y la desmovilización, e incluyeron disposiciones para la retirada del ejército del escenario político y para una reforma integral de las fuerzas de seguridad. El FMLN se convirtió en partido político y participó en las elecciones a partir de 1994. Los acuerdos también pusieron en marcha reformas en los ámbitos judicial y electoral. A partir de 1989, la actividad económica empezó a retomar, en un clima de menor tensión social y política. Las labores de reconstrucción, respaldadas por una importante asistencia externa (Boyce, 1995[6]), y la repatriación de capital dieron lugar a una recuperación del crecimiento, que promedió un 5.6 % anual entre 1992 y 1995.

Al principio y al final del conflicto se realizaron reformas económicas clave, a través de las cuales se abordó parcialmente la cuestión agraria, que había sido uno de los motivos subyacentes de la guerra. En 1980, justo antes de que diera comienzo el conflicto militar, una Junta de tendencia reformista promulgó una ley de reforma agraria que limitaba el tamaño de las propiedades agrícolas individuales y puso en marcha una reforma territorial redistributiva. Debido al conflicto y a la resistencia de las fuerzas conservadoras, algunas de las disposiciones de la ley nunca entraron en vigor. Sin embargo, en la Constitución de 1983 se fijó un máximo de 245 ha para el tamaño de las propiedades agrícolas. Este límite superaba con creces el establecido en la ley de reforma agraria, pero reconocía el problema agrario del país. Se llevaron a cabo varias fases de reforma agraria, a través de las cuales se redistribuyeron casi 300 000 ha entre aproximadamente 85 000 familias. Las reformas agrarias de la década de 1980 expropiaron tierras de las propiedades de mayor tamaño y facilitaron el acceso a la tierra para los aparceros y los arrendatarios, de tal manera que se redistribuyó casi el 20 % de la superficie agrícola del país. Tras los acuerdos de paz de 1992, un programa destinado a facilitar tierras y seguridad de tenencia a los excombatientes y los agricultores dio lugar a la titulación de más de 100 000 ha entre los combatientes desmovilizados (Pleitez, 1986[2]; De Bremond, 2007[7]).

El final del conflicto también estuvo marcado por una oleada de reformas liberales. A partir de 1989, tras la elección de un gobierno liberal y en el contexto de un programa de ajustes estructurales, El Salvador llevó a cabo una serie de reformas destinadas a desmantelar parte de la economía de guerra y reducir el peso del Estado en la economía. El país eliminó muchos controles de precios, simplificó y redujo sustancialmente los aranceles, privatizó la comercialización del café y el azúcar y reestructuró y privatizó el sector financiero. Estos cambios vinieron acompañados de programas sociales respaldados por donantes destinados a la prestación de servicios sanitarios, educativos y de saneamiento por todo el país (Wade, 2016[4]; Acevedo, 2003[3]). El programa de reforma liberal continuó durante la segunda mitad de la década de 1990, con una mayor liberalización comercial que rebajó a cero el nivel mínimo de aranceles para los bienes de capital, una desregulación y privatización de los sectores de la electricidad y las telecomunicaciones y una reforma del sector de las pensiones en torno a administradores de fondos de pensiones privados. Durante la década de 1990 también surgió una industria de la maquila al servicio del mercado de Estados Unidos, lo que dio lugar a un aumento de las exportaciones hasta mediados de la década de 2000.

Tras el impacto externo de la denominada “crisis del tequila” de 1995, el crecimiento económico se ralentizó hasta el 1.5 % durante la década de 2000, tras lo cual aumentó ligeramente hasta aproximadamente el 2.5 % a partir de 2010. Esto coincidió con un endurecimiento de la política monetaria vinculado al desarrollo del sector financiero. Para reducir la exposición al riesgo cambiario, la moneda nacional (el colón) se vinculó al dólar estadounidense en 1993, y la economía se dolarizó por completo en 2001. A partir de la década de 1990, la economía de El Salvador se ha centrado cada vez más en los servicios. El porcentaje de la manufacturación como parte del valor añadido sigue una tendencia de lenta ralentización, y en 2018 representó el 16 % del PIB, mientras que los servicios generaron el 60 % del PIB. La importancia de los servicios se acentúa debido a las grandes entradas de remesas que respaldan el consumo de bienes finales y servicios no comerciables por parte de los hogares.

Entre 1992 y 2019, el sistema político del país se caracterizó por la coexistencia de dos partidos políticos fuertes con opiniones radicalmente opuestas. El partido de derecha ARENA y el de izquierda FMLN dieron lugar a un sistema partidista sumamente polarizado y estructurado. Esta polarización, junto con las características específicas de las instituciones salvadoreñas, tendía a generar bloqueos legislativos. A pesar de sus posturas ideológicas diametralmente opuestas, el FMLN no modificó sustancialmente el modelo de desarrollo del país durante sus dos mandatos presidenciales consecutivos (2009-19). Si bien el sistema bipartidista trajo consigo estabilidad para la democracia salvadoreña, según Scartsacini, Stein y Tomassi (2010[8]), también generó polarización política en las principales instituciones del país, lo que ha perjudicado a su legitimidad (Wade, 2016[4]).

El más reciente ciclo electoral marcó un punto de inflexión en la historia política y de desarrollo de El Salvador. En febrero de 2019, Nayib Bukele, exalcalde de El Salvador, fue elegido presidente con mayoría absoluta en la primera vuelta. Antiguo militante del FMLN, Bukele concurrió bajo los colores de un tercer partido y fue el primer presidente elegido desde el final de la guerra civil que no concurría en representación de uno de los dos partidos hegemónicos. El nuevo partido creado por Bukele (Nuevas Ideas) ganó siguientemente una mayoría cualificada en las elecciones legislativas de febrero de 2021, lo que le otorgó gran latitud para alterar los equilibrios de poder en las instituciones del país, y ofreció a la administración Bukele un amplio margen para realizar reformas legislativas.

De 2009 a 2019, la política social del país recibió una atención renovada, aunque aún enfrenta desafíos importantes en cuanto a su alcance, financiamiento y la calidad de la provisión de servicio. El gasto público en educación, que se había estancado en torno al 3.4 % del PIB, recibió un gran impulso en 2009 y luego se estabilizó justo por debajo del 4 %. El gasto en salud pública aumentó un 0.5 % del PIB y la ley estableció un sistema de protección social junto con la expansión de varios programas de transferencias, incluida una pensión social (CEPAL, 2019[9]). En comparación con otras economías latinoamericanas, los principales desafíos siguen siendo reducir las vulnerabilidades, especialmente en educación y salud (OCDE et al., 2019[10]).

El conflicto militar y la liberalización de la economía también han generado una profunda transformación de la élite económica del país. La combinación de la reforma agraria y el conflicto militar en las zonas rurales dio lugar a un debilitamiento de la élite agrícola durante la primera mitad del siglo XX, debido a la diversificación de sus actividades y a la entrada de nuevos agentes empresariales en los sectores manufactureros. Sin embargo, la primera ronda de privatizaciones, llevada a cabo en un contexto de escasa capacidad institucional, dio lugar a la creación de poderosos grupos del sector privado en el sector financiero y al establecimiento de agentes privados dominantes en los sectores privatizados (Wade, 2016[4]). Pese a que los vínculos familiares siguen articulando las élites del sector privado del país, la diversificación de los intereses empresariales y la mayor transnacionalización del capital (en concreto con la entrada de capital extranjero, especialmente en el sector financiero) han transformado la estructura de liderazgo del sector privado del país (Rivera, 2017[11]; Waxenecker, 2017[12]).

La pandemia de COVID-19 puso de relieve algunos de los obstáculos estructurales a los que se enfrenta el desarrollo en El Salvador, pero también contribuyó a acelerar dinámicas de cambio en algunas áreas. La debilidad del sistema de protección social está entre los obstáculos que dificultaron la eficacia de la reacción pública. Además, el gran esfuerzo fiscal realizado en respuesta a la pandemia puede limitar aún más el margen fiscal en el futuro ya sea para llevar a cabo política contracíclica como para proveer bienes públicos clave. Por último, los conflictos institucionales que minaron la respuesta a la pandemia se han resuelto por la preponderancia del poder ejecutivo y el alineamiento de agendas políticas. En el corto plazo, esto puede desbloquear una serie de tareas pendientes. Sin embargo, en el medio plazo podría fragilizar las instituciones democráticas en el país. Por otro lado, el fuerte estímulo fiscal, canalizado en parte a inversiones necesarias en infraestructura social y productiva puede contribuir a alimentar el crecimiento. La aceleración de la digitalización es también una gran oportunidad para El Salvador, si consigue potenciar sus ventajas en sectores como el de servicios digitales, y si consigue capitalizar en la creación de competencias digitales pertinentes para el sector productivo y para una mejor gobernanza.

Casi 30 años después del final de la guerra civil que marcó profundamente la historia del desarrollo de El Salvador, el país se encuentra en una encrucijada. Las expresiones más evidentes de las marcadas desigualdades que originaron el conflicto armado han sido abordadas, aunque de manera imperfecta, por la reforma agraria, las reformas institucionales y los cambios en la economía nacional y global. Sin embargo, si bien el orden democrático liberal que surgió después del conflicto ha perdurado, el modelo de desarrollo económico no ha logrado generar un crecimiento inclusivo robusto. A medida que el país busca liberarse de la profunda polarización que siguió al final de la guerra, tiene la oportunidad de redefinir su modelo de desarrollo y fijar su mirada en un futuro más brillante. En ese contexto, la adopción e implementación de una estrategia de desarrollo puede contribuir a definir las prioridades políticas bajo un marco multidimensional. También puede contribuir a mejorar la legitimidad, al establecer el bienestar de los ciudadanos como el objetivo central de la política (OCDE et al., 2019[10]).

La pandemia de COVID-19 en El Salvador: impactos y respuesta

Evolución de la pandemia en El Salvador

En comparación internacional, la incidencia de la pandemia de COVID-19 en El Salvador ha sido modesta. Al 1 de agosto de 2022 se habían confirmado 190 818 casos de COVID-19 (30 220 casos por millón de habitantes) y 4 199 muertes (665 por millón de habitantes). Ambos números son notablemente inferiores a los promedios globales de casos (73 114) y muertes (810) por millón de habitantes y a los números correspondientes para países de la región como Costa Rica o Panamá (Ritchie et al., 2022[13]).

La vacunación contra el COVID-19 en El Salvador se inició el 17 de febrero de 2021 y progresó rápidamente. A final de 2021, 71 % de la población había recibido al menos una dosis de la vacuna y 66 % había recibido una pauta completa, cifras cercanas a las de Costa Rica (77 % y 68 % respectivamente) o Panamá (72 % y 66 %) y netamente superiores a las de los países vecinos como Guatemala (37 % y 27 %) o Honduras (48 % y 42 %). Sin embargo, la campaña de vacunación no ha progresado mucho tras el primer esfuerzo. Al 1 de agosto de 2022, la tasa de población con al menos una dosis era de 73 % cuando la vacunación está abierta a todos los mayores de 6 años que conforman 90 % de la población según las proyecciones oficiales.

Gráfico 1.1. Evolución de la pandemia de COVID-19 en El Salvador

Casos y muertes confirmadas por COVID-19 en El Salvador y países de comparación, notificaciones a 14 días

El Salvador estuvo entre los últimos países en reportar la presencia del COVID-19 en América Latina. Registró su primer caso de coronavirus el 19 de marzo de 2020 y su primer fallecido el 1 de abril de 2020. La pandemia se ha desarrollado en cinco olas epidémicas, con un aumento notable de contagios a inicios de 2022. Sin embargo, gracias a los niveles de inmunidad alcanzados, la letalidad de las olas de contagios de 2022 ha sido netamente menor que las anteriores (Gráfico 1.1).

Ante el riesgo de propagación del COVID-19, El Salvador reaccionó rápidamente, adoptando acciones preventivas. El Salvador fue uno de los primeros países en América Latina en adoptar medidas urgentes para frenar el avance del coronavirus, incluso antes de que se confirmara el primer caso en el país. El 23 de enero de 2020, el gobierno declaró al país en emergencia por prevención contra el coronavirus (Gobierno de El Salvador, 2020[15]). Las entradas al país fueron restringidas y, el 14 de marzo de 2020, la Asamblea legislativa aprobó el estado de emergencia nacional, estado de calamidad pública y desastre natural (Asamblea Legislativa, 2020[16]). En marzo, el gobierno anunció una serie de medidas de restricción en la movilidad y reunión a la ciudadanía con la adopción el 21 de marzo de una cuarentena domiciliar obligatoria estricta, sin servicio de transporte público, y con una limitación de las salidas a supermercados o farmacias al día que les corresponde según el número de DUI (Gobierno de El Salvador, 2020[17]). La cuarentena estricta estuvo en vigencia hasta el 16 de junio de 2020 y a partir del 7 de julio del mismo año se pasó a una cuarentena voluntaria. La cuarentena tuvo un efecto inmediato en la fuerte disminución de movilidad (alrededor de 70 %) en el país. La reducción de movilidad se mantuvo hasta el final del año 2020 cuando se había recuperado la actividad en la mayoría de sectores, exceptuando la enseñanza.

Gráfico 1.2. Las restricciones tuvieron efecto sobre la movilidad en El Salvador

Variación en porcentaje con respecto a la línea base

Gráfico 1.3. La capacidad de test de El Salvador ha sido limitada

Tests por cada mil habitantes

La capacidad de realizar pruebas de COVID-19 en El Salvador ha sido un limitante para la gestión de la pandemia, aunque se sitúa en niveles comparables a los de otros países de la región (Gráfico 1.3). El aumento de capacidad de procesamiento de test de reacción en cadena de la polimerasa (PCR) a principios de 2022 puede ayudar en la gestión del COVID-19 en el futuro, y explica en parte el aumento de casos registrado a inicios de 2022.

La falta de entendimiento entre los poderes del Estado obstaculizó la gestión de la pandemia de COVID‑19. La oposición entre el poder ejecutivo y el poder judicial sobre las medidas excepcionales de cuarentena y la ausencia de acuerdos entre los órganos ejecutivo y legislativo en El Salvador supusieron un importante desafío durante la pandemia. Tras la controversia legal sobre la restricción de libertades aprobada para sostener la cuarentena domiciliar, el poder judicial declaró inconstitucionales los decretos ejecutivos y legislativos que sostenían la cuarentena el 8 de junio de 2020, es decir, casi tres meses después del inicio de la pandemia. Al declarar también inconstitucional el decreto que estipulaba los plazos para la apertura gradual, la organización de esta quedó a la voluntad del sector privado, reunido en mesas de consulta con el Ejecutivo. La confrontación entre el presidente y otras entidades estatales fue identificada por la población encuestada como el principal problema del país (24.1 %), después de la pandemia (43.3 %), desplazando así las preocupaciones por la delincuencia y la situación económica (Instituto Universitario de Opinión Pública, 2020[18]).

El Salvador reaccionó a la crisis con medidas de respuesta de calado

Para combatir la pandemia y reactivar la economía salvadoreña, el gobierno anunció dos ambiciosos paquetes de medidas económicas, sociales y sanitarias de un total de 3 645.8 millones de USD. Para atenuar los efectos de la pandemia, la Asamblea legislativa adoptó el 26 de marzo de 2020 el primer paquete de medidas económicas y sanitarias, presentado por el gobierno y alcanzando los 2 000 millones de USD (representando el 7.4 % del PIB) (Asamblea Legislativa, 2020[19]). Estos recursos financian el Fondo de emergencia, recuperación y reconstrucción económica (Recuadro 1.1). Un segundo paquete de medidas económicas y sanitarias adicionales para apoyar el sector productivo, alcanzando 1 000 millones de USD (correspondiente al 3.7 % del PIB), fue aprobado por la Asamblea legislativa el 7 de mayo de 2020 (Asamblea Legislativa, 2020[20]). Durante el periodo del estado de emergencia, se suspendió también temporalmente la aplicación de las metas de sustentabilidad fiscal, consagradas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (Asamblea Legislativa, 2020[21]). Además, el gobierno de El Salvador obtuvo la autorización previa por 645.8 millones de USD de refuerzo presupuestario para el presupuesto 2020 (MH, 2020[22]).

La financiación del gasto adicional por la pandemia tuvo que recurrir a múltiples fuentes. El gobierno de El Salvador preveía que la mitad de los recursos para el financiamiento en el marco de la emergencia del COVID-19 (aproximadamente 1 600 millones de USD) viniese principalmente de las organizaciones multilaterales (MH, 2020[22]). Según los datos del Ministerio de Hacienda, habían ingresado alrededor de 700 millones de USD de fuente multilateral hasta diciembre de 2020 (MH, 2020[23]). Estos provinieron de préstamos del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Para completar la financiación del gasto por la pandemia, El Salvador recurrió a otros mecanismos de financiamiento incluida la emisión de 1 000 millones USD en eurobonos con una tasa de 9.5 % (MH, 2020[22]) y la emisión de certificados del tesoro a corto plazo (CETES) por 645 millones de USD en septiembre de 2020. Además de fuentes adicionales, se procedió a una reasignación de fondos, en particular a través de la asignación al Fondo de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (FOPROMID) de 558 millones de USD en 2020 y 224 millones de USD al primer semestre de 2021 (MH, 2021[24]).

Las dificultades para obtener aprobación legislativa a créditos externos supusieron dificultades de liquidez para financiar la reacción a la pandemia. Antes de la toma de posesión de la nueva Asamblea Legislativa en mayo de 2021 quedaban pendientes de aprobación créditos por más de 1 700 millones de USD. En la práctica, esto supuso una serie de reasignaciones presupuestarias durante el periodo entre abril de 2020 y mayo de 2021 para financiar los gastos derivados del aumento de gasto público aprobado en pandemia y de la brecha de financiación del presupuesto 2020. Sin embargo, a la fecha no se ha publicado un documento consolidado que establezca los gastos dedicados específicamente a la pandemia en 2020 y 2021.

La financiación del gasto adicional se canalizó a través de múltiples mecanismos. Gran parte de los gastos programáticos adicionales, incluidos los ligados a otorgamiento de prestaciones económicas de emergencia, se canalizaron a través del FOPROMID. Algunas partidas también se canalizaron a través de los municipios. Según el Ministerio de Hacienda, se transfirió de manera directa un monto de 191.7 millones de USD de los 600 millones de USD destinados a los 262 municipios para atender la emergencia por el COVID-19 en 2020 (MH, 2021[25]; MH, 2021[26]). Por último, una parte importante de la respuesta a la pandemia (600 millones de USD) se tramitó a través de un fideicomiso (FIREMPRESA) administrado por el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL). Esto incluía no solo créditos sino también subsidios a empleados de pequeñas y medianas empresas.

