Estudio multidimensional de El Salvador

Prioridades estratégicas para un desarrollo sólido, inclusivo y sostenible

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Caminos de Desarrollo

18 abril 2023

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2. Análisis multidimensional del desarrollo en El Salvador

Resumen

El desarrollo es intrínsecamente multidimensional. Este capítulo analiza el desempeño de El Salvador a través de los cinco pilares de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: Personas, Prosperidad, Alianzas, Paz e instituciones, y Planeta. En cada dimensión, compara el desempeño del país con el de un grupo de países de comparación, e identifica los principales obstáculos a un Desarrollo sostenible e inclusivo.

En este capítulo se realiza una evaluación general del desarrollo de El Salvador, se comparan sus resultados en esta materia y se identifican los principales obstáculos que impiden lograr un desarrollo sostenible y equitativo. Este capítulo se estructura en torno a los cinco pilares de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): las personas, la prosperidad, las alianzas, la paz y las instituciones, y el planeta. Esto pone de manifiesto los esfuerzos que se están realizando por armonizar las herramientas de la OCDE con los ODS. También sirve como indicador de la importancia que tienen los ODS para El Salvador.

Personas

El pilar de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible dedicado a las personas le concede un rol primordial a la calidad de vida, centrándose en el compromiso de la comunidad internacional de garantizar la realización del potencial de todos los seres humanos en términos de igualdad, dignidad y salud.

El telón de fondo del desarrollo en El Salvador, incluso en la actualidad, es una guerra civil que duró más de una década. El conflicto generó tanto costos económicos directos como costos sociales para el país, lo que ocasionó que este quedara a la zaga en comparación con el resto de la región en ámbitos esenciales para la calidad de vida, como la salud y la educación, y también en la lucha contra la pobreza y las privaciones. Después de casi tres décadas de reconstrucción tras el conflicto, las mediciones actuales del bienestar indican signos de mejora considerable en términos de infraestructura y empleo.

Sin embargo, El Salvador todavía debe superar retos importantes en su evolución hacia un desarrollo sostenible e inclusivo, entre los que figuran la pobreza multidimensional1, la protección social, las tasas de abandono escolar y una atención sanitaria de calidad. La prevalencia del empleo informal también ha tenido repercusiones transversales para el bienestar de los salvadoreños.

1. El sistema de protección social requiere una mayor cobertura y una mejor focalización

2. El sistema educativo se enfrenta a un bajo nivel de logro educativo y a elevadas tasas de abandono escolar

3. Las reformas han contribuido a mejorar la cobertura del sistema de salud, pero carece de calidad ante los nuevos retos

4. Los resultados registrados en el mercado laboral se ven empañados por la informalidad y el subempleo

A pesar de la disminución de la pobreza y la desigualdad monetarias, las privaciones en ámbitos como la educación, la protección social y el empleo comprometen las capacidades de las generaciones futuras.

El porcentaje de la población salvadoreña en situación de pobreza monetaria disminuyó de manera constante desde 2008 hasta 2019, en gran parte debido a un aumento de los salarios reales (Gráfico 2.3). Según los datos nacionales, en 2019-2020 la pobreza de ingresos afectaba al 26.8 % de los hogares (la tasa más baja registrada desde que en el 2000 se realizó la primera Encuesta de Hogares) y el porcentaje de pobreza ha disminuido en la última década2 (Gráfico 2.1). Además, el gasto de los hogares ha aumentado desde 2009 y el coeficiente de Gini ha mejorado considerablemente, desde 0.5 en 2005 hasta 0.35 en 2019 según la Oficina Nacional de Estadística (DIGESTYC).

La reducción de la desigualdad en El Salvador desde fines de la década de 2000 se destaca entre los países comparables. El coeficiente de Gini cayó 5.3 puntos entre 2000 y 2009 y luego 13 puntos entre 2009 y 2019, según DIGESTYC. Esta es una de las mayores caídas de la desigualdad en América Latina para un país que ya tenía una distribución del ingreso más equitativa que la región (Gráfico 2.1). La disminución de la desigualdad fue impulsada por la disminución de la desigualdad entre los habitantes de las zonas urbanas y rurales, mientras que las diferencias entre las zonas urbanas y rurales representan alrededor del 10 % de la desigualdad. Los ingresos laborales fueron el principal motor de la disminución de la desigualdad, con un crecimiento del 7.1 % para el quintil más pobre (en términos nominales), frente al 2.2 % para los más ricos. Las remesas también jugaron un papel en la compresión de la distribución del ingreso, aunque más hogares reciben remesas entre los casi pobres que entre los pobres (Banco Mundial, 2015[1]).

La pandemia de COVID-19 supuso un retroceso en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, aunque menor que en la mayoría de países de la región. Según datos oficiales, la pobreza a nivel de hogares repuntó en 2020, subiendo hasta 29.7 % de los hogares, es decir los niveles de 2017 (DIGESTYC, 2021[2]). Según estimaciones de la CEPAL, la pobreza extrema aumentó de 5.6 % en 2019 a 8.3 % en 2020, mientras que la pobreza total solo aumentó de 0.3 puntos porcentuales (de 30.4 a 30.7 %). Esto contrasta con aumentos de más de 7 puntos porcentuales en algunos países de la región (Argentina, Colombia o Perú) (CEPAL, 2022[3]). Las simulaciones realizadas por el Banco Mundial dejan prever que la pandemia generó también importantes aumentos de la desigualdad, al haber llevado a reducciones de ingreso significativas (de más de 10 %) y mayores entre los quintiles más pobres a pesar de las medidas de mitigación (Banco Mundial, 2022[4]).

Gráfico 2.1. La desigualdad ha disminuido considerablemente en El Salvador desde finales de la década de 2000

Gráfico 2.2. La reducción de la desigualdad ha seguido diferentes patrones a lo largo del tiempo

Contribución por fuente de ingreso al crecimiento total del ingreso per cápita de los hogares en términos reales anualizados, por decil de ingreso

La caída en la desigualdad de ingresos ha seguido diferentes patrones a lo largo del tiempo. Si bien la desigualdad disminuyó entre 2000 y principios de 2010, se debió en parte a una compresión de la distribución del ingreso. Los ingresos de los pobres aumentaron más rápidamente que el promedio, mientras que los grupos más acomodados de la clase media vieron caer sus ingresos reales, como consecuencia del crecimiento tibio y la moderación salarial (Gráfico 2.2). Sin embargo, desde la recuperación de la economía de la crisis financiera mundial de 2007-08, los ingresos han crecido en toda la distribución del ingreso, al tiempo que reducen la desigualdad. En el período reciente, hasta la crisis del COVID-19, los ingresos laborales han beneficiado a los pobres y las clases medias, pero el crecimiento de las transferencias públicas específicas y otros ingresos han contribuido a una reducción progresiva de la desigualdad.

Las remesas desempeñan un papel importante en la contención de la desigualdad de ingresos, pero no han impulsado su caída. Los hogares de la parte inferior de la distribución de los ingresos laborales concentran la mayoría de las remesas. En 2018, el 20 % más bajo recibió el 40 % de las remesas, en comparación con el 3 % del total de los ingresos laborales. Esto se debe, en parte, a la emigración de los principales sustentadores del hogar. Los individuos de los hogares sin ingresos laborales generados en El Salvador son mucho más propensos a recibir remesas (45 % en comparación con el 19 %) y reciben niveles más altos de remesas per cápita (123 USD en comparación con 53 USD al mes por persona). En consecuencia, el coeficiente de Gini de la desigualdad de ingresos es aproximadamente un 6 % inferior cuando se tienen en cuenta las remesas en comparación con los ingresos laborales únicamente, cifra que se ha mantenido estable a lo largo del tiempo.

Sin embargo, el 48 % de los salvadoreños aún eran económicamente vulnerables a las conmociones externas en 2017, que son más altas que en cualquier otro país latinoamericano (37 % en promedio) y 15 puntos porcentuales más que en 2000. Esto significa que, a pesar de una disminución gradual en la proporción de la población considerada pobre en las últimas dos décadas, y una ligera expansión de la clase media desde 2012, casi la mitad de la población todavía puede considerarse vulnerable y caer fácilmente por debajo de la línea de pobreza en caso de shock. A nivel individual, los que pertenecen a este grupo socioeconómico a menudo están encerrados en él: tienden a tener trabajos informales de baja calidad, lo que a su vez se asocia con baja protección social e ingresos, lo que les impide invertir en su propio capital humano3. Por ejemplo, en 2017 la mayoría de las mujeres adultas (58 %) tenían unos ingresos bajos y carecían de seguridad social, mientras que el porcentaje de hombres en esta misma situación era más de 10 puntos porcentuales más bajo (46 %) (PNUD, 2018[7]). Entre los sectores pobres de la población, el suministro de vivienda no responde a la demanda: según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el 60 % de la población con unos ingresos inferiores a los cuatro salarios mínimos sectoriales han optado por viviendas de construcción propia en zonas ilegales y en comunidades marginadas (Barrios et al., 2019[8]). Estas áreas son sumamente vulnerables frente a los peligros naturales, y la vivienda social ha dejado de ser atractiva para la inversión debido a las dificultades para obtener hipotecas del lado de la demanda y a las dificultades para obtener permisos de construcción por parte de los inversionistas (tanto ambientales como municipales o relacionados con la salud y la seguridad).

La tasa de pobreza multidimensional se redujo del 35 % al 29 % durante los cuatro primeros años en que se midió. La tasa de pobreza multidimensional se calcula como parte del índice de pobreza multidimensional (IPM) que el Gobierno adoptó oficialmente en 2014 y tiene en cuenta las privaciones de los hogares en relación con 20 indicadores en materia de educación, vivienda, empleo y protección social, seguridad alimentaria, salud, servicios básicos y seguridad ambiental (DIGESTYC, 2020[9]). Sin embargo, según la Secretaría Técnica del Gobierno, el 28 % de los hogares era considerado "multidimensionalmente pobre" en el 2019, lo que significa que sufría de al menos siete privaciones incluidas en el índice. Los resultados de la EHPM revelaron que las áreas en las que el mayor número de salvadoreños están privados son la educación (77.5 % de los hogares), la seguridad social (69.1 %) y el empleo (61.3 % de los hogares sufren de subempleo e inestabilidad laboral (DIGESTYC, 2020[9]). En 2020, la incidencia de la pobreza multidimensional se redujo al 27 %; la baja educación de adultos empeoró (al 78.2%), pero hubo una reducción en las privaciones en la seguridad social (68 %) y en el subempleo (61 %) (DIGESTYC, 2021[10]).

Gráfico 2.3. Tanto el porcentaje de población que vive con menos de 3.20 USD al día como el porcentaje de pobreza en función de los umbrales de pobreza nacionales han disminuido durante la última década

Gráfico 2.4. El porcentaje de la población que vive por debajo de los 3.20 USD al día es relativamente bajo en El Salvador

Índice de pobreza, a 3.20 USD por día (2011 PPA) (% de la población)

Estas cifras no solo ponen de relieve áreas clave de necesidad para una gran parte de la población, sino también el hecho de que pueden estar coincidiendo para crear un tipo de pobreza más profunda y compleja en el país que va más allá de los niveles de ingresos actuales para limitar las capacidades de las generaciones futuras. Abordar la pobreza multidimensional implica invertir en las capacidades de los ciudadanos en todas las etapas del ciclo de vida, así como crear un entorno favorable para que las personas vivan una vida en la que se sientan realizadas. Por ejemplo, casi la mitad (47.4 %) de los hogares salvadoreños estaban restringidos debido a la inseguridad, y más de uno de cada tres carecían de acceso a áreas públicas de ocio (37.5 %) en 2019. Sin embargo, hay señales de mejora. Según la Encuesta Mundial de Gallup, el 48 % de los salvadoreños se sintieron seguros al caminar solos a casa en la noche en el 2008, comparado con solo el 28 % en el 2016. En los últimos años, la tasa ha mejorado, alcanzando el 64 % en 2020. Esta mejora está en línea con las estrategias nacionales implementadas por el Gobierno Nacional y la Policía Nacional Civil (PNC, 2019[11]).

En cuanto a la distribución geográfica de la tasa de pobreza multidimensional, existen tres departamentos en los que más del 40 % de los hogares son pobres desde una perspectiva multidimensional, es decir, sufren privaciones en siete ámbitos o más: Ahuachapán (50.1 %), La Unión (42.8 %) y Morazán (42.1 %). Por el contrario, San Salvador (14.1 %), Chalatenango (21.2 %), y Santa Ana (27 %) son los departamentos con las tasas más bajas. Además, la tasa de pobreza multidimensional es casi tres veces más elevada en las zonas rurales (48.9 %) que en las zonas urbanas (17.1 %). La brecha entre las áreas urbanas y rurales también es visible en los niveles de ingreso de los hogares: según la EHPM 2018, en las áreas urbanas es de 683.98 USD al mes, mientras que en las áreas rurales solo alcanza los 411.24 USD, lo que refleja severas diferencias en las condiciones de vida.

La distribución demográfica del IPM revela que determinados grupos de población se ven más afectados por la pobreza multidimensional. Según los datos de 2018, los niños se ven afectados de manera desproporcionada por la pobreza multidimensional, puesto que el 46 % de los niños de entre 0 y 5 años y el 40 % de los niños de entre 6 y 15 años viven en hogares pobres. Además, en 2017, cuatro de cada diez jóvenes de entre 0 y 17 años vivían sin uno o sin ningún progenitor, y en el 14 % de los casos se debía al abandono por parte de estos (78 % del padre, 8 % de la madre). Al analizar las posibles causas, como la migración y la muerte, la incidencia es superior entre los padres que entre las madres (DIGESTYC, 2021[2]). Estos elevados niveles de privación y vulnerabilidad en una etapa temprana de la vida representan riesgos elevados de transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad.

El sistema de protección social requiere una mayor cobertura y una mejor orientación

Las primeras medidas adoptadas por El Salvador para establecer un Sistema de Protección Social Universal (SPSU) tuvieron lugar en 2009, centrándose principalmente en ámbitos como la salud, la alimentación y la seguridad de ingresos. El sistema incluye mecanismos no contributivos, destinados a garantizar una cobertura mínima para toda la población, pero también componentes contributivos organizados a través del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y un régimen de pensiones privado. El SPSU cuenta con tres mecanismos de gestión principales: el Registro Único de Participantes (RUP), el Sistema de Información de Programas Sociales y el Sistema de Monitoreo y Evaluación de la Política Social. En 2014 se dio un paso más cuando el Congreso adoptó la Ley de Desarrollo y Protección Social (LDPS) con miras a mejorar el funcionamiento del SPSU y desarrollar un marco jurídico que garantice su continuidad.

Desde 2011, el número de ocupados contribuyentes al sistema de atención sanitaria se ha mantenido relativamente estable en un nivel aproximado del 28 %. Durante este mismo período, el porcentaje de participantes en el régimen de pensiones no contributivas se ha duplicado hasta el 10 %, pero sigue siendo relativamente bajo (Gráfico 2.5).

Gráfico 2.5. Los contribuyentes y los beneficiarios del sistema de protección social de El Salvador se han mantenido relativamente estables a lo largo del tiempo

La Encuesta de Hogares de 2017 indica que los hogares de los dos quintiles más pobres reciben un porcentaje de subsidios más bajo que el resto de la población. El primer quintil recibe 13.8 % de los subsidios, mientras que el segundo recibe 18.7 %. Esto significa que la mayor parte del monto total de los subsidios económicos no llega a los hogares más desfavorecidos (Barrios et al., 2019[8]).

Además, programas sociales emblemáticos como “Ciudad Mujer”, “Comunidades Solidarias” y el “Programa de Apoyo Temporal al Ingreso” (PATI) han experimentado una reducción de su número total de beneficiarios y participantes desde 2009 (FUSADES, 2019[12]). Estos programas no solo resultaron satisfactorios en términos de reducción de la pobreza, sino que también tuvieron consecuencias positivas en otras esferas problemáticas para el país. Por ejemplo, aunque el foco de atención del PATI era garantizar niveles mínimos de ingresos para las personas extremadamente pobres durante períodos de seis meses, existen pruebas de que también contribuyó a reducir la delincuencia en los municipios (Acosta and Monsalve Montiel, 2018[13]).

Resulta fundamental aumentar la cobertura de las transferencias condicionadas, habida cuenta del estancamiento generalizado e incluso la reducción de los beneficiarios de programas importantes durante los últimos cinco años. Esta tendencia se ha observado en programas como el “Bono Educación/Salud Rural”, la “Pensión Básica Urbana” y el “Bono Educación Urbano” (FUSADES, 2019[12]). A la hora de garantizar que los beneficiarios sean aquellos que más lo necesitan, la mejora de las bases de datos podría ayudar a llegar a determinados sectores de la población, mediante mecanismos de gestión como el RUP. Consolidar el RUP también podría contribuir a una utilización más eficiente de los recursos y a un reajuste del objetivo de determinados programas con arreglo a la realidad geográfica cambiante de la población. Por último, la economía informal debe seguir siendo una prioridad con miras a ampliar la cobertura de protección social y el gasto a los grupos de población más vulnerables. De hecho, según la EHPM, en 2017 el 99.5 % de los trabajadores (entre 15 y 64 años) del quintil de ingresos más bajo formaban parte del empleo informal (Barrios et al., 2019[8]).

El sistema educativo enfrenta bajos niveles de logro educativo y elevadas tasas de abandono escolar

En comparación con los estándares internacionales, el logro educativo de al menos un nivel de educación secundaria superior es relativamente bajo (Gráfico 2.6). No obstante, durante la última década se han realizado mejoras considerables en lo relativo a los años medios de escolarización de la población salvadoreña, tanto en hombres como en mujeres y tanto en zonas urbanas como rurales. Por ejemplo, en 2005, una persona de entre 15 y 24 años que viviera en una zona rural habría recibido de media 6.5 años de escolarización, frente a 8.2 en 2017 (DIGESTYC, 2019[6]). Sin embargo, la educación obligatoria en El Salvador dura 12 años (Asamblea Legislativa, 1996[14]), y la esperanza de vida escolar4 para primaria y secundaria ha disminuido gradualmente de 11.2 en 2013 a 10 años en 2017. Los datos oficiales sobre el porcentaje de población que no forma parte del sistema educativo indican que la escolarización mejora entre los 4 y los 10 años de edad, pero luego empeora progresivamente hasta los 17 (Gráfico 2.7). Además, la media de años de escolaridad de la población mayor de 25 años sigue siendo relativamente baja (7.15 en 2020) en comparación con sus pares regionales como Costa Rica, donde es más alta (8.0) y el promedio de la OCDE (12.14)5. Dado que las probabilidades de trabajar en el sector formal están estrechamente relacionadas con el logro educativo, los bajos niveles pueden conllevar una falta de capital humano calificado para la economía. Además, el gasto público en educación ha sido bajo, promediando 3.7 % del PIB entre 2000 y 2018. Aumentó a 4 % del PIB en 2020, y a casi 5 % en 2021. Si se mantiene, este aumento en la financiación de la educación puede ayudar a cerrar las brechas causadas por la histórica subfinanciación de la educación.

Gráfico 2.6. El nivel educativo en El Salvador es relativamente bajo, pero ha mejorado desde 2010

Proporción de la población con al menos educación secundaria alta (%)

Gráfico 2.7. El porcentaje de la población fuera del sistema educativo aumenta considerablemente entre los 10 y los 17 años de edad

Porcentaje de la población fuera del sistema educativo, 2020

En cuanto al rendimiento académico, los resultados de la evaluación PAES (Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media) indican que el punto fuerte del sistema educativo de El Salvador son los estudios sociales, con una puntuación media nacional de 6.25 sobre 10 en 2018, pero que los estudiantes tienen peores resultados en matemáticas, con una puntuación media de 5.22 (la nota de corte en El Salvador es 6.0). En las cinco asignaturas analizadas, los centros educativos privados obtuvieron unos resultados aproximadamente un 10 % mejores que los del sector público (MINED, n.d.[15]).

El primer reto al que se enfrenta el Gobierno es hacer frente a las tasas de abandono escolar. En 2018, abandonaron los estudios alrededor de 11 500 alumnos, lo que representa aproximadamente el 0.9 % de la población estudiantil, según el Ministerio de Educación (MINED, n.d.[15]). Los principales motivos del abandono fueron el cambio de residencia (38 % de los abandonos), el cambio de centro educativo (11 %), la migración (12 %) y el hecho de que los padres dejaran de respaldar la asistencia escolar (6 %) (MINED, 2019[16]). Abordar este problema implica apoyar el papel de las comunidades y las familias en un esfuerzo por promover los intereses de los niños en la inscripción en las escuelas.

En 2016, la delincuencia era el motivo del 32 % de los casos de abandono escolar, mientras que en 2017 y 2018 solamente representó el 4 %. Sin embargo, la violencia relacionada con la delincuencia es especialmente elevada en el país y, cuando se produce en el colegio o en los alrededores, la asistencia de los jóvenes puede ser insostenible. Además, las actividades ilícitas ofrecen a los jóvenes alternativas atractivas a la escolarización (Adelman and Széleky, 2016[17]). En la actualidad, uno de cada cinco alumnos escolarizados en educación básica acude a un centro no estatal, que se concentran principalmente en zonas urbanas afectadas por la violencia. Muchos ciudadanos consideran que los colegios estatales no son seguros, y los hogares ricos optan por los centros privados para la educación de sus hijos (USAID/R4D/ECCN, 2018[18]). Sin embargo, según el censo escolar dirigido por el Ministerio de Educación, entre 2017 y 2018 la presencia declarada de bandas tanto en colegios públicos como privados se redujo en un tercio (de 720 a 507), al igual que el número de estudiantes amenazados por miembros de una banda (de 718 a 571 (MINED, n.d.[15])).

Otro indicador de riesgo que puede afectar los costos económicos y de oportunidad de permanecer en el colegio es el embarazo en la adolescencia. A pesar de los esfuerzos institucionales realizados recientemente para prevenir embarazos en niñas y adolescentes (p. ej., a través la política nacional sobre salud sexual y reproductiva de 2012), uno de cada tres embarazos fue de adolescentes entre 2013 y 2015 (UNFPA, 2016[19])6, y en el censo escolar de 2018 se notificaron 702 casos en colegios (frente a 869 el año anterior) (MINED, n.d.[15]). La realidad a la que se enfrentan las niñas y adolescentes en El Salvador responde a una falta general de oportunidades. Asimismo, está estrechamente relacionada con una serie de presiones sociales, económicas y culturales, así como con la violencia sexual y un empoderamiento mínimo. El Salvador es uno de los cinco países del mundo que aún prohíben el aborto en cualquier circunstancia, aplicando sanciones penales tanto para las mujeres que tienen abortos inducidos como para sus médicos (Zureick et al., 2018[20]).

Otro de los retos a los que se enfrenta el sistema educativo de El Salvador es la capacidad y la infraestructura de enseñanza. Según los datos de 2019, 499 colegios públicos de El Salvador solo disponen de un docente (conocidos como “escuelas unidocentes”), de los que solamente 28 se encuentran en zonas urbanas, lo que significa que este obstáculo afecta en mayor medida a los alumnos de las zonas rurales del país (MINED, 2019[21]). Además de aumentar la cantidad de docentes, la mejora del rendimiento de estos mediante la contratación, la formación y las políticas de incentivos podría, de realizarse en las circunstancias adecuadas, tanto repercutir positivamente sobre el aprendizaje de los alumnos como reducir el número de abandonos (Adelman and Széleky, 2016[17]). La educación salvadoreña también sufre una escasez de infraestructuras que garanticen unas condiciones óptimas para el aprendizaje. Por ejemplo, si bien entre 2010 y 2018 el número de escuelas con acceso a Internet aumentó de 1 451 a 2 167 (MINED, n.d.[15]), solamente dos de cada diez cuentan con una biblioteca (Paz, 2018[22]).

Las reformas han contribuido a mejorar la cobertura del sistema de salud, pero la calidad es problemática en algunas áreas

La esperanza de vida al nacer en El Salvador, que en 2018 era de 74 años, es relativamente baja, especialmente entre los hombres (69.3). En promedio, la esperanza de vida en América Central era de 75.2 años para ambos sexos, y de 72.1 para los hombres antes de pandemia de COVID-19 (OPS, 2018[23]). En El Salvador, la tasa de supervivencia de adultos ―es decir, el porcentaje de personas de 15 años que sobreviven hasta los 60 años― es del 83 %, lo que sitúa al país dentro del segundo cuartil de un total de 157 países. Además, 14 de cada 100 niños sufren de retraso en el crecimiento, lo que significa que corren el riesgo de padecer limitaciones cognitivas y físicas que pueden durar toda la vida (Banco Mundial, 2018[24]). No obstante, según la EHPM, el acceso a la atención sanitaria no se encuentra entre las principales privaciones recogidas en la evaluación de la pobreza multidimensional: en 2014 el 16.5 % de los hogares en situación de pobreza se veían afectados por esta privación, frente al 97.7 % de hogares pobres en el caso de la educación para adultos o el 90.8 % correspondiente a la falta de acceso a la seguridad social (STPP and MINEC-DIGESTYC, 2015[25]). De cierta forma, esto se refleja en el Índice de Cobertura de Servicios (SCI) de la UHC reportado en el Gráfico 2.8, y comparado con otros países, El Salvador tiene un desempeño relativamente bueno. Sin embargo, el umbral utilizado para definir la privación en este ámbito del IPM es relativamente bajo7, y el índice de exclusión de los servicios de atención sanitaria sigue siendo motivo de gran preocupación: según la EHPM de 2019, uno de cada cuatro hogares no tenía acceso a los servicios de salud (29 % en las zonas rurales y 23 % en las zonas urbanas) (DIGESTYC, 2020[9]) La misma encuesta revela que solo el 2.2 % de las personas que pertenecen al quintil de ingresos más bajos tienen acceso a un seguro médico, en comparación con el 45.7 % en los más altos, lo que indica que aún se deben hacer esfuerzos para cerrar estas brechas dentro de la población (DIGESTYC, 2020[9]).