Recuadro 1.1. Repartición de los instrumentos de financiamiento aprobados ante el COVID-19

Primer paquete de medidas económicas y sanitarias (decreto legislativo n.° 608, 26/03/2020):

El primer paquete de medidas económicas y sanitarias que alcanza los 2 000 millones de USD financia el Fondo de emergencia, recuperación y de reconstrucción económica, que sirve para cubrir el déficit del actual sistema de salud, mediante el suministro de medicamentos, equipos hospitalarios, insumos médicos y hospitalarios de todo tipo, vinculados a la prevención, combate y atención de pacientes infectados con el virus. Pero también se utiliza para apoyar la recuperación económica y reconstrucción del país. Concretamente y a partir de los detalles del decreto legislativo n.° 608:

El 30 % del fondo (600 millones de USD) se destinó a los gobiernos municipales, para apoyar a la recuperación y reconstrucción económica desde los territorios.
El 70 % del fondo (1 400 millones de USD) se destine a cubrir las deficiencias de los ingresos del presupuesto 2020 generadas por el COVID-19 e incorporar recursos al presupuesto general del Estado (MH, 2020[22]). También este fondo se destine a pagar las transferencias de 300 USD a los hogares.

Segundo paquete de medidas económicas y sanitarias (decreto legislativo n.° 640, 05/05/2020):

El segundo paquete de recursos autorizados alcanza los 1 000 millones de USD. Estos recursos, según el decreto legislativo n.° 640, están destinados para la constitución de un Fideicomiso para la recuperación económica de El Salvador (FIREMPRESA) por un monto de hasta 600 millones de USD para impulsar la recuperación económica de las empresas salvadoreñas que han sido afectadas por el COVID-19 y están orientados hacia diversos programas:

Programa de subsidios para los trabajadores de las empresas salvadoreñas, con enfoque en los trabajadores de las micro, pequeñas y medianas empresas (140 millones de USD);
Programa de otorgamiento de crédito mediante línea de capital de trabajo para las empresas registradas como patronos en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) (360 millones de USD);
Programa de financiamiento productivo para empresarios del sector informal, quienes tengan al menos un crédito vigente en el sistema financiero nacional o sistema financiero cooperativo y que tengan categoría de riesgo crediticio A o B al 29 de febrero de 2020, mediante capital de trabajo que permita su recuperación económica (100 millones de USD);
Pago a los exportadores de la devolución del impuesto a la transferencia de bienes muebles y prestación de servicios (100 millones de USD);
Pago de obligaciones de proveedores del sector privado del Estado de El Salvador (300 millones de USD).

Nota: A partir de las informaciones disponibles en diciembre 2020.

Fuente: (Asamblea Legislativa, 2020[19]) (Asamblea Legislativa, 2020[20]) (MH, 2020[22]) (MH, 2021[25]) (MH, 2021[26]).

Las medidas presentadas en estos dos ambiciosos paquetes corresponden sobre todo a las políticas de préstamo, garantías, transferencias a empresas, subsidios a la nómina, que se han implementado en otros países de la OCDE en medio de la pandemia, para asegurar y preparar una recuperación que mantenga el empleo. Los paquetes incluyen medidas de inversión en la red hospitalaria del país, de protección de la población vulnerable con subsidios energéticos, paquetes alimentarios o bonos durante la cuarentena, de desarrollo de políticas de apoyo a la liquidez, particularmente relevante por la cantidad de micro, pequeñas y medianas empresas presentes en El Salvador (Cuadro 1.1).

En el sector educativo, se suspendieron las clases presenciales, los talleres y diplomados en todos los niveles en el sector público y en el privado desde marzo 2020 hasta abril de 2021 (Gobierno de El Salvador, 2021[27]). El Ministerio de Educación Nacional (MINED) adoptó el “Plan de Continuidad Educativa” para continuar la enseñanza en forma remota durante la emergencia por la expansión del COVID-19. Sin embargo, el MINED enfrentó una gran dificultad con el número importante de alumnos y estudiantes que no cuentan con acceso a Internet. Esto supuso la movilización de otros medios de enseñanza (como televisión y radio), además de la puesta en marcha de un programa de equipamiento de alumnos y docentes y de formación de docentes en el uso de plataformas digitales de enseñanza.

Personas	Empresas	Salud y otras medidas
18/03: Congelación del cobro de créditos hipotecarios, personales, tarjetas de crédito por 3 meses.	14/03: Garantía de estabilidad laboral. No podrá ser despedido ningún trabajador que se encuentre en cuarentena por COVID-19.	14/02: Expertos y trabajadores en el sector de salud realizan jornadas de capacitación sobre el COVID-19.
18/03: Suspensión del pago de las facturas del servicio de agua potable, energía eléctrica y telecomunicaciones por 3 meses.	18/03: Suspensión del pago de las facturas del servicio de agua potable, energía eléctrica y telecomunicaciones por 3 meses.	13/03: Declaración del estado de emergencia. Adopción de un paquete ambicioso de medidas sanitarias, que sirve para cubrir el déficit del sistema de salud, mediante el suministro de medicamentos, equipos hospitalarios, insumos médicos y hospitalarios
20/03: Ley de facilitación de compras en línea que permite que las compras en línea de productos procedentes de los Estados Unidos y que tengan un valor inferior a 200 USD no estarán sujetas al cumplimiento de las obligaciones aduaneras no tributarias.	18/03: Suspensión de los pagos a créditos por 3 meses.	20/03: Control y fijación de precios para asegurar que no exista incremento en los precios de los alimentos de la canasta básica y proteger los ingresos de las personas.
21/03: Bonos de 150 USD, compensación para empleados públicos con actividades directas al combate del COVID-19.	20/03: Modificación del arancel centroamericano de importación durante la vigencia del estado de emergencia nacional. Se establece en 0 % el arancel para productos alimenticios esenciales, así como medicamentos para enfermedades respiratorias, productos higiénicos y de limpieza.	30/03: Las empresas que están autorizadas a trabajar deberán enviar a sus casas a empleados (+60 años), mujeres embarazadas y personas con enfermedades crónicas.
22/03: Entrega única de un bono de 300 USD para 1.5 millones de personas que consumen menos de 250 kW de energía eléctrica (450 millones de USD).	20/03: Exoneración durante 3 meses del pago de contribución especial para la promoción del turismo (límite de 10 000 USD) y prórroga para el pago de impuesto sobre la renta (ISR) hasta un máximo de 25 000 USD.	07/05: Las personas que pueden circular tienen la obligación de llevar mascarilla.
04/05: Prórroga de dos meses del plazo para presentar la declaración y pago del ISR correspondiente al ejercicio de imposición de 2019, hasta el 30/06 (medianos y grandes contribuyentes). Autorización de pago a plazo de ISR hasta un máximo de siete cuotas, debiendo cancelarse la primera cuota del 10 % del impuesto liquidado en junio (medianos contribuyentes). Autorización de pago a plazo de ISR hasta un máximo de cuatro cuotas, debiendo cancelarse la primera cuota del 30 % del impuesto liquidado en junio (grandes contribuyentes).	07/05: Pago a los exportadores de la devolución del impuesto a la transferencia de bienes muebles y prestación de servicios (IVA) (100 millones de USD)
	07/05: Programa de financiamiento productivo para empresarios del sector informal, quienes tengan al menos un crédito vigente en el sistema financiero nacional o sistema financiero cooperativo, mediante capital de trabajo que permita su recuperación económica (100 millones de USD).
12/07: Entrega de paquetes de alimentación escolar, dirigida a 320 000 estudiantes.	07/05: Pago de obligaciones de proveedores del sector privado del Estado de El Salvador (300 millones de USD).	Construcción temporal de un hospital en San Salvador con una capacidad de 300 UCI y 1 000 camas (70 millones de USD). 21/06: Inauguración de un nuevo hospital en San Salvador (Hospital El Salvador) con 400 camas, entre ellas 105 de unidades de cuidados intensivos (UCI) y 295 de cuidados intermedios, para atender de forma exclusiva a pacientes con COVID‑19.
	07/05: Programa de otorgamiento de crédito mediante línea de capital de trabajo para las empresas registradas como patronos en el ISSS (360 millones de USD).	09/08: Entrega de kits domiciliares de medicamentos. Por medio del call center 132 se envían medicinas a las personas que tengan síntomas de COVID-19.
	04/06: Reforma de la Ley del sistema financiero para el fomento al desarrollo, que permite que el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) pueda otorgar créditos para actividades productivas y a programas sociales en el ramo de salud, educación, cultura, arte y deporte	05/10: El FOSALUD capacitó a nuevo personal del Sistema de emergencias médicas a través del curso de atención prehospitalaria básica.
	.	09/08: Establecimiento de más de 1 000 camas en la red de hospitales públicos de salud.

Nota: Las respuestas están clasificadas en tres grupos según el público objetivo: 1) Personas: apoyo monetario, extensión de derechos con transferencias a hogares; 2) Empresas; 3) Salud: medidas concretas para reforzar el sistema de salud y la red sanitaria del país. El cuadro no incluye la asistencia de la Unión Europea (Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europeas) y los desembolsos de otros países y organizaciones de cooperación en apoyo a la atención de las emergencias que atraviesa El Salvador por el COVID-19.

Fuente: OCDE (2020[28]), COVID-19 Policy Tracker, http://oecd.org/coronavirus/en/#country-policy-tracker. Decretos legislativos 598, 604, 635, 706, 602, 593, 614 de 2020; Decretos Ejecutivos 14/19, 12 de 2020; (Gobierno de El Salvador, 2020[17]; Asamblea Legislativa, 2021[29]).

Impacto de la pandemia y situación pospandemia

En términos agregados, El Salvador ha conseguido llevar a cabo una recuperación económica notable. Según datos del BCR (BCR, 2022[30]), el crecimiento del PIB en 2021 llegó a 10.3 %, contrarrestando la contracción de 8.6 % que el PIB sufrió en 2020. A final de 2021, la mayoría de los sectores habían recuperado los niveles de actividad tras las fuertes caídas que resultaron de la pandemia de COVID-19 y del cierre temporal de actividad, incluidos sectores que sufrieron contracciones muy importantes. El sector manufacturero alcanzó niveles de valor añadido en 2021 un 2 % inferiores a los de 2019 tras una contracción de 27 % en 2020. Entre los sectores significativos desde el punto de vista económico, los sectores de transporte, construcción y bienes raíces no habían recuperado aún sus niveles de actividad anteriores a la pandemia (con niveles de valor añadido respectivamente de 3 %, 10 % y 14 % inferiores en 2021 a sus niveles de 2019).

El empleo también se ha recuperado, aunque las brechas de información dificultan un análisis completo. El empleo formal (registrado en el Instituto Salvadoreño de Seguridad Social) bajó de 71 700 trabajadores en junio de 2020 comparado con febrero de 2020, pero se recuperó rápidamente, alcanzando su nivel máximo prepandemia a mediados de 2021, llegando a 915 096 a final de 2021 (un aumento de 3.8 % comparado con niveles prepandemia y de 13 % comparado con el punto más bajo) (ISSS, 2022[31]). Sin embargo, los datos agregados de empleo apuntan a una reducción de más de 190 000 trabajadores con una recuperación muy limitada de cerca de 23 000 en 2021 (OIT, 2022[32]). Aunque esta diferencia podría apuntar a una destrucción importante del empleo informal, especialmente a través de una contracción del empleo agrícola, hay que resaltar que la recolección de datos fue severamente afectada por la pandemia en 2020. Además, los resultados contrastan también con los de las encuestas telefónicas de alta frecuencia realizadas por el Banco Mundial y el PNUD, que señalan un incremento de 5 puntos porcentuales en la tasa de empleo entre el inicio de la pandemia y el final de 2021, en gran parte causada por la entrada de trabajadores inactivos en empleo informal (Banco Mundia/PNUD, 2022[33]).

Según datos oficiales, la pandemia causó un aumento en los niveles de pobreza, aunque modesto en relación con el promedio regional. La tasa de pobreza aumentó 3.4 puntos porcentuales en 2020 antes de recuperarse, y alcanzó 24.6 % en 2021 (DIGESTYC, 2021[34]). El aumento de la pobreza extrema fue más pronunciado y no se recuperaron los niveles prepandemia tan rápido, ya que aumentó de 4.5 % en 2019 a 8.6 % en 2020 antes de bajar a 7.8 % en 2021. Aun teniendo en cuenta las dificultades de medición de la pobreza en 2020, los datos de 2021 suponen un retroceso importante, con niveles registrados hace más de cinco años. Sin embargo, estos incrementos de pobreza son modestos comparados con la región de América Latina y el Caribe (ALC). La metodología armonizada de la CEPAL estima que la pobreza en El Salvador aumentó solo ligeramente, mientras que en 11 de los 13 países con información aumentó de un punto porcentual o más, y la pobreza extrema alcanzó 10 % en promedio en la región (CEPAL, 2022[35]) (OCDE et al., 2021[36]). Las transferencias ad hoc realizadas durante la pandemia tuvieron muy alta cobertura en El Salvador y alcanzaron el 89 % de los hogares, según las encuestas de alta frecuencia del Banco Mundial y el PNUD, la tasa más alta de la región, lo que sin duda contribuyó a mitigar el impacto de la pandemia en la población en situación de pobreza.

El importante esfuerzo fiscal en reacción a la pandemia deja un escenario difícil para las finanzas públicas. El gasto primario del gobierno central aumentó 33 % de 2019 a 2020, el aumento más importante de toda la región latinoamericana (OCDE et al., 2021[37]). Como consecuencia, la deuda pública aumentó hasta 85 % del PIB a final de 2021 según estimaciones del BCR y del FMI. Aunque parte importante de la nueva deuda es de origen multilateral y por lo tanto tiene condiciones crediticias favorables (MH, 2020[22]). Por ejemplo, 44 % del financiamiento de las medidas cubiertas por el Decreto 608, correspondientes a 769 millones de USD de deuda adicional, son de fuente multilateral. A pesar de ello, el nivel de deuda es preocupante habida cuenta de la baja capacidad de recaudo tributario en el país.

La crisis y su respuesta ponen de relieve algunos de los obstáculos estructurales a los que se enfrenta El Salvador

La crisis puso de relieve la fragilidad del sistema de protección social de El Salvador. Ante el bajo alcance de los programas focalizados de transferencias, se optó por una transferencia en metálico de 300 dólares para hogares que tuvieron pérdida de ingresos por la pandemia o la cuarentena y que consumían menos de 250 kW de energía eléctrica. Se esperaba que el 75 % de los hogares recibieran este bono, por lo que se trataba de una focalización muy poco específica. Según información oficial, 1.23 millones de hogares habían recibido la transferencia a abril de 2020, financiada a través de una transferencia de 350 millones de USD de FOPROMID (Presidencia de la República, 2020[38]; MH, 2020[23]). Esta elección se justifica ya que el registro único de beneficiarios de El Salvador, que focaliza intervenciones como las de los principales programas de transferencias condicionadas, no tiene aún cobertura nacional y su uso no habría podido ser ágil ni equitativo. La focalización con base en el consumo eléctrico permitió al Gobierno de El Salvador basar la focalización inicial en el registro de beneficiarios del subsidio al gas licuado, que utiliza el consumo eléctrico como método de comprobación de recursos.

La gestión de la crisis del COVID-19 también adoleció de la falta de institucionalización de procedimientos en El Salvador. Los conflictos entre poderes del Estado durante la pandemia generaron incertidumbre, especialmente al final del periodo de cuarentena, cuando la Corte Suprema de Justicia anuló los decretos ejecutivos que detallaban los hitos para la reapertura. Los conflictos entre los poderes ejecutivo y legislativo también dificultaron la financiación de la respuesta, ya que varios préstamos negociados no recibieron aprobación parlamentaria en el momento oportuno. Por último, para otorgarse mayor flexibilidad, el Gobierno canalizó gran parte de la financiación a través del FOPROMID, obviando la estructural de gobernanza que había sido establecida en el Decreto Legislativo 608 y que establecía un Presupuesto Extraordinario para canalizar recursos y una Junta Directiva para supervisar el Fondo de Emergencia, Recuperación y de Reconstrucción Económica. Finalmente, tan solo 20 millones de USD fueron asignados a través del fondo, lo que dificultó de manera notable la supervisión ciudadana del esfuerzo fiscal realizado (Comité de Seguimiento y Veeduría Ciudadana del Fondo de Emergencia, Recuperación y Reconstrucción Económica, 2021[39]).

Algunas medidas de respuesta pueden colmar brechas estructurales importantes

El aumento de la inversión tanto pública como privada ha sido uno de los motores de la recuperación en 2021. Tras bajar en 2020, la inversión pública se recuperó hasta 2.6 % del PIB en 2021, y la inversión privada alcanzó una cifra récord de 18.4 % en 2021. Este aumento de la inversión se había iniciado en años anteriores y puede permitir colmar importantes brechas de infraestructura social, productiva y de transporte y cimentar un crecimiento sostenido más rápido (ver Capítulo 2).

La inversión en el sistema de salud se dirigió en parte a la construcción de un hospital concebido para el tratamiento de enfermos de COVID-19, pero también al reacondicionamiento y equipamiento de hospitales y centros de salud, lo que podría en parte hacer frente a la muy baja satisfacción de los salvadoreños con su sistema sanitario. La construcción del hospital El Salvador en el antiguo centro internacional de conferencias se realizó durante la pandemia y supuso una inversión de 75 millones de USD. Dada la reducida capacidad del sistema hospitalario antes de la pandemia, el hospital, de 1 000 camas, supuso un aumento de 10 % del número de camas hospitalarias en el país y una multiplicación por tres del número de camas de terapia intensiva (de 3 a 10.9 por 100 000 habitantes) (OPS, 2022[40]). Además de esta construcción bandera, y tras priorizar la financiación de equipamiento y atención en 2020, la inversión en construcción, refección y equipamiento de hospitales y centros de salud aumentó en 2021. El gobierno central invirtió 21 millones de USD en 2021, comparado con 4 millones de USD en 2020 y 3 millones de USD en 2019, mientras el Instituto de Seguridad Social invirtió 6 millones de USD adicionales en infraestructura hospitalaria en 2021 (MH, 2021[41]; MH, 2022[42]).

Las principales tendencias que afectan al desarrollo en El Salvador

Esta sección presenta una serie de condiciones marco que impactan el desempeño de El Salvador en áreas múltiples. La historia y el legado de la migración afectan el bienestar de las personas, pero también tienen un impacto macroeconómico significativo. Las tendencias de urbanización vinculadas a la migración tradicional rural a urbana, así como a la violencia, han dado forma a la ocupación del espacio. Las tendencias externas también prepararon el escenario para el desarrollo del país, especialmente dada la vulnerabilidad de El Salvador al cambio climático y su dependencia del comercio exterior y la integración regional.

La migración pasada y futura repercute en gran medida sobre el desarrollo del país

Un porcentaje importante de los salvadoreños viven en el extranjero, lo cual tiene repercusiones considerables para el desarrollo del país. Según las estimaciones del Banco Mundial, casi 1.6 millones de migrantes salvadoreños vivían en el extranjero en 2017, lo que representa el 25 % de la población nacional. Casi el 90 % de ellos residen en Estados Unidos. Además de los migrantes nacidos en El Salvador, un grupo poblacional importante de salvadoreños nacidos en el extranjero permanece fuera del país (solamente en Estados Unidos hay más de un millón (Noe-Bustamante, Flores and Shah, 2019[43])). Las remesas que envían a El Salvador son un factor fundamental de la financiación de la economía. Representaron el 24.1 % del PIB en 20204 , en aumento con respecto al promedio de 18.3 % en el periodo 2010-16, alcanzando los 7 517 millones de USD en 2021. La migración puede servir como válvula de escape para mitigar la falta de oportunidades en el país, pero también puede dejar a El Salvador sin unos recursos humanos esenciales.

Gráfico 1.4. Un elevado porcentaje de salvadoreños viven en el extranjero

*Stock* de emigrantes como porcentaje de la población nacional (2017)

El historial migratorio de El Salvador está estrechamente relacionado con la guerra civil. El comienzo de la violencia política a finales de la década de 1970 y principios de los 80 dio lugar a desplazamientos de población masivos hacia países vecinos y hacia México para huir del conflicto. Durante ese período, los flujos de entrada a Estados Unidos aumentaron considerablemente: 45 000 salvadoreños entraron a Estados Unidos entre 1970 y 1974, cifra que aumentó hasta los 334 000 entre 1985 y 1990 (Gammage, 2006[46]). A finales de la década de 1990, la mayor parte de los 730 000 salvadoreños que se encontraban en otros países de América Central y en México habían regresado a El Salvador o migrado a Estados Unidos. El flujo migratorio se redujo al finalizar la guerra, pero desde entonces ha sido de aproximadamente 20 000 personas al año hasta los años de la pandemia de COVID-19 (Gráfico 1.5), motivado por una serie de factores incitadores y disuasivos como las diferencias de ingresos, la situación del mercado laboral en El Salvador y en el extranjero, la reunificación familiar y la violencia, y por la conformación de una gran diáspora salvadoreña en Estados Unidos (OIM; MRE; DIGESTYC; BCR, 2017[47]).

Gráfico 1.5. La guerra civil fomentó los flujos migratorios, pero desde entonces han seguido siendo elevados

Flujos migratorios anuales de El Salvador hacia una selección de países

Los cambios en la política migratoria de Estados Unidos y de otros países de la región podrían, en gran medida, afectar los flujos migratorios. Un elevado porcentaje de los migrantes salvadoreños carecen de un estatus migratorio que les permita permanecer de manera permanente en el país de acogida. Según la Encuesta Nacional de Migración y Remesas (OIM; MRE; DIGESTYC; BCR, 2017[47]), el 49 % de los migrantes salvadoreños se encuentran en situación irregular (sin incluir a aquellos que gozan de estatus de protección temporal). Además, hay 193 940 salvadoreños con estatus de protección temporal (TPS) en Estados Unidos (Wilson, 2022[49]) cuyo permiso para quedarse en el país podría anularse si se pone fin al programa. Las autoridades de Estados Unidos calculan que en dicho país residían 735 000 salvadoreños sin permiso en 2018 (DHS, 2021[50]).

El Salvador participa y apoya el desarrollo de los marcos globales y regionales de derechos de los migrantes. Es miembro y un fuerte apoyo del Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (Nationes Unidas, 2019[51]) y del Pacto Mundial sobre los Refugiados (Naciones Unidas, 2016[52]). El país se unió al Marco Integral Regional para la Protección y Soluciones (MIRPS) en julio de 2019 y está implementando un plan de acción, incluido un marco normativo para la atención y protección integral de personas desplazadas internas (MIRPS, 2020[53]).

La urbanización es un factor determinante para la disponibilidad y la demanda de servicios públicos

El Salvador es un país densamente habitado, a pesar de que el nivel de urbanización no es alto. Casi la mitad de la población se concentra en tres departamentos adyacentes a las ciudades más pobladas: San Salvador, Santa Ana y San Miguel. El Salvador es uno de los países más densamente poblados de América Latina y entre los países de referencia, con aproximadamente 309.9 habitantes por km². A modo de comparación, América Latina y el Caribe (ALC) solamente tiene en promedio 32 habitantes por km². En 1960 solamente un millón de salvadoreños vivían en zonas urbanas, mientras que en la actualidad esta cifra es de 4.6 millones. Por el contrario, 1.79 millones de salvadoreños viven en zonas rurales, lo que representa el 28 % de la población total. En términos de urbanización, El Salvador está menos urbanizado que la región de ALC. En 2018 la población urbana representaba el 72 % de la población total, en comparación con el 80 % de media en la región de ALC. Sin embargo, la población urbana de El Salvador está aumentando un 1.5 % anual, es decir, con mayor rapidez que la media de la región (Banco Mundial, 2015[54]).

La migración interna y el proceso de urbanización no solamente se vieron impulsados por la búsqueda de mejores oportunidades económicas, sino también por la necesidad de huir de la violencia. La crisis económica de la década de 1970 y el conflicto armado de la década de 1980 afectaron de manera significativa al patrón migratorio de El Salvador. En concreto, las zonas con mayor porcentaje de éxodo de habitantes de El Salvador fueron las que más afectadas se habían visto por el conflicto bélico de la década de 1980 y las que tenían un mayor porcentaje de población dedicada a la agricultura. Por el contrario, el principal factor de retención de la población ha sido el nivel de industrialización (Morán Mendoza, n.d.[55]). El área metropolitana de San Salvador ha sido el principal polo de atracción para la migración interna durante las últimas décadas. Los voluminosos flujos migratorios han agravado la proliferación del sector informal, la escasez de servicios básicos, la degradación ecológica y los riesgos ambientales provocados por la turbulenta población de la capital y los alrededores y han contribuido a la congestión de las infraestructuras de transporte de los centros urbanos (Lungo, 1993[56]).

Los riesgos del cambio climático para El Salvador serán cada vez más apremiantes

La adaptación al cambio climático y la mitigación de este fenómeno son cada vez más importantes para El Salvador y para América Central, debido a la vulnerabilidad de esta zona frente a los riesgos climáticos. Las proyecciones climáticas para la década de 2050 incluyen un aumento de la temperatura media anual de entre 1.4 °C y 2 °C, una reducción de las precipitaciones medias anuales de entre el 2 % y el 21 %, unos períodos de sequía más largos y más secos, y eventos extremos más notorios, como olas de calor (Gráfico 1.6). Las proyecciones del nivel del mar prevén una subida de 18 cm para 2050 y de entre 37 y 44 cm para 2065 (MARN, 2013[57]; MARN, 2018[58]).

Se calcula que, en 2030, los costos económicos del cambio climático serán de aproximadamente el 7.2 % del PIB (DARA, 2012[59]; CEPAL, 2015[60]). Está previsto que los efectos del cambio climático generen una disminución de la producción agrícola de El Salvador, principalmente de maíz, frijoles y café. El Corredor Seco, que cubre la mayor parte de El Salvador y sus principales zonas agrícolas, está especialmente expuesto a las inundaciones y las sequías graves. También se prevé una reducción de la producción de maíz, frijol y café: en el caso del maíz, del 18 % para 2050 y del 37 % para 2100; en el caso de los frijoles, del 24 % para 2050 y del 49 % para 2100; y en el caso del café, del 22 % para 2050 y del 58 % para 2100 (CEPAL, 2021[61]; Barrios et al., 2019[62]).

Gráfico 1.6. El cambio climático reducirá la disponibilidad de agua y aumentará la probabilidad de eventos meteorológicos extremos en El Salvador

Los cambios en el comercio mundial pueden ofrecer oportunidades para El Salvador

Para una economía pequeña y abierta como la de El Salvador, la salud del comercio mundial puede crear importantes oportunidades. Durante la primera década de este siglo, El Salvador no se benefició en gran medida de la expansión del comercio mundial. Mientras que el comercio mundial de mercancías aumentaba un 10 % anual, en El Salvador se frenaba, a causa del crecimiento de las exportaciones manufactureras de China. El país se vio sumamente afectado por la crisis financiera mundial de 2009 y por la posterior ralentización del comercio mundial. Desde 2011, el comercio mundial ha crecido a un ritmo más lento, y se prevé una mayor ralentización debido a la situación geopolítica actual. Durante este tiempo, las exportaciones de El Salvador han crecido a un 1.5 % anual, casi el doble de velocidad que el comercio mundial. Además, las exportaciones de servicios, a pesar de que siguen siendo relativamente modestas (10 % del PIB), han aumentado un 8.1 % anual, casi el doble que el comercio de servicios a nivel mundial (4.2 %).

Durante las últimas cinco décadas, el comercio mundial no solo ha aumentado de manera muy significativa en términos de volumen, sino que también ha cambiado de forma. La disminución de los costos de transporte, la reducción de las barreras arancelarias y la digitalización han contribuido a la aparición de nuevas estructuras mundiales de producción internacionalmente fragmentadas. Esta transformación también ha dado lugar a un aumento de la importancia de los servicios. El porcentaje del valor añadido de los servicios como parte de la exportación de mercancías aumentó entre 2005 y 2015, y la mayoría de los países registraron valores de entre el 25 % y el 40 % (Guilhoto et al., 2019[64]). En los últimos años, los patrones mundiales de comercio y de organización de la producción han cambiado ligeramente, motivados principalmente por la evolución de la economía china, lo que ha conllevado un aumento del comercio dentro de la región de Asia Oriental y de Asia Oriental con el resto del mundo.

Gráfico 1.7. El aumento de las exportaciones de mercancías se ha ralentizado, pero el comercio de servicios crece con rapidez

Millones de USD

El proceso de integración centroamericana presenta retos y oportunidades para El Salvador

La integración regional es un proceso importante para fortalecer las perspectivas de desarrollo de una economía pequeña como El Salvador. Las propuestas de integración económica para Centroamérica datan de los años 60 cuando El Salvador con Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscribieron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana con el objetivo de acelerar la integración económica, a partir del establecimiento de una zona centroamericana de libre comercio y la construcción de una unión aduanera entre ellos. Tras inicios prometedores, como el Mercado Común Centroamericano (MCCA), el conflicto entre El Salvador y Honduras en 1969 y el surgimiento de movimientos revolucionarios en la región marcaron una pausa en el proceso de integración ante las diferentes realidades nacionales a las que se enfrentaba cada país.

Durante los últimos años se ha retomado y fortalecido la visión de la integración regional, con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) en 1993 y la incorporación de Belice (en 2000) y de República Dominicana (en 2013). El sistema de integración está dotado de órganos a nivel ejecutivo (Reunión de Presidentes), legislativo (Parlamento Centroamericano – PARLACEN) y judicial (Corte Centroamericana de Justicia). También dispone de una rama económica activa a través del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), así como de instancias sectoriales específicas en áreas tan diversas como transporte, gestión de recursos naturales, promoción de la pequeña y mediana empresa, etc.

La integración económica y comercial se ha intensificado con la creación de la Unión Aduanera del Triángulo Norte. La Unión Aduanera creada por Guatemala y Honduras, y a la que se sumó El Salvador en 2019, es parte de un proceso de integración económica profunda. El comercio intrarregional ha aportado en los últimos años dinamismo al desempeño exportador de El Salvador (ver Capítulo 2). A nivel centroamericano, el comercio intrarregional entre Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá representa 31 % del volumen total de exportaciones y 14 % de las importaciones (SIECA, 2019[66]). Sin embargo, este proceso de integración comercial debe estar acompañado de una agenda de integración que pueda responder a los retos comunes que El Salvador está enfrentando con otros países de la subregión, como los desafíos sociolaborales y de seguridad, la vulnerabilidad a los peligros naturales y al cambio climático o los fenómenos migratorios.

Resumen de los resultados de El Salvador en términos de desarrollo

¿Cómo va la vida en El Salvador? Resultados en términos de bienestar de los ciudadanos

En este informe, las mejoras continuadas y sostenibles del bienestar de los ciudadanos se toman como el indicador último del desarrollo. El marco de la OCDE para medir el bienestar y el progreso utiliza un conjunto de indicadores objetivos y subjetivos para evaluar el bienestar de las personas (OCDE, 2017[67]). En una versión adaptada a las economías en desarrollo creada para los estudios multidimensionales se incluyen mediciones del bienestar para diez dimensiones distintas, que abarcan tanto la situación material (consumo, trabajo, vivienda e infraestructura) como la calidad de vida (medioambiente, educación y competencias, salud, vulnerabilidad, conexiones sociales, empoderamiento y satisfacción con la vida). La adopción de la perspectiva del bienestar permite obtener una imagen general de los resultados en materia de desarrollo basada en esferas concretas de la experiencia ciudadana, en lugar de en los mandatos de los ministerios y organismos competentes. En particular, observar los resultados del desarrollo más allá de los ingresos aumenta su relevancia cuando los países, como El Salvador, ascienden en la escala de ingresos (OCDE et al., 2019[10]).

La perspectiva del bienestar permite a los países identificar ámbitos en los que su rendimiento es mejor o peor al de otros países con niveles de desarrollo similares. Comparando a El Salvador con otros países de niveles de PIB per cápita similares, el Gráfico 1.8 muestra los resultados del país respecto de indicadores correspondientes a diez componentes del bienestar. En dicho gráfico se comparan los resultados del país con los de un país medio con el mismo nivel del PIB per cápita: las barras que superan el círculo negro representan resultados mejores a la media, mientras que las que se quedan por debajo corresponden a resultados inferiores a la media.

El Salvador registra unos resultados cercanos al valor de referencia para casi todas las esferas y supera la media en casi todos los indicadores relativos a la situación material. La tasa de pobreza extrema (establecida en la línea internacional de 2.15 USD en paridad de poder adquisitivo [PPA]) era del 1.4 %, un nivel significativamente inferior al de referencia, y el desempleo se encuentra 2.7 puntos porcentuales por debajo del valor previsto.

El análisis pone de relieve tres ámbitos clave en los que el país registra resultados inferiores a la media en materia de bienestar de los ciudadanos. Uno de ellos es la violencia, puesto que el número de homicidios voluntarios era significativamente superior al nivel de referencia (7 por cada 100 000 habitantes) en 2021, fecha representada en el Gráfico 1.8. A pesar de esta gran deficiencia, los resultados relativos a la sensación de seguridad no se alejan mucho de la media (0.3 desviaciones estándar). Además, es importante resaltar que los niveles de inseguridad en El Salvador se han reducido notablemente en los últimos años: si en 2019 la tasa de homicidios estaba casi 4 desviaciones estándar por encima del nivel de referencia, en 2022, el país cerró el año con 7.8 homicidios por 100 000 habitantes, muy cerca del nivel de referencia. Si la reducción de la criminalidad y la violencia se mantiene de manera sostenible, supondría un cambio importante para el desarrollo del país.

Gráfico 1.8. Resultados de bienestar de El Salvador actuales y previstos: comparación mundial

2021 o últimos datos disponibles

El segundo ámbito con unos resultados deficientes considerables es el medioambiente. La deforestación continuada es un peligro para la calidad del aire y limita el acceso de los ciudadanos a los espacios naturales. Los resultados también son insuficientes en lo relativo al suministro de agua limpia, si bien los indicadores subjetivos parecen restar importancia a esta cuestión en relación con los resultados presentados en el Capítulo 2.

Los indicadores de empoderamiento sugieren que los ciudadanos confían poco en que registrar quejas ante los funcionarios tendrá algún resultado. La percepción de la corrupción, que estaba a un nivel alto en el pasado están ahora en línea con el nivel de referencia según los expertos y líderes empresariales (medido por el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional) y está 20 puntos porcentuales por debajo del nivel de referencia en cuanto a percepción de la corrupción en la población.

Avances hacia los objetivos de desarrollo sostenible (ODS)

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) ofrecen un marco de medición diferente para evaluar los progresos en términos de desarrollo. El país ha adquirido un compromiso firme con los ODS, tal y como se puede observar en su examen nacional voluntario. Los 17 objetivos y las 169 metas del marco de los ODS incluyen tanto resultados como medios de ejecución, y pueden facilitar indicadores del progreso.

Gráfico 1.9. El progreso hacia los ODS en El Salvador ha sido heterogéneo

Avance hacia las metas ODS 2030 llevado a cabo entre 2010 y 2020 (o últimos datos disponibles)

Principales obstáculos al desarrollo en El Salvador

El análisis de los resultados que figura en el Capítulo 2 de esta publicación pone de relieve una serie de obstáculos al desarrollo relacionados entre sí. En el Gráfico 1.10 se recuerdan los principales obstáculos identificados en el análisis detallado, organizados en las cinco dimensiones de la Agenda 2030: Personas, Prosperidad, Planeta, Alianzas y financiación, y Paz e instituciones. Estos obstáculos están relacionados entre sí, y para hacerles frente es necesario entender los mecanismos que respaldan su continuidad.

El modelo de desarrollo económico no ha generado un crecimiento robusto e inclusivo

A pesar de las fuertes reformas de liberalización, la economía de El Salvador no ha podido generar un patrón de transformación estructural capaz de sostener la productividad y el crecimiento del empleo. Durante la década de 1990, la liberalización y privatización de una serie de instituciones de la red generaron oportunidades para la Inversión Extranjera Directa (IED) y el establecimiento de la industria maquiladora tuvo éxito originalmente en promover el desarrollo de los exportadores en la manufactura ligera. Sin embargo, este dinamismo no se mantuvo después del cambio de siglo, ya que la competencia internacional se intensificó en mercados clave de exportación, como la confección, y los inversores no encontraron oportunidades apropiadas en el país, a pesar de las bajas tasas de interés y un sector bancario solvente. El mercado regional, donde el país puede aprovechar la proximidad además de las ventajas de costos de producción, ha demostrado ser más dinámico para El Salvador.

En su afán por alentar la inversión tanto nacional como internacional, El Salvador aún debe reducir significativamente el costo de entrada y el costo de hacer negocios. Estos incluyen altos costos administrativos y barreras vinculadas a procesos burocráticos ineficientes, que también pueden proporcionar oportunidades para prácticas corruptas. También incluyen ineficiencias y altos precios en la provisión de insumos clave, como agua y electricidad, y bienes públicos clave.