Gráfico 2.8. El Salvador se desempeña relativamente bien en el indicador de cobertura universal, una medida del indicador ODS 3.8.1. (cobertura del servicio de salud)

Índice de cobertura del Servicio de Cobertura Universal de Salud, 2017

Entre 2009 y 2014 se llevaron a cabo una serie de reformas de la atención sanitaria destinadas a lograr una atención sanitaria universal. El principal instrumento para ello fue la RIISS (Red Integral e Integrada de Servicios de Salud). Se designaron equipos especializados de atención primaria dentro de las comunidades (conocidos como “Equipos Comunitarios de Salud” o ECOS) que contribuyeron a mejorar el acceso a la atención sanitaria y los costos de esta para los sectores más vulnerables de la población (FUSADES, 2019[12]). Sin embargo, en la actualidad, los servicios sanitarios de El Salvador están fragmentados. El Fondo Solidario para la Salud (FOSALUD), inicialmente diseñado para la gestión de fondos, ha adquirido la capacidad de facilitar determinados servicios y la responsabilidad de la atención durante las horas no laborales, los fines de semana y los festivos nacionales, por ejemplo, que originalmente recaía sobre el Ministerio de Salud (MINSAL). Esta función dual y este solapamiento han generado un cierto nivel de falta de eficacia en función de los costos en el sistema público de atención sanitaria, así como desigualdades entre sus trabajadores (MINSAL, 2019[26]).

Durante el período 2014-2019, se estancaron proyectos como el de los ECOS y salieron a la luz nuevos problemas. Algunos de estos problemas son una escasez grave de medicamentos (que requiere ajustar los procesos de compra a las fluctuaciones de la demanda nacional) y largas listas de espera en los centros médicos (PNUD, 2014[27]). La evaluación de este período llevada a cabo por FUSADES también ha puesto de relieve una falta de inversión en infraestructuras hospitalarias: de los cuatro hospitales que se iban a construir como parte del plan quinquenal de desarrollo nacional, solamente uno estaba próximo a la finalización en 2019, mientras que para los otros tres todavía no han dado comienzo los planes de construcción (FUSADES, 2019[12]). Además, para adaptar el sistema de atención sanitaria de una manera sostenible, debe tenerse en cuenta la rápida expansión de las zonas urbanas del país. Según la División de Población de las Naciones Unidas (DPNU), la población urbana aumentó del 50 % en 1992 al 72 % en 2018. Los estilos de vida de la población están cambiando, al igual que los complejos riesgos a los que se enfrentan en un contexto urbano, especialmente en lo relativo a la vivienda. Por consiguiente, la planificación urbana también podría repercutir sobre la salud pública, tanto en términos de diseño como de ejecución (MINSAL, 2019[26]).

La existencia de otras presiones, como la prevalencia de enfermedades crónicas, también supone un lastre para el sistema de atención sanitaria de El Salvador. La obesidad se encuentra por encima de la media regional tanto para los hombres como para las mujeres (57 % y 62 %, respectivamente), a pesar de las elevadas tasas de peso bajo al nacer entre los neonatos. Según los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades, esto se debe principalmente a los hábitos alimenticios y a unos estilos de vida cada vez más sedentarios (CDC, 2019[28]). También existe un elevada incidencia de la enfermedad renal crónica de etiología desconocida, compartida con países vecinos como Nicaragua, un fenómeno conocido como “nefropatía mesoamericana” (Perez-Gomez et al., 2018[29]). La forma en que el sistema de atención sanitaria aborda estos obstáculos se refleja en las mediciones subjetivas de su calidad, en las que El Salvador obtiene resultados insatisfactorios con arreglo a los estándares internacionales (Gráfico 2.9). Los planes de salud del gobierno representan el 2.6 % del PIB en El Salvador (contra el 3.4 % en los países de la OCDE en promedio), y el esquema obligatorio de seguro de salud contributivo es del 2 % (en comparación con el promedio de la OCDE del 3.4 % (OMS, 2019[30]). Ambos niveles están por debajo de los estándares de la OCDE, lo que apunta a una falta de financiación, pero también a una falta de infraestructura adecuada, herramientas o trabajadores de salud capacitados.

Gráfico 2.9. Los salvadoreños estaban relativamente poco satisfechos con el sistema de atención sanitaria

Encuestados satisfechos con el sistema de atención sanitaria de su ciudad (%), 2020

Por último, habida cuenta de la violencia y la delincuencia extremas en El Salvador, la salud mental también puede ser un motivo específico de preocupación. El país ha registrado tasas de suicidio alarmantes: en 2016 superaban la media de América Central y representaban el 13 % de las muertes entre los hombres y el 4 % entre las mujeres (porcentaje ajustado a la edad por cada 100 000 habitantes) (OPS, 2018[23]). Sin embargo, al analizar los grupos demográficos específicos, el suicidio es la causa del 57 % de las muertes de las mujeres de entre 10 y 19 años. Esta situación puede estar relacionada con varios factores, como la violencia sexual y de pandillas, además de la falta de acceso a abortos seguros y del apoyo del sistema sanitario, generando una mayor vulnerabilidad en las zonas pobres y rurales (Pulitzer Center, 2018[31]). El miedo, la vulnerabilidad y la inseguridad pueden afectar negativamente a la satisfacción con la vida, tal y como se refleja en el Capítulo 1.

Los resultados registrados en el mercado laboral se ven empañados por la informalidad y el subempleo

En comparación con países de perfil similar, El Salvador goza de una tasa de empleo razonable, aunque con una brecha de género mejorable (Gráfico 2.10). Según la EHPM, casi seis de cada diez salvadoreños en edad de trabajar están empleados, si bien existe una brecha de género considerable: en 2020 el porcentaje de los hombres era del 73 %, mientras que el de las mujeres era solo del 44 %. El nivel de desempleo, del 6.9 %, es de los más bajos de América Latina y el Caribe. La diferencia entre la tasa de desempleo de 2020 y 2019 fue de solo 0.6 punto porcentual, a pesar de la crisis causada por la pandemia de COVID-19. No hay diferencia entre las zonas rurales y urbanas, pero la tasa de desempleo es menor para las mujeres salvadoreñas que para los hombres (desempleo del 7.1 % entre los hombres y del 6.6 % entre las mujeres). La edad media de la población empleada ha aumentado y las personas de entre 16 y 24 años tienen casi el triple de probabilidades de estar desempleadas que las personas de entre 25 y 59 años (14.4 % y 5.1 %, respectivamente).

Gráfico 2.10. La relación empleo-población de El Salvador es comparable con la de otros países, pero la brecha de género sigue siendo sustancial

Relación empleo/población, mayores de 15 años, total (%), 2019

El bajo nivel de desempleo oculta las dificultades de la economía para generar empleos de calidad. La proporción de trabajadores asalariados se ha estancado en torno al 54 % desde el año 2000, con solo un pequeño cambio favorable hacia el trabajo asalariado en 2018. Dada la prevalencia de la informalidad entre los trabajadores por cuenta propia, esto da lugar a la persistencia del empleo informal. En 2017, por ejemplo, la proporción de salvadoreños en busca de empleo que encontraron con éxito un empleo formal fue de solo el 15 %. Además, el mismo año, más de 2 millones de personas de la población activa no encontraron empleo formal (FUSADES, 2018[33]). Esta falta de oportunidades de empleo formal es particularmente preocupante para los jóvenes: poco más de una cuarta parte de ellos (27.2 %) no tienen empleo, ni siguen estudios o formación, por lo que son muy vulnerables a la delincuencia, y están tentados a emigrar. Según FUSADES, 50 000 personas se incorporan cada año a la fuerza laboral, lo que representa más que el total de empleos formales creados entre 2014 y 2019 (49.972). El dinamismo relativamente bajo del mercado laboral salvadoreño puede atribuirse al tímido ritmo de crecimiento y a los bajos niveles de educación de la fuerza laboral (FUSADES, 2018[34]).

Aunque la tasa de desempleo es relativamente baja, el subempleo es prevalente entre la población salvadoreña y ha aumentado en los últimos años (del 55 % de todos los hogares en 2016 al 61 % en 2020). Los resultados del IPM 2015 ya revelaron que era una gran limitación para el mercado laboral salvadoreño, afectando a los hogares más desfavorecidos (84 %) (MINEC-DIGESTYC/SETEPLAN, 2015[35]). Dos años después, afectó aproximadamente a 1.21 millones de familias y fue el indicador del IPM que más creció (DIGESTYC, 2017[36]). Incluye a aquellos que están dispuestos a trabajar 40 horas a la semana pero que están obligados a trabajar menos, así como a los que no reciben un salario de al menos el salario mínimo. Este fenómeno representa un riesgo importante no solo para el mercado laboral, sino también para la sociedad y la economía en su conjunto: como se ha visto anteriormente, si los jóvenes que se incorporan a la población activa se enfrentan a unas condiciones de trabajo tan precarias, es más probable que recurran a una economía informal con bajos niveles de protección social, a actividades ilegales, incluidas las pandillas, o a la migración.

Como corolario directo de la falta de creación de empleo en el sector formal, El Salvador cuenta con un amplio sector informal, lo que implica una baja cobertura de la protección social. Según la EHPM, el 99 % de los trabajadores del primer quintil de ingresos son informales. En las zonas urbanas, las mujeres se han visto sistemáticamente más afectadas por la informalidad en sus empleos durante las dos últimas décadas, y aunque la brecha de género se ha reducido, casi el 50 % sigue trabajando de manera informal (Gráfico 2.11). Como resultado, el 57 % de la población de las zonas urbanas carece de cobertura de protección social (DIGESTYC, 2021[10]). Según datos de la OIT, casi el 70 % del empleo es informal en la economía salvadoreña. Esto incluye al 11 % de los trabajadores que trabajan sin protección en empresas formales, así como al 10 % de las mujeres que trabajan informalmente como trabajadoras domésticas, lo que explica una gran parte de la brecha de género en la informalidad (OIT, 2018[37]).

Gráfico 2.11. El porcentaje de trabajadores en el sector informal en las zonas urbanas ha disminuido, y sigue siendo mayor entre las mujeres

Trabajadores en el sector informal en las zonas urbanas, por sexo (%)

La baja inversión y la creación de empleo, más que las limitaciones institucionales, parecen ser la causa principal de la falta de dinamismo en el mercado laboral. Según lo medido por los indicadores de la Legislación de Protección del Empleo (EPL por sus siglas en inglés) de la OCDE, la legislación salvadoreña protege a los trabajadores menos que el promedio de ALC y el promedio de la OCDE. Específicamente, la protección de los trabajadores permanentes contra el despido individual es menos restrictiva en El Salvador (1.42) que el promedio de ALC (1.95) y el promedio de la OCDE (2.03). Además, El Salvador no tiene requisitos específicos o legislación sobre despidos colectivos. La regulación salvadoreña es más estricta (2.25) que el promedio de la OCDE (2.07), pero menor que el promedio de ALC (2.58) en formas flexibles de empleo. En la práctica, esto refleja restricciones en el uso de contratos temporales, mientras que el uso del trabajo de agencia temporal no se enfrenta a barreras importantes (OCDE/BID, 2013[38]).

En El Salvador, el ingreso laboral mensual promedio del hogar es de 620 USD, y los sentimientos sobre el ingreso familiar son generalmente positivos, pero persisten importantes disparidades. En efecto, hay diferencias considerables detrás del promedio, que oculta las disparidades en términos de condiciones de vida para los salvadoreños. Por ejemplo, en áreas rurales, el promedio es de 435 USD, en comparación con 728 USD en áreas urbanas en general, y 820 USD en el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS). Dos fenómenos reflejan estas disparidades salariales entre las áreas: por un lado, la pobreza de ingresos definida por la canasta nacional de bienes de referencia es 3 puntos porcentuales más alta en las áreas rurales que en las áreas urbanas (22 % y 25 % respectivamente) (DIGESTYC, 2019[6]). Por otro lado, a pesar de un aumento general en el promedio de años de educación en la población salvadoreña durante la última década (de 7.4 en 2008 a 8.7 en 2020), las personas que viven en áreas rurales tienden a abandonar la escuela tres años antes que las que viven en zonas urbanas (6.6 en comparación con 9.9, respectivamente) (DIGESTYC, 2021[2]).

Gráfico 2.12. Los ingresos laborales reales han mejorado tras la revalorización de los salarios mínimos

Valores en USD de 2009

Los ingresos laborales mejoraron después de un período de moderación. Los ingresos laborales reales cayeron hasta el 2012, sobre todo en las zonas urbanas. Hasta entonces, más del 30 % de los trabajadores empleados eran pobres a pesar de tener un empleo. La caída de los ingresos laborales medios reales está relacionada con la importancia de los sectores de bajo valor añadido en la creación de empleo. Contribuyó a reducir la diferencia considerable entre las zonas urbanas y rurales en cuanto a los ingresos laborales, aunque persisten grandes disparidades. En 2020, el salario promedio fue de 268 USD en el área rural, comparado con 400 USD en el área urbana. Además de las diferencias de precios, la disparidad urbana/rural está relacionada con el hecho de que, a pesar de un aumento general en el promedio de años de educación de la población salvadoreña en la última década (de 7.4 en 2008 a 8.1 en 2017), las personas que viven en áreas rurales tienden a abandonar la escuela tres años antes que las que viven en áreas urbanas (6 en comparación con 9, respectivamente (DIGESTYC, 2017[36]). Después de haberse despreciado durante años, los salarios mínimos se han incrementado progresivamente y varios de los incrementos se distribuyeron gradualmente a lo largo del período. En 2017, recibieron un impulso considerable (cerca del 20 % en términos nominales para los servicios, el comercio y la manufactura, y mayores aumentos para los trabajadores agrícolas y los trabajadores de maquila), seguido por un aumento de 20 % en agosto de 2021. Aunque los salarios mínimos solo son relevantes para una parte del mercado laboral, su aumento ha coincidido con el aumento de los ingresos laborales a pesar de la debilidad del mercado laboral, demostrado por el subempleo, lo que indica que pueden estar desempeñando una función de señalización.

Prosperidad

La economía de El Salvador se caracteriza por tasas de crecimiento bajas y un sector informal de gran tamaño. Durante los últimos 30 años se han producido tres acontecimientos políticos importantes que han configurado la economía: la firma de los acuerdos de paz de 1992, que respaldaron las reformas económicas de la década de 1990; la adopción del dólar estadounidense como divisa oficial del país en 2001 tras una vinculación que dio comienzo en 1993; y la adhesión a acuerdos de comercio internacionales a finales de 2004, en particular al Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos.

1. La baja inversión ha limitado el potencial de crecimiento

2. El aumento del comercio y de los servicios ha contribuido poco a la productividad general

3. Los tipos de cambio efectivos reales han aumentado en comparación con el resto de la región, reduciendo la competitividad externa

El crecimiento ha sido inferior al de otros países de perfil similar

El crecimiento económico ha variado considerablemente en función de la década (Gráfico 2.13). Después de que durante la mayor parte de la década de 1970 se experimentaran elevadas tasas de crecimiento, la actividad económica colapsó en los años 80 debido a la guerra civil. Posteriormente, en la década de 1990, durante la cual se firmaron los acuerdos de paz, el PIB real aumentó a un ritmo medio anual del 3.6 % entre 1990 y 1999, fomentado por unas exportaciones y una inversión privada sólidas. El crecimiento se ralentizó hasta el 1.5 % durante la década de 2000, antes de volver a aumentar hasta el 2.5 % a partir de 2010. Desde entonces, las exportaciones y la inversión han vuelto a mantener el crecimiento. Los ingresos reales per cápita han aumentado un 1.6 % desde los acuerdos de paz.

La economía sufrió un fuerte impacto por la crisis del COVID-19, pero se ha recuperado en términos agregados. El PIB se contrajo en términos reales 8.6 % en 2020, pero se recuperó creciendo 10.8 % en 2021 (Banco Mundial, 2019[5]). Según datos del Banco Central de Reserva, la economía se recuperó completamente en 2021 superando al nivel del PIB prepandemia (BCR, 2022[41]).

Gráfico 2.13. Tasas de crecimiento del PIB real de El Salvador (1970-2021)

Los peligros naturales se han sumado a los retos económicos de El Salvador. Hechos como el huracán Mitch de 1998, los grandes terremotos de 2001 y la tormenta tropical Ida de 2009 han ocasionado durante estos años daños significativos a las infraestructuras y el capital nacional del país. Según algunas estimaciones, el costo de los eventos geológicos y eventos climáticos extremos que afectaron a El Salvador entre 1998 y 2011 fue equivalente al 22.9 % del PIB (Catalán y Cardona, 2013 ([42])). En las próximas décadas se prevé que el país siga siendo vulnerable al cambio climático, lo que generará posibles daños para el uso de la tierra y posibles pérdidas en los principales cultivos de alimentos, como el maíz y el arroz (Barrios et al., 2019[8]) (ver el apartado Planeta).

La crisis financiera mundial de 2008-09 redujo tanto las exportaciones como las remesas. Esto dio lugar a un déficit por cuenta corriente del 8.5 % del PIB en 2008, una disminución de las remesas equivalente a más de 3 puntos porcentuales del PIB entre 2007 y 2011, a una recesión económica y a un aumento de los préstamos improductivos en el sector bancario nacional. Para protegerse frente a estas vulnerabilidades macroeconómicas, el país solicitó al FMI un acuerdo de derecho de giro de 800 millones de USD a principios de 2009. Sin embargo, no se extrajo ninguna cantidad de esa línea de crédito. No obstante, puesto que las tasas de crecimiento han bajado y la deuda pública ha crecido, la situación crediticia de El Salvador está catalogada como especulativa por las tres agencias crediticias más importantes.

La economía de El Salvador ha tenido unos resultados inferiores a los de países de perfil similar. En el pasado, esta situación se atribuía a una combinación de una baja rentabilidad por el capital y la educación (Hausmann, Rodrik and Velasco, 2008[43]). Sin embargo, ya han pasado muchos años desde entonces y el crecimiento económico sigue siendo desalentador. Durante el periodo 2015-18, el PIB real aumentó una media del 2.4 %, lo que, a pesar de situarse por encima del potencial de crecimiento del 2.2 % (FMI, 2019[44]), supone un nivel bajo en comparación con países de perfil similar y por debajo del objetivo de crecimiento económico del 3 % adoptado para el período 2014-19. El Gobierno ha adoptado recientemente un objetivo de crecimiento a mediano plazo del 3.5 % anual, que es acorde a la tendencia y a la tasa de crecimiento media de la región. Los países vecinos con un PIB per cápita comparable han experimentado tasas de crecimiento anual medias de entre el 3.5 % y el 4 % (ver Gráfico 2.14).

Gráfico 2.14. El crecimiento del PIB real prepandemia fue bajo en comparación con los países de referencia

La productividad multifactorial ha disminuido de manera constante. Tras las reformas orientadas al mercado de la década de 1990, El Salvador debería haber experimentado unas tasas de crecimiento superiores (Catalán and Cardona, 2013[42]). El país ha destacado por sus reformas, pero no por su rendimiento (Hausman et al., 2005[45]), resaltando las dificultades de la gestión de reformas. Las reformas orientadas al mercado de la década de 1990 incluyeron las siguientes medidas: reprivatización del sector bancario, apertura de los sectores de las telecomunicaciones y la energía a la inversión privada, revisión de los sistemas de reforma fiscal y de pensiones y ratificación de varios acuerdos de libre comercio tras la adhesión del país a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995. Sin embargo, las tasas de crecimiento, después de alcanzar su punto máximo a mediados de la década de 1990, han seguido una tendencia a la baja. Pocos han sido los logros en términos de captura del progreso tecnológico (Gráfico 2.15).

Gráfico 2.15. Productividad total de los factores (tasas de crecimiento promedio por década)

El crecimiento de las exportaciones y de la inversión respaldó la actividad económica en el periodo prepandemia. No obstante, el crecimiento anual de las exportaciones del 2.9 % registrado desde 2014 sigue estando muy por debajo del crecimiento anual de las exportaciones a largo plazo del 5.3 % registrado desde finales de 1991. Esto se debe a la pérdida de competitividad externa de El Salvador, que también ha impedido reducir el déficit comercial. La inversión, por el contrario, ha mejorado y en los últimos tiempos ha crecido con mayor rapidez que el PIB general (Gráfico 2.16). Sin embargo, el Gobierno estima que, para lograr el objetivo de crecimiento del PIB a mediano plazo del 3.5 % anual, la inversión agregada tendrá que aumentar 900 millones de USD anuales durante los próximos cinco años. Como resultado de la pandemia, el año de 2020 fue de fuerte contracción de todos los componentes del PIB. Sin embargo, el componente de inversión supuso un fuerte impulso a la recuperación en 2021.

Gráfico 2.16. Tasas de crecimiento de los componentes del PIB real

Tasas de crecimiento anualizadas compuestas (%)

La inversión sigue siendo inferior a la tendencia, a pesar de su impulso reciente

La formación real bruta de capital fijo ha aumentado, si bien a partir de una base reducida (Gráfico 2.18). La inversión ha sido históricamente baja en El Salvador en comparación con los países de la OCDE y la región de América Latina. La inversión ha crecido a una tasa anual compuesta de un 6 % en términos reales de 2014 hasta 2019, con el apoyo tanto de fuentes privadas como públicas. La inversión pública ha sido la que más rápidamente ha crecido, a un ritmo del 9.0 % anual desde 2014. Sin embargo, en 2019 la formación bruta de capital fijo solamente representó el 17.7 % del PIB, repartida entre la inversión privada y la pública a tasas del 15.0 % y el 2.6 % del PIB, respectivamente. Estos niveles son inferiores a la tendencia de inversión de los países de perfil similar. Una formación bruta de capital fijo insuficiente obstaculizará el posible crecimiento, en un país en el que los desastres causados por peligros naturales también han contribuido a depreciar el capital nacional existente.

Gráfico 2.17. La inversión ha sido históricamente baja en El Salvador

Proporción bruta de formación de capital fijo / PIB

Gráfico 2.18. La inversión aún es muy baja a pesar del reciente incremento

La infraestructura pública sigue constituyendo una limitación clave. El Salvador ocupa el puesto 90 entre 140 países en términos de calidad de la infraestructura (WEF, 2019[49]). Sin embargo, recientemente se ha dedicado una mayor atención a mejorar la infraestructura logística y de transporte (BID, 2019[50]; MOPTVDU, 2017[51]). Entre las mejoras prioritarias a gran escala se incluye la modernización del sistema logístico del área metropolitana de San Salvador y el Aeropuerto Internacional de Comalapa, además de mejoras en los puertos de Acajutla y La Unión. También se requieren mejoras inmediatas en la infraestructura vial municipal existente y en el acceso de los hogares a la electricidad, para lo que el Gobierno estima un costo relativamente bajo (aproximadamente 170 millones de USD (Bukele, 2019[52])). El Gobierno también ha promovido la idea de un tren transnacional que recorra la costa del Pacífico.

La inversión pública muestra un patrón de infraejecución. Las organizaciones financieras multilaterales han respaldado la inversión pública en El Salvador durante muchos años, tanto mediante asistencia financiera como técnica (ver el apartado Alianzas en este capítulo). Sin embargo, la persistente escasez de financiación y las preferencias en la ejecución presupuestaria por el gasto corriente por encima del gasto de capital han dado lugar a una infrautilización de entre el 40 % y el 50 % de los recursos presupuestarios asignados a la inversión pública desde 2016 (FUSADES, 2019[53]). La ejecución presupuestaria de proyectos de inversión fue de 53 % en 2020, una tasa baja debido a que se desviaron fondos a causa de la pandemia. Sin embargo, la ejecución también fue baja en 2021 (55.2 %) teniendo en cuenta el fuerte aumento del presupuesto de inversión (MH, n.d.[54]). Además, hay pruebas de que los multiplicadores del gasto de capital de El Salvador han sido decepcionantemente bajos (FMI, 2019[44]), lo que sugiere que el gasto no ha sido eficiente. Esto requiere una mejora de la priorización de los proyectos de inversión pública, de la presupuestación de capital y de los análisis de la rentabilidad de las externalidades, tanto para los proyectos pequeños como a gran escala. Si bien la ejecución presupuestaria de la inversión en activos fijos es del 36.2 % del presupuesto acumulado en 2018, esta proporción asciende al 97.1 % en el caso de los gastos corrientes en el mismo año (MH, 2019[55]).

La inversión extranjera directa (IED) ha sido limitada. La IED no ha compensado el aumento tan necesario de la formación bruta de capital privado. Desde 2014, los influjos netos medios han sido del 2.1 % del PIB, la mayor parte procedentes de Panamá, Estados Unidos y España. Estos tres países figuran entre los mayores socios comerciales de El Salvador. El Salvador ha atraído menos IED que otros países de la región debido a un entorno empresarial complejo, a cuestiones de seguridad y a una escasez de trabajadores cualificados (ver el Gráfico 2.19; Seelke (2017[56])). Además, aproximadamente el 60 % de la IED neta actual sigue destinándose a sectores privatizados durante la década de 1990 (es decir, la energía, las telecomunicaciones y la banca), lo que refleja una falta de oportunidades empresariales lucrativas para los inversores extranjeros.

Gráfico 2.19. El Salvador ha estado a la zaga en la región en lo relativo a la atracción de IED

Entrada neta de IED (% del PIB)

La dolarización ha ayudado a mantener bajas la inflación y las tasas de interés, pero el crédito no ha impulsado el crecimiento

La inflación de los precios al consumo se ha reducido debido a la dolarización. Tras siete años de vinculación entre 1993 y 2000, El Salvador adoptó el dólar estadounidense como moneda oficial en enero de 2001. El objetivo de esta medida era proteger a los asalariados y a los ahorradores frente al riesgo de devaluación de la moneda (Quispe-Agnoli and Whisler, 2006[57]) después de que en la década de 1980 se dieran unas tasas de inflación sumamente altas (Gráfico 2.20). Desde entonces, la inflación de los precios al consumo ha disminuido de manera constante durante décadas. Los precios han aumentado un 2.4 % anual desde 2001, tras la adopción plena del dólar estadounidense, y recientemente se han estabilizado en aproximadamente un 1 %.

La dolarización ha tenido menos éxito en términos de integración económica. Entre 2001 y 2009, la política monetaria de Estados Unidos resultó ser contracíclica con respecto a la actividad económica de El Salvador, lo que contribuyó a la estabilidad cíclica. Sin embargo, durante la última década, las economías de El Salvador y Estados Unidos han perdido parte de esta correlación. Esto plantea dudas sobre la idoneidad de que en El Salvador haya una política monetaria dirigida por Estados Unidos. También suscita interrogantes sobre la efectividad de la dolarización a la hora de promover una mayor integración económica entre Estados Unidos y los países dolarizados (de Lourdes Rodríguez-Espinosa and Castillo-Ponce, 2017[58]). De hecho, en los últimos años se ha observado una debilitación del comercio entre El Salvador y Estados Unidos.

La dolarización contribuyó a una reducción de las tasas de interés bancario comercial. Las tasas de interés de los préstamos empresariales a mediano plazo (más de un año), que durante la vinculación fueron superiores al 15 %, se han mantenido en aproximadamente el 10 % desde 2001, con pocos cambios. Las tasas de interés hipotecario han sido más beneficiosas para los deudores, puesto que en 2018 eran del 7.5 % de media. Los préstamos a corto plazo han seguido disminuyendo, hasta alcanzar el 6.5 % en 2018. Se ha estimado que, entre 2001 y 2009, la dolarización redujo los gastos de interés anuales de los deudores públicos y privados en 0.75 puntos porcentuales, lo que ya equivale a la pérdida de los ingresos por señoreaje (Swiston, 2011[59]).

Los préstamos bancarios están por debajo del nivel medio de la región. Los préstamos han aumentado a una tasa del 5.7 % anual desde 2001, pasando del 42.6 % del PIB en 2001 al 51.5 % en 2018, pero todavía por debajo del porcentaje medio de crédito en relación con el PIB de la región (54 %). Sin embargo, el apalancamiento bancario ha aumentado. La proporción general de préstamos sobre depósitos aumentó del 79.4 % en 2001 al 103.1 % en 2018, lo que indica un crecimiento más lento de los depósitos en comparación con los préstamos, pero no obstante refleja unos niveles de apalancamiento razonables. Las reservas legales de liquidez estaban regularmente por encima del 20 % de los depósitos en el periodo prepandemia. Los requerimientos de reservas se redujeron al 9 % en 2020 para facilitar el acceso al crédito durante la pandemia de COVID-19 y siguen estado en niveles cercanos a la mitad del nivel prepandemia, aunque las instituciones receptoras de depósitos han mantenido niveles de reservas superiores al mínimo requerido por alrededor de 2 % en promedio durante el periodo. Los préstamos improductivos se han mantenido por debajo del 2.5 % del total de préstamos pendientes desde 2014, lo que ha dado lugar a un sector financiero nacional estable.

El crédito se ha destinado principalmente a los sectores no comerciables. Casi el 60 % de los préstamos bancarios se han destinado a la construcción, el consumo y las hipotecas. El crédito al consumo aumentó del 19 % de los préstamos totales en 2005 al 34.8 % en 2018. Los préstamos para las industrias manufactureras, sin embargo, han permanecido en aproximadamente un 10 % del total, muy por debajo del porcentaje que representan estas industrias en términos de valor añadido bruto. Esto indica que los préstamos para los hogares han superado a los préstamos para las empresas privadas no financieras, así como que la informalidad económica ha impedido que muchas empresas accedan al crédito bancario.

En septiembre de 2021, El Salvador se convirtió en el primer país en adoptar el Bitcoin como moneda de curso legal. El marco legal (la “Ley Bitcoin”) estipula la aceptación obligatoria del Bitcoin por parte de agentes económicos para el pago de bienes y servicios, y permite hacer pagos en Bitcoin al Estado. Establece el uso concurrente del Bitcoin y del dólar estadounidense (USD) mientras que el dólar se mantiene como moneda de referencia para contabilidad. Simultáneamente, se lanzó una billetera electrónica apoyada por el Estado (Chivo), que otorgaba un pago único de 30 USD a usuarios salvadoreños. Esto derivó en la amplia adopción de la billetera (3.8 millones de usuarios) en los primeros meses de operación. Tras el lanzamiento inicial, el uso de Bitcoin ha sido moderado. Según datos del Banco Central de Reserva, en promedio 1.7 % de los envíos de remesas se han recibido en billeteras de criptomonedas desde noviembre de 2021. Los datos disponibles también sugieren que los niveles de adopción han sido modestos tras el impulso inicial: solo 20 % de las empresas aceptan Bitcoin y solo 11 % tienen ventas en Bitcoin. De manera similar, solo un 20 % de los usuarios continuaron utilizando la billetera electrónica tras gastar el bono inicial. Además, a pesar del potencial de las monedas digitales para la inclusión financiera, esos usuarios en su mayoría están bancarizados y son jóvenes, varones y con niveles más altos de educación, según Álvarez, Argente y Patten (2022[60]). Por otro lado, la adopción del Bitcoin como moneda de curso legal y las especificidades del marco legal generan varios riesgos fiscales y financieros para El Salvador, lo que ha llevado al FMI a pedir la revocación del estatus de moneda de curso legal (FMI, 2022[61]).

La informalidad económica es un motivo de especial preocupación

El Salvador debe conceder prioridad al empleo formal. En 2018 el empleo informal representaba el 68.5 % del empleo total. A pesar de su gran tamaño, el sector informal de El Salvador no es mucho mayor que el de los demás países de la región (Gráfico 2.21). En el marco de un escenario de reformas, la investigación sugiere que el país podría experimentar un aumento significativo de las tasas de incorporación al empleo formal (Loayza, 2016[62]). Otros estudios han concluido que la mayoría de los países de América Latina pueden aumentar el empleo formal en 1-2 puntos porcentuales anuales (Salazar-Xirinachs y Chacaltana (2018[63])). Este cambio representaría un crecimiento de entre 10 y 20 puntos porcentuales durante un período de diez años.

Gráfico 2.21. Empleo informal como porcentaje del empleo total

La evasión de las obligaciones en materia de seguridad social y registro de contratos perpetúa la informalidad. La evasión es una práctica llevada a cabo por las microempresas y las empresas pequeñas, pero también por empresas de mayor tamaño del sector formal. Desde 2014, el porcentaje de trabajadores asalariados permanentes ha aumentado del 39.8 % al 43.2 % del total de empleados, lo que representa un porcentaje de crecimiento anual del 3.6 %. En comparación, el número de trabajadores por cuenta propia ha aumentado un 1.9 % anual, de tal manera que en 2018 representaban el 28.4 % del total de trabajadores. Sin embargo, y este es el mayor obstáculo, solamente el 35.3 % de las microempresas y las pequeñas empresas cumplen con las obligaciones en materia de contribución (CONAMYPE, 2018[64]). Por lo tanto, los trabajadores están sujetos a una informalidad prolongada, sin protección social alguna, incluso al trabajar en el sector formal.

La tasa de participación laboral es baja. En 2018 solamente el 57.4 % de la población de El Salvador en edad de trabajar estaba empleada, un nivel inferior a la tasa de participación media de América Latina (62.1 %) (CEPAL, 2019[65]). La participación ha disminuido durante la última década debido a la escasez de nuevos puestos de trabajo en relación con el número de nuevos habitantes en edad de trabajar (Gráfico 2.22). Este desajuste podría llevar a los nuevos habitantes en edad de trabajar a la informalidad, la delincuencia o la migración (véanse los apartados de Personas y de Paz e instituciones). Además, la edad media de la población empleada ha aumentado. Los trabajadores de entre 30 y 59 años, que hace décadas representaban poco más del 50 % de la mano de obra, en la actualidad representan el 58.1 %.

Gráfico 2.22. Población en edad de trabajar y empleada

Crecimiento en Tasas de Crecimiento Anual Compuesto

Los salarios están aumentando más rápido que la productividad. Tanto la compensación laboral como la renta mixta bruta (es decir, los ingresos de empresas no constituidas en sociedad que son propiedad de hogares) han superado las tasas de crecimiento del PIB nominal desde 2014. A pesar de que esta situación indica que el componente salarial del PIB es entre estable y superior, también implica que los salarios están aumentando más rápido que la productividad (Gráfico 2.23). En El Salvador, los salarios mínimos se actualizan al menos cada tres años por ley. La última revisión dio lugar a un aumento del salario mínimo de entre el 20 % y el 70 %, dependiendo del sector, un nivel muy superior a la inflación y al aumento de la productividad laboral. Si bien esta situación podría perjudicar a la creación de empleo, ha contribuido a reducir la desigualdad (ver el apartado de Personas).

Gráfico 2.23. Sueldos reales y productividad laboral (tasas compuestas de crecimiento anual)

Los ingresos de los hogares no constituidos en sociedades crecen a mayor velocidad que el PIB total. Debe vigilarse el (pequeño) repunte del crecimiento de la renta mixta bruta observado desde 2014, en relación con el PIB nominal, con miras a realizar un seguimiento del sector informal. El aumento de la renta mixta bruta podría reflejar una mayor informalidad. Previamente, el crecimiento del PIB nominal había sido superior al aumento de los ingresos de los hogares no constituidos en sociedades, especialmente entre 2005 y 2015. Este panorama macroeconómico general era acorde a la transformación a largo plazo de la economía de El Salvador, desde una economía ampliamente informal en la que la agricultura desempeñaba una función esencial a una en la que ha pasado a ser residual.

El valor añadido y la productividad han aumentado, aunque lentamente

La agricultura ha perdido importancia económica en beneficio de los servicios. A finales de la década de 1970 dio comienzo una transición hacia los servicios. Las pérdidas en el ámbito de la agricultura también se debieron a una reducción de los precios de los productos básicos, especialmente del café, en el que el país estaba especializado desde hacía mucho tiempo. Al impulsar la evolución hacia los servicios, la guerra civil de los años 80 generó un colapso de la inversión, lo que provocó dificultades para el sector industrial. Los acuerdos de paz de 1992 trajeron consigo un impulso económico renovado, principalmente para la industria y los servicios. Durante este período, y especialmente hasta 2005, la importancia de la agricultura siguió disminuyendo (Gráfico 2.24). Por el contrario, el valor añadido bruto de la construcción ha aumentado, si bien partiendo desde un nivel bajo, lo que refleja tendencias complementarias en materia de inversión y préstamos bancarios.

Gráfico 2.24. Valor añadido bruto como porcentaje del PIB

El sector de la maquila ha sufrido. La maquila de El Salvador se centra especialmente en la fabricación de ropa. Este sector, surgido a mediados de la década de 1970, estuvo dominado inicialmente por unos sueldos bajos e incentivos fiscales. Las exportaciones y el valor añadido bruto aumentaron exponencialmente durante la década de 1990, con tasas anuales de casi el 40 %, bajo el liderazgo de empresas estadounidenses (Quintana, Robles and Torres, 2002[66]). Finalmente, sin embargo, la dolarización y la adhesión de China a la OMC debilitaron la competitividad local (Martínez, 2017[67]). En la actualidad, las exportaciones de la maquila siguen representando un porcentaje importante del valor total exportado de mercancías (alrededor del 20 % del total en 2019 y 18.8 % en 2021), si bien ese porcentaje es menos de la mitad de lo que era en 2005. El porcentaje de la industria como parte del valor añadido bruto ha aumentado, pero no en el caso de la manufacturación.

La productividad ha caído en la agricultura, y ha crecido en sectores industriales. El valor nominal añadido bruto por trabajador empleado en la agricultura, a los precios constantes de 2014, cayó un 1.5 % anual entre 2005 y 2018 (Gráfico 2.25). Los niveles de productividad de la agricultura se mantuvieron muy por debajo de la media nacional, representando solamente el 35.1 % del nivel general. En el contexto de la industria, que como sector registra el mayor valor añadido por trabajador, la productividad aumentó considerablemente en el caso de la construcción (2.1 % anual). Esto no resulta muy sorprendente, puesto que la mitad de la formación bruta de capital fijo durante ese período estuvo relacionada con la construcción. Las actividades manufactureras y de servicios, sin embargo, a pesar de disfrutar de unos niveles de productividad superiores a la media, no han registrado aumentos significativos de la productividad.

Gráfico 2.25. Valor añadido bruto por trabajador empleado (USD, precios de 2014)

Los servicios pueden contribuir más a la productividad general. El desplazamiento de trabajadores hacia sectores de mayor productividad beneficiaría a la economía. Entre los servicios, los de carácter empresarial, social y privado han sido los que han ofrecido un mayor valor añadido bruto por trabajador, en comparación con las actividades comerciales y hoteleras (Gráfico 2.26). Esto mismo sucede con el transporte, las comunicaciones y los servicios públicos básicos. Existen pruebas de que los sectores de mayor productividad son también los sectores que reciben IED. Los servicios financieros y de seguros, en los que se concentra una tercera parte de la IED del país, tienen niveles de productividad seis veces superiores a la media general. Los servicios básicos son otro ejemplo de gran productividad y concentración de IED. Los trabajadores de los servicios de alojamiento y alimentación, por el contrario, ofrecen una productividad inferior a la mitad de la economía general.

Gráfico 2.26. Productividad y distribución de la mano de obra en El Salvador

Valor agregado por trabajador, 2018 (en USD por trabajador)

Gráfico 2.27. Elasticidad del empleo respecto del crecimiento en la economía (en precios de 2014)

Debe tenerse en cuenta la gran elasticidad del empleo respecto del crecimiento en el marco de los servicios. Por lo general, la elasticidad del empleo respecto del crecimiento debe ser positiva e inferior a uno. Esto significa que tanto el empleo como la productividad están en aumento y que la productividad aumenta con mayor rapidez que el empleo. Este ha sido el caso de la economía de El Salvador en su conjunto, donde ambos elementos aumentaron en el periodo prepandemia entre 2005 y 2016 (Gráfico 2.27). Se ha producido una transición hacia los servicios, lo que confirma la tendencia a largo plazo de evolución hacia las actividades terciarias. Sin embargo, un análisis detallado indica que, desde 2005, gran parte de la transición se ha centrado en los servicios de alojamiento y alimentación. Los responsables de la formulación de políticas deben hacer hincapié en el desplazamiento de la mano de obra hacia actividades más productivas.

La economía real está restringida por condiciones marco

El costo económico de la violencia es elevado, pero existen otros problemas ocultos. En numerosas ocasiones se han citado la delincuencia y la violencia como limitaciones importantes para el crecimiento de El Salvador (ver el apartado Paz e Instituciones). En un informe oficial de 2014 se estimaba que esos costos específicos eran del 16 % del PIB, incluidos unos costos directos equivalentes al 11.2 % del PIB y unos costos de oportunidad del 4.8 % (Guerra et al., 2014[69]). Sorprendentemente, sin embargo, las empresas no indican que el costo de la violencia sea el principal elemento disuasorio para los negocios. Los factores más problemáticos para las pequeñas empresas son la falta de recursos financieros (especialmente de capital de trabajo), la escasa rentabilidad del capital y el reducido tamaño del mercado nacional (CONAMYPE, 2018[64]). La delincuencia aparece como el principal obstáculo o uno de los principales obstáculos en el ambiente de negocios en la Encuesta Empresarial de 2016 y en encuestas más recientes de percepción empresarial (Banco Mundial, 2016[70]), (OIT, 2019[71]) (FECAMCO, 2021[72]).

La inclusión digital es muy baja, especialmente entre las microempresas y las empresas pequeñas. Esto se debe a las escasas competencias educativas y a la falta de infraestructura. Se ha afirmado que la infraestructura digital tiene una importancia crucial para las naciones en desarrollo (Cirera and Maloney, 2017[73]). Sin embargo, en 2016 la gran mayoría de las pequeñas empresas de El Salvador (78 %) no utilizaban ningún tipo de conexión a Internet, e incluso un porcentaje superior (93 %) no innovaban (CONAMYPE, 2018[64]). Esto supone un impedimento para el desarrollo y el Gobierno de El Salvador trabaja para preparar el terreno para un marco jurídico sobre comercio electrónico en un futuro cercano. Un nuevo marco normativo para el comercio electrónico está vigente desde febrero de 2021. La firma electrónica está ya disponible en El Salvador, el marco legal para la factura electrónica se aprobó en agosto de 2022 y su implementación estaba en fase piloto a mediados del 2022. Sin embargo, esta legislación no solucionará por si sola las limitaciones infraestructurales ni educativas.

No hay suficientes empresas de tamaño medio. En 2016 las microempresas y las empresas pequeñas representaban el 91.4 % de todas las empresas y, curiosamente, el porcentaje de empresas grandes (4.7 %) era superior al de empresas medianas (3.9 %). El vacío intermedio sugiere que el emprendimiento local se inclina hacia las empresas de tamaño muy pequeño o muy grande, bien en actividades de subsistencia o en filiales de grandes empresas extranjeras. Esta división constituye un obstáculo importante para la incorporación del país a las cadenas de valor mundiales. La escasez de empresas de tamaño medio limita los beneficios de la IED y frena el ahorro nacional, que podría dedicarse a la inversión a través de los mercados de capital.

La competitividad del mercado de productos es inferior a los niveles de los países no pertenecientes a la OCDE. Una evaluación de la regulación del mercado de productos (PMR por sus siglas en inglés) de El Salvador, llevada a cabo en 2013, situó al país cerca de los niveles medios de los países analizados no pertenecientes a la OCDE (Koske et al., 2015[74]). El resultado de este indicador, que se refiere a la economía en su conjunto, fue ligeramente inferior a la media, si bien la puntuación en lo relativo a las barreras al emprendimiento, el comercio y la inversión fue ligeramente superior a la media. Sin embargo, al aplicar la metodología del Informe Global de Competitividad (WEF, 2019[49]) a este mismo conjunto de países utilizado previamente en la evaluación PMR de la OCDE, la competitividad relativa de El Salvador podría haber disminuido desde 2013. A pesar de que las metodologías son distintas, al aplicarse las medidas del marco del Informe Global de Competitividad, el país ocupa una posición muy inferior en la clasificación respecto del índice general y de los subíndices del mercado de productos y dinamismo empresarial8 (Gráfico 2.28).

Gráfico 2.28. El Salvador en el Informe Global de Competitividad (2019)

Posición en el ranking por índice y subíndice

El costo de poner en marcha una empresa representa alrededor del 40 % de los ingresos anuales per cápita. Esto representa un obstáculo para las microempresas y las empresas pequeñas, al imponer un elevado costo de oportunidad para la formalización. Surge entonces un círculo vicioso de evasión, informalidad y barreras al crecimiento. En 2016, el 74 % de las microempresas y las empresas pequeñas no estaban registradas a efectos del IVA, solamente el 22.3 % tenían acceso a crédito bancario y solo el 0.8 % habían obtenido un certificado formal obligatorio que justificara su estatus de microempresa o pequeña empresa (CONAMYPE, 2018[64]). El Salvador ocupa el puesto 85 entre 190 países en el índice de facilidad para hacer negocios (Doing Business), el 147 en el índice de inicio de negocios (Starting a Business) y el 168 en el índice sobre la gestión de permisos de construcción (Dealing with permit constructions) (Banco Mundial, 2019[75]). Esto último se debe en gran parte a demoras prolongadas para obtener decisiones de viabilidad sobre las conexiones a agua potable y alcantarillado. Estas puntuaciones son coherentes con las del Informe Global de Competitividad de 2019, en el cual el país se situó en el puesto 103 entre 141 países.

Se requiere una mayor supervisión del mercado para los servicios básicos. Los responsables de la formulación de políticas podrían estudiar la posibilidad de mejorar el acceso a los servicios básicos (Pisani, 2019[76]). Esta labor debe incluir una supervisión del mercado con miras a un suministro eficiente de electricidad y agua. Los datos del organismo encargado de regular la energía indican una situación especialmente adversa en lo relativo al suministro de electricidad. Aunque el consumo de electricidad per cápita ha aumentado en los últimos años, si bien por debajo del crecimiento del PIB real (al contrario de lo que cabría esperar de un país con un gran sector informal), la producción per cápita ha disminuido. Además, los precios pagados por los hogares por la vivienda, el agua, la energía, el gas y otros combustibles aumentaron un 3.7 % anual desde finales de 2010 hasta 2020, en comparación con una inflación de los precios al consumo anual media del 1.3 % (Gráfico 2.29).

Gráfico 2.29. Los precios de alojamiento, agua y energía han crecido rápidamente en los últimos años

Índice (diciembre de 2009=100)

La concentración del crecimiento económico en el área metropolitana de San Salvador y algunos otros centros urbanos apunta a necesidades insatisfechas en la provisión de bienes públicos locales. Los datos capturados por satélite sobre la intensidad de las luces nocturnas se pueden utilizar para examinar el desarrollo económico con datos más granulares que permiten las cuentas nacionales, que generalmente se capturan por una elasticidad constante entre la intensidad de la luz nocturna y la actividad económica (Henderson, Storeygard and Weil, 2012[77]; Elvidge et al., 1997[78]). Utilizando los datos globales calibrados sobre el resplandor de la luz nocturna producidos por la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, es posible examinar el crecimiento a lo largo de una década en El Salvador a nivel local. Los resultados muestran una fuerte concentración de crecimiento alrededor del área metropolitana de San Salvador. Los polos de crecimiento secundarios aparecen en el Este (San Miguel) y el Oeste (Santa Ana) (Gráfico 2.30). Por el contrario, el Norte y el Lejano Oriente del país carecen de grandes polos de crecimiento. Estas áreas también son las áreas más desfavorecidas desde una perspectiva multidimensional (ver sección Personas).

Gráfico 2.30. El crecimiento se concentró en algunas áreas

Crecimiento en resplandor de luces nocturnas (2000-10)

La competitividad externa se encuentra bajo presión

El Salvador sufre un persistente déficit por cuenta corriente. Durante los últimos 30 años, el déficit fue superior después de la dolarización y justo antes de la crisis financiera de 2008-2009. Entre 2003 y 2008, el déficit por cuenta corriente medio fue del 5.8 % del PIB, alcanzando el máximo del 8.5 % en 2008. Tras la crisis financiera, el déficit volvió a aumentar, lo que dio lugar a un déficit medio del 5.9 % entre 2011 y 2014. Sorprendentemente, desde principios de la década de 1990 ha habido una correlación negativa muy fuerte entre el balance de cuenta corriente y los precios del petróleo crudo. Esto invita a la cautela respecto de la dependencia del petróleo extranjero y requiere una diversificación de la matriz de producción de energía (ver el apartado Planeta).

Los inversores extranjeros han repatriado un mayor porcentaje de los ingresos por inversiones. Un rasgo especialmente destacado de la economía de El Salvador es que el producto nacional bruto es inferior al PIB. Esto se debe a que el país sufre un déficit persistente de ingresos primarios, que aumentó del 4.6 % del PIB en 2014 al 5.6 % en 2018. El aumento de dicho déficit indica que los inversores extranjeros han repatriado una gran parte de los ingresos directos por inversiones desde El Salvador hacia sus países, en lugar de mantenerlos y reinvertirlos completamente en el país. Esta situación podría reflejar, en parte, una falta de oportunidades de inversión lucrativas en la economía salvadoreña.

Se requieren nuevas esferas de especialización internacional. La última evaluación de las ventajas comparativas reveladas llevada a cabo por el Gobierno de El Salvador tuvo lugar hace algunos años. En un documento de estrategia de 2014, el Gobierno identificó 16 esferas de interés (República de El Salvador, 2014[80]). Estas esferas eran: agroindustria, alimentación y bebidas, textiles, productos químicos, plásticos, electrónica, fabricación de calzado, exportación de artesanía, productos de papel, servicios empresariales, logística, I+D, servicios médicos, industrias creativas, aeronáutica y turismo. Si bien el país disfruta de ventajas comparativas reveladas en algunos de estos sectores, no está claro si la política industrial ha tenido éxito y en qué medida. El Gobierno está examinando una redefinición política de las ventajas comparativas reveladas.