Como resultado de estos defectos, el modelo de desarrollo económico no ha generado una creación sostenida de empleos de buena calidad. Si bien el desempleo sigue siendo bajo, la mayor parte de la creación de empleo ocurre en el sector informal, mientras que la proporción de trabajadores asalariados se estanca. Las barreras al límite de entrada limitan las posibilidades de formalizar la mayor parte de las micro y pequeñas empresas informales en el país, encerrándolas en ocupaciones de baja productividad y baja rentabilidad y manteniendo una economía de dos niveles.

Junto con las instituciones diseñadas para convertirse en un centro de exportación manufacturera, El Salvador desarrolló características institucionales que favorecen una economía impulsada por el consumo alimentado por remesas. La dolarización logró reducir la inflación y las tasas de interés. Sin embargo, el crecimiento de los salarios y los aumentos en los precios de los bienes raíces, el agua, la electricidad y la energía han aumentado los costos de producción, perjudicando la competitividad internacional del país. Las remesas contribuyen a mantener la demanda, pero también aumentan los precios de los bienes no transables y desplazan la demanda hacia ciertos servicios no transables. Si bien estos pueden generar empleos, no son necesariamente motores apropiados para impulsar el crecimiento de la economía.

Gráfico 1.10. Principales obstáculos al desarrollo en El Salvador

La capacidad del Estado para proveer bienes y servicios públicos fundamentales está limitada por la falta de espacio fiscal, las limitaciones de capacidad y la baja legitimidad de instituciones clave

La cobertura del acceso a los servicios públicos esenciales ha mejorado considerablemente desde 1992, pero siguen existiendo deficiencias importantes. La escolarización en educación secundaria aumentó considerablemente entre 1992 y 2013, del 42 % al 77 %, pero ha disminuido desde entonces. El acceso a la atención sanitaria ha mejorado en gran medida, lo cual ha contribuido, por ejemplo, a reducir la mortalidad materna en un 37 % entre el 2000 y 2017, lográndose de este modo la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio correspondiente. Sin embargo, en 2018, el 25 % de las personas con un problema de salud no consultaron a un profesional sanitario. A pesar de que El Salvador es un país densamente poblado, seguían existiendo antes de la pandemia de COVID-19 diferencias de acceso dentro del territorio y entre las zonas urbanas y las rurales. Estas diferencias se deben a limitaciones al acceso no ligadas a cada sector (p. ej., debido a la violencia en determinadas zonas, que restringe la libre circulación) y a la limitada territorialización de las políticas públicas.

Las finanzas públicas y la organización de los servicios públicos constituyen obstáculos clave a la hora de ampliar la capacidad del Estado para facilitar bienes públicos. En 2017, el gasto público en educación representó el 3.75 % del PIB, frente a la media del 4.5 % de la OCDE y el 7.4 % registrado en Costa Rica, que fue el porcentaje más elevado entre los países de referencia. Además, en el año 2000 fue de solamente el 2.8 %, lo que indica la existencia de un déficit de largo plazo importante que debe compensarse, tal y como se observa en el logro educativo de la población adulta. El gasto educativo aumentó notablemente en respuesta a la pandemia de COVID-19, alcanzando 4.07 % a final de 2020 a pesar de la revisión a la baja del presupuesto, y el presupuesto para 2022 preveía mantener este aumento, con niveles de gasto cercanos al 5 % del PIB. El gasto en salud del Gobierno y las fuentes de seguridad social era del 4.6 % del PIB antes de la pandemia, un porcentaje superior al de los países vecinos, pero muy por debajo del de Costa Rica (5.6 %) y la media de la OCDE (6.8 %). La respuesta al COVID-19 también supuso un aumento del gasto en salud (alcanzando 5 % en 2020). En la práctica, El Salvador ha dependido parcialmente de la cooperación internacional para mantener parte del aumento de la inversión social que se ha producido en los últimos años.

Las limitaciones de los gobiernos locales a la hora de suministrar bienes públicos también obstaculizan el desarrollo económico local. La falta de rendición de cuentas por parte de los gobiernos locales resulta en un gasto en infraestructura inferior al que debería realizarse. La aparición de nuevos sectores de actividad rentables requiere de bienes públicos tanto nacionales como locales que apoyen la inversión.

La insuficiente presencia estatal abre la puerta a un suministro desigual por parte del mercado y puede conllevar el suministro de servicios por agentes ilegítimos. La persistente violencia de las pandillas en las décadas pasadas no solo respondió a su capacidad para reclutar a jóvenes desfavorecidos, sino también para facilitar determinados servicios, como la protección frente a la violencia tanto suya como de sus bandas rivales. Consolidar la presencia del Estado en las zonas afectadas por la violencia es la premisa central del Plan de Control Territorial puesto en marcha en julio de 2019 por el gobierno del presidente Bukele. Si bien las primeras fases del Plan de Control Territorial enfatizan la presencia de personal de seguridad, a la larga la presencia del Estado en estas zonas deberá establecerse mediante servicios públicos y representación política, además de la presencia de las fuerzas de seguridad, complementando de tal modo la represión con medidas de prevención.

Las reformas institucionales han respaldado la estabilidad política, pero todavía no se han completado. Tras los acuerdos de paz de 1992, las reformas de las instituciones políticas y el sector de la seguridad (policía, ejército y poder judicial), junto con la transformación en partido político del FMLN combatiente, contribuyeron al establecimiento de una democracia duradera en la que ya se han producido seis relevos presidenciales pacíficos. Sin embargo, las limitaciones de las reformas llevadas a cabo provocaron que se mantuvieran unas instituciones polarizadas y politizadas.

La confianza de los ciudadanos salvadoreños en sus instituciones políticas ha disminuido durante los últimos diez años. Una serie de escándalos de corrupción de alto nivel y repercusión a todo lo ancho del espectro político, así como la falta de transparencia de las finanzas de los partidos políticos, pueden haber contribuido a una falta de compromiso político por parte de los ciudadanos, especialmente entre los jóvenes. En 2018 tan solo un tercio de los salvadoreños expresaba confiar en su gobierno, indicador que había sufrido una tendencia negative de largo plazo. A 2021, sin embargo, 70 % de la población decía confiar en el gobierno nacional. La percepción de que la corrupción está muy extendida en el sector público era compartida por más de tres cuartos de los salvadoreños, aunque esta proporción bajó al 38 % en 2020. Aumentar la transparencia en las transacciones del sector público de manera duradera es un gran desafío.

La debilidad del contrato social existente se pone de manifiesto a través de una serie de facetas contrarias al desarrollo. La moral tributaria de El Salvador es especialmente baja, además de responsable parcial del limitado espacio fiscal de que dispone el Gobierno. Los impuestos representaban solo el 20.8 % del PIB en 2019, por debajo de los promedios de la OCDE (33.4 %) y de América Latina y el Caribe (22.9 %) (OCDE et al., 2019[90]). La escasa legitimidad estatal y los bajos niveles de confianza en la resolución de conflictos por vías formales también contribuyen a que se mantenga el ciclo de violencia existente en el país desde finales de la guerra. El reducido nivel de legitimidad y de capacidad del Estado también se manifiesta a través de la utilización de la función pública con fines clientelistas.

La modernización del Estado puede servir como punto de partida para poner fin al círculo vicioso de la escasa legitimidad, los ingresos reducidos y la capacidad limitada. El Salvador comparte esta trampa institucional con otras economías de la región (OCDE et al., 2019[10]). Para convertir esta trampa en un círculo virtuoso de desarrollo institucional, una mayor capacidad y legitimidad requerirá una acción estratégica y decisiva. El Salvador ha iniciado un proceso destinado a fomentar la economía digital. Una mayor utilización del gobierno electrónico puede ofrecer nuevas vías para la participación ciudadana. Sin embargo, también será necesario modernizar los procesos por los que se rige el Estado y su interacción con los ciudadanos, así como los mecanismos de gestión de que dispone el Gobierno de El Salvador, en particular para gestionar sus recursos humanos propios.

La mejora de la gestión de los recursos naturales es un requisito fundamental para el desarrollo

El Salvador dispone de un entorno natural con potencial para el turismo y la agricultura, pero que también es sumamente vulnerable frente a los peligros naturales. Esta vulnerabilidad se ha visto exacerbada por el cambio climático, con períodos de sequía más largos y más secos que ponen en peligro el medio de vida de los pequeños agricultores, cuya producción se compone principalmente de granos básicos (maíz, frijoles). Debido a su tamaño y a su ubicación, El Salvador también depende de recursos hídricos externos, lo que puede incrementar el nivel de estrés hídrico y hace que la gestión de sus preciados recursos naturales sea crítica para el bienestar de los ciudadanos y para el desarrollo económico.

La capacidad institucional del Gobierno de El Salvador para gestionar y preservar los recursos naturales ha sido históricamente deficiente. A pesar de disponer de recursos humanos suficientes, las autoridades ambientales han carecido de capacidad institucional para imponer multas a los contaminadores y aplicar la reglamentación ambiental. Como resultado, el país tiene una de las tasas de deforestación más elevadas de la región y registra niveles elevados de contaminación del aire, el agua y el suelo.

El camino a seguir: prioridades para la acción

El desarrollo en El Salvador parece haber caído en una trampa: un modelo de desarrollo económico estancado no puede proporcionar el crecimiento o los empleos necesarios, lo que, por un lado, resulta en ingresos fiscales limitados y, por el otro, vulnerabilidades persistentes agravadas por la exposición del país al riesgo de peligros naturales. El desempeño económico e institucional débil a su vez alimenta la desafección de los ciudadanos, limitando aún más la capacidad del Estado para proporcionar bienes públicos clave, desde la seguridad hasta la justicia y los servicios públicos como la educación y la salud. La calidad de esos mismos bienes públicos es una condición para atraer inversiones, tanto nacionales como extranjeras, y para reactivar la dinámica del desarrollo.

El país puede confiar en una serie de activos para superar esta trampa, incluida su democracia electoral bien establecida, una base manufacturera relativamente grande y diversificada y una gran diáspora cuyas remesas ayudan a financiar la economía. Establecer el escenario para un desarrollo ampliamente compartido requerirá una acción política para garantizar que el país pueda cumplir con las condiciones marco clave para el progreso económico y social, que incluyen:

Mejorar las condiciones marco para la inversión y el clima empresarial. El establecimiento del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) y la adopción de los principios de Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) proporcionan una base para mejorar aspectos clave del entorno empresarial que limitan la inversión y el emprendimiento.
Garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos sociales, en particular garantizando la prestación adecuada de servicios sociales como la asistencia sanitaria y la educación básica. Esto requiere ante todo una mejor gestión de los activos disponibles y un replanteamiento de los modelos de provisión, pero también requerirá un aumento de los recursos, especialmente en el caso de la educación. La identificación de modos apropiados de proporcionar educación acorde con las ambiciones del país será de importancia crítica para atraer inversiones y aumentar el desarrollo humano.

Más allá de las condiciones marco, la creación de un ciclo virtuoso de desarrollo económico, social e institucional requerirá de políticas coherentes que trasciendan los periodos presidenciales y legislativos y puedan fomentar un clima de confianza con los ciudadanos, inversores y socios. Esto requerirá resolver cuatro problemas a través de acuerdos de base amplia:

Expandir el espacio fiscal para mayores y mejores prestaciones. La ley de responsabilidad fiscal ha proporcionado a la administración una serie de herramientas para mejorar la gestión de las finanzas públicas y establece el compromiso con la responsabilidad fiscal. Sin embargo, recaudo tributario del 20.8 % del PIB y las presiones ligadas al pago de intereses de la deuda y a la factura salarial limitan seriamente el espacio fiscal y la inversión pública. A corto plazo, la reforma de las pensiones debe completarse para limitar la incidencia fiscal de un sistema de pensiones regresivo. A largo plazo, se requiere un nuevo pacto fiscal para abordar la evasión fiscal y la informalidad a gran escala, mejorar la calidad del gasto público e identificar el tamaño apropiado de los recursos públicos y sus fuentes.
Garantizar la seguridad y el Estado de derecho. La delincuencia y la violencia imponen un alto costo a los ciudadanos y las empresas, limitando la rentabilidad de la inversión y la capacidad de las personas para acceder a los servicios públicos, así como su bienestar. A corto plazo, es necesario establecer la presencia del Estado en todas las áreas del país, incluso más allá de las fuerzas de seguridad. La similitud de los enfoques adoptados por varias administraciones sugiere un alto grado de acuerdo en el enfoque a adoptar. Se necesita un pacto de seguridad que establezca una visión a largo plazo del sector de seguridad y las reformas institucionales necesarias, así como su financiamiento, para sostener este esfuerzo.
Incrementar la capacidad para gestionar recursos ambientales, especialmente el agua. Frente a un contexto de estrés hídrico, el país no puede permitirse administrar mal sus recursos hídricos. El desperdicio y la contaminación limitan el acceso al agua limpia para los ciudadanos, pero también son una restricción clave en el ambiente de negocios. La adopción de una ley general de agua en 2022 constituye un hito y es un paso importante en este sentido. Su implementación puede sentar las bases para una gestión equitativa y sostenible de los recursos hídricos. Para ser exitosa, la implementación de la ley requerirá el reconocimiento de la multiplicidad de modelos de suministro y gestión que existen hoy en el país. En términos más generales, el país necesita un acuerdo que establezca la base para el reconocimiento de la importancia de la gestión de los recursos naturales, incluida la adaptación al cambio climático.
Modernizar el Estado salvadoreño. Para asegurarse de que puede proveer mejores servicios y bienes públicos, El Salvador necesita gestionar mejor los recursos públicos, incluidos los recursos humanos. Una mejor gestión de recursos humanos en el sector público es clave para contener la masa salarial pública que restringe el espacio fiscal, para terminar con la corrupción y la percepción de la corrupción, y para proveer mejores servicios públicos a todos los ciudadanos. Los esfuerzos actuales por desarrollar el gobierno electrónico pueden contribuir a remediar algunas de las dificultades de la administración. Sin embargo, tendrán que acompañarse de una modernización de los procesos burocráticos engorrosos de la administración a través de reformas legales y una revisión del marco regulatorio.

Habida cuenta del espacio fiscal de El Salvador, se debe tomar una decisión estratégica con respecto al futuro del modelo económico de desarrollo. Al determinar las prioridades para la provisión de bienes públicos, el país puede influir, directa o indirectamente, en el camino que tomará la economía. Los éxitos recientes del país en las industrias de servicios clave podrían impulsar un mayor crecimiento, pero deberán ir acompañados de un mayor desarrollo de la infraestructura digital, así como la base legal y reguladora para fomentar la inversión.

Identificar futuros impulsores del desarrollo económico es una orientación estratégica clave que tiene implicaciones transversales. Implica alinear las instituciones del mercado y la provisión de bienes públicos para que estos impulsores puedan efectivamente acelerar el desarrollo. Si bien no es una opción exclusiva, reforzar los recientes éxitos en la exportación de servicios y aprovechar la economía digital, por ejemplo, requerirá que se otorgue prioridad específica a la infraestructura digital y la formación de habilidades relevantes, que difieren de las necesarias para las exportaciones tradicionales que compiten en costos laborales. En efecto, la base de habilidades en la economía es relativamente baja, lo que limita el atractivo del país para los inversores clave.

Además, El Salvador debería repensar el modelo de desarrollo territorial, como un medio para acercar el Estado a los ciudadanos, superar las desigualdades territoriales e identificar nuevas oportunidades productivas. El Salvador es actualmente un Estado muy centralizado. Si bien el impulso para descentralizar el gasto público puede crear oportunidades a nivel local, parece estar en contradicción con la limitada rendición de cuentas y capacidad en las administraciones locales y la falta de adaptación de las políticas públicas a las especificidades de cada territorio.

Recuadro 1.2. El Salvador: futuro y retos

Como parte de la metodología empleada para el Estudio Multidimensional de País de la OCDE (EMDP), durante el estudio se organizan una serie de talleres para conectar con las diversas perspectivas de la sociedad salvadoreña e identificar retos y soluciones para un desarrollo inclusivo y sostenible junto con las partes interesadas y los expertos locales. El 25 de julio de 2019 se celebró el primer taller en San Salvador, titulado “El Salvador: futuro, retos y contexto global”. El taller, coorganizado por la Secretaría de Comercio e Inversiones de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, reunió a más de 40 participantes de diversos ministerios y organismos del sector público, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil.

Su objetivo era plasmar las expectativas de los ciudadanos para el futuro del país y analizar los principales obstáculos al progreso. La primera sesión del día se dedicó a redactar historias de éxito para El Salvador en 2030, tomando como base las preferencias normativas de los ciudadanos de cara al futuro. Se dividió a los participantes en grupos y se les pidió que redactaran historias desde la perspectiva de los ciudadanos de El Salvador en 2030 en las que todas las políticas hubieran resultado satisfactorias. A continuación, los participantes extrajeron las diferentes categorías de sus historias, que posteriormente se dividieron en cinco componentes acordes a los cinco pilares de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (personas, prosperidad, alianzas, planeta y paz).

En las historias de los participantes se describió una amplia variedad de perfiles de ciudadanos, principalmente mujeres jóvenes de entre 25 y 32 años, algunas con hijos, algunas con graduado escolar y otras sin haber finalizado la educación secundaria, algunas con profesiones altamente cualificadas (p. ej., ingenieras y analistas informáticas) y otras en los sectores del emprendimiento o el trabajo manual. Todos los ciudadanos ficticios vivían fuera de San Salvador: la mayoría en departamentos situados en la frontera entre El Salvador y Honduras (La Unión, Morazán y Chalatenango) y otros en el sudoeste del país (La Libertad). Todos los ciudadanos ficticios tenían una vida de familia de clase media, con un trabajo decente estable, un buen nivel de salud y educación para los trabajadores y sus hijos. Los ciudadanos tenían un hogar y disfrutaban de su tiempo libre en espacios públicos seguros. Asimismo, se hizo hincapié en un empleo de calidad y en un entorno en el que las personas puedan crear su propia empresa y mejorar sus competencias con miras a un mayor desarrollo profesional. Las historias también reflejaban el deseo de lograr un país seguro y bien conectado en términos de infraestructura (mejora del acceso y de la calidad del agua y la electricidad), así como de transporte público y de mayor desarrollo territorial. Las historias subrayaron cómo esos ciudadanos ficticios no necesitan salir del país en busca de oportunidades y pueden construir un futuro y una vida mejor en El Salvador.

En las historias de los participantes se describieron los cinco componentes correspondientes a los cinco pilares de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Durante la segunda sesión del taller, los participantes mantuvieron un diálogo enriquecedor, centrado en identificar los elementos clave en función de los cuales se puede medir el éxito del país en términos de desarrollo y los clasificaron por orden prioritario: la educación y el empleo eran las cuestiones más prioritarias para la mayoría de los participantes, y la seguridad, el desarrollo y la planificación del territorio, la salud, la transparencia, un pacto fiscal, la participación ciudadana, la tecnología y el medioambiente completaban el grupo de los diez elementos más importantes.

La última sesión del taller se dedicó a un ejercicio de análisis de futuro que puso de relieve una serie de hechos de gran impacto y elevada probabilidad para los que tendrá que prepararse el país, como la transformación digital, los cambios en la política migratoria, el calentamiento global, la transición demográfica, la inestabilidad regional, el aumento de la desigualdad, el bloqueo parlamentario y los peligros naturales.

Principales recomendaciones del estudio multidimensional de El Salvador

Con base en las prioridades establecidas, este informe se focaliza en cuatro áreas temáticas para proporcionar recomendaciones de políticas públicas específicas y planes de acción para implementarlas. Estas son la transformación productiva (Capítulos 3, 4 y 5), la política de gestión del agua (Capítulo 6), la política de educación y competencias (Capítulo 7) y las políticas de mejora de gobernanza pública (Capítulo 8). El Capítulo 4 se centra en las condiciones marco de inversión, mientras que el Capítulo 5 analiza la orientación estratégica de la inversión y las herramientas de política que El Salvador puede utilizar para orientar el desarrollo económico. La seguridad pública aparece como un tema transversal, habida cuenta del impacto que la violencia tiene en todas las dimensiones del desarrollo. Este informe no plantea recomendaciones en materia de política de seguridad, pero sí presenta en los capítulos temáticos, recomendaciones para mitigar el impacto de la inseguridad ciudadana en los resultados del desarrollo. Los capítulos temáticos incluidos en este informe presentan análisis complementarios y recomendaciones elaboradas conjuntamente por expertos de la OCDE y partes interesadas de El Salvador a través de un proceso interactivo y una serie de talleres de políticas públicas realizados entre julio de 2021 y julio de 2022. Esta sección presenta las principales conclusiones de cada una de estas áreas y propone una serie de prioridades para continuar profundizando la cooperación entre El Salvador y la OCDE.

Gráfico 1.11. Prioridades para el Desarrollo de El Salvador

Acelerar la transformación productiva de El Salvador

El Salvador necesita una transformación productiva para hacer frente a los retos en materia de desarrollo. El Gobierno de El Salvador se ha fijado el objetivo de conseguir una economía próspera, dinámica y moderna, capaz de generar oportunidades de desarrollo personal y comunitario para toda la población. Sin embargo, el escaso crecimiento de la productividad en El Salvador, de 0.1 % anual durante la década de los 2010, ha sido demasiado lento en relación con la tendencia registrada en la mayoría de países de ingresos medios, e impide mejoras en el nivel de vida y la competitividad. Además, el crecimiento económico de El Salvador no ha sido suficientemente inclusivo. Desde 2010, la población en edad de trabajar aumentó en más de 92 000 personas al año, pero la economía solo creó anualmente un poco más de 15 000 puestos de trabajo formales, principalmente en los sectores de servicios de escaso valor añadido, en los que un 80 % de los nuevos puestos de trabajo son informales.

El bajo crecimiento de la productividad en El Salvador se explica por disparidades de productividad entre los diferentes sectores, exportaciones con niveles de complejidad económica demasiado bajos, poca IED en los sectores más innovadores y con alta intensidad tecnológica, pocas empresas competitivas a nivel mundial y un sector informal importante. La productividad laboral de los distintos sectores es muy dispar en El Salvador, lo que brinda la posibilidad de que la transformación estructural impulse el aumento de la productividad. Asimismo, solo una pequeña fracción de empresas salvadoreñas son competitivas a nivel mundial y existen grandes diferencias dentro de los sectores. Las exportaciones de El Salvador se concentran en bienes con niveles moderados de complejidad económica, cualificación e intensidad tecnológica. A la vez, la IED en El Salvador se dirige a actividades que requieren una escasa cualificación y no llega a los sectores más innovadores, con una alta intensidad tecnológica. También existen posibilidades para seguir incrementando la participación de las empresas salvadoreñas en las cadenas de valor mundiales. Finalmente, el tamaño del sector informal de El Salvador es un lastre para la productividad y la calidad del empleo.

Superar barreras transversales a la competitividad y el crecimiento de la productividad el En Salvador

A fin de expandir las industrias productivas y elevar el nivel de la productividad en El Salvador, es esencial mejorar la provisión de bienes públicos fundamentales y reducir el impacto de los obstáculos para la competitividad y para hacer negocios. Ante todo, es fundamental combatir la delincuencia en El Salvador y su impacto en las empresas. Los elevados niveles de delincuencia generan costos adicionales para las empresas privadas de El Salvador y afectan las decisiones en materia de inversión. Además, mejorar la calidad de la infraestructura energética y de transporte reduciría los costos de operación de las empresas privadas y podría incrementar la productividad y promover el crecimiento económico. Suprimir las barreras al comercio internacional y profundizar aún más en la integración regional podría estimular las exportaciones de El Salvador. Asimismo, la reducción de los largos trámites burocráticos en el país podría impulsar la productividad y la inversión privada. El acceso al financiamiento sigue siendo un obstáculo para las micro y pequeñas empresas en El Salvador. Mejorar el acceso al financiamiento de las micro y pequeñas empresas ―una gran mayoría de las salvadoreñas― podría elevar su productividad. Acelerar la digitalización podría dar un impulso a la productividad en El Salvador y propiciar un importante incremento de la eficiencia. El nivel de digitalización y acceso a Internet en el país sigue siendo moderado. Asimismo, la innovación podría incrementar la productividad de los sectores y traer beneficios para la economía salvadoreña a través de la creación y difusión de nuevas tecnologías de producción emergentes. El nivel de digitalización y acceso a Internet en El Salvador sigue siendo moderado. Actualmente, la cantidad de innovación es de un nivel medio, y es muy baja entre micro y pequeñas empresas.

Optimizar las políticas de transformación productiva y mejorar su coordinación, alineación y evaluación

Hay margen para mejorar el marco institucional y político para la transformación productiva de El Salvador. Las políticas de transformación productiva de El Salvador se beneficiarían de un marco estratégico mejor alineado y de un mayor énfasis en la implementación. La atribución de un liderazgo claro en políticas de transformación productiva apoyaría un proceso de priorización más ágil. También sería beneficiosa la creación de una agencia implementadora de políticas de transformación productiva, que aunase las capacidades existentes y pudiese centrarse en la implementación. Es necesario armonizar los documentos estratégicos de la transformación productiva, acelerar la aplicación de las políticas y someterlas a un seguimiento riguroso. Además, El Salvador precisa un amplio diálogo público-privado amplio, global e institucionalizado y un organismo para formular y coordinar las políticas de apoyo al desarrollo productivo, que podría ser administrada conjuntamente por los sectores público y privado.

El Salvador se beneficiaría de reequilibrar la combinación de instrumentos para la transformación productiva del país para focalizarlos mejor en aquellas compañías y sectores donde son más eficaces. Actualmente, los instrumentos programáticos para la transformación productiva de El Salvador están muy focalizados hacia las micro y pequeñas empresas. En el futuro, El Salvador debería destinar más instrumentos de política y un porcentaje mayor del presupuesto para políticas de transformación productiva a empresas medianas y a políticas que ayuden a crecer a las mipymes. Asimismo, con el fin de incrementar la eficacia de las políticas de apoyo sectorial y maximizar sus efectos, El Salvador debería reducir el número de instrumentos de política en apoyo a empresas privadas y concentrar los recursos financieros, humanos y materiales en las más eficientes, con arreglo a una rigurosa evaluación. A la vez, el país debería reducir la importancia de los incentivos fiscales y, al mismo tiempo, focalizarlos mejor y destinar más recursos a otros bienes públicos. Los incentivos fiscales tienen efectos positivos sobre la creación de empleo, pero son costosos y no promueven los vínculos entre empresas extranjeras y nacionales.

Hacia la gestión integral de recursos hídricos y el suministro de agua y saneamiento para todos

La escasez de agua y su gestión han sido durante largos años un importante condicionante del desarrollo socioeconómico de El Salvador. A pesar de tener recursos hídricos disponibles, la artificialización de los suelos y la concentración temporal de las lluvias dificultan la disponibilidad de agua suficiente y de calidad. Esto se refleja en una baja productividad del agua, ligada a su extracción para actividades de bajo valor agregado. La gestión del suministro de agua genera demoras en obtener una conexión a la red de suministro que está entre los factores que más penaliza el desarrollo empresarial en el país, según las encuestas empresariales del Banco Mundial (Banco Mundial, 2020[91]). En cuanto a la provisión de servicio, la gran mayoría de la población urbana (96 %) tiene acceso a agua potable mejorada, pero existen todavía importantes brechas de acceso en áreas rurales. Según datos de ANDA, tan sólo 41 % de la población rural tenía acceso a fuentes de agua potable mejorada en 2019, y tan sólo 54 % tenía acceso a sistemas de saneamiento mejorados. Existe también una brecha importante en cuanto al tratamiento de aguas residuales (en 2020, solo el 8 % de las aguas residuales domésticas fueron tratadas antes de su vertido al medioambiente).

La falta de un marco legal e institucional consolidado ha limitado los avances en la gestión integrada del recurso hídrico a pesar del desarrollo de planes de gestión integral como el Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de 2017. A la fragmentación del marco legal se unía la fragmentación de responsabilidades institucionales relacionadas a la gestión del recurso y a la provisión de agua y saneamiento, lo que dificultaba la actuación tanto en temas relacionados a la gestión ambiental del recurso, a la asignación de recursos para distintos usos o a la provisión de agua potable. La institucionalidad también está fragmentada en la provisión de servicio de agua y saneamiento ya que la empresa estatal ANDA cubre a la mayoría de la población urbana, mientras que la población rural está cubierta por gran número de operadores locales, en su mayoría juntas de agua y asociaciones comunitarias.

La aprobación de la Ley General de Recursos Hídricos (LGRH) en 2022 es un hito para la gestión del agua en El Salvador. Además de consolidar gran parte del marco normativo, la LGRH colma varias falencias del marco legal anterior, por ejemplo, introduciendo cargos por el uso de agua y la emisión de contaminantes o creando organismos de gestión delegada a nivel de cuencas hidrográficas. También crea un ente rector de la gestión del recurso hídrico (la Agencia Salvadoreña del Agua), aunque mantiene muchas de las responsabilidades dispersas en otros entes. De la apropiada implementación de la ley dependerán los avances que se den en materia de gestión del recurso hídrico. Específicamente, la ley no reconoce de manera explícita los diferentes mecanismos de gestión de recursos hídricos y suministro de agua que existen en el país y que podrían servir de componentes para alcanzar la gestión integral de recursos hídricos y el suministro de agua y saneamiento para todos.

El Salvador debería avanzar hacia una gestión del agua por cuencas, que es la mejor escala de gobernanza por ser la unidad hidrológica básica. También podría avanzar hacia la financiación del agua a nivel de cuenca, asignando los cargos por uso de agua a los mismos organismos de cuenca (según el principio del “agua paga por el agua”. También podría introducir pagos por servicios de conservación de agua y suelos proporcionados por comunidades situadas aguas arriba.

Para mejorar la gestión de los múltiples riesgos ligados al agua (escasez, contaminación, inundaciones), El Salvador podría establecer un enfoque de políticas basado en riesgos. Esto supone definir áreas de riesgo dentro de cada cuenca en función de los impactos actuales sobre el agua y para anticipar impactos en áreas vulnerables. Dentro de cada área, se identificarían los riesgos específicos y se establecería el nivel aceptable de riesgo, con las consiguientes implicaciones a nivel de extracción de agua o emisión de contaminantes.

Las necesidades de inversión para el suministro de agua y saneamiento son importantes. Suman aproximadamente 14 000 millones de USD según el Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento (PLANAPS). Para actualizar las necesidades de inversión, se podría mantener una plantilla con costos y necesidades de infraestructura que pueda ajustarse cuando haya nueva información. Estos cálculos deberían incluir costos de operación y mantenimiento, tener en cuenta la rehabilitación de la infraestructura existente e incluir las necesidades y costos de sectores económicos (además del doméstico). El Salvador debería desarrollar instrumentos de gestión de la demanda como complemento a la inversión y el desarrollo de la oferta.

Para adecuar el financiamiento del agua, El Salvador podría orientarse hacia una recuperación total de costos a largo plazo (p. ej., a 2050) a través de una revisión de la tarificación. En el corto plazo, será necesario combinar el apoyo financiero público y exterior (AOD o inversión extranjera) con los ingresos por tarifas para cubrir la brecha de financiamiento. Para realizar el ajuste de tarifas, El Salvador podría establecer un regulador de agua independiente para desarrollar y hacer cumplir los criterios de precios de agua destinados a recuperar gradualmente los costos, y al mismo tiempo mejorar la rentabilidad de la prestación de servicios de agua potable y saneamiento.

Aumentar el logro educativo y desarrollar competencias pertinentes

Aumentar el logro educativo, la calidad y la pertinencia de la educación son desafíos clave para el futuro de El Salvador. Solo el 59 % de adultos tienen completada la educación primaria, por debajo de los niveles regionales y de los logros en países con los que El Salvador compite para atraer inversión extranjera. Aunque el logro educativo ha progresado a tenor de las reformas sucesivas (10.3 años de escolaridad para los jóvenes de 18 a 29 años), sigue por debajo de los objetivos nacionales. La progresión en el último ciclo de la educación básica y en la educación media constituyen un desafío. Tan solo 62 % de jóvenes de 16 a 18 años asisten a la escuela. Pero es preocupante que la deserción inicie en edades que corresponden a la educación obligatoria: 12 % de jóvenes de 13 a 15 años no asisten a la escuela. Las limitaciones de acceso a la escolaridad aumentan la desigualdad: hay 20 puntos porcentuales de brecha entre la asistencia escolar de jóvenes de 15 años en hogares pobres rurales y el promedio nacional.

La educación y atención de la primera infancia (AEPI) constituye una base prometedora para reforzar el sistema educativo en El Salvador. La escolarización obligatoria desde los seis años ha permitido al país alcanzar niveles de matrícula preprimaria (67 % en 2018) superiores al promedio regional. A pesar de ello, el acceso a la educación preprimaria no es universal ni equitativo, con niveles de acceso especialmente bajos en hogares de menores recursos, en zonas rurales y para niños y niñas más jóvenes.

Para promover la AEPI es necesario reforzar la gobernanza sectorial, asegurar el financiamiento de la expansión de la oferta y reforzar la comunicación en torno a servicios de AEPI para fomentar la demanda entre los padres y madres de familia. Los esfuerzos para establecer un sistema de gobernanza han avanzado en los últimos años, por ejemplo, con el establecimiento de una estrategia nacional para el desarrollo integrado de la primera infancia en 2018, pero la implementación ha sido insuficiente. El desarrollo de la política “Crecer juntos” en la administración actual y la reforma de la ley LEPINA han reformado también el marco de gobernanza. Será importante potenciar su implementación tanto en las esferas de toma de decisión como en territorio. Para asegurar la expansión de la oferta será necesario aumentar los recursos dirigidos a la primera infancia, tanto desde el presupuesto nacional como desde otras fuentes. Un elemento importante de la expansión del servicio puede ser el desarrollo de servicios comunitarios, adaptados a las circunstancias locales, con el acompañamiento de estándares de calidad establecidos.

Para aumentar el logro educativo es necesario mitigar y contrarrestar los efectos negativos de la desigualdad socioeconómica y de la violencia. Los hogares salvadoreños soportan una carga de financiación de la educación relativamente elevada, lo que explica en parte la baja asistencia escolar de jóvenes en hogares más desfavorecidos. Para contrarrestar estos efectos, El Salvador podría potenciar los programas de apoyo focalizados a los hogares con niños y niñas de edad escolar de hogares vulnerables, en complemento de programas universales de alimentación escolar o provisión de útiles y herramientas escolares. El principal programa de transferencias monetarias condicionadas (llamado anteriormente Comunidades Solidarias) ha demostrado resultados positivos en este ámbito, pero su cobertura sigue siendo demasiado limitada. La violencia también tiene efectos negativos múltiples sobre el proceso educativo: la presencia de pandillas ha sido un freno a la asistencia escolar y puede ser vista como una alternativa por los y las jóvenes. Además, los ambientes de violencia también tienen efectos negativos sobre el aprendizaje y desarrollo de los niños y niñas. La violencia en las escuelas en El Salvador va más allá del fenómeno de pandillas ―la mitad de niños y niñas menores de 14 años han sufrido castigos físicos, e informes recientes indican un aumento de la violencia sexual relacionada con el género dirigida a niñas―. Además de luchar contra la violencia de pandillas en general y en el ámbito escolar especialmente, es necesario completar los esfuerzos en programas basados en seguridad pública con un enfoque integral de prevención de la violencia en el ámbito escolar.

Para reforzar la calidad educativa es necesario reformar la formación docente y la gestión de la carrera docente, mejorar los ambientes educativos y reforzar el sistema de evaluación educativa. Mejorar la calidad en el nivel de escuela obligatoria para mejorar los resultados de aprendizaje es un desafío clave de las políticas del sistema educativo salvadoreño. Según las evaluaciones internacionales, menos de un tercio de alumnos están en los niveles de logro esperados en lectura en 6.º grado, con dificultades aún más pronunciadas en matemáticas. Revisar y mejorar la formación docente es un paso importante para asegurar un mejor desempeño del sistema educativo. El Salvador dispone de una sobreoferta de docentes con formación inicial a la que se une un desfase entre la oferta y la demanda de especialidades. Sin embargo, muchos docentes en ambientes desafiantes (escuelas unidocentes o bidocentes, clases multigrado) no tienen una formación adaptada desde el punto de vista pedagógico o de gestión. La oferta insuficiente de formación continua limita la capacidad del sistema educativo para adaptarse a esas situaciones y para fomentar la implementación de reformas educativas. Es necesario desarrollar una política de formación docente integral que incluya la formación continua y el sistema de incentivos para los docentes. También existe amplio margen para reducir las brechas de infraestructura y dotación de centros educativos y hacerlos más inclusivos. El sistema de evaluación educativa se está desarrollando en El Salvador, pero requiere de una estabilidad institucional de la que ha carecido hasta ahora, para poder construir capacidades de manera duradera y poder asegurarse que las evaluaciones son seguidas de acciones de mejora efectivas.