Debe prestarse especial atención a los sectores en los que han aumentado tanto las exportaciones de El Salvador como las importaciones mundiales. En 2018 El Salvador ocupó el puesto 114 del mundo en términos de comercio de mercancías (ITC, 2019[81]). El país debería centrarse en ámbitos en los que tanto sus resultados de exportación como las importaciones mundiales hayan sido superiores a la media. Debido al tamaño de la economía, los responsables de la formulación de políticas deberían hacer hincapié en nichos de mercados favorecidos por estas condiciones. Una opción clara sería ampliar los conocimientos especializados del país en el ámbito textil a nichos con un mayor valor añadido. El sector de las bebidas también podría ajustarse a estos criterios, en función de las economías de escala necesarias y de la inversión disponible. También sería este el caso del sector farmacéutico, en el que las exportaciones de El Salvador han aumentado y las condiciones del mercado internacional son favorables.

Debe prestarse especial atención a los servicios de mayor valor añadido en los que hayan aumentado las exportaciones. La transición hacia las actividades terciarias dio comienzo hace tiempo. Los niveles de productividad del sector son superiores a la media, pero las ganancias en términos de productividad han sido desiguales. Además, el desplazamiento de la mano de obra se ha centrado principalmente en los servicios de alojamiento y alimentación, que son la mitad de productivos que la economía en su conjunto. Los servicios empresariales, entre los que se incluyen ámbitos tan diversos como los servicios financieros, las actividades de mantenimiento y reparación o las tecnologías de la información, en los que el país ya muestra una actividad significativa, ofrecen nuevas esferas de especialización internacional (Gráfico 2.31). Estas actividades también contribuirían en gran medida a un mayor valor añadido bruto general para la economía de El Salvador.

Gráfico 2.31. Posibles ventajas comparativas en materia de servicios

Sin embargo, las dinámicas comerciales han favorecido a las actividades con un valor añadido bajo. Las exportaciones con un contenido tecnológico medio y alto han disminuido constantemente desde la década de 1990, mientras que las exportaciones destinadas a economías de ingresos bajos y medios de la región han aumentado (Gráfico 2.32). La capacidad de recuperación del comercio intrarregional refleja un aumento del comercio dentro de la región con los países vecinos. De hecho, algunas exportaciones de alta tecnología a América Latina y el Caribe han aumentado en los últimos años. Sin embargo, las tendencias también sugieren que el país ha perdido competitividad en los mercados mundiales en lo relativo a los productos de mayor valor añadido. De mantenerse, estas tendencias competirán entre sí y neutralizarán las ganancias en términos de productividad o, peor aún, posicionarán al país en ámbitos de especialización con un valor añadido bajo. Además, depender en exceso de la exportación de servicios de viajes aumentaría los riesgos derivados del carácter cíclico característico del turismo.

Gráfico 2.32. Contenido tecnológico de las exportaciones de El Salvador

El comercio se ve influido por las importaciones de petróleo y las exportaciones de la industria manufacturera. En 2018, los combustibles y los productos de la minería representaron aproximadamente el 15 % de las importaciones de mercancías hacia El Salvador. Los productos agrícolas y la manufacturación representaron el 19 % y el 66 % del total (WTO, n.d.[83]). Los bienes manufacturados fueron, con diferencia, los que más contribuyeron a las exportaciones totales de mercancías, con un 76 % del total. El sector de la ropa de El Salvador ofrece importantes ventajas comparativas reveladas, pero la competencia en la región es elevada y los márgenes son reducidos. En cuanto a los productos agrícolas, El Salvador llegó a ser uno de los principales agentes de los mercados internacionales del café. Sin embargo, esto ya no es así, puesto que otros países de la región disponen ahora de mayores ventajas comparativas reveladas en ese ámbito comercial concreto.

La apertura comercial ha aumentado considerablemente. El Salvador es una economía de mercado pequeña pero muy abierta. El país forma parte de una serie de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales, entre los que se incluyen el Mercado Común Centroamericano, el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos y el Tratado de Libre Comercio Colombia-Triángulo del Norte. Las importaciones y exportaciones de bienes y servicios acumuladas aumentaron del 47.8 % del PIB en 1991 al 77.5 % en 2018. Sin embargo, el país tiene un elevado déficit comercial, cuya media ha sido del 21.2 % del PIB desde 2014. Esto se debe íntegramente al déficit de comercio de mercancías. Las exportaciones nominales como porcentaje del PIB han permanecido estancadas durante los últimos años, si bien las exportaciones de servicios han aumentado considerablemente (Gráfico 2.33).

Gráfico 2.33. Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB (1991-2020)

Como porcentaje del PIB

El mayor socio comercial del país es Estados Unidos. En 2018 el comercio con Estados Unidos representó el 44.1 % del valor total de los bienes exportados. Sin embargo, Estados Unidos también representó el 20.1 % del déficit de comercio de mercancías de El Salvador durante ese mismo año. Cabe destacar que, durante los últimos años, el valor exportado a Estados Unidos ha aumentado de manera considerablemente inferior al crecimiento del PIB nominal, a una tasa de solamente el 1.7 % anual desde 2014. Las exportaciones de El Salvador a Estados Unidos, en comparación con el comercio con los países de América Central, abarcan un número bastante inferior de bienes exportables (Vázquez López and Morales López, 2018[84]). De hecho, el aumento de las exportaciones a Guatemala, Honduras y Nicaragua, que en 2018 representaron conjuntamente el 36.6 % de las exportaciones de bienes, ha sido espectacular, superando el 4 % anual desde 2014. México también se está convirtiendo en uno de los principales destinos de exportación y se espera que las exportaciones a China, después de la reciente apertura de las relaciones diplomáticas, también aumenten significativamente (Gráfico 2.34).

Las condiciones comerciales se ven afectadas por los precios del petróleo. Si bien los precios de exportación han aumentado constantemente desde 2005, los precios de importación y, por lo tanto, los términos de intercambio han seguido los precios del petróleo y la energía, mejorando drásticamente las caídas internacionales en los precios del petróleo en 2009 y 2016 y, por el contrario, empeorando con los aumentos del precio del petróleo. Desde 2016, los términos de intercambio han empeorado debido a un aumento drástico de los precios de importación y a un deterioro del comercio con Estados Unidos. Esta situación podría atribuirse a un aumento de los precios del petróleo, lo que pone de manifiesto la sensibilidad de la economía respecto de los precios de las importaciones relacionadas con este combustible. Estas importaciones proceden principalmente de los Estados Unidos, país al que le corresponde el 75 % de las importaciones salvadoreñas relacionadas con el petróleo desde 2014. Desde entonces, la correlación entre el índice de precios de importación generales y el índice de precios de importación de los productos derivados del petróleo desde Estados Unidos ha sido del 80 %.

Gráfico 2.34. Principales mercados de destino y valor de las exportaciones (tasas de crecimiento anual)

El tipo de cambio efectivo real de El Salvador se ha desviado de la media de América Latina. Aunque el tipo de cambio efectivo real de El Salvador se ha mantenido sin cambios desde 2005, el nivel medio en América Latina y el Caribe ha disminuido un 15 % desde entonces (CEPAL, 2019[65]). Esta tendencia de los tipos de cambio efectivos reales implica una depreciación de la competitividad relativa externa del país en una comparación regional y un aumento de los precios nacionales no negociables en relación con los precios externamente negociables (Gráfico 2.35). Según algunas estimaciones, el tipo de cambio efectivo real se sobrevaloró entre un 4 % y un 6 % en relación con los parámetros económicos fundamentales (FMI, 2019[44]). Sin una moneda propia, la devaluación intermedia y el aumento de las exportaciones son las herramientas políticas disponibles para la ajuste externo.

Gráfico 2.35. Tipos de cambio efectivos reales

Índice (2005=100)

El papel de las remesas

Las remesas salvadoreñas han financiado el déficit comercial. Desde 2014, las necesidades de préstamo netas del país han representado de media el 3.1 % del PIB. En el marco de la cuenta corriente, el sumamente elevado déficit comercial en términos de bienes y servicios, de una media del 17.8 % del PIB, se ha visto compensado por un excedente incluso superior de los ingresos secundarios, del 19.4 % del PIB. Este voluminoso excedente de ingresos secundarios se debe a las remesas. Los salvadoreños que se encuentran fuera del país, la mayoría de ellos en Estados Unidos, han aumentado constantemente las transferencias personales al país, del 18.2 % del PIB en 2014 al 23.4 % en 2020 revirtiendo la cuenta corriente históricamente deficitaria (Gráfico 2.36).

Gráfico 2.36. Las remesas han sido significativas, pero no lo suficiente

Componentes de la cuenta corriente, % del PIB

La cancelación del estatus de protección temporal en Estados Unidos podría constituir tanto una oportunidad como un riesgo. En Estados Unidos viven 1.4 millones de inmigrantes salvadoreños, lo que equivale a una quinta parte de la población que reside en El Salvador. De estos 1.4 millones, hay 195 000 personas cuyo estatus de protección temporal en Estados Unidos (TPS) y cuya autorización de empleo tiene límite de tiempo (a inicios del 2023, está previsto que venza en junio de 2024) lo que aumenta las posibilidades de que se produzca un influjo de población importante en un futuro cercano, que podría acarrear repercusiones en relación con las remesas. Sin embargo, la cancelación de este estatus también representaría una oportunidad significativa para aumentar la inversión nacional en el caso de que los ahorros nacionales realizados en el extranjero se repatriaran al país.

Uno de cada cinco hogares salvadoreños recibe remesas directamente. En 2015 aproximadamente el 20 % de los hogares de El Salvador recibían remesas. Sin embargo, el 86 % de ellas se destinaban al consumo normal, como alimentos y ropa, el 6 % a educación, el 4 % a gastos varios y el 2 % a facturas médicas. Solamente el 2 % de las remesas mensuales medias se destinaban al ahorro. La remesa mensual media por hogar en aquel momento era de entre 114 y 170 USD (Defensoría del Consumidor, 2017[87]). En comparación, el salario mínimo en la agricultura era de 118 USD. En una economía en la que la pobreza es elevada y las oportunidades escasas, unos influjos significativos de este tipo podrían generar el llamado síndrome holandés.

Alianzas

El pilar de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible dedicado a las alianzas afecta a todos los objetivos, puesto que se centra en la movilización de los recursos necesarios para ejecutar el programa. Se apoya en la Agenda de Acción de Addis Abeba, que ofrece un marco global para armonizar todos los flujos financieros y las políticas con las prioridades económicas, sociales y ambientales. También contempla la mejora de la cooperación en áreas como la tecnología, el desarrollo de capacidades o el comercio, que pueden tener que adoptar diferentes formas a medida que los países hacen la transición a niveles más altos de desarrollo.

La financiación para el desarrollo de El Salvador es insuficiente. El desarrollo de El Salvador se enfrenta a tres obstáculos relacionados entre sí: una generación de ingresos débil, un espacio fiscal decreciente y una inversión pública baja. Estas barreras reflejan o están compuestas por varios factores estructurales, como un cumplimiento fiscal reducido, unos niveles de deuda elevados (y en aumento), un gasto salarial elevado (y en crecimiento), un sistema de pensiones insostenible y una débil gestión financiera a nivel de los gobiernos locales. Las elevadas tasas de informalidad y pobreza limitan los ingresos, mientras que los costos de la inseguridad absorben un porcentaje de gasto cada vez mayor.

Es posible lograr incrementos rápidos de la financiación. El hecho de que los retos fiscales de El Salvador estén relacionados entre sí implica que los progresos realizados respecto de uno de ellos generan beneficios para los otros. La Ley de la Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social prevé que el Gobierno debe controlar la deuda9 y gestionar los desequilibrios del sistema de pensiones. Al mismo tiempo, el compromiso del Gobierno de aumentar la inversión implicará necesariamente una reestructuración del gasto público. Reducir la evasión fiscal, alinear el sistema impositivo con recientes tendencias internacionales de reforma fiscal e introducir un impuesto recurrente sobre bienes inmuebles permitiría liberar importantes flujos de ingresos a nivel nacional y local.

1. El bajo cumplimiento fiscal es una de las principales rémoras para la movilización de recursos nacionales

2. Los gobiernos locales no logran promover el desarrollo debido a una escasa generación de ingresos y a un gasto poco eficiente

3. El sistema de pensiones ofrece una cobertura y unas prestaciones bajas; sin embargo, genera niveles de deuda elevados

La mejora sustancial de la generación de ingresos requiere una revolución en la cultura fiscal

El Salvador debe generar mayores ingresos fiscales. En 2017 los ingresos gubernamentales representaron el 23 % del PIB, frente al 20.6 % en 2009 (MH, n.d.[88]). Durante este período, los ingresos fiscales representaron de media el 79 % de los ingresos, y los ingresos no fiscales el 16 %. Según las Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe de 2020, en las que se facilitan datos fiscales armonizados para la región, la relación promedio de los impuestos sobre el PIB de El Salvador en 2017 era del 20.8 % en 2019, antes de la pandemia de COVID-19, por debajo de la media regional del 22.9 % (OCDE et al., 2021[89]). Esto sitúa a El Salvador cerca del punto medio del grupo de referencia, por encima de Ecuador, Panamá, República Dominicana y Guatemala (Gráfico 2.37). Al contrario que en el resto de la región, la relación impuestos/PIB aumentó en El Salvador durante 2020, situándose en el 21.9 % (OCDE et al., 2022[90]). Esto fue debido a la caída significativa del PIB (los ingresos tributarios cayeron 4.2 %) por lo que no supone necesariamente un cambio estructural.

Gráfico 2.37. Recaudo tributario de El Salvador en comparación con los países de referencia y la media regional

Relación impuestos sobre PIB (% del PIB, 2019)

La estructura de los ingresos fiscales está cambiando. La mayor parte de los ingresos de El Salvador proceden de los impuestos al consumo, pero los impuestos directos representan un mayor porcentaje del total que hace diez años. En 2019, los impuestos sobre bienes y servicios representaron el 50.6 % de los ingresos tributarios, mientras que el 33.5 % procedieron de los impuestos sobre la renta y los beneficios y el 12.8 % de las contribuciones a la seguridad social. En 2008 el 56.5 % de los ingresos tributarios totales procedían de los impuestos sobre bienes y servicios, el 30.4 % de los impuestos directos y el 10.8 % de las contribuciones a la seguridad social (OCDE et al., 2021[89]).

Se están estudiando nuevas medidas fiscales. En los últimos años se han implementado una serie de reformas tributarias y actualmente se están considerando cambios adicionales al sistema tributario. Estas nuevas medidas incluyen el establecimiento de un monotributo (un impuesto destinado a aumentar la cobertura fiscal y de seguridad social dentro del sector informal) y de un impuesto sobre la riqueza. Además, los planes para introducir la factura electrónica con miras a facilitar los pagos fiscales y mejorar el cumplimiento se encuentran en una fase avanzada. Tal y como se indica más adelante, la reintroducción de un impuesto recurrente sobre bienes inmuebles ofrecería una fuente importante de ingresos para los gobiernos municipales.

El gasto tributario es elevado y va en aumento. Como parte de su compromiso de transparencia fiscal, el erario público realiza un seguimiento del gasto tributario —ingresos no percibidos por exenciones e incentivos tributarios— en impuestos sobre el valor añadido e impuestos sobre la renta. Entre 2009 y 2016, el gasto tributario aumentó del 2.7 % al 3.8 % del PIB, con una media del 3.4 % del PIB durante ese período, en comparación con una recaudación media del 17.3 % del PIB (MH, 2018[93]). En 2016, el gasto fiscal relacionado con el IVA fue del 1.9 % del PIB, del cual el 73 % estuvo relacionado con el consumo de bienes y servicios locales. El gasto tributario relacionado con los impuestos sobre la renta fue del 1.8 % del PIB, dentro del cual los incentivos al libre comercio y el régimen de perfeccionamiento activo representaron poco más de una cuarta parte. El gasto tributario de El Salvador es superior a la media regional del 3.5 % del PIB calculada por (Peláez Longinotti, 2018[94]): el estudio también concluye que, al contrario de lo que sucede en El Salvador, en la mayoría de los países de América Latina el gasto tributario está disminuyendo.

La reducción de la evasión fiscal promete un aumento sustancial de los ingresos. La evasión fiscal tiene un carácter generalizado en El Salvador. En ausencia de cifras oficiales sobre evasión de impuestos, las estimaciones independientes muestran una importante pérdida de ingresos (aunque estos deben tratarse con cierta precaución).10 FESPAD calcula una pérdida del 35 % de los posibles ingresos fiscales (FESPAD, 2013[95]). La evasión fiscal reduce los ingresos derivados del impuesto sobre la renta de las sociedades en un 50 %, y en 2015 se perdió el 33.5 % de los posibles ingresos relacionados con el IVA (frente al 42.2 % en 2002, pero representando un aumento en comparación con 2013). El bajo nivel de cumplimiento con la regulación impositiva no se limita al sector informal, sino que se considera que es generalizado entre los que tienen mayor capacidad de pago. (Iniciativa Social para la Democracia, 2016[96]). Sin embargo, los salvadoreños han demostrado que pagan impuestos con mayor probabilidad que los ciudadanos de América Latina en promedio (OCDE, 2019[97]).

Se necesita un nuevo pacto fiscal. Para hacer frente a una evasión fiscal de esta escala se requieren medidas coordinadas dentro del Gobierno, así como una revisión del código fiscal y la demás legislación relativa al sistema fiscal, y una mejora de la administración tributaria. También son necesarias políticas de información a los ciudadanos y que cuenten con su participación. La práctica de la evasión fiscal es de carácter internacional, por lo que El Salvador puede beneficiarse de las iniciativas internacionales en curso. En 2015, El Salvador se adhirió al Convenio de Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal, pero todavía no se ha unido al Marco Inclusivo sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS) ni ha puesto en marcha el intercambio automático de información entre administraciones tributarias.

Los costos del servicio de la deuda y el gasto salarial limitan el espacio fiscal

El gasto público tiene un impacto reducido en términos de desarrollo. La escasa generación de ingresos de El Salvador provoca que el gasto público sea inferior al que cabría esperar de su nivel de desarrollo (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[98]). Además, la composición del gasto limita la capacidad del Gobierno para promover el desarrollo. En 2018, los pagos de la deuda y el gasto salarial del sector público representaron conjuntamente el 57.4 % del gasto público, mientras que solo el 13.2 % se destinó a la inversión pública (inversión bruta y transferencias de capital). En 2018, los bienes y servicios representaron el 17.5 % del gasto total, y las transferencias el 11.9 % (MH, n.d.[88]).

Los costos del servicio de la deuda y el gasto salarial están erosionando el espacio fiscal. Entre 2008 y 2018, el gasto salarial y los pagos de intereses aumentaron a una tasa media anual del 5.4 % y el 6.7 %, respectivamente, en términos nominales. Este crecimiento fue mucho más rápido que el de la inversión pública, que aumentó de media un 2.9 % anual. El porcentaje del presupuesto consolidado asignado a los costos del servicio de la deuda (excluidos los relacionados con empresas públicas) aumentó del 13.0 % en 2015 al 14.5 % en 2018; en el presupuesto de 2019 se asigna el 23.1 % del gasto a estos costos (MH, n.d.[88]).

El aumento de los costos de la deuda está cambiando la estructura del gasto. En 2018 los costos del servicio de la deuda se convirtieron en la segunda categoría de gasto por función después del desarrollo social. El porcentaje de gasto asignado a los servicios administrativos, el desarrollo social y los servicios económicos se redujo entre 2015 y 2018, mientras que la asignación para justicia y seguridad aumentó (Gráfico 2.38). En 2019, el grupo funcional correspondiente a la justicia y la seguridad recibió el 12.7 % del presupuesto, mientras que el desarrollo social recibió el 8.6 % y los servicios administrativos el 7.2 %.

Gráfico 2.38. Clasificación funcional del gasto público en El Salvador

Ejecución presupuestaria del Gobierno central, 2015-21, en porcentaje del PIB

El porcentaje del gasto social como parte del presupuesto había disminuido drásticamente en los años previos a la pandemia de COVID-19. La asignación destinada al desarrollo social (que incluye la salud, la educación y las pensiones) de 2020, que representó el 43 % del gasto total del sector público no financiero (excluyendo empresas públicas), fue 8 puntos porcentuales más bajo que en 2015 (51 %) (MH, n.d.[54]). El gasto social realizado por el Gobierno central de El Salvador (que no incluye las pensiones) en 2016 fue del 9.1 % del PIB, en línea con los países de América Latina pertenecientes a la muestra de referencia, donde el gasto social medio es del 9.4 % del PIB (CEPAL, 2019[99]).

El costo de la inseguridad es cada vez mayor. Entre 2015 y 2020, la justicia y la seguridad registraron el mayor crecimiento del gasto entre los principales grupos funcionales, llegando al 7.8 % del PIB en 2020. De media, entre 2015 y 2019, el gasto en desarrollo económico en el sector público no financiero aumentó un 0.8 % anual, el gasto en desarrollo social un 1.8 % y el gasto en servicios administrativos un 2.7 %. (MH, n.d.[54]).

En 2020, hubo un gran crecimiento del gasto tanto en valor absoluto como en proporción del PIB. El porcentaje del gasto del gobierno central como parte del PIB subió 7 puntos porcentuales, con crecimiento importante en los grupos de justicia y seguridad (que ha duplicado en relación a 2019), desarrollo económico (crecimiento de 98 %) y desarrollo social (12 %). El gasto en conjunto del sector público no financiero aumentó a 37.2 % (excluyendo producción de empresas públicas).

En comparación con los demás países de la región, el gasto salarial es elevado. El gasto salarial del sector público de El Salvador es superior a la media de América Latina y el Caribe (29 % del gasto público total) y de la OCDE (24 % del gasto público) (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[98]). Entre 2008 y 2018, este gasto aumentó del 8.8 % al 10.5 % del PIB (Alas de Franco and Serpas de Portillo, 2019[100]). La contención del gasto salarial es una vía importante para reforzar las finanzas públicas. Un proyecto de Ley de Servicio Público en discusión ofrecería un marco jurídico para la contratación, la retención, la remuneración y la formación en el sector público y conllevaría una estandarización de los salarios en todo el sector. Sin embargo, esta ley está siendo políticamente controvertida (ver Capítulo 8).

El sector público está creciendo con rapidez. Según el BID (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[98]), el porcentaje del empleo público en relación con el empleo total es bajo en comparación con otros países de la región, pero esta situación está cambiando. A partir de los datos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Alas de Franco and Serpas de Portillo, 2019[100]), concluyen que el número de trabajadores del sector público aumentó de 50 039 a 167 000 entre 2007 y 2018, siendo la contratación en el Gobierno central la que reflejó un mayor crecimiento. La creación de nuevas instituciones públicas fue un factor importante para este fenómeno. El BID (2018[98]) señala que la prima salarial del sector público de El Salvador es una de las más elevadas de la región, especialmente entre los trabajadores poco cualificados.

Los salarios gubernamentales están superando la inflación. De media, los salarios del Gobierno central aumentaron un 40.2 % en términos nominales entre 2007 y 2018, más del doble de la tasa de inflación durante ese período (Alas de Franco and Serpas de Portillo, 2019[100]). Si bien las instituciones descentralizadas y los municipios siguieron una tendencia general similar, existen diferencias considerables entre los distintos tipos de trabajadores de estos tres niveles de gobierno. Los trabajadores de la educación y la sanidad públicas, que son los dos empleadores más importantes del sector público, forman parte de un sistema gradual en el que los salarios aumentan un 8 % anual. Entre 2008 y 2017, el gasto salarial de muchos ministerios se multiplicó por más de dos en términos nominales debido a la combinación de un aumento del personal y los costos salariales (Alas de Franco and Serpas de Portillo, 2019[100]).

La política fiscal parece tener un impacto directo reducido sobre la desigualdad. Según un análisis basado en datos de 2011, los impuestos y las transferencias de El Salvador en 2011 fueron progresivos, pero tuvieron un efecto neutral sobre la pobreza o incluso de aumento en términos anuales (Beneke, Lustig and Oliva, 2017[101]). Esto sugiere que la reducción de la desigualdad desde principios de la década de 2000 identificada en el apartado sobre las Personas se basa bien en la incidencia del crecimiento económico o en el impacto a más largo plazo del gasto en educación y sanidad entre los grupos de ingresos más bajos. A pesar de que (Beneke, Lustig and Oliva, 2017[101]) concluyeron que las transferencias directas estaban bien orientadas hacia los hogares de ingresos bajos, no tuvieron un alcance suficiente como para repercutir de manera significativa en el coeficiente de desigualdad de Gini ni en la tasa de pobreza. Se concluyó que la educación básica era el elemento más progresivo del gasto social. La misma metodología se ha aplicado para 2017. Los resultados iniciales indican que el impacto redistributivo de los impuestos y las transferencias sigue siendo pequeño (Oliva, 2020[102]).

Se requiere un aumento y una mejora del gasto en infraestructura. La inversión en infraestructura combinada de los sectores público y privado de El Salvador era baja en los años prepandemia en comparación con otros países de la región; entre 2008 y 2015 fue de una media de aproximadamente el 2 % del PIB anual, y la mayor parte se destinó al transporte y las telecomunicaciones (Lardé, 2016[103]). Según el BID (2018[98]), El Salvador muestra un desempeño inferior a los demás países de la región en lo relativo a la planificación, la selección y la gestión de proyectos de infraestructura, si bien sus procesos de contratación pública están mejor considerados.