La pandemia de COVID-19 ha supuesto un hito importante en el sistema educativo del país. Por un lado, el cierre prolongado de los centros escolares puede haber supuesto un rezago importante en los aprendizajes y en la reducción de brechas. Por otro lado, la respuesta del Gobierno de El Salvador y de la comunidad educativa ha permitido empezar a contrarrestar algunas de las deficiencias estructurales del sistema, especialmente a través de esfuerzos de digitalización como el suministro de equipos y la formación de docentes en el uso de herramientas digitales.

Para que la educación sea una puerta de entrada al mercado laboral, es necesario desarrollar mecanismos para acercarla al sector productivo. Muchos jóvenes salvadoreños abandonan la educación antes de haber obtenido habilidades para el mercado laboral, y 28 % de los jóvenes de 15 a 24 años no estudia ni trabaja. Para aumentar la pertinencia de la educación, su atractivo para los y las jóvenes y su papel de motor de la productividad, es necesario establecer mecanismos institucionales que permitan identificar las habilidades y perfiles que necesita el sector productivo, y que los traduzcan en planes de estudios apropiados en todos los niveles de educación. Para ello, El Salvador puede construir sobre los logros recientes, reforzando las estructuras de coordinación como los comités sectoriales y el Consejo de Coordinación de la Educación Técnica y la Formación Profesional. También es necesario desarrollar instrumentos clave como un Marco Nacional de Competencias y un sistema de acreditación de competencias. El uso de pedagogías activas, de la formación dual y el desarrollo de vínculos más estrechos entre instituciones educativas y de formación puede también contribuir a generar competencias más adaptadas a las necesidades.

Hacia una mejor gobernanza pública para un Estado moderno

La falta de institucionalización en ciertos sectores de políticas públicas, la existencia de marcos normativos obsoletos y fragmentados, y la complejidad de los mecanismos de coordinación obstaculizan la capacidad de la administración salvadoreña para desempeñar sus funciones de manera eficaz (ver Capítulo 2). En El Salvador, el Centro de Gobierno (CdG) —el conjunto de entidades que apoyan directamente al jefe de Estado y al consejo de ministros— está fragmentado, lo que limita la capacidad del gobierno para abordar desafíos multidimensionales.

En El Salvador, el Centro de Gobierno ha evolucionado ampliamente durante las últimas décadas, pero sigue estando fragmentado y necesita mecanismos de coordinación más sólidos. El Centro de Gobierno podría beneficiarse de una mayor claridad en cuanto a funciones y responsabilidades. A pesar de la multiplicación de estructuras de coordinación, la eficiencia de los mecanismos formales de coordinación podría mejorarse. Con mayor claridad sería más fácil asegurar una mayor estabilidad en las instituciones del CdG en El Salvador y evitar vacíos en funciones clave como la coordinación de planificación estratégica o la coordinación y monitoreo de inversión pública. Los órganos o instituciones que realizan estas funciones clave del CdG podrían mantenerse en los sucesivos gobiernos para retener la memoria institucional, garantizar la continuidad del proceso y desarrollar una estrategia para los desafíos a largo plazo.

Un marco de planificación sólido ayudaría a El Salvador a articular las prioridades con claridad, agrupar iniciativas de políticas en torno a un número reducido de prioridades, dirigir la implementación y mejorar la coherencia de políticas públicas. El país dispone a día de hoy de documentos de planificación y articulación en algunas áreas, como el Plan de Desarrollo Social. Sin embargo, no dispone de un plan articulador del conjunto de la acción gubernamental, y el Plan Cuscatlán, ideado como plataforma electoral, no reúne las características de un instrumento de planificación y articulación. El Salvador podría reforzar la capacidad institucional de planificación en el Centro de Gobierno con la creación de una unidad de estrategia dedicada con el tiempo y la capacidad para la reflexión a mediano plazo. El Salvador también debería establecer un marco más sólido para monitorear las prioridades estratégicas. Esto incluye el desarrollo de indicadores de desempeño apropiados, con líneas base y metas.

La gestión de recursos humanos en la administración salvadoreña adolece de una falta de institucionalización, al no existir una institución específica encargada de liderar y supervisar el diseño e implementación de una estrategia nacional de recursos humanos. Como consecuencia, el sector público no dispone de un centro de capacitación eficaz y funcional para el conjunto de la administración, aunque sí dispone de capacidad en algunos sectores. La movilidad limitada de funcionarios públicos y la ausencia de un marco armonizado de competencias, tareas y funciones impide una mejor utilización de competencias disponibles. El Salvador debería establecer una autoridad con un mandato claro y los recursos adecuados para establecer y supervisar la estrategia nacional de gestión de la fuerza laboral del servicio civil en toda la administración salvadoreña y llevar a cabo una reforma de la Ley del Servicio Civil para sentar las bases de una reforma del servicio civil que permita una mayor movilidad, así como el monitoreo, evaluación y recompensa del desempeño.

El Salvador ha logrado avances importantes en materia de política regulatoria y debería capitalizar sobre estos. La Ley de Mejora Regulatoria y la Ley de Procedimientos Administrativos establecen y articulan estrategias de simplificación administrativa y establecen una autoridad (el Organismo de Mejora Regulatoria) encargada de promover y hacer cumplir la política regulatoria. Para seguir construyendo sobre los logros realizados, El Salvador podría extender la aplicación de la política regulatoria inicialmente concentrada en aspectos relacionados con la actividad económica hacia otras áreas de interés para los ciudadanos (como salud, educación o mercado laboral). También podría asegurar la participación efectiva de las partes interesadas involucrándolas sistemáticamente en el proceso de desarrollo regulatorio. Por último, podría apoyar la práctica del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) con orientaciones claras, programas de capacitación y mecanismos de control de calidad, con el fin de generar conciencia y asegurar que el AIR se realice de manera homogénea en toda la administración.

El Salvador debería retomar su compromiso con el Gobierno Abierto y definir mandatos claros y desarrollar herramientas para aumentar la transparencia, integridad, rendición de cuentas y la participación de las partes interesadas. La Ley de Acceso a la Información Pública y la existencia del Instituto de Acceso a la Información Pública son herramientas importantes para el desarrollo de una agenda de gobierno abierto. Sin embargo, el país está rezagado en la conformación de espacios de participación ciudadana y la publicación de datos abiertos. Además, las actividades ligadas al proceso de gobierno abierto de la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) se paralizaron tras el cambio de gobierno en 2019, lo que ha contribuido a cerrar algunos de los foros de diálogo abiertos.

Opciones y prioridades para profundizar la relación de El Salvador con la OCDE

El Salvador ha intensificado su relación con la OCDE en los últimos años. Es miembro del Centro de Desarrollo de la OCDE desde 2019, también del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales desde 2011, y es signatario del Convenio Multilateral sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal desde 2015. Se adhirió a la Declaración de Punta del Este de 2018 en 2021. Un programa de Inspectores Fiscales Sin Fronteras está activo desde mediados de 2021. También se ha adherido a la Declaración sobre Refuerzo de las PYME y Emprendimiento para la Productividad y el Crecimiento Inclusivo de 2018 y la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2009. Además, El Salvador participa activamente en las actividades del Foro Global sobre Política de Competencia y Foro Regional sobre Competencia OCDE-BID. El país también participa activamente en las actividades del Programa Regional de la OCDE para América Latina, y fue sede virtual de la reunión de alto nivel de 2021 de este foro.

El Salvador está participando en la edición 2022 del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA por sus siglas en inglés). Los resultados de PISA, previstos en 2023 brindarán a los formuladores de políticas datos y evidencias que podrán usarse para determinar qué pueden hacer para mejorar el sistema educativo salvadoreño y, en última instancia, garantizar que los estudiantes obtengan las habilidades necesarias para tener éxito en el mundo del mañana, como están descritas en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Educación. La OCDE incentiva al país a continuar con su participación en el próximo ciclo de PISA, PISA 2025, y a aprovechar la oportunidad de incluir en su participación la opción de evaluar a los jóvenes no escolarizados. Esta opción ha sido implementada recientemente por Guatemala, Honduras, Panamá y Paraguay y está diseñada para los países PISA que tienen un número significativo de jóvenes de 15 años que no asisten a la escuela.

Para desarrollar las recomendaciones sobre transformación productiva incluidas en este informe, El Salvador podría movilizar su membresía en el Centro de Desarrollo a través de las actividades de la Red de Políticas Públicas sobre Cadenas de Valor Globales, Transformación Productiva y Desarrollo. Realizar un Examen de Políticas de Transformación Productiva (PTPR por sus siglas en inglés) brindaría un apoyo valioso a la revisión del marco institucional y la armonización de la estrategia de transformación productiva recomendada en este informe (Capítulo 5). Como complemento, El Salvador también podría contemplar la realización de un Estudio de Políticas de Inversión para analizar las distintas barreras transversales y del ambiente de negocios que limitan la inversión en el país (Capítulo 4).

En el área del manejo de recursos hídricos, El Salvador podría apoyarse en los documentos normativos de la OCDE desarrollados para la implementación de los principios de políticas enunciados en este informe (Capítulo 6). Estos incluyen la Recomendación del Consejo sobre Agua de 2016 y la caja de herramientas de políticas públicas sobre agua que la acompaña (OCDE, 2021[92]).

Las recomendaciones sobre gobernanza pública de este informe están fundamentadas en parte en instrumentos legales de la OCDE que podrían guiar a El Salvador en su implementación. Entre ellos, se pueden resaltar: (i) la Recomendación sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público de 2019, (ii) la Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria de 2012, (iii) la Recomendación sobre Gobierno Abierto de 2017, y (iv) la Recomendación sobre estrategias de Gobierno Digital de 2014.

Recomendaciones y acciones prioritarias para un desarrollo sólido, inclusivo y sostenible