Los asocios público-privados (APP) están listos para despegar. Más allá de las implicaciones que tienen para el nivel de deuda, se considera que los APP son un medio crucial para incrementar la inversión en infraestructura. El Salvador puso en marcha su primer APP en septiembre de 2019 con el objetivo de ampliar la terminal para mercancías de su aeropuerto internacional, sirviéndose de un marco jurídico —la Ley Especial de Asocios Público Privados— que entró en vigor en 2013. La terminal inició operaciones bajo una concesión APP en mayo de 2022.

La reducción de la deuda debe gestionarse con cautela

La deuda pública creció con rapidez antes de la pandemia de COVID-19. A finales de 2019 la deuda pública equivalía al 73.7 % del PIB, lo que supone un incremento con respecto al 58.7 % de 2009 (BCR, 2022[39]). El sistema de pensiones ha sido un factor muy importante para este aumento: entre 2009 y 2018, la deuda no asociada a las pensiones disminuyó del 52.7 % al 50.5 % del PIB; en el mismo período, la deuda de las pensiones aumentó del 6 % al 18.9 % del PIB. El Salvador tiene el segundo nivel de deuda más alto de los países de referencia y, después de República Dominicana, es el país cuya deuda ha aumentado más rápidamente desde 2001 (Gráfico 2.39).

La composición de la deuda mitiga en parte su elevado nivel. A finales de 2018, el tipo de interés implícito de la deuda pública era del 4.9 %, por encima del crecimiento del PIB nominal del 3.6 % que se viene registrando desde 2014 (BCR, 2022[39]). Cerca del 50 % (43 % en diciembre de 2022) de la deuda de El Salvador tiene un tipo de interés inferior al 6 %, y más del 50 % (58 % en diciembre de 2022) tiene un plazo de amortización de más de 11 años. Esto refleja en parte la importancia que tienen los flujos oficiales para la financiación del desarrollo de El Salvador: la deuda multilateral correspondió a alrededor del 30 % del total de deuda en 2018 y al 36 % en 2022 (MH, 2022[104]). Los fondos nacionales de pensiones representan a una parte considerable de los inversores, que acumulan alrededor del 60 % de la deuda (BCR, 2022[39]).

Gráfico 2.39. Deuda bruta de las Administraciones públicas en El Salvador y países de referencia (2002, 2019 y 2020)

Porcentaje del PIB

El esfuerzo fiscal por la pandemia de COVID-19 supuso un aumento importante de la deuda pública. La deuda aumentó casi 18 puntos porcentuales del PIB en 2020 para situarse en 89 % del PIB. Según las estimaciones del BCR y del FMI, la recuperación económica en 2021 habría permitido situar la deuda alrededor de 85 % del PIB a finales de 2021. La parte de la deuda correspondiente al sistema previsional ha seguido aumentando. La deuda pública sin contar el sistema previsional se había estabilizado antes de la pandemia, pero aumentó de 10 puntos porcentuales entre 2019 y 2021.

El Salvador está comprometido con la disciplina fiscal. En 2016, El Salvador aprobó la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social (en lo sucesivo, la “Ley de Responsabilidad Fiscal”). Esta ley no solo estableció umbrales de deuda y otros indicadores fiscales, sino que también ha obligado a implementar mecanismos encaminados a aumentar la transparencia de la política fiscal del Gobierno a mediano plazo, por ejemplo, mediante la publicación anual de un marco de gasto a mediano plazo para los próximos cuatro años. La Ley de Responsabilidad Fiscal fue suspendida por la Asamblea Legislativa en el marco de la Emergencia nacional declarada por la pandemia. El decreto de suspensión prevé que el Ministerio de Hacienda prepare un plan de Regularización tras finalizar los efectos de la pandemia. A finales de 2022, tal plan no se había presentado para aprobación.

Antes de la pandemia de COVID-19 se estaba llevando a cabo un proceso de consolidación fiscal. La Ley de Responsabilidad Fiscal impone un quinquenio de consolidación fiscal entre 2017 y 2022. En 2018, El Salvador anunció un superávit del balance presupuestario primario equivalente al 0.9 % del PIB. Este desempeño mantuvo una tendencia de disciplina fiscal, gracias a lo cual el déficit fiscal general disminuyó de manera constante del 4.5 % del PIB en 2013 al 2.7 % del PIB en 2018. Esta tendencia deberá continuar para que la deuda no asociada a las pensiones de El Salvador caiga por debajo del 50 %, tal y como exige la Ley de Responsabilidad Fiscal. Antes de la pandemia de COVID-19 y de la suspensión de la Ley de Responsabilidad Fiscal, El Gobierno tenía previsto reducir el déficit fiscal al 1.6 % del PIB a 2024 (MH, 2019[106]).

El sistema de pensiones obstaculiza la consolidación fiscal. La Ley de Responsabilidad Fiscal exige que la deuda pública total, incluidas las pensiones, sea inferior al 60 % del PIB en 2030 (Asamblea Legislativa, 2016[107]). La deuda de las pensiones de El Salvador, que crece rápidamente, es el legado de una importante reforma emprendida en 1998 con la que el sistema de prestaciones definidas no financiado dejó de aceptar nuevos cotizantes y se creó un sistema de cuentas individuales. La actual deuda de las pensiones pone de manifiesto la larga, compleja y costosa transición entre ambos sistemas; no solo refleja los pasivos a largo plazo derivados del paso de un sistema no financiado a uno financiado, sino también las otras reformas llevadas a cabo en 2003 y 2006 para proteger las prestaciones de las personas que cambiaban del sistema antiguo al nuevo (Banco Mundial, 2010[108]).

Se ha introducido un fondo solidario para proteger las prestaciones mínimas. La crisis financiera de 2017 dio lugar a la introducción de un amplio paquete de reformas en el sistema de pensiones (SSF, 2018[109]). El aspecto más destacado de este fue la creación de un nuevo fondo solidario destinado a financiar las prestaciones mínimas de los miembros del nuevo sistema, el cual opera sobre la base de un sistema de prestaciones sociales definidas no financiadas y cuyo déficit cubrirá la administración pública sin gastar más de un 2.5 % anual de 2020 en adelante. A fin de financiar el fondo solidario, la tasa de cotización se incrementó del 13 % al 15 % del salario, destinándose el 5 % del salario a dicho fondo. La reforma también redujo los niveles de las prestaciones en todo el sistema.

La reforma supuso en parte retomar un sistema de reparto. Los acuerdos de financiación del fondo solidario implican que con las cotizaciones de los trabajadores en activo se están financiando las prestaciones de los jubilados, como ocurría con el sistema de prestaciones definidas no financiado. Los vestigios del antiguo sistema eran ya evidentes en el uso de las cotizaciones de los trabajadores en activo para adquirir bonos especiales con los que capitalizar las cuentas de los trabajadores que abandonaban el régimen antiguo de tal manera que, al jubilarse, recibiesen el mismo nivel de prestaciones que percibirían si se hubieran quedado en él.

Las reformas de 2017 no lograron que el sistema fuera sostenible. Un informe actuarial de la Superintendencia del Sistema Financiero llegó a la conclusión de que el fondo solidario tenía un déficit actuarial de 7 800 millones de USD a finales de 2017, mientras que la parte del sistema correspondiente al Gobierno tenía un déficit actuarial de 8 500 millones de USD. En otras palabras, el déficit total era de 16 300 millones de USD, lo que equivalía al 65.4 % del PIB de ese año. A partir de 2026, los pagos efectuados por el fondo solidario serán superiores a sus ingresos, de modo que el Gobierno tendrá que realizar aportaciones (SSF, 2019[110]).

El bajo nivel de las prestaciones pone en peligro la viabilidad política del sistema. Desde la reforma de 1998, el sistema de pensiones no está generando el nivel de rendimiento de la inversión que se esperaba, por lo que los pensionistas están recibiendo una de las tasas de sustitución más bajas de la región (Banco Mundial, 2010[108]). Asimismo, debido al tiempo que pasan desempleados o trabajando en el sector informal, una parte considerable de los trabajadores no cotiza durante el tiempo necesario para cumplir el período de cotización obligatorio de 25 años. Si se aumentase la edad de jubilación en El Salvador, que es muy baja según los estándares de la región —60 años para los hombres y 55 para las mujeres—, disminuiría la presión sobre las pensiones mínimas, ya que la población podría cotizar durante más tiempo y así acumular prestaciones de mayor cuantía.

En 2022 se aprobó una reforma del Sistema de pensiones, que impone límites máximos a las pensiones y aumenta el nivel de pensiones mínimas. La reforma incluye varios cambios paramétricos: conduce a un aumento de 30 % del nivel de las pensiones de los ya jubilados, incluida la pensión mínima, un aumento de 1 punto porcentual en la contribución patronal, la eliminación del tope en la base contributiva y un nuevo techo para pensiones. La posibilidad de retirar avances de 25 % de las cuentas previsionales, considerada una fuente de inestabilidad, también ha sido revocada. La reforma también implica cambios institucionales, con la creación de un Instituto Salvadoreño de Pensiones como supervisor de las operaciones de administradoras de pensiones. Tras la reforma, el sistema mantiene su carácter mixto, con el uso de un fondo de solidaridad y una garantía pública de los derechos de pensión. La reforma también mantiene el uso de emisiones de deuda por parte del nuevo instituto de pensiones, que las administradoras de fondos de pensiones están obligadas a adquirir, e incluye un intercambio entre bonos emitidos por el sistema antiguo y el nuevo sistema.

El sistema de pensiones solo cubre a la mitad de la población. La presión financiera sobre el sistema de pensiones se incrementará a medida que la demografía de El Salvador vaya siendo menos favorable (aunque a finales de la próxima década los costos heredados derivados de las personas que permanecieron en el sistema antiguo prácticamente habrán desaparecido). Según la Superintendencia del Sistema Financiero (2022[111]), en diciembre de 2022 el 62 % de la población estaba afiliada al sistema de pensiones, pero solo 21.6 % de ellos eran contribuyentes activos y 5 % eran pensionados. Ese informe muestra que el 3.4 % de las personas cubiertas pertenecían al antiguo sistema de pensiones con prestaciones definidas, mientras que el 58.4 % se encontraba en el nuevo régimen de cotizaciones definidas. Tan solo el 9 % de los miembros del nuevo régimen tenían 60 años o más en diciembre de 2022, mientras que el 33 % eran menores de 35 años. El necesario aumento de cobertura no está tratado directamente en la reciente reforma previsional, pero es un ingrediente esencial para asegurar la sostenibilidad del sistema de pensiones.

Es preciso adoptar medidas para reducir las diferencias en la cobertura de la protección social de las personas de edad. En la actualidad, El Salvador proporciona una pensión básica muy reducida, la pensión básica universal para personas mayores. No está disponible en todo el país y solo pueden optar a ella las personas mayores de 70 años que carezcan de otras fuentes de ingresos, aunque está siendo efectiva para reducir la pobreza —ver Martinez, Pérez y Tejerina (2015[112]). Si bien está previsto ampliarlo, el programa no es capaz actualmente de subsanar las brechas en la cobertura del sistema de seguro social. Para colmar estas brechas será necesario reformar tanto los sistemas contributivos como los no contributivos, así como adoptar políticas que promuevan la formalización.

Los gobiernos locales pueden desempeñar un papel más importante en el desarrollo de El Salvador

El Salvador cuenta con el sistema municipal más fragmentado de América Central. Casi la mitad de los 262 municipios de El Salvador tienen menos de 10 000 habitantes. De media, cada municipio tiene 25 000 habitantes (Porto, Equino and Rosales, 2017[113]). En consecuencia, muchos municipios no cuentan con economías de escala, y los costos fijos son extremadamente elevados para aquellos de menor tamaño. Aunque desde 2005 se ha producido una descentralización paulatina, los ingresos generados a nivel local (fundamentalmente procedentes de las cuotas abonadas por los usuarios de servicios locales) fueron moderados en 2017, pues equivalieron a alrededor del 1.2% del PIB.

Los municipios dependen en exceso de las transferencias del Gobierno central. La escasa capacidad para generar ingresos conlleva que los municipios dependan enormemente del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (FODES), una transferencia del Gobierno central. A nivel nacional, el FODES fue el responsable del 43.1 % de los ingresos municipales en 2016, lo que supuso un descenso frente al 47.5 % de 2012. No obstante, en los municipios pertenecientes a departamentos distintos de los de San Salvador y La Libertad, la transferencia equivalió en 2016 a un porcentaje mucho más alto de los ingresos y superó el 90 % en Cuscatlán y Chalatenango, por ejemplo.

Los municipios no invierten lo suficiente en infraestructura. En 2016, el 20.9 % del gasto municipal se destinó a inversiones, lo que supuso continuar con el constante declive desde el 29.8 % de 2012 (Pérez Trejo, 2019[114]). En ese mismo período, el gasto en salarios, medido como una proporción del gasto municipal, aumentó del 29.9 % al 37.8 %, mientras que el gasto en bienes y servicios disminuyó del 30.7 % al 29.6 %. El costo de la deuda se incrementó del 5.1 % al 8.6 %. En términos generales, entre 2012 y 2016 la inversión bajó en los municipios del 0.9 % al 0.5 % del PIB, mientras que el gasto corriente se mantuvo en el 1.9 % del PIB. El bajo nivel de inversión resulta relevante porque, por ley, el 75 % de las transferencias del FODES deben invertirse en infraestructura local. Además, esto se ve agravado por el gasto significativamente menor en planes de inversión de capital, que cada vez es más bajo (Pérez Trejo, 2019[114]).

Las reformas al FODES buscan potenciar la inversión local pero corren el riesgo de fragilizar las finanzas municipales. A finales de 2021 se aprobaron dos reformas clave. Por un lado, la reforma del FODES (Decreto Legislativo 204 de 2021) reduce al 1.5 % de los recursos del Estado la transferencia a los municipios a través del FODES correspondientes a la fracción de libre disposición. Por otro lado, se creó la Dirección Nacional de Obras Municipales para gestionar los recursos dedicados a la inversión física municipal y se fijó en no menos de 3 % del gasto total su asignación presupuestaria (Decreto Legislativo 210 de 2021). Una reforma en marzo 2019 había aumentado la proporción de recursos del FODES al 10 %. Por lo tanto estas reformas suponen un recorte importante de los fondos asignados a los municipios. Por otro lado, se espera que la centralización de recursos y gestión pueda aumentar la inversión real en infraestructura municipal y la calidad de los proyectos. No obstante, no está claro si ello mejorará la calidad del gasto. La fórmula de atribución de recursos no varió sustancialmente y merecería ser revisada. Las transferencias se asignan de acuerdo con una fórmula que tiene en cuenta el tamaño, la población y el nivel de pobreza del municipio, así como un factor patrimonial. Dicha fórmula tiende a favorecer en gran medida a los municipios pequeños, cuya capacidad financiera suele ser menor (BID, 2019[115]).

Es fundamental reinstaurar el impuesto sobre el patrimonio para que los municipios generen ingresos. Los municipios han de generar más ingresos para ser motores del desarrollo. Para ello será necesario volver a introducir un impuesto sobre el patrimonio. Este se suprimió en 1994, convirtiendo a El Salvador en uno de los pocos países de la región que no lo recauda. Si bien no es una medida que pueda aplicarse de la noche a la mañana —será necesario establecer un nuevo marco jurídico, así como mecanismos para la creación y el mantenimiento de un catastro donde figuren los valores de las propiedades—, disiparía las preocupaciones respecto de los niveles de deuda de los municipios, que han aumentado de forma considerable en los últimos años y en la actualidad son superiores al 2 % del PIB (BID, 2019[115]).

Los trabajadores migrantes y los flujos oficiales son importantes fuentes de financiación

Las remesas impulsan la economía y compensan el limitado gasto público. Las remesas enviadas por personas que han emigrado de El Salvador son una fuente de ingresos crucial para el país y mantienen a muchos hogares fuera de la pobreza. Alrededor del 24 % de los hogares recibieron remesas en 2019 (DIGESTYC, 2020[9]).11 Entre ellos, el 17 % eran hogares considerados pobres (22.8 % en la población en general) y el 48 % estaban encabezados por mujeres. Los hogares que las reciben suelen encontrarse en zonas rurales y estar encabezados por mujeres con un nivel de instrucción bajo y una tasa de participación en el mundo laboral relativamente reducida (Keller and Rouse, 2016[116]). Aunque las remesas financian casi en exclusiva el consumo, y no la inversión, Anzoategui, Demirgüç-Kunk y Martínez Pería (2014[117]) han constatado que también fomentan la inclusión financiera.

El incremento de las remesas se ha mantenido e incluso acelerado, pero podría no mantenerse. Las remesas aumentaron del 18 % del PIB en 2015 al 21 % del PIB en 2018 y al 24.1 % en 2020 a pesar de reducirse temporalmente durante el periodo de confinamiento12 (BCR, 2022[39]). Este incremento se ha asociado a que los trabajadores migrantes que residen en Estados Unidos (a quienes se atribuye la mayoría de las remesas) están enviando sumas más elevadas porque prevén regresar a El Salvador. Si los cambios en la condición de residentes de los salvadoreños que ha propuesto la administración estadounidense dan lugar a su repatriación, la composición y el flujo de remesas podrían verse alterados.

Los donantes suelen prestar su apoyo en forma de préstamos en condiciones favorables. El Salvador cumple los requisitos para percibir asistencia oficial para el desarrollo (AOD), pero no ha podido optar a asistencia de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) desde 1977. En consecuencia, sus flujos oficiales proceden principalmente de tres bancos de desarrollo: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). En la actualidad, los préstamos del BIRF ofrecen unas condiciones enormemente favorables: desde 2000, sus préstamos tienen un tipo de interés inferior al 1 % (Banco Mundial, 2019[118]). Desde 2022 El Salvador es también miembro del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).

El flujo de AOD disminuyó en la década previa a la pandemia de COVID-19. Según el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, la AOD destinada a El Salvador cayó del 1.9 % del PIB en 2008 al 0.8 % en 2017, si bien experimentó altibajos durante dicho período. También registró un descenso general en términos absolutos. La infraestructura social y los servicios fueron los sectores prioritarios a los que se destinó la AOD en este período, pues percibieron el 65.5 % de la asignación en 2017, frente al 44 % de 2008 (OCDE, 2019[119]).

Paz e instituciones

El pilar de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible relativo a la paz y las instituciones engloba la paz, la estabilidad y la confianza, así como la gobernanza efectiva y el desempeño del sector público en un sentido más amplio.

El Salvador cuenta con un complejo legado institucional y cultural, fruto de los regímenes militares que gobernaron el país durante décadas en el siglo XX, más de una década de guerra civil, y un extraordinario proceso de negociación de paz que aspiró abordar las raíces institucionales de la violencia en el país. En efecto, los Acuerdos de Paz firmados en 1992 dieron lugar a una serie de reformas que reforzaron considerablemente el marco institucional del país, y posibilitaron la transición pacífica hacia la plena consolidación de una democracia liberal. Sin embargo, la mayoría de las raíces socioeconómicas del conflicto permanecieron prácticamente intactas. En la actualidad, El Salvador todavía tiene un largo y desafiante camino por recorrer para alcanzar la primacía del Estado de derecho. Para consolidar la paz en países que salen de conflictos es preciso efectuar cambios institucionales, culturales y de personal que el país todavía no ha concluido.

La falta de confianza de los ciudadanos salvadoreños en las instituciones del Estado debilita el contrato social y limita el funcionamiento efectivo y eficiente del Estado. La débil aplicación de la justicia debido a fallas institucionales ha resultado en conflictos no resueltos entre ciudadanos, que desencadenan nuevos ciclos y tipos de violencia. Los esfuerzos pasados no han sido suficientes para restablecer un entorno pacífico ni para romper los viejos ciclos de violencia e impunidad. La paz finalmente permitirá la consolidación de un desarrollo social sólido y sostenible. El fortalecimiento institucional también involucra prácticas en la gobernanza del país. Las prácticas de gobernanza y la capacidad del Estado para cumplir con las expectativas de los ciudadanos sobre la prestación de servicios públicos dejan margen para mejorar. Establecer mejores prácticas de gobernanza permitiría un uso más eficiente de recursos públicos limitados.

	*Paz e instituciones*
1	La violencia impone un elevado costo a la sociedad salvadoreña y tiene grandes repercusiones negativas sobre todas las dimensiones del desarrollo
2	La falta de legitimidad y la limitada capacidad del sector de la seguridad merma la voluntad de resolver disputas a través de mecanismos formales, lo que ha contribuido a mantener los ciclos de violencia a lo largo del tiempo
3	La falta de legitimidad del Gobierno provoca que la ciudadanía se desentienda de sus obligaciones cívicas, como el pago de impuestos o la participación en las instituciones democráticas del país
4	El Estado de El Salvador se rige por leyes obsoletas y complicados mecanismos que afectan negativamente al uso más eficiente de los recursos públicos en favor del desarrollo

Los acuerdos de paz dieron lugar a una serie de reformas sin precedentes, pero es preciso seguir actuando para conseguir la primacía del Estado de derecho

Tras años de conflicto, El Salvador restableció la paz con un proceso de negociación ejemplar que duró tres años. En el siglo XX, militares salvadoreños se encargaron de la administración del Estado y del Gobierno durante casi cinco décadas. Durante los años 70, las protestas y movilizaciones contra la élite política y militar se recrudecieron hasta el estallido de la guerra a principios de la década de los 80. Las guerrillas de izquierdas que componían el FMLN (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional) se enfrentaron al Estado y a grupos paramilitares durante casi 12 años. La firma de los Acuerdos de Paz de Chapultepec permitió el alto el fuego e instauró la paz en el país en 1992. El proceso de paz, que tuvo lugar entre 1989 y 1992, fue uno de los primeros en que las Naciones Unidas intervinieron en fases cruciales de las negociaciones y en que se creó un organismo de vigilancia de las Naciones Unidas (ONUSAL) para garantizar el cumplimiento de los acuerdos de paz.

Después de la guerra, dos partidos políticos opuestos se consolidaron a través de mecanismos electorales como las dos principales fuerzas políticas, y controlaron el sistema político salvadoreño durante las siguientes décadas. A principios de 1981, una coalición de civiles conservadores fundó el partido de derechas ARENA en El Salvador. La consolidación de ARENA a través de mecanismos electorales permitió acabar, por primera vez desde la década de 1930, con el dominio del sistema político por parte de los militares. ARENA ocupó la presidencia entre 1989 y 2009. Tras el fin de la guerra civil, la organización de los guerrilleros desmovilizados se convirtió en un partido de izquierdas legal. El partido FMLN nació a raíz de los Acuerdos de Paz de Chapultepec en 1992 y rápidamente se afianzó como la segunda fuerza política más influyente del país. El FMLN ostentó la presidencia de 2009 a 2019. La marcada polarización política ha limitado muchos de los esfuerzos llevados a cabo tras la conclusión de la guerra civil con el fin de reformar las instituciones (Stanley, 2006[120]). Aunque estos dos partidos mantuvieron un fuerte liderazgo entre los ciudadanos en las últimas décadas, las elecciones legislativas operan bajo un método de cociente y residuo que premia la pluralidad. Este mecanismo ha permitido mantener una Asamblea políticamente más diversa.

El ciclo electoral de 2019 y 2021 ha trastocado los equilibrios de poder en el país. En las elecciones presidenciales de 2019, Nayib Bukele, candidato desligado de los dos grandes partidos tradicionales, fue elegido por mayoría absoluta en primera vuelta. A renglón seguido, en las elecciones legislativas de febrero de 2021, un nuevo partido ligado al presidente Bukele ganó una mayoría cualificada en la Asamblea Legislativa, el poder legislativo en el sistema unicameral del país. Estos cambios han supuesto el fin de los bloqueos parlamentarios que limitaban la actividad legislativa. También han supuesto la renovación de órganos del poder judicial, impulsada a través de la Asamblea Legislativa, generando así un nuevo equilibrio en las instituciones salvadoreñas.

El Salvador ha conseguido mantener el sufragio universal, pero no ha logrado restablecer la confianza en las instituciones democráticas. Desde 1994, todas las elecciones y los traspasos de poder en El Salvador han sido pacíficos y se han producido sin controversias. Estas transiciones pacíficas y democráticas contrastan enormemente con el pasado autoritario del país y con la inestabilidad política de la región. Pese a ello, la confianza en los partidos políticos es muy reducida. En 2018, alrededor del 93 % de la población salvadoreña afirmó confiar poco o nada en los partidos políticos (Latinobarómetro, 2018[121]). Aunque las elecciones presidenciales de 2019 registraron una participación promedio (51.88 %) en comparación con el resto de la región13, la participación de los jóvenes continúa siendo muy baja. La confianza de los ciudadanos en la honestidad de las elecciones sigue siendo relativamente baja (46 %) aunque ha aumentado recientemente después de haberse deteriorado considerablemente en la última década, con una caída de 7 puntos porcentuales. En 2018, El Salvador se situó debajo del promedio de la OCDE (56 %) en este sentido en 2021 (ver el Gráfico 2.40, Panel A).