Objetivos	Recomendaciones	Recomendaciones detalladas y acciones
Acelerar la transformación productiva de El Salvador
Superar las principales barreras horizontales a la competitividad y al crecimiento de la productividad (Capítulo 4)
Paliar las consecuencias de la delincuencia y la violencia sobre el desarrollo del sector privado.	Aumentar la eficacia de las fuerzas policiales y la justicia de El Salvador en la lucha contra la delincuencia y reforzar la confianza de los empresarios.	Llevar a cabo investigaciones más especializadas y focalizadas de los delitos, recurriendo a métodos de investigación especiales, como la intervención y la escucha de conversaciones telefónicas de sospechosos. Ampliar los recursos humanos, materiales y financieros que se destinan a las fuerzas de seguridad y la justicia. Asegurar una mejor coordinación entre las instituciones pertenecientes al sistema de seguridad y justicia de El Salvador, así como una ejecución efectiva y eficiente de las políticas. Un procedimiento de contratación basado en los méritos para las instituciones del sistema de seguridad y justicia de El Salvador. La disuasión y la lucha contra las prácticas abusivas y las violaciones de los derechos humanos por parte de los servicios policiales, sobre todo en comunidades marginadas.
	Adoptar políticas de atención a las víctimas de extorsión, para que estas denuncien y colaboren con las fuerzas policiales y la justicia.	Denuncias anónimas y una protección adecuada de víctimas y testigos. Ayudas financieras a las víctimas de extorsión para incitarlas a denunciar los delitos de extorsión, p.ej. a través la creación de un fondo de solidaridad.
Modernizar y mejorar la infraestructura de transporte, logística y energía de El Salvador.	Establecer y actualizar regularmente un plan de inversiones público consolidado, con una priorización de las necesidades de infraestructura nacional y un marco institucional para reflejar los objetivos superiores del gobierno en la planificación de infraestructura.	Un organismo independiente y centralizado de planificación debería encargarse de la actualización periódica de este plan para asegurar que los proyectos de infraestructura más urgentes se prioricen. Involucrar al sector privado en el diseño del plan y de la cartera de proyectos de infraestructura. Alinear el trabajo de la cooperación internacional en el ámbito de la infraestructura con la priorización de proyectos del plan de inversiones público
	Aumentar la inversión en la construcción y el mantenimiento de la infraestructura de carreteras de El Salvador; en particular, ampliar la red de carreteras estratégicas y mejorar la calidad de las carreteras transnacionales.
	Mejorar la calidad del suministro eléctrico a través de mayor competencia y estándares de calidad más altos.	Reformar el marco jurídico para la distribución de electricidad, con el fin de introducir más competencia en la calidad y el precio de la energía. Introducir estándares más altos y normas más estrictas por la calidad del suministro eléctrico. Establecer zonas especiales con una mejor calidad del suministro eléctrico y precios de electricidad determinados por el mercado para financiar las inversiones necesarias (en particular, por las empresas privadas que precisan un suministro eléctrico estable para poder funcionar). Optimizar los subsidios de electricidad.
	Diversificar la matriz de energía para reducir la dependencia de generación de energía con combustibles fósiles, la dependencia de las importaciones de energía de El Salvador y el costo de la electricidad de producción interna, ampliando las capacidades de energía geotérmica, solar y eólica del país.	Crear las condiciones adecuadas para integrar una gran cantidad de energías renovables en la matriz energética de El Salvador, mediante: La modernización de la red de distribución y transmisión eléctrica de El Salvador. La creación de más carga de base a través de la explotación de la energía geotérmica y plantas de gas natural. La evaluación de la posibilidad de fortalecer la transmisión eléctrica del mercado eléctrico regional (MER). El diseño y la aplicación de nuevas normas y regulaciones, sobre todo, la adaptación de regulaciones adecuadas para regular la generación distribuida de electricidad que no pasa por la red de transmisión. La capacitación de un número de técnicos adecuado. La mejora de la planificación a largo plazo y la coordinación, coherencia y armonización de políticas, así como del marco institucional para las energías renovables.
	Obtener fondos para invertir en infraestructura de transporte, logística y energía	Considerar mecanismos de financiamiento alternativos a la tributación general, si es pertinente en cada sector. Desarrollar una cartera de APP y velar por que esté alineada con las prioridades nacionales. Atraer más inversores privados a través de procesos de licitación de otros contratos con empresas privadas (p. ej., Purchasing Power Agreements [PPA], Contratos Build-Operate-Transfer [BOT]).
	Mejorar el marco legal e institucional de las APP.	Justificar claramente el uso de procedimientos no competitivos para la selección de APP y publicar estas justificaciones. Simplificar los procesos de licitación de las APP. Asegurarse que la ley APP sea compatible con los marcos legales sectoriales.
	Aumentar la transparencia y reducir las oportunidades para la corrupción en la construcción y la contratación de infraestructura pública.	Establecer un sitio web que monitoree en tiempo real el avance de la inversión pública. Asegurar un seguimiento y una evaluación adecuados de los proyectos de infraestructura pública en El Salvador a través de instituciones.
Suprimir las barreras al comercio internacional	Acelerar la aplicación del plan de acción del Comité Nacional de Facilitación del Comercio de El Salvador	Identificar las prioridades para la aplicación del plan de acción.
	Simplificar y automatizar los trámites y formalidades fronterizos.	Ampliar la aceptación de copias de documentos necesarios para los trámites fronterizos. Mejorar el alineamiento de los documentos comerciales con las convenciones y estándares internacionales. Reducir la cantidad de documentos necesarios para la importación y la exportación. Automatizar progresivamente los trámites fronterizos y aduaneros para reducir las demoras en las fronteras internacionales. Fomentar el procesamiento de la documentación de importación previo a la llegada para reducir el tiempo en las aduanas. Acelerar los controles para los productos perecederos y la prestación de un trato preferencial con respecto al despacho de aduanas a estos productos. Ampliar el uso de auditorías posteriores al despacho de aduanas. Simplificar los trámites.
	Mejorar la cooperación y el diálogo de todas las partes interesadas en el comercio internacional.	Mejorar la cooperación con las autoridades aduaneras y organismos fronterizos de los países vecinos. Mejorar la cooperación y coordinación entre las diferentes agencias fronterizas y las partes interesadas en los controles fronterizos en El Salvador. Brindar información adecuada y oportuna sobre cambios regulatorios al sector privado. Dar al sector privado un espacio para observaciones antes de la introducción o modificación de regulaciones relacionadas con el comercio internacional. Volver aún más inclusivas las consultas con el sector privado
Reducir la duración y los costos de los procedimientos administrativos	Acelerar la ejecución de las iniciativas de política para reducir la burocracia, simplificar los procedimientos para las empresas y aumentar la transparencia.	Poner en marcha la ventanilla única para los permisos de construcción y proseguir esfuerzos para consolidar e integrar las múltiples "ventanillas únicas" con un enfoque basado en el usuario. Aplicar el Plan de Simplificación y Digitalización de Trámites. Ultimar el Registro Nacional de Trámites. Velar por que el proceso de mejora regulatoria y la creación del Registro Nacional de Trámites reciban los recursos adecuados. Garantizar la creación del Tribunal para la Eliminación de Barreras Burocráticas (TEBB). Acelerar la digitalización de los procedimientos administrativos.
	Simplificar los procedimientos de obtención de incentivos fiscales y aumentar la transparencia.	Reducir los plazos para su obtención y garantizar el respeto por los plazos estipulados por la ley. Reducir el número de instituciones que participan en la concesión de dichos incentivos en el sector turístico. Mejorar el acceso a información detallada sobre los trámites necesarios para optar a incentivos fiscales en línea.
Mejorar el acceso al financiamiento de micro y pequeñas empresas.	Velar por que los programas públicos de mejora del acceso al financiamiento de micro y pequeñas empresas impidan una transferencia de riesgos excesiva del sector privado al sector público.	Priorizar la canalización de fondos públicos a través de instituciones financieras privadas siempre que sea posible, en lugar de otorgar préstamos a empresas privadas directamente a través de instituciones públicas como BANDESAL. Privilegiar los esquemas de garantía de préstamos tales que PROGRAMYPE por encima del préstamo directo de fondos públicos a las empresas. Desarrollar coinversiones como las de MINEC, financiadas conjuntamente por préstamos o subvenciones públicas y por fondos propios de las empresas o préstamos del sector privado.
	Velar por que los recursos se dirijan a empresas viables parcial o completamente excluidas de los mercados financieros o que se enfrentan a restricciones de crédito (adicionalidad).	Conceder apoyo público solo a las empresas sin acceso a instituciones financieras privadas (p. ej., debido a la falta de garantías) o que enfrentan tasas de interés excesivamente altas. Evaluar rigurosamente la viabilidad y rentabilidad de las empresas que se benefician del apoyo. Promover la evaluación de riesgos de proyectos y no solo de personas naturales o jurídicas en las instituciones financieras para acordar créditos a más personas y MYPE con proyectos exitosos.
	Evaluar con rigor los programas públicos de mejora del acceso al financiamiento de micro y pequeñas empresas para abandonar las políticas que se han vuelto ineficaces o ya no son necesarias.	Fortalecer las bases de datos de las instituciones públicas sobre las mipymes y la coordinación y el intercambio de datos entre instituciones para generar sinergias. Fortalecer el monitoreo de la colocación de crédito. Impulsar las evaluaciones de resultados, intermedias y de impacto con la supervisión de los entes que proveen los fondos.
	Fortalecer las capacidades técnicas de las micro y pequeñas empresas, y prestarles apoyo técnico para rellenar las solicitudes de préstamo de instituciones financieras formales.	Fortalecer las capacidades institucionales especializadas para el apoyo técnico y la educación financiera de las MYPE: Crear el rubro de asesores financieros para la MYPE en CONAMPYPE. Crear el consejo de asesoría financiera de la MYPE en CONAMPYPE. Fortalecer la educación financiera en línea, articulando los esfuerzos de educación financiera entre los bancos públicos (banca estatal y la banca de fomento). Modernizar los centros de atención a MYPE.
	Facilitar procedimientos de insolvencia especializados (acuerdos extrajudiciales) para comerciantes y microempresas, y ampliar los acuerdos extrajudiciales a las pequeñas empresas.	Modificar el anteproyecto de Ley de Insolvencia para ampliar los acuerdos extrajudiciales a las pequeñas empresas. Una vez logre aprobarse, divulgar la ley con todos los actores involucrados para asegurar su implementación.
	Fomentar la inclusión financiera entre la MYPE.	Reformar el marco legal y las normativas del Banco Central de Reserva y de la Superintendencia del Sistema Financiero para las MYPE. Desarrollar y aprobar el Plan de Acción previsto en la Política Nacional de Inclusión Financiera lo antes posible.
	Fomentar la formalización de más MYPE.	Simplificar los trámites administrativos para la formalización de las MYPE. Considerar la introducción de un régimen de tributación simplificado para MYPE en El Salvador. Mejorar el marco jurídico de las EdRL para mejor adaptarlas a las necesidades de las MYPIMES o introducir un régimen especial de EdRL para MYPIMES. Un nuevo marco jurídico para las EdRL o un régimen especial de EdRL para MYPIME debería especialmente: Otorgar personalidad jurídica a las EdRL o autorizar las EdRL unipersonales. Introducir un régimen de contabilidad simplificada para las MYPESimplify administrative procedures for the formalisation of MSEs. Consider the introduction of a simplified taxation regime for MSEs in El Salvador.
Acelerar la digitalización de El Salvador	Mejorar la infraestructura digital de El Salvador.	Mejorar el acceso a los cables de fibra óptica, la banda ancha móvil y otra infraestructura digital en las zonas rurales. Dotar a El Salvador de un punto de intercambio de Internet propio. Conectar El Salvador a su propio cable submarino de fibra óptica. Acelerar la transición de la televisión analógica a la digital a fin de liberar más espectro radioeléctrico para la banda ancha móvil. Movilizar recursos financieros públicos y privados suficientes para invertir en la infraestructura digital de El Salvador.
	Fortalecer las capacidades digitales de la población y de las micro y pequeñas empresas	Ampliar las políticas para fomentar la adopción de tecnologías digitales por parte de las mipymes.
	Seguir mejorando la gobernanza electrónica de El Salvador	Poner en pleno funcionamiento la firma electrónica. Mejorar la calidad de y el acceso en línea a los datos gubernamentales.
Fortalecer el marco institucional para la innovación.	Institucionalizar la coordinación de la implementación de la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología, con un espacio de consulta y amplia representación del sector empresarial, de la sociedad civil y de la academia.	Un ente supraministerial será encargado de coordinar la implementación de la Política de Innovación, Ciencia y Tecnología. Atribuir el liderazgo dentro del ente supraministerial a la Secretaría de Innovación de la Presidencia, expandiendo sus funciones actuales. Asegurar que el ente supraministerial esté dotado de suficientes recursos financieros y humanos. Finalizar la creación de la Agencia Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología, operacionalizar esta agencia y dotarla de recursos financieros suficientes. Esta agencia podría ser la encargada de coordinar la implementación de la política de innovación y complementarse con un ente consultivo para la definición de la política de innovación, ciencia y tecnología. Establecer un Observatorio Nacional de Innovación para dar seguimiento a los proyectos de innovación. Este Observatorio podría formar parte del ente supraministerial para la innovación.
Fortalecer el marco institucional para la innovación.	Establecer el ecosistema de innovación, ciencia y tecnología: un mecanismo articulador de todos los esfuerzos y actores públicos, privados y de sociedad civil y un espacio de diálogo y coordinación interinstitucional y multisectorial para promover una cultura de innovación y hacer una priorización de temas relacionados con la innovación, ciencia y tecnología.	Crear a corto plazo un comité para dar los primeros pasos de esta articulación y de este diálogo. Crear la metodología de trabajo de ese comité.
Fortalecer el marco legal y de política para la innovación, ciencia y tecnología.	Alinear la política de innovación y su marco temporal con la política de transformación productiva, la política nacional de educación superior y la política nacional agropecuaria.	Considerar la fusión de las políticas de innovación y de transformación productiva en una política de desarrollo económico impulsada por la innovación. Modernizar y actualizar la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico y la Ley de Fomento Productivo. Actualizar la Política de Emprendimiento.
	Mejorar el Sistema de Protección de Propiedad Intelectual de El Salvador.	Reformar la Ley de Propiedad Intelectual para crear el Instituto Nacional de Propiedad Intelectual. Mejorar y simplificar los registros y otros procesos relacionados con las patentes.
	Incorporar la perspectiva de largo plazo en la formulación de políticas para fomentar la innovación a través de ejercicios de prospectiva específicos y consultas con todos los actores relevantes.	Construir una visión de largo plazo de la política de innovación, ciencia y tecnología. Incorporar la perspectiva de largo plazo en el ecosistema de innovación, ciencia y tecnología.
Mejorar los instrumentos de política para fomentar la innovación.	Diseñar políticas activas de difusión de tecnologías, sobre todo políticas adaptadas a las necesidades de las mipymes y empresas más allá de los usuarios pioneros de tecnología (empresas de alta tecnología y start-ups).	Diseñar servicios de extensión técnica, que brindan información y servicios de divulgación a micro y pequeñas empresas. Impulsar el diseño y la implementación del centro de innovación tecnológica para el desarrollo de proyectos productivos empresariales (liderado actualmente por el Ministerio de Economía).
	Diseñar mecanismos de transferencia tecnológica directa, entre el sector privado, la investigación y el sector educativo	Crear un modelo único de centros de ciencia y tecnología para fomentar la innovación y facilitar la transferencia de tecnología y armonizar los centros de innovación existentes (CDMYPES, Centro de Extensión, CDARTE, CITDE, CATI, Oficina de Innovación Financiera). Crear centros de innovación cofinanciados y liderados conjuntamente por el sector privado, recursos públicos y la academia, cuyo fin sea apoyar a las empresas en su transformación productiva.
Optimizar las políticas de apoyo a la transformación productiva y mejorar su coordinación, alineamiento y evaluación (Capítulo 5)
Fortalecer el marco institucional para el fomento productivo	Crear un mecanismo institucional público-privado que se encargue de la formulación y la coordinación de las políticas que respaldan la transformación productiva.	Revisar las atribuciones de las principales instituciones y asignar las funciones de coordinación o crear una institucionalidad dedicada a la coordinación de las políticas de transformación productiva. Reformar la Ley de Fomento a la Producción para reactivar el Comité del sistema integral de fomento a la producción como comité consultivo de fomento a la producción empresarial, en línea con las funciones atribuidas al Gabinete de Productividad y Competitividad en la Política de Comercio e Inversiones. Atribuirle al ente coordinador el objetivo de establecer una visión de una política de transformación productiva moderna y de codiseñar la política industrial.
	Establecer una agencia ejecutora de políticas de desarrollo productivo con base en la propuesta de la Política de Comercio e Inversiones para favorecer enfoques de clúster o basados en problemas bien identificados.	Realizar un mapeo detallado de las políticas de transformación productiva ejecutadas por distintos entes. Consolidar las capacidades de implementación alrededor de estrategias transversales de transformación productiva.
Promover el diálogo público-privado alrededor de la transformación productiva	Promover un diálogo público-privado amplio, global e institucionalizado de forma regular en El Salvador, con objetivos claros y ámbitos de trabajo bien definidos.	Establecer el ámbito de acción y los participantes del proceso de diálogo (aprovechar procesos de diálogo en curso como el comité de facilitación de comercio). Construir ámbitos de dialogo alrededor de una institucionalidad permanente.
Alinear las políticas que respaldan la transformación productiva y focalizar esfuerzos en la ejecución	Mejorar la formulación, coordinación e implementación de las políticas de transformación productiva.	Alinear unas con otras las distintas políticas que respaldan la transformación productiva (políticas de transformación productiva, inversión, comercio, desarrollo empresarial). Alinear las políticas de transformación productiva con las políticas de innovación, ciencia y tecnología. Considerar fusionar las políticas de innovación y de transformación productiva en una política de desarrollo económico impulsada por la innovación. Centrar los esfuerzos en la ejecución acelerada de las políticas, no en el diseño de nuevos documentos estratégicos. Velar por que los documentos estratégicos vayan seguidos de planes de acción con hitos identificados, una priorización clara, plazos concretos para la ejecución de dichas acciones y acciones presupuestadas, asociadas al presupuesto según corresponda.
Revisar y ampliar la caja de herramientas de la política de fomento productivo	Evaluar sistemáticamente los instrumentos de políticas de fomento productivo.	Mejorar el seguimiento y la evaluación de la ejecución de las medidas de política previstas en los documentos estratégicos. Realizar un inventario de las políticas de apoyo productivo e identificar las metas para su evaluación. Evaluar sistemática y rigurosamente los instrumentos de políticas de fomento productivo para concentrar. recursos humanos, financieros y materiales en los más eficientes y reducir el número de instrumentos de política en apoyo a empresas.
	Reforzar los instrumentos de políticas de fomento productivo.	Destinar un porcentaje mayor del presupuesto para políticas de transformación productiva a instrumentos de política accesibles por empresas medianas y políticas que ayuden a crecer a las micro y pequeñas empresas. Crear más incentivos y programas de apoyo sectoriales para respaldar los sectores estratégicos. Añadir una óptica prospectiva a la identificación de sectores y productos prioritarios (análisis de valores de exportación, tendencias de crecimiento, demanda mundial, creación de empleo). Transparentar los criterios de atribución de incentivos.
	Reequilibrar la importancia relativa de incentivos fiscales y programas de apoyo productivo.	Evaluar de forma sistemática y periódica los costos y beneficios de los regímenes de incentivos fiscales, y reducir o eliminar dichos incentivos cuando su costo supere los beneficios. Reducir la importancia de los incentivos fiscales y, al mismo tiempo, focalizarlos mejor y destinar más recursos a otros bienes públicos. Considerar redirigir el gasto tributario hacia inversiones en I+D+I en vez de a sectores ampliamente definidos.
	Diseñar instrumentos para apoyar los encadenamientos productivos en clústeres productivos y cadenas de valor.	Apoyar la generación de clústeres productivos con programas de apoyo dirigidos a asociaciones de empresas por clúster productivo (fondos concursables para la organización de clústeres, asistencia técnica, inteligencia de mercado). Apoyar redes locales de empresas para la formación de vínculos productivos, la capacitación de empresarios y la organización a nivel de territorio. Apoyar la formulación de planes de fortalecimiento de cadenas de valor para sectores prioritarios. Establecer un sistema de información de proveedores y compradores nacionales de insumos y bienes intermedios para facilitar la vinculación productiva. Movilizar la información para la vinculación con mercados internacionales. Establecer un diálogo con cadenas de valor que exportan a la subregión para apoyarlas para exportar más allá.
	Vincular más instrumentos de política que apoyan a las mipymes con la formalización.	Ampliar la asistencia técnica con el proceso de formalización a las mipymes informales. Incluir medidas de apoyo con el proceso de formalización en las políticas públicas y programas que apoyan a las empresas informales.
	Favorecer los vínculos entre zonas francas y parques de servicios, y la economía local.	Eliminar gradualmente las exenciones tributarias para insumos y equipo de importación, o quitarles peso en sectores distintos de las maquilas. Crear programas que permitan emparejar inversores internacionales con proveedores locales, y asistir a estos últimos en el fortalecimiento de las habilidades y competencias adecuadas.
Hacia la gestión integrada de los recursos hídricos, el abastecimiento de agua y el saneamiento para todos (Capítulo 6)
Establecer la gobernanza y la financiación de la gestion integrada de recursos hídricos a nivel de cuenca.	Establecer a través de la Autoridad Salvadoreña del Agua la gobernanza por cuenca.	Encomendar a las agencias de cuenca la recolección de cargos (extracción, vertido, contaminación) y su redistribución para financiar las medidas de GIRH de acuerdo con las prioridades establecidas en el plan de manejo por cada cuenca
	Implementar un enfoque basado en riesgos en cada cuenca.	Involucrar todas las partes interesadas en la GIRH (cada uno buscando minimizar su riesgo). Encomendar a las agencias de cuenca la conclusión de acuerdos con las partes interesadas.
	Desarrollar una ‘cultura del agua’	Involucrar a las partes interesadas en la gestión de riesgos (para abordar el problema de la baja aceptabilidad pública de la tarificación del agua en El Salvador).
Implementar un enfoque de gestion de riesgos a los riesgos de escasez de agua, inundaciones, y contaminación del agua	Definir áreas de riesgo dentro de cada cuenca (diferentes de las zonas prioritarias existentes) donde priorizar acciones:	Áreas de captación de agua potable (para asegurar el abastecimiento de agua potable de la población). Acuíferos vulnerables a la escasez y su zona de recarga (para preservar la integridad de los acuíferos). Ríos y lagos vulnerables a los nitratos y fosfatos (para impedir la proliferación de algas y Jacinto de agua). Acuíferos vulnerables a los nitratos y fosfatos y su zona de recarga (para preservar la integridad de los acuíferos). Áreas vulnerables a las inundaciones en función de la periodicidad de las crecidas de los ríos, cada diez años, cien años (para planificar medidas de control de caudal río arriba). Cuerpos de agua sensibles a la contaminación (para planificar medidas de control de vertidos de acuerdo con los objetivos de calidad de los cuerpos de agua). Cabeceras de cuenca (conservación del suelo y el agua para regular el régimen hídrico y prevenir inundaciones y deslizamientos de tierra río abajo). Tramos de ríos a rehabilitar para que encuentren su curso natural (para prevenir inundaciones río abajo y preservar la vida acuática).