El contrato social salvadoreño mantuvo su debilidad debido a la pérdida de confianza en las instituciones públicas, aunque la confianza ha aumentado en años recientes. El contrato social se entiende como un pacto tácito entre el Estado y los ciudadanos.14 Cuando los ciudadanos perciben que las instituciones públicas no pueden responder a sus demandas, tienen menos incentivos para cumplir con sus obligaciones. Siguiendo la tendencia de la región, el funcionamiento de las instituciones gubernamentales en El Salvador suscita altos niveles de decepción. En la última década, los ciudadanos se han ido desvinculando cada vez más de las instituciones públicas en la región de América Latina y el Caribe (OCDE/CAF/CEPAL, 2018[122]). Al igual que en otras economías latinoamericanas, las políticas deben implementarse para superar la "trampa institucional" por la cual no responder a las crecientes demandas de los ciudadanos conduce a una menor legitimidad institucional, lo que socava la capacidad del Estado para responder a las demandas sociales en primer lugar (OECD et al., 2019[123]). En 2018 solo un tercio de la población salvadoreña (32.4 %) afirmó confiar en el Gobierno nacional, un porcentaje por debajo del promedio de la OCDE (39.1 %) y de los países de referencia (45.4 %), pero superior al promedio de América Latina y el Caribe (25.8 %). A 2021, una proporción mucho más alta de encuestados dice tener confianza en el Gobierno nacional (70 %), una tasa superior a la de los promedios de la OCDE (43 %) y ALC (36 %) (ver el Gráfico 2.40, Panel B). Este aumento de la confianza es clave, ya que la falta de confianza provoca que los ciudadanos se desentiendan de sus obligaciones cívicas y encuentren pocos incentivos para participar en la política y pagar impuestos.

Gráfico 2.40. El fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones sigue constituyendo un reto en El Salvador

Para restablecer una democracia liberal es necesario, además del sufragio universal, lograr la primacía del Estado de derecho. La consolidación de la democracia liberal tiene dos dimensiones fundamentales. En primer lugar, el principio del gobierno por mayoría en el marco de un sistema político que garantice el sufragio universal. En segundo lugar está la primacía del Estado de derecho, un aspecto quizás más complejo y menos reconocido (Dodson and Jackson, 1997[124]). Para fortalecer el Estado de derecho después de una guerra civil, es preciso acometer una serie de cambios institucionales, de personal y culturales interrelacionados, los cuales son necesarios para consolidar verdaderamente la paz (Bowen, 2019[125]).

Los acuerdos de paz desencadenaron una serie de cambios institucionales significativos pero insuficientes

Los Acuerdos de Paz de Chapultepec idearon una reforma integral del sector de la seguridad. Para romper los ciclos de violencia tras una guerra civil, es necesario adoptar un enfoque integral que no se concentre exclusivamente en los problemas de seguridad (p. ej., el incremento del personal dedicado a la seguridad a fin de reducir las tasas de delincuencia). Después de un conflicto, las reformas institucionales aspiran fundamentalmente a cambiar las prácticas de las instituciones del sector de la seguridad y aumentar, a largo plazo, la independencia judicial (Bowen, 2019[125]). La reforma del sector de la seguridad15 engloba un conjunto coherente de reformas en el ejército, la política y el poder judicial destinadas a promover la paz sostenible y la seguridad (OECD, 2008[126]). Los acuerdos de paz de El Salvador concibieron una reforma integral del sector de la seguridad que incluía: (i) la creación de un nuevo cuerpo de policía que sustituyese al antiguo, controlado por el ejército; (ii) la reducción de las fuerzas armadas y un nuevo mandato que limitase sus funciones al ámbito de garantizar la seguridad de las fronteras exteriores; y (iii) el fortalecimiento de la independencia y la profesionalización del poder judicial.

Las reformas originadas a raíz de los acuerdos de paz tuvieron repercusiones positivas sin precedentes en el funcionamiento institucional y la construcción del Estado de derecho. Los acuerdos de paz consiguieron arrebatar al poder legislativo una gran parte del control que tenía sobre la Corte Suprema de Justicia (CSJ) (y, por consiguiente, sobre las cortes de instancias inferiores) al establecer nuevos mecanismos para la designación de cargos en la judicatura. Con las reformas se creó un Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ) independiente encargado de proponer candidaturas para el poder judicial16. Tras las reformas, las candidaturas presentadas por el CNJ se aprueban en la Asamblea con una mayoría de dos tercios. Este cambio dio lugar a unas cortes más profesionales y con una mayor variedad ideológica. Además, la duración de los cargos en la CSJ se amplió a nueve años, de tal manera que ninguna Asamblea pueda elegir a todos sus miembros. Las reformas transfirieron el poder de seleccionar y sancionar a las cortes de instancias inferiores de la CSJ al CNJ con el objetivo de descentralizar las decisiones del poder judicial. Por último, gracias a los acuerdos de paz, se asignó a la judicatura una partida equivalente al 6 % del presupuesto nacional a fin de redoblar su independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo (Stanley, 2006[120]).

El poder judicial adquirió cierta independencia tras la guerra civil, pero los escasos recursos y capacidades de que dispone son insuficientes para responder a los reclamos de justicia del país. El Salvador tiene una capacidad relativamente limitada en lo que al personal judicial se refiere, ya que en 2017 solo había 10.7 jueces o magistrados por cada 100 000 personas. Esta cifra ha permanecido invariable en la última década, pues en 2007 era de 10.67 por cada 100 000 habitantes. Países de referencia como Serbia o Estonia contaban, respectivamente, con 38.3 y 17.4 jueces o magistrados por cada 100 000 personas en 2017 (UNODC, 2019[127]). Además, el acceso a servicios de justicia en zonas rurales, la distribución de tribunales en el territorio y la asignación de carga de trabajo entre tribunales están entre los desafíos a los que se enfrenta el sistema. El poder judicial consiguió desvincularse ligeramente de los ciclos políticos de las ramas ejecutiva y legislativa gracias a las reformas en la judicatura resultantes de los acuerdos de paz. Aunque las reformas emprendidas en el pasado endurecieron los requisitos para la designación de jueces, no mejoraron necesariamente las aptitudes de estos (Bertelsmann Stiftung, 2018[128]). Hasta 2021, la mayoría de los jueces y magistrados (85.2 %) llevaba más de diez años ejerciendo la carrera judicial (ver el Gráfico 2.41, panel B). La reforma del marco normativo de la carrera judicial, aprobada en agosto de 2021, impuso topes de 60 años de edad o 30 años de antigüedad para magistrados, lo que habría afectado potencialmente a 220 jueces (es decir cerca de un tercio de las plazas). También amplió el margen de maniobra de la CSJ para trasladar jueces. La reforma ha resultado en un aumento de rotación entre jueces y magistrados: 96 jueces presentaron su renuncia mientras que otros 121 pasaron a un régimen de disponibilidad que les permite seguir desempeñando funciones, aunque sin seguridad de empleo.

A pesar de que se han realizado grandes reformas, la ejecución de los acuerdos no modificó muchas prácticas institucionales ni garantizó la independencia plena del poder judicial. Casi tres décadas después de los acuerdos de paz, solo han cambiado aspectos técnicos y de procedimiento en lo que respecta al funcionamiento de las instituciones del sector de la seguridad y la justicia, pese a los profundos cambios que se plantearon inicialmente. En la actualidad, las entidades encargadas de garantizar la responsabilidad horizontal (es decir, las cortes o la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos [PDDH]) no participan en la elaboración de las políticas de seguridad del gobierno. Esto ha permitido que se sigan empleando estrategias de seguridad represivas para abordar la seguridad pública, lo que ha dado lugar de nuevo al abuso de la fuerza, el uso recurrente del ejército con fines de seguridad interna y la comisión de nuevas ejecuciones extrajudiciales (Kurtenbach, 2019[129]). Es necesario reforzar aún más el sistema judicial protegiendo a los jueces, los fiscales y otros agentes frente a las interferencias políticas y sociales (Bowen, 2019[125]). Durante la última década, surgieron denuncias públicas sobre la fuerte interferencia política en el poder judicial y sobre cómo ha afectado el papel de los jueces y magistrados en la lucha contra la impunidad y las violaciones de los derechos humanos. El mecanismo actual para el nombramiento de magistrados en la SCJ ha demostrado que no garantiza efectivamente la independencia del poder judicial de otras ramas del poder, en particular de la legislatura, y la no injerencia de los partidos políticos y los intereses económicos en las decisiones (UN, 2013[130]).

Gráfico 2.41. Aunque determinados aspectos operativos de la judicatura han mejorado considerablemente, esta sigue teniendo dificultades para lograr una mayor independencia y legitimidad

Los acuerdos de paz crearon un organismo especializado encargado de velar por la protección de los derechos humanos, si bien este carece de facultades para castigar las violaciones de DDHH. Los acuerdos de paz incluyeron la creación de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) con el objetivo de dar respuesta a la escasa confianza en la capacidad del poder judicial para proteger los derechos humanos. A pesar de que la PDDH no forma parte oficialmente del sistema judicial, sus funciones incluyen abordar, investigar y reportar las denuncias en materia de derechos humanos relacionadas con la ineficiencia de la judicatura (Jackson, Dodson y Nuzzi O’Shaughnessy (1999[133])). No obstante, la PDDH solo tiene autoridad legal para formular recomendaciones y carece de las facultades de una autoridad sancionadora. Por este motivo, la eficacia de su función depende de la autoridad moral que sea capaz de generar entre los agentes políticos y la sociedad civil (Dodson and Jackson, 1997[124]).

La creación de la PDDH ha dado una mayor visibilidad a las violaciones de los derechos humanos, pero sus limitados recursos dificultan su funcionamiento. La creación de la PDDH ha repercutido de manera positiva en la reducción de la impunidad en el país, ya que ha incrementado la visibilidad y la legitimidad de las denuncias de violaciones de los derechos humanos. Pese a ello, la Procuraduría ha manifestado las enormes limitaciones que sufre debido a las reducidas asignaciones presupuestarias que recibe (PDDH, 2018[134]). Al no disponer de un presupuesto suficiente para funcionar, la PDDH no puede cumplir por completo las responsabilidades que le confiere la ley. Aun así, lleva a cabo una importante labor: denunciar a las instituciones públicas acusadas de violar los derechos humanos. Según la PDDH, la Policía Nacional Civil continúa siendo la institución contra la que se interponen más quejas por presuntas violaciones de los derechos humanos. La mayoría de ellas se refieren a la integridad personal, la seguridad personal y la privacidad. Tras ella se encuentran los gobiernos locales, la Fiscalía General de la República y el Ministerio de Defensa (Gráfico 2.42, Panel A, PDDH (2018[134])).

Aunque la Constitución protege la mayoría de los derechos humanos, los grupos vulnerables tienen pocas garantías de que se protejan sus derechos. En los últimos años se han documentado, investigado y denunciado numerosos casos de ejecuciones extrajudiciales y de uso excesivo de la fuerza por parte de la policía y el ejército, con pocos resultados en materia de acciones judiciales. Las denuncias se han asociado fundamentalmente a la aplicación de medidas de lucha contra pandillas (estos abusos frecuentemente ocurren entre jóvenes de entornos pobres (OHCHR, 2018[135]; Aguilar, 2019[136])). La violencia de género sigue siendo un problema endémico en el país: en 2018, una mujer era asesinada cada 19 horas y se cometía una agresión sexual cada 3 horas. Las víctimas eran menores de edad en más del 70 % de los casos (OHCHR, 2018[135]). Mientras que los feminicidios se han reducido con la bajada en el total de homicidios, los eventos de violencia sexual hacia las mujeres se han mantenido en niveles elevados, con 6 421 eventos en 2019, 5 995 en 2021 y 3 299 en el primer semestre de 2022 (MJSP, 2021[137]; MJSP, 2022[138]). La prohibición total del aborto ha ocasionado el encarcelamiento de mujeres y niñas acusadas de homicidio tras haber sufrido un aborto espontáneo. En términos generales, las mujeres, los niños, la comunidad LGBTI y las personas privadas de libertad son los grupos más vulnerables a las violaciones de los derechos humanos (ver el Gráfico 2.42, Panel B) (Human Rights Watch, 2019[139]; Amnesty International, 2018[140]; PDDH, 2018[134]).

Gráfico 2.42. Las violaciones de los derechos humanos están estrechamente ligadas al uso excesivo de la fuerza y afectan más a determinados grupos vulnerables

Los cambios en el personal tuvieron un alcance limitado

Los Acuerdos de Paz de Chapultepec establecieron una serie de medidas de justicia transicional y proyectaron un proceso de depuración para recobrar la legitimidad. Todas las partes, incluido el propio Estado, cometen violaciones de los derechos humanos durante una guerra civil. Con los cambios de personal que se realizan en las instituciones estatales tras llegar a un acuerdo de paz, se busca incrementar la legitimidad de las instituciones públicas reformadas destituyendo a los funcionarios infractores y desmantelando las redes delictivas infiltradas en ellas (Bowen, 2019[125]). Los Acuerdos de Paz de Chapultepec incluyeron la creación de una Comisión de la Verdad destinada a investigar las ejecuciones extrajudiciales y el establecimiento de un proceso de investigación (denominado comúnmente “depuración”) cuyo fin era expulsar a los funcionarios infractores de las instituciones estatales. Tal vez la iniciativa más relevante en materia de depuración en El Salvador fue la fundación de una nueva Policía Nacional Civil (PNC), que se creó con una parte de los exmiembros de la policía civil (20 %), antiguos integrantes del FMLN (20 %) y civiles que no habían participado en los enfrentamientos (60 %).

Los cambios de personal en la judicatura se centraron en acabar con la negligencia, la incompetencia o la incapacidad, en lugar de en la corrupción o en la influencia política indebida. El Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ) se encargó del proceso parcial de depuración en la judicatura salvadoreña. El CNJ fue el responsable de recomendar a la Corte Suprema de Justicia la expulsión o suspensión de miembros del personal del poder judicial. Para ello, evaluó individualmente a magistrados, jueces de primera instancia y jueces de paz conforme a una lista de criterios a fin de determinar si debían continuar en su cargo tras los acuerdos de paz. Sin embargo, solo dos de los siete criterios aplicados evaluaban la posible corrupción o influencia política de los jueces o magistrados. Los criterios de evaluación se centraron en determinar sus competencias y capacidades. Pese a que el CNJ logró expulsar a los jueces incompetentes de las cortes salvadoreñas, los cambios en el personal apenas favorecieron la mayor independencia de la judicatura (Dodson, Jackson y O’Shaughnessy (1997[141])). Para reforzar la independencia del poder judicial, el sistema debe velar por que los jueces carezcan de vínculos con los litigantes, así como por su autonomía personal y su aislamiento político17 (Fiss, 1993[142]).

El escaso alcance del proceso de depuración y una Ley de Amnistía debilitaron la capacidad de rendición de cuentas del Estado y, por consiguiente, su legitimidad18. La depuración contemplada en un principio en los acuerdos de paz tenía un alcance limitado en la práctica, fundamentalmente por dos motivos. En primer lugar, las medidas efectivas de investigación del personal infractor obviaron a varias instituciones del sector de la justicia, como las cortes, la fiscalía o el sistema penitenciario. En segundo lugar, las dos leyes de amnistía promulgadas en 1992 y 1993 posteriormente limitaron la capacidad para sustituir al personal infractor de las instituciones públicas (Bowen, 2019[125]). Por ello, varias instituciones del sector de la seguridad permanecieron intactas e, incluso en aquellas en las que sí se llevó a cabo un proceso de depuración (como la policía), las amnistías permitieron que algunos funcionarios infractores conservasen sus puestos. Aun así, los cambios efectuados recientemente todavía deben poner fin a los patrones de impunidad que se arrastran desde hace tiempo. En julio de 2016, la Corte Suprema de El Salvador derogó la Ley de Amnistía de 1993 y, desde entonces, se han reabierto varios casos (Bowen, 2019[125]).

La ciudadanía tiene poca confianza en el sistema de seguridad de El Salvador (es decir, en la policía, el ejército y el poder judicial), sobre todo en lo que respecta a la judicatura y su eficacia. Cerca de la mitad de los salvadoreños afirmó confiar en el ejército (el 48 %) y la policía local (el 58 %) en 2018. En concreto, la confianza en la policía local ha disminuido en la última década. Las denuncias por el uso excesivo de la fuerza, el uso del ejército con fines de seguridad interna y las repetidas acusaciones de ejecuciones extrajudiciales socavan la confianza de los ciudadanos en las instituciones del sector de la seguridad. Los ciudadanos tienen muy poca confianza en el sistema judicial (36 %), una tendencia que ha permanecido invariable en la última década. El Salvador presenta una calificación inferior al promedio de la OCDE (52 %) y de los países de referencia (45 %) en este sentido (ver el Gráfico 2.41, panel A).

El impulso no logró consolidar los cambios culturales necesarios para avanzar en la construcción de paz

El Salvador no ha logrado consolidar entre los ciudadanos los cambios culturales necesarios para poner fin a los ciclos de violencia. En un proceso de consolidación de la paz, antes de que se produzcan cambios culturales, ha de aumentar la percepción de legitimidad y, en consecuencia, la voluntad de resolver las controversias por medios oficiales. Esto ayuda, con el tiempo, a poner fin a los ciclos de violencia (Bowen, 2019[125]). Hasta ahora, El Salvador no ha logrado establecer una legitimidad suficiente ni ganarse la confianza de los ciudadanos para acabar con los ciclos de violencia existentes desde hace mucho tiempo. Se demostró que los excombatientes tuvieron una mayor probabilidad de cometer un homicidio tras la conclusión de la guerra civil y que esta probabilidad era aún mayor si poseían armas y consumían alcohol (Richani, 2010[143]).

La incapacidad de cambiar personal en ciertas instituciones públicas frustró los esfuerzos encaminados a controlar la corrupción en el sector de la seguridad de El Salvador en un momento en que la delincuencia iba en aumento. Las bandas que surgieron a lo largo de la década de 1990 se encontraron con el entorno propicio para afianzarse y actuar con impunidad, dado que las reformas no consiguieron eliminar las redes de corrupción de los sistemas judicial y penitenciario. Al terminar la guerra civil, las redes de corrupción ya existentes en el poder judicial permitieron que las personas adineradas y violentas negociasen su libertad por medio del soborno o la brutalidad (Bowen, 2019[125]). Las evidencias atribuyen las elevadas tasas de homicidio que se dieron en El Salvador tras la guerra civil a la formación y la posterior consolidación de un sistema de violencia fruto de la interacción entre las deficientes capacidades del Estado, el reducido costo de oportunidad de la delincuencia y la disposición a cometer actos violentos (Richani, 2010[143]).

El debilitado marco institucional no pudo evitar la propagación de nuevas formas de violencia después de la guerra civil

Desde el fin de la guerra civil, El Salvador ha experimentado distintas tendencias sociales y económicas que han favorecido la transformación y la continuación de los ciclos de violencia del pasado. Los enormes flujos migratorios, primero de salida y posteriormente de regreso (debido a las deportaciones en masa llevadas a cabo por Estados Unidos), han marcado la trayectoria de desarrollo del país. El surgimiento de las pandillas en América Central y su rápida consolidación como poderosas redes delictivas han sido decisivos para la transformación de la violencia. Mientras tanto, las instituciones salvadoreñas pertenecientes al sector de la seguridad no eran lo suficientemente fuertes como para impedir el crecimiento de las pandillas (ver el Recuadro 2.1). Los delitos comunes y la aparición del tráfico de drogas también han sido factores determinantes de los altos niveles de violencia del país.

Recuadro 2.1. Las pandillas callejeras en El Salvador y su papel en la violencia permanente que sufre el país

Las pandillas salvadoreñas tienen sus orígenes en los barrios empobrecidos de migrantes de Los Ángeles. Grandes comunidades procedentes de América Central se asentaron en estas zonas huyendo de la violencia y de las duras condiciones económicas de sus países de origen. Las bandas de jóvenes centroamericanos cobraron fuerza y adoptaron el modelo de las pandillas callejeras de Estados Unidos, que se caracteriza por la existencia de estrictos requisitos para acceder a ellas, las pruebas de lealtad, las disputas territoriales y la extorsión a empresas y particulares.

Las deportaciones en masa desde Estados Unidos dieron lugar a la aparición del fenómeno de las bandas en América Central. Entre 1993 y 2015, Estados Unidos deportó a alrededor de 95 000 salvadoreños, una cifra equivalente a casi el 1.5 % de la población de El Salvador (DHS, 2015[144]). Muchos de los salvadoreños deportados eran exconvictos y pertenecían a pandillas. Este ingente flujo migratorio provocó la aparición de las pandillas en América Central (OHCHR, 2018[135]), donde importaron su modus operandi. Se constató que la llegada de convictos procedentes de regiones de Estados Unidos con un elevado nivel de delincuencia intensificó la violencia ejercida por las pandillas en algunas zonas de El Salvador (Ambrosius, 2018[145]; Kalsi, 2018[146]). En la actualidad, las dos pandillas más importantes (o “maras”, como se las denomina habitualmente) son la Mara Salvatrucha (MS-13) y la Calle Dieciocho.

Los salvadoreños deportados encontraron pocas oportunidades para salir adelante en su país y un entorno propicio para afianzar redes delictivas. La aparición de las pandillas callejeras debe analizarse en un contexto político y económico más amplio. En términos generales, la aparición y el fortalecimiento de las pandillas están vinculados a las contradicciones y los problemas sociales, así como a las lagunas de poder que existen a nivel local (Stephenson, 2011[147]). Por un lado, la falta de educación adecuada y de oportunidades de empleo para los jóvenes contribuyeron a la formación de pandillas. En los últimos 10 años, la tasa de jóvenes que no estudian ni trabajan (nini) se ha mantenido alta, en más de una cuarta parte de la población joven. La tasa nini de El Salvador es una de las más altas de ALC y supera el promedio regional (Borgh, 2019[148]; Richani, 2010[143]).

Las pandillas consiguieron consolidar poderosas redes delictivas que desarrollan sus actividades de forma transfronteriza y dentro de las cárceles salvadoreñas. Con el tiempo, las maras se afianzaron extorsionando a los habitantes y las empresas locales de determinadas zonas de San Salvador y otras ciudades de gran tamaño, si bien el fenómeno de las pandillas también se expandió a varias zonas rurales del país. Según estimaciones recientes, unas 60 000 personas pertenecen a pandillas, de las cuales 10 000 estaban en prisión en 2019 (Borgh, 2019[148]). Las pandillas están presentes a día de hoy en varios países de América Central y cometen delitos cada vez más sofisticados (Sullivan, 2006[149]). Aunque las pandillas no defienden reivindicaciones políticas, desempeñan un papel cada vez más decisivo en la política salvadoreña. El populismo punitivo ha influido enormemente en las políticas de seguridad y la actitud de los gobiernos respecto a las pandillas, ya que favorece enfoques puramente represivos con fines electorales (Martinez y Linares (2011[150])).

Una tregua temporal entre el gobierno y las pandillas callejeras puso de manifiesto que una gran parte de los homicidios que se cometen en El Salvador está asociado a las actividades de estas. En marzo de 2012, el Gobierno de El Salvador logró negociar las condiciones de una tregua entre las maras y el Estado, que se tradujo en una disminución notable del número de homicidios. Los homicidios cayeron de 70.6 por cada 100 000 habitantes en 2011 a 40.2 en 2013 (UNODC, 2019[151]). Pese a que se redujo la tasa de homicidios, varios sectores criticaron duramente la tregua, cuestionaron su eficacia y aseguraron que ayudaría a las bandas a adquirir más fuerza. La tregua concluyó en 2014 a causa de las fuertes presiones sociales y políticas, lo que dio lugar a nuevas oleadas de políticas represivas por parte del Gobierno (Borgh, 2019[148]). Al concluir la tregua, la tasa de homicidios volvió a subir a 62.4 por cada 100 000 habitantes en 2014 y se intensificó en 2015, cuando llegó a los 105.4 homicidios por cada 100 000 habitantes (UNODC, 2019[151]).

Aunque el control de la violencia ha sido un asunto central de las políticas después de la guerra civil, El Salvador no ha logrado consolidar la paz con firmeza. Desde 2003, las políticas de seguridad han sido uno de los temas centrales de las campañas electorales en El Salvador (Aguilar, 2019[136]). Sin embargo, las elevadas tasas de violencia han constituido uno de los mayores obstáculos para el desarrollo del país. Más de la mitad de la población salvadoreña (55.4 %) está de acuerdo en que la criminalidad y la delincuencia son los problemas más graves del país, seguidos por el desempleo (11.6 %), la desigualdad (6.4 %) y las pandillas (6.3 %) (MJSP, 2018[152]). Entre 2016 y 2018, El Salvador fue el país con la mayor tasa de homicidios del mundo, pasando a la tercera posición en 2019 (UNODC, 2019[151]). La tasa de homicidios ha mantenido una tendencia decreciente desde 2016 bajando a 37 en 2019. A pesar de estos avances, las tasas de homicidios seguían siendo relativamente elevadas en 2018 comparadas con las tasas de hace diez años (57.5 [2007]) o en comparación con los países de referencia (ver el Gráfico 2.43, Panel A). Si bien la violencia se concentra en torno a los principales núcleos urbanos de El Salvador (es decir, San Salvador, San Miguel y Santa Ana), algunas zonas rurales también son vulnerables a las altas tasas de violencia (ver el Gráfico 2.43, Panel B).