	Establecer niveles de riesgo aceptables	En cada área de riesgo lograr acuerdos de las partes interesadas sobre niveles aceptables de extracción, contaminación, inundaciones (para gestionar las demandas en competencia y prevenir conflictos en el uso del agua). En paralelo, organizar "“evaluaciones de nivel de preocupación"” (concern assessment) de las partes interesadas para corregir las percepciones erróneas de riesgos.
	Gestionar el riesgo (seleccionar instrumentos de política ―p. ej., instrumentos económicos― para lograr de manera costo-efectiva los objetivos aceptables de riesgo acordados previamente).	Además de establecer límites de extracción para masas de agua amenazadas de escasez, establecer cargos por extracción a niveles suficientes para fomentar la conservación del agua. Eliminar progresivamente el subsidio a la tarifa de electricidad para bombear agua subterránea, ya que va en contra del incentivo creado por los cargos de extracción para preservar el agua. Además de establecer límites permisibles de descarga de aguas residuales al medioambiente, establecer cargos por contaminación con tasa de acuerdo con la carga contaminante de las aguas residuales y la vulnerabilidad de las aguas receptoras, en base a los cánones por vertido establecidos en la LGRH. Movilizar apoyo financiero público para financiar la conservación del suelo y el agua en las cabeceras de cuenca Considerar pagos por servicios ecosistémicos (PSE) para mejorar la conservación del suelo y el agua de las laderas. Para `dar espacio al agua’y mejorar así el ciclo hidrológico, preserver la vida acuática y evitar inundaciones, además de la normative directa sobre caudales ecológicos.
Planificación financiera estratégica para abastecimiento de agua potable y saneamiento.	Estimar las necesidades de financiación según las metas (p. ej., acceso universal a agua y saneamiento [AAS] para 2050).	Estimar las necesidades de infraestructura AAS. Estimar las necesidades de rehabilitación de la infraestructura existente. Estimar ganancias de eficiencia en el lado de la demanda (p. ej., expansión de la medición del agua, reutilización de aguas residuales tratadas). Estimar las necesidades de agua para la industria y la agricultura. Estimar las necesidades de la infraestructura de almacenamiento de agua (presas, embalses).
	Estimar los ingresos esperados, examinando diferentes escenarios de tarificación y fuentes de financiamiento.	Estimar ingresos esperados a través de: Factura del agua. Apoyo financiero público. Examinar diferentes escenarios posibles dentro del marco legal: statu quo aumento en la base (incluye plantas de tratamiento de aguas residuales, alcantarillado por m3 y no tarifa plana) aumento de la tasa por m³ cambio en la estructura de tarifas (diferentes bloques, sin bloques - puramente volumétrico)
	Cerrar la brecha de financiamiento.
Establecer la tarificación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento	Como un paso transicional, combinar tarifas de agua (factura de agua), transferencias presupuestarias y transferencias de asistencia oficial para el desarrollo (AOD).	Estimar beneficios para la salud pública que aporta la infraestructura AAS (para justificar las transferencias presupuestarias y de AOD). Facilitar el acceso a la ayuda reembolsable (préstamos, bonos, acciones) al ofrecer una garantía de ingresos (a través de las transferencias presupuestarias y de AOD).
	Moverse gradualmente hacia el objetivo último de la “recuperación total de costos”.	Aumentar gradualmente las tarifas a niveles que sean suficientes para recuperar los costos de construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura de AAS, así como la constitución de reservas financieras para inversiones requeridas por ley. Atraer inversión extranjera directa a través de una tarificación que cubre los costos y permite un margen de beneficio (legal).
Educación y desarrollo de habilidades para el desarrollo en El Salvador (Capítulo 7)
Dirigir la expansion de la educación preprimaria y los servicios de AEPI.	Proveer acceso universal a la educación preprimaria obligatoria a partir de los 4 años de edad y focalizar la expansión de servicios de AEPI familiares, comunitarios y públicos en zonas vulnerables.	Reforzar la oferta de educación preprimaria en el contexto de la política Crecer Juntos. Desarrollar un enfoque participativo para la planificación de la expansión de AEPI en niveles descentralizados con una prioridad para las zonas vulnerables. Promoción en las comunidades, por parte de proveedores de servicios sociales y otros actores locales, para animar a las familias a confíar y acceder a programas de aprendizaje temprano. Desarrollar estándares nacionales (infraestructura, pedagogía, docentes), monitoreo y certificación de programas y trabajadores para una educación preprimaria de calidad. Promover soluciones adaptables locales (p. ej., horarios flexibles, acceso de medio tiempo) para facilitar la combinación del trabajo y del cuidado.
	Asegurar el financiamiento del nuevo plan estratégico para la primera infancia Crecer Juntos.	De ser necesario, usar mecanismos de financiación innovadores y sostenibles, tales como impuestos específicos, bonos de impacto o contribuciones privadas para aumentar las opciones más allá de las disponibles a partir del presupuesto general o de la ayuda de donantes bilaterales y multilaterales. Alinear los recursos aportados por la cooperación internacional a programas nacionales articulados y no como programas específicos aislados. Asegurar la coordinación presupuestaria entre sectores mediante la programación conjunta y enfoques de entrega de servicio, vinculados a los procesos de planificación de cada sector. Desarrollar mecanismos de seguimiento y evaluación integrados entre sectores.
	Diseñar y desarrollar una estrategia nacional de comunicación para apoyar la conciencia de AEPI y la educación preprimaria obligatoria al nivel comunitario	Reforzar mensajes alrededor de la AEPI holística para niños, padres, cuidadores y futuros padres. Adaptar las estrategias para dirigirse a poblaciones vulnerables reconociendo su especificidad (madres jóvenes, indígenas, pobres, con discapacidad, etc.), con el apoyo de autoridades locales, líderes comunitarios y grupos de promoción de la educación. Construir y movilizar el apoyo de AEPI entre funcionarios de alto nivel y a los servidores públicos para mantener la continuidad entre administraciones.
Apoyar la escolaridad y la progresión de todos los niños, niñas y jóvenes en la educación básica y secundaria a través de un apoyo e incentivos focalizados.	Expandir la educación obligatoria hasta el final de la educación secundaria.	Considerar alargar la educación obligatoria incluyendo la educación secundaria alta, garantizando el acceso, especialmente en zonas rurales.
	Poner a disposición recursos apropiados para reducir las desigualdades en el acceso a la educación de calidad.	Reducir el impacto en la escolaridad y el desempeño escolar de las desigualdades sociales y de ingresos mediante el uso de transferencias eficientes para familias vulnerables en todos los niveles educativos. Examinar los beneficios de agregar la asistencia a la escuela como condicionante de prestaciones o bonos específicos. Diseñar programas de transferencias condicionadas para garantizar la asistencia en todos los niveles de atención. Garantizar el derecho a la educación para todos los niños y las niñas durante situaciones de emergencia (p. ej., con la expansión de accesos a internet comunitarios) y en las zonas vulnerables. Desarrollar un esquema de motivación para atraer docentes experimentados y capacitados a las escuelas con dificultades y en zonas rurales.
	Evaluar el impacto de programas de prevención de la violencia a nivel de escuelas y reforzar aquellos que tengan resultados positivos.	Establecer programas con un enfoque integral de prevención de la violencia en el ámbito escolar (consejería escolar, material pedagógico y formación para alumnos, docentes, familias) como complemento a los esfuerzos en programas basados en el enfoque de seguridad pública. Evaluar los distintos programas de prevención de la violencia en el ámbito escolar y el impacto de otros programas (como el sistema de EITP) en la violencia en el ámbito escolar. Escalar programas con eficacia probada en función de las necesidades de cada centro educativo o municipio ampliando su cobertura.
Aumentar la calidad de la educación obligatoria.	Reforzar el sistema de evaluación educativa para informar a las políticas educativas y la enseñanza	Participar regularmente en evaluaciones periódicas de aprendizaje regionales o internacionales. Desarrollar la capacidad técnica para producir evaluaciones de aprendizaje nacionales que puedan usarse para mejorar la planificación, la creación de políticas y para identificar fortalezas y debilidades del sistema educativo (p. ej., la alineación con el programa nacional, la alineación con los estándares internacionales). Establecer una institucionalidad sólida para el sistema de evaluación educativa. Considerar el establecimiento de un ente autónomo encargado de la evaluación educativa. Establecer y poner en práctica una estrategia diferenciada de difusión de los resultados de procesos de evaluación educativa. Fomentar el uso de los resultados de las evaluaciones para mejorar la enseñanza. Considerar la inclusión de evaluaciones de aprendizaje en encuestas a los hogares, que se centra en la inclusión y en la participación de la comunidad para acercarse a los niños y las niñas no escolarizados. Considerar la inclusión del módulo de evaluación fuera de la escuela en próximas participaciones en el programa PISA.
	Mejorar la calidad de los programas de formación docente inicial y continua para que tomen mejor en cuenta el entorno escolar y las necesidades específicas.	Realizar una evaluación de la formación inicial docente, incluyendo criterios de atracción y entrada a la docencia, contenidos programáticos y horas de práctica. Monitorear y regular la oferta de formación educativa continua, con prioridad para docentes en ambientes desafiantes (p. ej., escuelas multigrado, unidocente y bidocente, zonas remotas). Desarrollar formación continua con materias sobre los desafíos emergentes, incluidos, por ejemplo, enfoques tempranos de lectura y conocimientos básicos de aritmética en los grados; técnicas de gestión de salones de clase con énfasis en salones multigrado; desarrollo socioemocional; enseñanza a distancia. Desarrollar procesos de gestión docente ordinaria (evaluación, inspección, formación) y de la motivación para la carrera docente. Evaluar la idoneidad de las políticas de gestión de docentes.
	Revisar los procesos de gestión del personal docente, avance y desarrollo de la carrera.	Revisar los mecanismos de incentivo, reconocimiento al mérito y al desempeño en la carrera docente. Adecuar la atribución de plazas a las necesidades en términos de especialidades y competencias de los docentes.
	Mejorar la calidad y el carácter inclusivo de la enseñanza y los ambientes de aprendizaje.	Restaurar o mejorar la infraestructura escolar en áreas rurales y remotas. Evaluar la calidad de la infraestructura, el acceso al agua, el saneamiento y la higiene y priorizar las escuelas con mayores necesidades. Evaluar si los estándares aplicados son todavía apropiados para un entorno de enseñanza y aprendizaje de calidad. Valorar la atención específica por tipos de población y zonas como complemento a los estándares establecidos Asegurar un suministro adecuado de insumos de aprendizaje y de enseñanza, incluso fuera del salón de clases para todos los alumnos Desarrollar propuestas pedagógicas adaptadas a los entornos específicos (p. ej., en áreas rurales). Desarrollar programas innovadores que usen tecnología móvil, bibliotecas móviles y que incluyan programas de alfabetización familiar.
Aumentar la pertinencia de la educación para mejorar las perspectivas de empleo de los jóvenes salvadoreños y reforzar su compromiso con la educación.	Desarrollar mecanismos para identificar la demanda de competencias de los sectores productivos y traducirlas en planes de estudios modernos y flexibles.	Desarrollar una Estrategia de Competencias basada en las necesidades del país, que permita mejorar la oferta de educación y adaptarla a las necesidades identificadas en materia de competencias. Desarrollar mecanismos para identificar la demanda de competencias de los sectores productivos y ajustar el currículo de la EFTP a través de consejos sectoriales de competencias u otros mecanismos de coordinación público-privada. Reforzar los órganos de coordinación que actúan de enlace entre el sector privado, los centros educativos y las instituciones públicas. Establecer y fortalecer más comités sectoriales de formación técnica y profesional. Apoyar la articulación de los Sistemas de Educación Técnica y Formación Profesional, reforzando las instancias de coordinación y la capacidad de los entes que participan en ellos. Desarrollar y adoptar un marco nacional de cualificaciones y perfiles de competencias en sectores prioritarios. Establecer un mecanismo de reconocimiento de competencias que permita la entrada en el sistema de educación superior por trayectorias no tradicionales.
	Mejorar la oferta de educación técnica y profesional y adaptarla a las necesidades identificadas en materia de competencias	Reforzar la oferta de formación técnica y profesional, dedicando recursos a la creación de formaciones adaptadas a la demanda y al refuerzo institucional de formadores. Impulsar un proceso de actualización de maquinaria y equipo en las instituciones educativas que permitan el desarrollo de competencias que faciliten su inserción laboral. Desarrollar becas, transferencias y otros incentivos financieros para completar la educación y la formación. Promover vínculos entre instituciones de capacitación y formación, instituciones públicas, empresas e industria y la sociedad civil Impulsar el desarrollo de prácticas formales, de sistemas de aprendizaje, de programas de pasantías y de formación entre escuelas y empleadores, especialmente a nivel local
	Realizar una revisión del currículo nacional basado en competencias y centrado en los y las estudiantes	Diseñar una reforma curricular basada en competencias que responda a las necesidades actuales y futuras Diseñar un proceso participativo para el desarrollo curricular Incluir en el currículo propuestas pedagógicas centradas en los y las estudiantes y propuestas adaptadas a los diferentes ámbitos educativos (p. ej., áreas rurales).
Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador (Capítulo 8)
Un centro de gobierno (CdG) más estratégico	Continuar aclarando los mandatos de las instituciones del CdG.	Establecer revisiones periódicas de los mandatos y composición de las instituciones de la Presidencia con el fin de identificar brechas y superposiciones, para definir unidades o asignaciones que puedan ubicarse fuera del CdG, o incluso eliminarse. Asegurar la existencia de los recursos humanos y financieros adecuados a las instituciones del CdG a fin de garantizar que tengan la capacidad necesaria para llevar a cabo funciones inherentes al CdG, tales como apoyo a la toma de decisiones por parte del jefe de Estado, planificación estratégica, coordinación de políticas gubernamentales integrales, monitoreo del desempeño y comunicación estratégica.
Un centro de gobierno (CdG) más estratégico	Revisar y seguir mejorando mecanismos e instrumentos para la coordinación gubernamental integral liderada por el CdG.	Revisar y actualizar los mandatos y la composición de los mecanismos de coordinación para asegurar que las unidades de la Presidencia involucradas en la coordinación gubernamental integral, los ministerios relevantes, los gobiernos subnacionales, las instituciones públicas y la sociedad civil participen y jueguen un rol activo en la planificación, coordinación y monitoreo de prioridades de política pública. Esto debería incluir revisar y actualizar la composición de los gabinetes de gestión. Desarrollar mecanismos de coordinación en áreas de políticas donde la cooperación gubernamental integral no se esté implementando ampliamente y, por lo tanto, podría reforzarse, como, por ejemplo, el gobierno abierto. Codificar y comunicar ampliamente a los ministerios competentes y otras instituciones públicas los criterios y estándares que deben cumplir las propuestas de políticas cuando se envían al CdG para su revisión. El Salvador podría considerar desarrollar pautas claras, a través de herramientas como manuales o plantillas. Fomentar el uso de canales formales para la resolución de conflictos entre instituciones de la Presidencia, ministerios sectoriales u otras instituciones públicas.
Fortalecer la planificación estratégica.	Institucionalizar la planificación estratégica y desarrollar herramientas asociadas.	Establecer una instancia de estrategia dedicada a reforzar y coordinar la planificación estratégica a mediano y largo plazo. Asegurar la disponibilidad de los recursos humanos y financieros adecuados a las instituciones del Centro de Gobierno encargadas de planificación estratégica. Establecer lineamientos claros para la priorización e implementación de las diversas iniciativas gubernamentales integrales y planes sectoriales, incluyendo una mayor vinculación entre los planes estratégicos y el presupuesto, y el desarrollo de cronogramas de implementación más detallados e indicadores para su monitoreo. Llevar adelante una evaluación sobre la calidad y la coherencia interna de las estrategias y planes multisectoriales, que incluya una correcta identificación de los recursos necesarios para su implementación (humanos, financieros y materiales). Identificar posibles sinergias entre iniciativas, particularmente a través de la alineación de los planes sectoriales con los planes gubernamentales integrales, a fin de optimizar el uso de los recursos y evitar superposiciones.
Fortalecer la planificación estratégica.	Desarrollar un marco de monitoreo robusto.	Elaborar planes de acción detallados para iniciativas gubernamentales integrales y planes sectoriales, que incluyan líneas de base, metas, indicadores y criterios para monitorear y evaluar el desempeño en su implementación. Por ejemplo, El Salvador podría considerar el desarrollo de múltiples indicadores (cada uno de los cuales incluiría una línea de base y un valor objetivo y debería evaluarse con el modelo RACER – Relevant, Accepted, Credible, Easy, Robust) asociados a cada eje u objetivo dentro de los componentes del Plan Cuscatlán. Mejorar las capacidades institucionales para llevar a cabo la recolección, procesamiento y análisis de datos en la administración salvadoreña y realizar estas funciones de manera sistemática. Armonizar los sistemas existentes para la recolección de datos en toda la administración salvadoreña, en línea con los requisitos de información para un futuro sistema nacional de monitoreo, y desarrollar mecanismos para utilizar estos datos en el proceso de toma de decisiones.
Hacia un estado más moderno.	Armonizar la estrategia de gestión de la fuerza laboral del servicio civil.	Adoptar una nueva Ley del Servicio Civil para proporcionar el marco legal necesario para el diseño e implementación efectivos de una reforma del servicio civil, acompañándola de una reforma del Código de Trabajo. Establecer una autoridad institucional con un mandato claro y los recursos adecuados para establecer y supervisar la estrategia nacional de gestión de la fuerza laboral del servicio civil en toda la administración salvadoreña. Armonizar los perfiles, funciones, términos y condiciones de empleo (p. ej., compensación, duración del contrato, seguridad laboral, derechos y obligaciones) en toda la administración salvadoreña. Revisar y actualizar periódicamente las competencias y habilidades requeridas, basándose en los aportes y necesidades de los funcionarios públicos y los ciudadanos, para mantenerse al día con las tecnologías cambiantes y las necesidades de la sociedad a la que sirven. Apoyarse en la recién creada ESIAP para desarrollar programas de capacitación que brinden a los funcionarios públicos las habilidades necesarias para el desempeño de funciones en diferentes instituciones de la administración pública. Desarrollar herramientas y sistemas de gestión de recursos humanos que permitan monitorear y evaluar el desempeño. Evaluar, recompensar y reconocer el desempeño mediante el desarrollo de indicadores y criterios para cada puesto estandarizado. Reforzar el papel y el uso sistemático del portal de empleo público (http://www.empleospublicos.gob.sv/) para garantizar que todos los procesos de contratación sean transparentes, abiertos y basados en el mérito.
	Fomentar el uso de las mejores prácticas en la política regulatoria.	Expandir el trabajo en materia de política regulatoria en El Salvador hacia otras áreas clave que abarquen formalidades y trámites del día a día basados en eventos de vida, que son esenciales, por ejemplo, para acceder a los sistemas de salud y educación (acta de nacimiento, cédula de identidad, etc.), o para participar en el mercado laboral (p. ej., seguridad social/números fiscales). Asegurar la participación efectiva de las partes interesadas mediante la puesta en marcha del Consejo Consultivo del Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) e involucrar sistemáticamente a las partes interesadas en las primeras etapas del desarrollo de las regulaciones subordinadas. Apoyar la práctica del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) con orientaciones claras, programas de capacitación y mecanismos de control de calidad, con el fin de generar conciencia y asegurar que el AIR se realice de manera homogénea en toda la administración. Dar consideración temprana en el ciclo de políticas a los criterios de desempeño para la evaluación ex post, incluyendo si los objetivos de la regulación son claros, qué datos se usarán para medir el desempeño, así como la asignación de recursos institucionales.
	Continuar los esfuerzos hacia la transformación digital.	Continuar los esfuerzos para el diseño y la implementación de proyectos destinados a reducir las brechas digitales y garantizar el acceso a la conectividad en todo el territorio de El Salvador, incluido el desarrollo de casos de negocios claros para sustentar el financiamiento y la implementación enfocada de los diversos proyectos de tecnologías digitales en El Salvador. Fortalecer el rol del Comité Nacional de Ciberseguridad para promover la coordinación y colaboración interministerial, y continuar los esfuerzos en la implementación de la política nacional de ciberseguridad de El Salvador. Proseguir los esfuerzos en la unificación e integración de todas las plataformas existentes (ventanillas únicas) en la administración salvadoreña en la ventanilla única ciudadana. Desarrollar e implementar sistemas que apoyen la gestión del cambio dentro de la administración pública. Para ello, El Salvador podría comenzar trabajando con algunos ministerios específicos en proyectos piloto, para dar visibilidad a estos procesos y a las ventajas de la transformación digital no solo para la administración pública, sino también para el servicio civil.
	Definir mandatos claros y desarrollar herramientas para aumentar la transparencia, integridad, rendición de cuentas y la participación de las partes interesadas.	Desarrollar una Estrategia de Gobierno Abierto nacional que sirva de marco para todas las iniciativas de gobierno abierto, al tiempo que asegura que se sigan pautas metodológicas similares y contribuyan a una visión compartida de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas. Identificar y asignar una unidad con un mandato claro para tomar la iniciativa en la dirección y orientación del diseño e implementación de una estrategia nacional de gobierno abierto y promover el desarrollo de una cultura de gobierno abierto en toda la administración salvadoreña. Desarrollar mecanismos de coordinación (p. ej., una mesa interministerial o grupos de trabajo) en el área de gobierno abierto. Realizar evaluaciones independientes periódicas sobre los estándares y avances en la implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública y sobre la efectividad de los arreglos institucionales vigentes para supervisar su implementación. Incluir a la sociedad civil en estas evaluaciones. Tomar medidas para asegurar que la ciudadanía y las partes interesadas participen activamente en todas las fases del ciclo de políticas (diseño, implementación, monitoreo, evaluación, etc.), estableciendo o fortaleciendo mecanismos efectivos de información, consulta y participación.

Referencias

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Notas

← 1. Las tasas de violencia se redujeron notablemente en 2021 y especialmente en 2022. A finales de 2022 no existe análisis detallado del impacto de esta reducción en el bienestar de la población o el desarrollo del país.

← 2. La fase 1 se implementó de julio a diciembre de 2019, la fase 2 de octubre de 2020 a junio de 2021 y la fase 3 de junio de 2021 a julio de 2022.

← 3. La oligarquía cafetera es conocida como las “catorce familias”, debido al elevado nivel de concentración de la tierra y del poder. En la práctica, el número era más próximo a unas sesenta (Wade, 2016[4]).

← 4. Las remesas alcanzaron el 26.2 % del PIB en 2021 (según estimaciones del Banco Central de Reserva).

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