Gráfico 2.43. La elevada tasa de violencia en El Salvador tiene distintos orígenes y se concentra en zonas concretas

La violencia se ha reducido dramáticamente en los últimos años, lo que podría anunciar un cambio importante para el país. Aunque no existen datos comparables internacionalmente, las tasas de homicidios en El Salvador se redujeron en 2020 y 2021 a niveles históricamente bajos (18.1 por 100 000 habitantes en 2021) y comparables con el promedio latinoamericano (21.02 en 2020) (UNODC, 2023[154]). Son tasas incluso más bajas que las que corresponden al periodo de 2012-13 en el que se llegó a una tregua entre las principales pandillas. En marzo de 2022 un repunte de homicidios llevó a una fuerte reacción del Gobierno salvadoreño, que declaró el estado de excepción y a inicios del 2023 había procedido a más de 62 000 detenciones (PNC, 2023[156]). La tasa de homicidios en 2022 fue aún más baja, llegando a 7.8 homicidios por 100 000 habitantes, situando al país en el 20 % más bajo de América Latina por esta medida. El descenso de la tasa de homicidios se ha acompañado del descenso de otros delitos, como el de extorsión (las denuncias se redujeron de 22% en el periodo de junio de 2020 a mayo de 2021 comparado con el año anterior). Sin embargo no hay datos recientes de victimización disponibles para evaluar el alcance de estas reducciones en los últimos dos años.

Gráfico 2.44. La tasa de homicidios ha caído a niveles históricamente bajos en los últimos años

Homicidios por 100 000 habitantes, El Salvador

Las políticas de seguridad y las medidas de lucha contra la violencia han tratado de trascender la esfera de la represión, pero no han conseguido incorporar suficientes medidas de prevención y reintegración. A pesar de que los dirigentes han propuesto responder a la violencia desde un enfoque integral y más humano, en la práctica las medidas han seguido siendo represivas (Wolf, 2017[158]). En las últimas décadas, apenas se han adoptado medidas de prevención y los gobiernos han priorizado sistemáticamente estrategias efectivas a corto plazo que se emitían siempre con carácter urgente. La participación del ejército en la lucha contra la delincuencia y las bandas ha sido otro elemento común de las distintas estrategias de los gobiernos. El carácter espontáneo y cortoplacista de las políticas de seguridad obedece a la inexistencia de una política de seguridad pública a largo plazo, que solo el Gobierno puede definir. Algunas de las consecuencias de este enfoque han sido el desbordamiento de la capacidad penitenciaria (Aguilar, 2019[136]) y la comisión de violaciones de los derechos humanos a causa del abuso de la fuerza (Human Rights Watch, 2019[139]). Recientemente, la política de seguridad de la administración del presidente Bukele (el Plan de Control Territorial) ha introducido un enfoque territorial tanto para la orientación como para la coordinación a nivel local. Al introducir un enfoque territorial, la administración espera responder mejor a las necesidades de cada zona y lograr más resultados que las estrategias anteriores, que han sido uniformes en todo el territorio y coordinadas de forma centralizada.

El costo de la violencia

La violencia impone un elevado costo adicional para el funcionamiento de la sociedad salvadoreña. Para empezar, la violencia genera costos adicionales para los gobiernos debido al costo derivado del funcionamiento del sistema judicial, la policía, el ejército y la administración penitenciaria. En segundo lugar, también acarrea costos adicionales para el sector privado, los cuales se concentran sobre todo en los hogares y las empresas que invierten en seguridad privada con el fin de protegerse de la delincuencia. Se estima que el sector privado de El Salvador debe hacer frente a unos costos equivalentes a entre el 1.6 % y el 2.7 % del PIB19 (Jaitman and Torre, 2017[159]). En tercer lugar, los costos sociales de la delincuencia engloban los costos que soportan las víctimas (es decir, la pérdida de calidad de vida a causa de la violencia) y los ingresos no generados por la población encarcelada. Se calcula que las pérdidas debidas a la privación de libertad de una gran parte de la población salvadoreña en edad de producir equivalen a alrededor del 0.41 % del PIB (ver el Gráfico 2.45, Panel A).

Las altas tasas de encarcelamiento acarrean importantes costos sociales y un elevado gasto público. El Salvador es el segundo país del mundo con mayor tasa de población carcelaria, pues contaba con 615 reclusos por cada 100 000 habitantes antes de los arrestos realizados en 2022 en el marco del estado de excepción. Los intentos de luchar contra las bandas mediante un enfoque eminentemente represivo han provocado que una gran cantidad de sus jóvenes integrantes estén encarcelados. En 2018, la ocupación de las cárceles salvadoreñas se correspondía al 215 % de su capacidad oficial (ver el Gráfico 2.45, Panel B, Institute for Criminal Policy Research (2019[160])). En promedio, entre 2010 y 2014 se destinó alrededor del 0.20 % del PIB a la administración de las cárceles en El Salvador (ver el Gráfico 2.45, Panel A, Jaitman y Torre (2017[159])). Asimismo, las personas privadas de su libertad son uno de los grupos más susceptibles a sufrir violaciones de los derechos humanos (PDDH, 2018[134]).

Gráfico 2.45. Las altas tasas de encarcelamiento generan unos costos sociales y económicos elevados

Los marcos legales obsoletos en ciertas áreas y los mecanismos engorrosos limitan la eficiencia del Estado salvadoreño

Los dirigentes salvadoreños se han enfrentado a grandes problemas estructurales que dificultan enormemente la formulación de políticas. En El Salvador, el Gobierno recauda aproximadamente una quinta parte del PIB a través de los impuestos (21.9 % en 2020), lo que lo sitúa a la par del promedio de la región de América Latina y el Caribe en este sentido (21.9 %) (OCDE et al., 2022[90]). En cuanto al gasto público general como porcentaje del PIB, en 2019 El Salvador (27.2 %) estaba por debajo de los promedios de América Latina y el Caribe (31.1 %) y la OCDE (42.45 %). Al margen de las capacidades institucionales, los dirigentes salvadoreños han hecho frente a tendencias estructurales extremadamente adversas y a unas complejas condiciones políticas y sociales que limitan su capacidad de gobernanza y su eficacia. Las altas tasas de violencia, los desplazamientos internos, los ingentes flujos migratorios, las secuelas de la guerra civil y determinadas condiciones naturales desfavorables, entre otros factores, han acrecentado los problemas de los líderes políticos salvadoreños.

La polarización política y el constante enfrentamiento electoral han entorpecido la capacidad y la eficacia de la formulación de políticas y leyes. El Salvador cuenta con un sistema presidencial de poder ejecutivo, en el que el presidente puede ocupar el cargo durante un máximo de cinco años. En la rama legislativa, El Salvador tiene una Asamblea Legislativa unicameral con ochenta y cuatro escaños, cuyos miembros se eligen cada tres años. Las elecciones municipales, por otro lado, son simultáneas a las elecciones legislativas. Entre 2009 y 2019, el partido de izquierda FMLN obtuvo el control del poder ejecutivo, pero no obtuvo una mayoría de escaños en la Asamblea Legislativa. Durante este periodo, el FMLN tuvo que buscar el apoyo de otros partidos, dado que la suma de partidos de derechas mantuvo una mayoría de escaños en la Asamblea Legislativa20. consecuencia, el bloqueo político ha sido un problema recurrente en la última década y ha limitado de un modo considerable la capacidad de hacer políticas del ejecutivo y la capacidad de hacer leyes del legislativo. La falta de periodos electorales más armonizados entre los poderes ejecutivo y legislativo y las municipalidades también ha contribuido a este bloqueo, supeditan el país a constantes temporadas preelectorales y electorales que desalientan emprender reformas cruciales con altos costos políticos (p. ej., elevar la edad de pensión). La presidencia de Salvador Sánchez vetó un total de 18 decretos legislativos21 y, durante la primera parte de la presidencia de Nayib Bukele, antes de las elecciones legislativas, se habían vetado 66 decretos legislativos hasta julio de 2021 (Portal de Transparencia, 2021[161]; 2019[162]).

El Salvador carece de una legislación efectiva para la gestión de recursos humanos en el sector público

Los pasados gobiernos salvadoreños han implementado programas para mejorar las prácticas de gestión de recursos humanos con un alcance muy limitado. La administración anterior realizó algunos esfuerzos para mejorar los sistemas de gestión de recursos humanos a través de la Secretaría Técnica y de Planificación (SETEPLAN). Sin embargo, las regulaciones implementadas no eran aplicables a todas las instituciones públicas, ni eran obligatorias. Al cambiar la administración del Poder Ejecutivo en 2019, se eliminó SETEPLAN, por lo que estos esfuerzos no han tenido continuidad en su implementación (Morales Carbonell, 2019[163]). Aun así, el índice de planificación de recursos humanos22 ha reflejado progreso en El Salvador entre 2004 y 2012, mejorando de 7/100 a 40/100, pero se mantiene por debajo del promedio de ALC. El sector público aún tiene que garantizar un pensamiento estratégico real para la planificación de recursos humanos, enfocándose en pronosticar la combinación adecuada de habilidades de los empleados que serán necesarias para responder a las demandas de los ciudadanos (OCDE/BID, 2016[164]). En 2018, el empleo en el sector público salvadoreño representó alrededor del 6 % del empleo total del país23, lo cual es inferior a los promedios de la OCDE y ALC (ver Gráfico 2.46, Panel A).

Las decisiones discrecionales y el clientelismo político continúan influyendo en la selección de servidores públicos en El Salvador. Durante la última década, El Salvador ha reflejado progreso en algunos índices que miden las garantías de profesionalismo en el sistema de servicio civil y el mérito (ver Gráfico 2.46, Panel B). Dichas mejoras fueron impulsadas por algunas acciones concretas, como construir una unidad de coordinación, estandarizar las descripciones de trabajo, implementar gradualmente competencias de contratación, diseñar una nueva escala salarial y fortalecer el liderazgo (ver Iacovello y Strazza (2014[165])). Sin embargo, algunas de estas iniciativas no continuaron después del último cambio de administración. Actualmente, el servicio civil salvadoreño opera bajo una legislación desactualizada que se queda corta para garantizar la idoneidad y neutralidad en la selección de personal. La Ley de Servicio Civil (LSC) es el marco general que regula la carrera administrativa en El Salvador. La LSC vigente no cubre el conjunto completo de servidores públicos en todas las instituciones estatales, carece de mecanismos de evaluación del desempeño y no es obligatorio. En la práctica, pocos procesos de contratación en la administración pública se deben completamente a méritos y siguiendo un proceso transparente de licitación pública.

No ha habido suficiente voluntad política para reformar estructuralmente el servicio civil salvadoreño. Un anteproyecto de Ley del Servicio Público ha sido discutido recientemente. La iniciativa de una nueva ley fue promovida desde la sociedad civil24 y proporciona una buena base para la discusión y para ganar relevancia en la futura agenda política. Aun así, el borrador actual todavía tiene un margen de mejora sustancial. Avanzar en esta agenda requerirá un verdadero compromiso político que conduzca a la aprobación de un nuevo marco legal. Este debe crear los incentivos correctos que desencadenen un cambio cultural dentro de la administración pública (Equipo Impulsor de la Reforma a la Función Pública, 2018[166]).

Gráfico 2.46. La capacidad y la calidad de los recursos humanos del Estado influyen enormemente en la eficiencia y la eficacia de la gobernanza

El Salvador ha implementado iniciativas para mejorar la integridad, prevenir y combatir la corrupción, e incrementar la transparencia del sector público, pero estos esfuerzos carecen de coordinación

El Salvador tiene varias instituciones que promueven la integridad y previenen y combaten la corrupción. La integridad es esencial para construir instituciones sólidas y asegura a los ciudadanos que el Gobierno está trabajando en su interés, no solo para los pocos elegidos. En El Salvador, el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) es el organismo responsable de regular y promover la conducta ética en el sector público salvadoreño, así como de prevenir, detectar y castigar las prácticas corruptas. Sin embargo, el TEG no ha tenido suficiente independencia para cumplir su función de garantizar la ética pública y, en consecuencia, su funcionamiento ha sido bastante ineficaz, con pocos casos referidos que resultan en sanciones (Consorcio por la Transparencia y Lucha contra la Corrupción, 2016[168]). El Tribunal de Cuentas de la República (TCR) es el órgano responsable de garantizar el uso adecuado de los fondos públicos. Su funcionamiento y efectividad, como el del TEG, ha sido bastante limitado en la práctica. La falta de independencia del poder político ha obstaculizado significativamente su eficacia. Más recientemente, el gobierno suscribió un acuerdo de cooperación con la OEA en 2019 para crear la Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIES). El propósito de la CICIES era prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción y otros delitos relacionados25 (OEA/República de El Salvador, 2019[169]) Sin embargo, la CICIES tuvo una corta existencia, y su acuerdo marco fue denunciado menos de dos años tras el inicio de sus operaciones.

En la última década, El Salvador ha logrado importantes avances en lo que respecta a los mecanismos de transparencia del Estado y el acceso a la información. Resulta esencial potenciar las iniciativas de gobierno abierto para restaurar el debilitado contrato social. El Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) inició su actividad en 2013 con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información Pública (Decreto 534/2010). El número de personas que ejercen su derecho a acceder a la información pública va en aumento y, entre quienes solicitan esta información, hay un gran número de mujeres y jóvenes. El Portal de Transparencia26 es una plataforma tecnológica de gran utilidad que contribuye al ejercicio del derecho de acceso a la información. Sin embargo, la información que contiene procede fundamentalmente de las instituciones del poder ejecutivo y de otras que se han adherido voluntariamente. En términos de eficiencia operativa, el IAIP ha tenido algunas dificultades para responder puntualmente a los ciudadanos (Fuentes, 2018[170]). Otras iniciativas pasadas incluyen la incorporación de pactos de integridad en el plan de acción para una alianza de gobierno abierto (Open Government Partnership, OGP) en 2012. Este plan sirvió de base para aumentar la colaboración entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado en este campo (Gainer, 2015[171]). Sin embargo, habida cuenta de la falta de implementación de quinto plan de Gobierno Abierto para 2018-20, el país está en estado de mimbro inactivo de la OGP desde marzo de 2022.

El Salvador carece de una estrategia nacional de integridad, transparencia y lucha contra la corrupción, que es esencial para coordinar las acciones y garantizar su eficacia. El alcance de las diferentes iniciativas sobre integridad, transparencia y prevención y lucha contra la corrupción ha sido limitado debido a la falta de coordinación a nivel nacional. Muchas de las instituciones tienen poderes muy similares y/o complementarios, que en algunos casos se superponen y dan lugar a sanciones duplicadas por las mismas acciones. Sin embargo, en otros casos, hay brechas de poder. La legislación actual no ha creado un mecanismo u organismo para coordinar las instituciones involucradas en la lucha contra la corrupción (FUSADES, 2017[172]). La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción recomienda un enfoque integral, multidisciplinario y coordinado para prevenir y combatir la corrupción de manera efectiva, dada la complejidad del problema (UNODC, 2004[173]).

A pesar de los esfuerzos implementados, los escándalos de corrupción a altos niveles han continuado a erosionar la legitimidad del gobierno. Investigaciones recientes han generado evidencia de mal uso de recursos públicos en las administraciones recientes a través del uso de gastos reservados de la Presidencia. Informes de estos casos indican que la Corte de Cuentas llevó a cabo exámenes viciados y negligentes de esos gastos. Esto ha resultado en investigaciones formales de expresidentes (López, Rodríguez Trejo y Estrada (2018[174])). La falta de transparencia de las fuentes de financiación de partidos políticos también ha surgido como un factor en el mal uso de recursos públicos. A pesar de las numerosas estrategias implementadas en los últimos años, 77 % de los salvadoreños percibían que la corrupción estaba generalizada en el gobierno en 2018, aunque ese número ha bajado al 51 % en 2019 y al 39 % en 2020 (Gallup, 2020[131]). Sin embargo, en el mismo año, el país estaba clasificado en el puesto 104 de 180 países ordenados por sus niveles percibidos de corrupción en el sector público, según expertos y empresarios, con su evaluación estancada desde 2012 (Transparency International, 2020[175]).

El Estado salvadoreño enfrenta grandes retos en cuanto a la modernización y la agilización de procesos administrativos

El Salvador ha implementado varios esfuerzos de gobierno electrónico que, a pesar de haber avanzado, no han logrado modernizar las bases obsoletas del Estado. El gobierno electrónico es un medio para acercar a los ciudadanos al Estado, contribuir a que los gobiernos operen eficientemente y crear un entorno competitivo donde los ciudadanos y las empresas puedan gestionar su relación con la administración pública de la forma más cómoda para ellos (OCDE, 2016[176]). Además, un gobierno más digitalizado puede impulsar la calidad de prestar servicios públicos a la medida. Los últimos gobiernos salvadoreños han adelantado numerosas iniciativas27 en las dos décadas anteriores, que han consolidado resultados importantes. En la actualidad, el Gobierno salvadoreño ha priorizado la tecnología y la innovación y está promoviendo varias iniciativas de gobierno electrónico, como la firma y la facturación electrónicas. A pesar de los esfuerzos, El Salvador se sitúa en el puesto 100 entre 193 países en términos de desarrollo del gobierno electrónico (Naciones Unidas, 2022[177]). En cuanto a la modernización y simplificación de mecanismos y procesos, la Asamblea Legislativa adoptó la ley de procedimientos administrativos (Decreto Legislativo 856) en 2018, que promueve la simplificación de procedimientos en instituciones públicas. Un obstáculo para la modernización es que el Gobierno salvadoreño no dispone aún de un centro de datos operativos.

Las políticas de digitalización han carecido de una estrategia a largo plazo y un fuerte liderazgo político para impulsar una agenda de país. Aunque el Gobierno ha implementado varias iniciativas en las últimas dos décadas, cada una de ellas comenzó desde cero, creando su propia agenda para un período de cinco años. En El Salvador no ha habido una estrategia de digitalización de largo plazo. Además, la falta de liderazgo para coordinar los esfuerzos ha permitido la coexistencia de varias instituciones públicas que trabajan en diferentes proyectos con propósitos muy similares.28 La estrategia de gobierno electrónico salvadoreño en el pasado ha carecido de un marco nacional de digitalización a largo plazo, con una hoja de ruta legislativa, plataformas de conectividad, capacitación para empleados públicos y un presupuesto suficiente. Una estrategia nacional a largo plazo debe estar precedida por un proceso de diálogo que incluya a todos los actores relevantes y, en particular, la participación del sector privado en el diálogo es crucial (FUSADES, 2019[178]). La recientemente creada Secretaría de Tecnología e Innovación de la Presidencia abre una oportunidad para coordinar eficazmente los diversos esfuerzos y trazar la hoja de ruta para la digitalización del país. La administración actual está implementando una Agenda Digital Nacional 2020-2030, con un fuerte enfoque en la digitalización de procesos administrativos.

El Salvador ha dado pasos importantes en la consolidación de una mejor política regulatoria. En 2015 se creó el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) a cargo de desarrollar el Sistema de Mejora Regulatoria de la rama ejecutiva. Su creación se hizo con el objetivo de contribuir a mejorar el clima de inversión del país. El OMR ha implementado un primer paquete de recomendaciones de mejora regulatoria en cuanto a apertura de empresas, permisos de construcción e inició un proyecto para la simplificación y registro de trámites del ejecutivo. Desde 2018, la OCDE le ha proporcionado apoyo técnico y asesoría a la OMR. A principios de 2019 se aprobó la Ley de Mejora Regulatoria (Decreto 202/2019) que crea tres herramientas de mejora regulatoria: la agenda regulatoria, la evaluación de impacto regulatorio y el registro nacional de trámites. En particular, el análisis de impacto regulatorio (AIR)29 es una herramienta política clave que proporciona información detallada sobre los posibles efectos de las medidas reguladoras en la economía, el medioambiente y los acuerdos sociales. Sin embargo, aunque el objetivo de la OMR es contribuir a la mejora del clima de inversión, la burocracia sigue siendo uno de los mayores obstáculos para hacer negocios y formalizarse en El Salvador.

La formulación de políticas debe mejorar su coherencia interna y responder mejor a las necesidades particulares de los ciudadanos en cada territorio

La falta de coordinación política favorece la duplicación de los programas y las políticas sociales, así como el uso ineficiente de los recursos. En El Salvador, el uso indebido de los recursos y la multiplicación de las políticas como consecuencia de la ausencia de mecanismos de coordinación constituyen importantes obstáculos para una gobernanza efectiva y eficiente. El consejo de ministros, que se reúne bajo el liderazgo del presidente y adopta decisiones de índole política, es a día de hoy el principal mecanismo30 de coordinación horizontal (Bertelsmann Stiftung, 2018[128]); esto se complementa con equipos de alto nivel de coordinación temática. Asegurar una coordinación estratégica y efectiva a nivel político es una de las funciones esenciales del Centro de Gobierno —el conjunto de entes que apoyan directamente al presidente y al consejo de ministros. Es imprescindible que el Gobierno actúe en conjunto ante cuestiones transversales y que reduzca al mínimo las duplicaciones involuntarias o las contradicciones de las políticas gubernamentales (OCDE, 2016[176]). Asimismo, es importante pensar en mecanismos de coordinación vertical, entre las administraciones central y municipal.

El diseño y la implementación de una estrategia nacional de desarrollo es una oportunidad para especificar las prioridades políticas del país y mejorar la coordinación estratégica. El Salvador no tiene una fuerte tradición de planificación. Se estableció un Sistema de Planificación Nacional durante las dos administraciones anteriores a partir de 2009, pero el documento de planificación clave era en efecto un documento gubernamental estratégico que cubría la duración de cada administración. El sistema de planificación se abandonó con la remodelación de la Presidencia en 2019 y la coordinación de políticas atribuida a las Secretarías en la Presidencia. La planificación del desarrollo ha experimentado una evolución significativa en el mundo en desarrollo en los últimos años. Se han adoptado estrategias nacionales de desarrollo en hasta 18 países de América Latina, en algunos casos con horizontes a largo plazo (República Dominicana, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, Paraguay, Perú). Aunque difieren en forma y alcance, proporcionan una plataforma para coordinar las respuestas de políticas públicas a cuestiones transversales. También son una herramienta clave para comprometerse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y para facilitar la coordinación del gobierno y la cooperación internacional (OECD et al., 2019[123]).

La excesiva centralización en la planificación y la formulación de políticas ha entorpecido respuestas más adecuadas a las necesidades particulares de cada región salvadoreña. Actualmente, la mayoría de la planificación y el diseño de políticas ocurren en el nivel central del gobierno. En El Salvador, las respuestas políticas diferenciadas rara vez se diseñan e implementan de acuerdo con las particularidades de cada territorio. Un enfoque diferenciado es esencial para aliviar efectivamente las diferentes necesidades y mejorar estratégicamente las oportunidades que ofrece cada territorio. El Salvador cuenta con una guía integral de territorialización de políticas públicas (SETEPLAN, n.d.[179]) que puede sentar las bases para delinear futuras estrategias de territorialización. Además, el recientemente creado Ministerio de Desarrollo Local (MDL) tiene como objetivo garantizar el progreso hacia la territorialización de las políticas públicas en el país para tener un Estado más receptivo a las necesidades locales de las regiones. El MDL es el único ministerio que tiene presencia y personal en todos los departamentos de El Salvador y que abre nuevas oportunidades para este propósito.

El Salvador ha definido una estrategia integral de planificación territorial, pero todavía debe avanzar hacia su ejecución. El Ministerio de Vivienda y el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales prepararon en 2004 un Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (MV/MMARN, 2004[180]). Sin embargo, los gobiernos posteriores no han utilizado el plan existente para la toma de decisiones. Este plan es una herramienta clave para avanzar en la agenda de territorialización de las políticas públicas. El Ministerio de Desarrollo Local tiene como objetivo fortalecer la planificación territorial del país, reanudar el trabajo basado en el plan existente y velar por su implementación efectiva.

El sistema estadístico de El Salvador ha mejorado, pero enfrenta desafíos institucionales y de capacidad

La producción estadística de El Salvador ha mejorado sustancialmente. La calidad y accesibilidad o estadísticas confiables y oportunas es clave para la formulación de políticas basadas en evidencia. La Oficina Nacional de Estadística (ONE) es la Dirección General de Estadísticas y Censos, (DIGESTYC), que depende orgánicamente del ministro de Economía, aunque a agosto de 2022 está prevista su disolución y la asunción de sus funciones por el Banco Central de Reserva con la Oficina Nacional de Estadística y Censos. Según el Banco Mundial, la capacidad estadística en El Salvador (con una calificación de 82.22 sobre 100) está por encima del promedio de América Latina e incluso por encima de la mayoría de los países de comparación (Banco Mundial, 2022[181]). La calificación de capacidad estadística ha bajado desde 2018 debido a los retrasos en realizar relevamientos de datos clave, especialmente el censo, levantado por última vez en 2007. Las mejoras en la capacidad estadística se basan en una Estrategia Nacional para el Desarrollo de Estadísticas que delinea los procesos estadísticos en el país. Sin embargo, la ENDE, que en general se actualiza para cada periodo presidencial, estaba vigente hasta 2015. El Salvador es uno de los pocos países de la región cuya ONE utiliza una política de difusión de datos para promover el uso de estadísticas oficiales.

La provisión de datos en El Salvador es integral en estadísticas económicas, pero las áreas sociales y ambientales necesitan mejoras. El sistema de informes de las Cuentas Nacionales es adecuado. El Banco Central de Reserva de El Salvador sigue el Sistema de Cuentas Nacionales 2008 (EU et al., 2009[182]) desde 2018, cuando se completaron la última actualización y la publicación. Las estadísticas de precios y el índice de precios al consumidor (IPC) se informan mensualmente, con ponderaciones del IPC basadas en la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares 2005-06 (FMI, 2019[44]). La cobertura y la periodicidad de las estadísticas financieras del Gobierno son adecuadas. Sin embargo, un área de mejora es la omisión del departamento de gobierno local en la definición de deuda pública, según lo informado por el Ministerio de Hacienda. La cobertura de las estadísticas del sector financiero es adecuada, mientras que los datos detallados sobre los balances de los hogares y las empresas o los bienes inmuebles no están disponibles actualmente. Las estadísticas del sector externo se informan regularmente, la disponibilidad de información detallada sobre el comercio internacional y las remesas ha mejorado considerablemente, y el país recientemente completó los requisitos para participar en la Encuesta de Inversión de Cartera Coordinada.31 Se necesita más trabajo para mejorar la cobertura de las transacciones externas del sector privado no financiero, especialmente en la cuenta de servicios de la cuenta corriente, así como la cobertura de la inversión directa en el extranjero. El Salvador se suscribió al Estándar Especial de Difusión de Datos del FMI desde 1998.

Si bien la calidad de las estadísticas económicas es comparable a la de la región, otras operaciones estadísticas están menos desarrolladas. Existe una brecha significativa con respecto a los censos, ya que no se han realizado censos de población o agricultura en los últimos 10 años32. Dados los patrones de migración en el país, el Censo Nacional de 2007 resultó en revisiones significativas de los indicadores económicos clave. Los largos retrasos entre censos pueden tener consecuencias importantes, por ejemplo, en la atribución de escaños parlamentarios a los distritos o el diseño de métodos de focalización para la política social. La pobreza se mide en base a encuestas anuales de propósitos múltiples, y en 2014 se completó una Encuesta de Indicadores Múltiples por Conglomerados (MICS por sus siglas en inglés [Multiple Indicator Cluster Survey]). Las últimas encuestas de salud y trabajo se realizaron en 2021 y 2022, respectivamente. La construcción de series estadísticas más largas en estas áreas, que se extiendan más allá del milenio, ha resultado difícil en las estadísticas sociales y demográficas. Además, la dimensión ambiental podría incluirse en las futuras operaciones estadísticas.

Hay una demanda creciente para desarrollar nuevos indicadores, en particular en cuanto a la construcción de estadísticas subnacionales y municipales para políticas específicas, e indicadores relevantes del mercado laboral y para monitorear los ODS. La incorporación de la producción de datos para la agenda de los ODS constituirá un importante desafío estadístico y una oportunidad durante la próxima década. El Salvador ya está haciendo esfuerzos para evaluar las prioridades nacionales existentes y los informes de los ODS. El Sistema Nacional de Información y Estadísticas (SNIE), a través del Sistema Nacional de Estadística (SNE) y el Sistema Nacional de Datos Espaciales (SINADE) proporcionará información estadística y geoespacial para medir el progreso de los ODS (Government of El Salvador, 2017[183]).

La agencia estadística nacional, DIGESTYC se transfirió recientemente al Banco Central de Reserva, aunque este cambio podría no resolver desafíos pendientes relacionados con el marco institucional. La Asamblea Legislativa ha aprobado la disolución de la DIGESTYC y la transferencia de todas sus operaciones, obligaciones y activos al banco central de El Salvador (Banco Central de Reserva, BCR) (Asamblea Legislativa, 2022[184]). El BCR también asumirá las funciones de coordinación para la producción de estadísticas económicas. La ley de disolución revocó la desfasada Ley de Estadística de 1955 (Ley Orgánica del Servicio Estadístico Nacional), generando un vacío legal en el marco de gestión de estadísticas en el país. La falta histórica de apoyo político ha socavado el fortalecimiento del SNE en El Salvador. La DIGESTYC, una dependencia del Ministerio de Economía, enfrentaba desafíos de independencia, presupuesto limitado, desarrollo profesional y coordinación, las administraciones anteriores no han abordado estos problemas (BID, 2018[185]). La ley de disolución prevé un presupuesto anual fijo de 4 millones de USD para operaciones estadísticas. La subordinación de la ONE al Banco Central podría no resolver la cuestión de la independencia, ya que elimina líneas claras de reporte al Ejecutivo. El marco normativo requiere por lo tanto una nueva ley de estadística y una reforma de la Ley Orgánica del Banco Central, a la vista de sus nuevas responsabilidades.

La falta de capacidad del personal en el SNE impide un mayor progreso33. La ONE enfrenta desafíos en términos de capacidad del personal y gestión de la capacidad. A partir de 2019, de 290 miembros del personal, solo el 40 % tienen títulos de posgrado (PARIS21, 2019[186]). No existe una política explícita para retener al personal y, como resultado, su rotación es alta. La ONE cuenta con personal central especializado en áreas estadísticas establecidas (p. ej., censos, diseño de encuestas, estadísticas sociales y demográficas), pero carece de apoyo del personal en áreas clave emergentes (p. ej., estadísticas ambientales, evaluación). Si bien la ONE cuenta con personal capacitado en Sistemas de Información Geográfica (SIG), no se difunden datos en esta área. Un pequeño centro de capacitación brinda apoyo limitado a otros ministerios de línea en capacitación estadística. La capacidad del personal en el Banco Central es más adecuada, con un equipo que recibe apoyo técnico del FMI, el Banco Mundial y otras agencias internacionales.

La coordinación del SNE y un enfoque orientado al usuario siguen siendo un desafío. Como parte de su mandato, la ONE trabaja con otras agencias estadísticas para revisar, promover y desarrollar estándares estadísticos. La coordinación entre la ONE y los ministerios de línea difiere de acuerdo al sector. Se han establecido sistemas nacionales de información en las áreas de agricultura, salud, educación, trabajo, género y justicia, lo que permite una colaboración más estrecha con la ONE. Junto con la coordinación, el sistema estadístico nacional de El Salvador podría enfatizar aún más su relevancia para los usuarios finales. Si bien las solicitudes de uso están registradas, actualmente no hay encuestas para monitorear la satisfacción del usuario. La ONE también podría beneficiarse de los diálogos entre usuarios y productores para comprender mejor las necesidades emergentes (PARIS21, 2019[186]). Esto es particularmente importante ya que los datos del Monitor de Capacidad Estadística de PARIS21 muestran un alto nivel de alfabetización estadística en el país.

El apoyo financiero estadístico a El Salvador es relativamente pequeño. De acuerdo con el Informe de socios de PARIS21 de 2019 sobre el apoyo a las estadísticas (PARIS21, 2019[186]), El Salvador recibió solo 3 millones de USD para el desarrollo estadístico en 2015-2017, y ocupó el quinto lugar entre los 9 países de América Central en términos de apoyo estadístico externo. También recibió la menor cantidad de países de ingresos medios bajos en la región. El apoyo financiero estadístico a El Salvador se ha vuelto aún más relevante con el próximo censo de la ronda de 2020. En diciembre de 2021, el Banco Interamericano de Desarrollo aprobó un préstamo de 44 millones de USD para apoyar la modernización del sistema estadístico en el país, incluidas operaciones de relevamiento del censo (BID, 2022[187]).

Planeta

El pilar de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible relativo al planeta pone de manifiesto la necesidad de encontrar el equilibrio adecuado entre el avance socioeconómico y la capacidad para preservar los recursos y ecosistemas del planeta y luchar contra el cambio climático.

El Salvador es el país más pequeño de América Central con 21 041 km² y uno de los más densamente poblados de América Latina. Debido a su ubicación geográfica, es además uno de los países del mundo más afectados por las amenazas naturales y problemas meteorológicos. Además, es uno de los países del mundo más frecuentemente afectado por fenómenos naturales, lo cual, sumado a la falta de planificación territorial y la alta vulnerabilidad tanto física como social, ha resultado en numerosas pérdidas materiales y de vidas humanas. Esto ha provocado fuertes impactos sociales, económicos y ambientales, ha afectado la inversión social y fuentes de empleo, y ha acentuado la vulnerabilidad existente e impedido el desarrollo sostenible del país. El promedio histórico anual de pérdidas por desastres desde 2001 en El Salvador es equivalente a casi el 60 % del promedio anual de la inversión pública en el mismo periodo (MARN, 2017[188]). Dos terremotos separados por un mes en el 2001, afectaron de una manera grave al país con 1 259 personas fallecidas y con pérdidas económicas que superaron el 12 % del PIB (MARN, 2017[188]). Además, se estima que el costo económico del cambio climático equivale a alrededor del 3.6 % de su PIB (DARA, 2012[189]). Puesto que se espera que las repercusiones del cambio climático recrudezcan las amenazas naturales, El Salvador debe situar con urgencia los problemas ambientales en un lugar destacado de su agenda para el desarrollo y definirlos apropiadamente a largo plazo.

El apartado referente al planeta identifica las tres principales dificultades ambientales a las que se enfrenta el país en su camino hacia el desarrollo. En primer lugar, El Salvador es muy vulnerable frente a los fenómenos naturales. En segundo lugar, el país dispone de unas capacidades institucionales escasas para hacer frente a la contaminación eficientemente y está expuesto a la degradación constante de sus bosques naturales, así como a la contaminación de los suelos, el aire y el agua. Para que se aplique la legislación ambiental de El Salvador, será imprescindible fortalecer las capacidades sancionadoras y de incentivos del ministerio competente. En tercer lugar, la gestión de los recursos hídricos obstaculiza el camino del país hacia el desarrollo. La escasez y la inseguridad son las principales amenazas que lo acechan, y la ausencia de regulación y de consenso político en el sector del agua empeora la situación. En términos generales, El Salvador necesita vincular mejor los objetivos ambientales a los de índole económica y social cuando defina su camino hacia el desarrollo. El cuadro que se presenta a continuación resume los grandes obstáculos a los que se enfrenta El Salvador en relación con el planeta (ver el Cuadro 2.5).

	*Planeta*
1	Vulnerabilidad frente a fenómenos naturales y mayor exposición a fenómenos hidrometeorológicos extremos
2	Escasas capacidades institucionales para hacer frente eficientemente a la contaminación y la degradación de los bosques
3	La gestión de los recursos hídricos frena el desarrollo económico y social

El Salvador es muy vulnerable frente a los peligros naturales

El Salvador es uno de los países del mundo más afectados por las amenazas naturales. La presión demográfica y el ordenamiento territorial no planificado incrementan su gravedad. Parece que las estructuras existentes para responder a los desastres y gestionar los riesgos están mejorando y reforzándose a nivel nacional, si bien siguen siendo débiles en el plano local. Asimismo, El Salvador debe incorporar elementos de la gestión del riesgo de desastres en las estrategias y los planes del país.

La gravedad de los peligros naturales constituye una amenaza para el país

Ubicado junto con Guatemala, Nicaragua y Honduras en la costa pacífica de América Central, también conocida como el Corredor Seco Centroamericano34, El Salvador tiene un régimen pluviométrico errático y sufre fuertes períodos de sequía regularmente. Por ejemplo, en 2018 hubo entre 21 y 40 días sin precipitaciones en San Miguel, La Unión y Cuscatlán (MARN, 2019[190]). Esta situación afecta particularmente a las comunidades rurales. En 2015, el 60 % de los maizales, que abarcaban una superficie de 85 858 ha, quedaron destruidos debido a la irregularidad de las precipitaciones (MAG, n.d.[191]). Se calcula que la sequía de 2015 tuvo repercusiones para la economía por un valor de 100 millones de USD y se considera que alrededor de 192 000 personas sufren de inseguridad alimentaria, considerada entre moderada y grave (FAO, 2016[192]). Se prevé que los efectos del cambio climático multipliquen las pérdidas potenciales de los principales cultivos alimentarios, como el maíz (en torno al 18 % en 2050), los frijoles (en torno al 24 % en 2050) y el arroz (en torno al 24 % en 2050 (Barrios et al., 2019[8]).

El Salvador se encuentra entre los 20 países más afectados por los fenómenos meteorológicos extremos (Germanwatch, 2019[193]). Es el número 12 de los casi 191 países clasificados por el INFORM (Index for Risk Management), una iniciativa del centro conjunto de investigación de la Unión europea que busca apoyar la planificación de ayuda humanitaria (EC, 2020[194]). El país tiene también un historial de tormentas tropicales y sequías destructivas (Cuadro 2.6), seísmos devastadores y erupciones volcánicas. Según algunas estimaciones, los desastres que asolaron a El Salvador entre 2000 y 2012 tuvieron un costo equivalente al 22.9 % del PIB (porcentaje de PIB de 2012) (Catalán and Cardona, 2013[42]; FMI, 2013[195]).

Pérdidas y daños	Huracán Mitch (1998)	Tormenta Ida (2009)	Ciclón tropical Depresión tropical Doce-E (2011)
Número de fallecimientos	475	275	35
Número de personas afectadas directamente	84 000	90 000	300 000
Pérdidas económicas y daños (millones de USD)	388.1	314.8	840.4
Pérdidas económicas en % del PIB	2.30%	1.44%	4%

Fuente: CEPAL (2019[99]), CEPALSTAT, Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y El Caribe, https://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp.

El Salvador ha desarrollado su capacidad de prevención de los desastres y de recuperación temprana a nivel nacional. La Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres estableció el marco jurídico del país relativo al Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (SNPCPMD) (Asamblea Legislativa, 2005[196]) en 2005. El país ha logrado importantes avances en la observación sistemática y la alerta temprana, con lo cual se ha consolidado el Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas, que está directamente ligado al SNPCPMD. El Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas integra y analiza la información de más de 350 estaciones ubicadas en el país (98 en 2009) y de una red de más de 600 observadores locales (MARN, 2017[188]). Para reducir los riesgos asociados a los fenómenos naturales, el sistema de monitoreo permite al Ministerio facilitar la información en tiempo real a los residentes, agricultores y otros sectores clave a través de una información actualizada sobre el sitio internet del observatorio y la transmisión de boletines, mensajes de texto y comunicación en redes sociales. La Dirección General de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres coordina las labores de socorro en casos de desastre y desde 2001, cuando se produjeron dos grandes seísmos que se cobraron una gran cantidad de vidas, trata de concienciar a la población y de activar la puesta en marcha de los planes de emergencia y evacuación existentes a nivel nacional. No obstante, muchos municipios, sobre todo los que están situados en zonas rurales, siguen sin contar con planes locales de emergencia apropiados y no disponen de los recursos financieros correspondientes. Solo unos pocos municipios han elaborado planes viables en materia de desastres, a pesar de que es un requisito legal. Únicamente las ciudades de mayor tamaño tienen capacidad de planificación. Además, el último plan de desarrollo territorial es de 2001 y está desfasado.

El Salvador debe hacer efectiva su estrategia de gestión del riesgo de desastres y adoptar una estrategia financiera para gestionar los riesgos asociados al clima. El Salvador reforzó su capacidad de actuación mejorando sus capacidades de seguimiento y desarrollando planes de emergencia sectoriales, pero debe incorporar esta información a una estrategia integrada. El país no cuenta con una estrategia financiera con la que gestionar los riesgos asociados al clima, por lo que tampoco posee las herramientas necesarias para evaluar los daños, las pérdidas ni las consecuencias fiscales que tienen los fenómenos naturales para su economía y planificación.35 Por otro lado, el Ministerio de Hacienda dispone de un fondo reducido de unos 4 millones de USD para gestionar los fenómenos naturales.36

La presión demográfica y el uso no planificado de la tierra agravan aún más la fragilidad del país ante los fenómenos naturales. La presión demográfica y el uso no planificado de la tierra agravan aún más la vulnerabilidad del país frente a estos fenómenos. El Salvador tiene una gran densidad de población y, con sus 300 habitantes por kilómetro cuadrado, es uno de los países de América Latina y de referencia más densamente poblados (Gráfico 2.47). Su nivel de exposición a los fenómenos naturales, unido a su elevada densidad de población, plantea una gran cantidad de problemas ambientales graves. En la actualidad, 4.8 millones de salvadoreños viven en zonas urbanas, mientras que 1.72 millones lo hacen en zonas rurales. En 1960, solo 1 millón de salvadoreños residían en zonas urbanas (Gráfico 2.48). Su grado de urbanización se sitúa por debajo del promedio de América Latina (79 %), pero la población urbana crece un 1.4 % cada año (Banco Mundial, 2015[197]). Casi la mitad de la población salvadoreña se concentra en tres departamentos alrededor de las ciudades más pobladas: San Salvador, Santa Ana y San Miguel.

Gráfico 2.47. La elevada densidad de población de El Salvador

Densidad de población en 2021 por km²

Las viviendas de los salvadoreños son muy vulnerables frente a los fenómenos naturales, a los que están muy expuestas, debido a la inexistencia de una planificación del uso de la tierra. Se estima que el 84 % de las construcciones de las zonas urbanas son muy vulnerables frente a los fenómenos naturales (Barrios et al., 2019[8]). Además, el 80 % de la población del país vive en zonas expuestas a al menos tres tipos diferentes de riesgos de fenómenos naturales (Banco Mundial, 2015[1]). Los municipios carecen de los instrumentos adecuados o poseen información desactualizada en materia de ordenamiento territorial. La ejecución de la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de El Salvador y la puesta en práctica de los Planes de Desarrollo Urbano o Esquemas de Desarrollo Urbano por parte de los municipios (ver sección Paz e instituciones) serán cruciales para mejorar la planificación y el ordenamiento de las tierras y reducir las pérdidas económicas y los daños ocasionados por los fenómenos naturales. Debería darse prioridad a la aplicación de los códigos de construcción con miras a limitar la proliferación de edificaciones vulnerables.

Gráfico 2.48. La rápida urbanización de El Salvador

Evolución de la población urbana y rural (en millones de personas)

El Salvador dispone de unas capacidades institucionales escasas para enfrentar la contaminación y la degradación de los bosques con eficiencia

El Salvador se ve afectado por la constante degradación de sus bosques naturales

El Salvador es uno de los países más deforestados de América Latina. Casi el 85 % de su cubierta forestal ha desaparecido desde la década de 1960. Según los datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), se calcula que la cobertura forestal del país equivale al 14.2 % de su superficie terrestre total (FAO, 2015[200]). Sin embargo, las formaciones de árboles en los sistemas de producción agrícola y los sistemas agroforestales como cultivos bajo una cubierta de árboles (p. ej., los cafetales bajo sombra) no están incluidos en la evaluación de la FAO (FAO, 2015[201]). Por eso, existe una diferencia entre los datos de la FAO y las estimaciones del Inventario Nacional de Bosques del país realizado en 2018. Basándose sobre este inventario, la cobertura forestal del país equivale a 37.05 % de la superficie terrestre total (MARN, 2018[202]). La superficie forestal de El Salvador disminuyó en promedio un 1.45 % al año entre 2000 y 2010 y un 1.58 % al año entre 2010 y 2015, frente al 0.4 % y el 0.24 % de América del Sur y el descenso del 1.09 % y el 0.73 % que se produjo en América Central en el mismo período (Gráfico 2.49). Solo alrededor del 2 % de los bosques restantes (aproximadamente, 6 000 ha) pertenecen a la categoría de bosques primarios (FAO, 2015[200]). Este porcentaje no incluye las 39 000 ha de manglares (MARN, 2018[202]).

Gráfico 2.49. La pérdida de superficie forestal sigue siendo elevada en El Salvador en comparación con otros países de referencia

Variación porcentual anual en las zonas forestales que se produjo en países de referencia seleccionados en 2000‑10 y 2010-15

El Salvador está expuesto a la elevada contaminación de los suelos y el aire

La degradación de la tierra sigue constituyendo un problema para El Salvador y las actividades agrícolas actuales continúan acelerando el proceso. La erosión de los suelos salvadoreños constituye una de las principales dificultades agroambientales. La degradación afecta a más de una cuarta parte de las tierras y al 16 % de la población del país (Banco Mundial, 2015[1]). Si bien la caña de azúcar se expande en detrimento de cultivos que en el pasado se destinaban a la exportación, como el algodón y el café, en ocasiones también lo hace a costa de cultivos de subsistencia como el maíz, el arroz, las judías y el sorgo (Gráfico 2.50). El uso de pesticidas en El Salvador era bastante elevado (Banco Mundial, 2015[1]) hasta 2014. En 2013, la Asamblea Legislativa aprobó un proyecto de ley que hubiera prohibido 53 productos, pero la reforma no fue promulgada y se ha mantenido en suspenso desde entonces (PDDH, 2016[203]). En 2012 se vendían 109 tipos diferentes de insecticidas y 68 clases distintas de herbicidas (MAG, 2012[204]), incluidos algunos de los prohibidos por el Convenio de Rotterdam (Mejia, 2014[205]), que El Salvador firmó en 2004.

La definición de objetivos concretos para la reducción de las emisiones de CO₂es beneficiosa para las futuras políticas climáticas del país. El crecimiento de las emisiones de efecto invernadero fue particularmente alto en comparación con el desempeño económico (OECD et al., 2019[123]). Agricultura, silvicultura y otros usos de tierra es el principal productor de gases de efecto invernadero (en términos de emisiones totales de gases de efecto invernadero en kilotoneladas equivalentes de CO₂) con un 57.8 %, seguido del sector energético con un 30.7 %, el sector de residuos con un 9.2 % y el sector de procesos industriales y uso de productos con un 2.3 % en 2014 (MARN, 2018[206]). En 2016, El Salvador tiene 58.1 % de producción de energía renovable en su producción total de electricidad, lo que está ligeramente arriba de la media de los países de América Latina y el Caribe con el 56.3 % (OCDE, 2017[207]). La producción de electricidad con renovables se ha mantenido estable durante los últimos diez años. El Salvador se comprometió para contribuir a la mitigación de cambio climático en su Contribución nacionalmente determinada (NDC - Contribución prevista y determinada a nivel nacional de El Salvador) de 2015 (MARN, 2015[208]). La NDC para agricultura se refiere al compromiso de restauración de 1 millón de hectáreas de paisajes agropecuarios al año 2030. En la declaración que pronunció en 2016 durante la 22.ª Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en Marrakech, El Salvador se comprometió a reducir las emisiones generadas por el sector energético en un 42 % para 2025 en comparación con 2015 (Presidencia de la República, 2021[209]). En su NDC actualizada, El Salvador ha mantenido la meta en cuanto a restauración de suelos, pero también ha añadido cambio en uso de suelo para 800 000 ha de tierras agrícolas, con el potencial de mitigar 50.9 kt de emisiones (en equivalente a CO₂). El país también se ha comprometido a reducir emisiones de GEH por energía entre 61 % y 39 % a 2030 y de 39 % a 5 % en 2025 en comparación con el escenario tendencial (MARN, 2021[210]). En 2013, el 95 % de los hogares salvadoreños tenía acceso a electricidad: en concreto, el 98 % de los situados en zonas urbanas y el 90 % de las zonas rurales (Banco Mundial, 2019[5]).

Gráfico 2.50. Evolución de los principales productos agrícolas de El Salvador entre 1992 y 2017

Superficie cultivada en El Salvador (en miles de hectáreas)

La contaminación atmosférica se está convirtiendo en un problema en El Salvador y la presión sobre la calidad del aire está aumentando con rapidez, sobre todo en las zonas urbanas. La exposición anual a la contaminación atmosférica por PM 2.5 es de 24.9 µg/m³ en el país, una cifra que duplica con creces la de 2007 y el promedio de la OCDE y que se sitúa por encima del promedio de América Latina y el Caribe (Gráfico 2.51). Se ha calculado que la contaminación atmosférica tiene un costo para la salud equivalente a alrededor del 0.9 % del PIB del país (CEPAL, 2018[212]). La exposición de la población salvadoreña a más de 10 microgramos/m³ (nivel estándar de la calidad del aire) también ha aumentado considerablemente en los últimos diez años, pasando del 34.92 % en 2007 al 99.7 % en 2017 (ver Capítulo 1) (OCDE, 2017[207]).

La gestión de los residuos sólidos en El Salvador sigue siendo limitada y la cobertura de la recolección municipal de basura, sobre todo en las zonas rurales, será fundamental para reducir la exposición de los salvadoreños a la contaminación. Cada habitante de El Salvador produce en promedio 1.1 kilogramos de residuos al día (Purpose+, 2015[213]), una cifra relativamente reducida en comparación con los países de referencia.37 Los servicios de recolección de basura municipal solo llegan a la mitad de los salvadoreños, un porcentaje muy por debajo del de otros países de América Latina. La recogida municipal de basuras es reducida, especialmente en las zonas rurales. En consecuencia, una buena parte de la población rural de El Salvador quema sus desechos. El porcentaje de los residuos que se recicla sigue siendo muy limitado y, según las estimaciones de diversas ONG, ronda el 5 % (no se dispone de datos oficiales). Los residuos humanos sin tratar tienen repercusiones tanto para la contaminación atmosférica y de los suelos como para la degradación de los escasos recursos hídricos de El Salvador. El país adoptó recientemente (en febrero de 2020) un marco legal, una ley de gestión integral de residuos y fomento al reciclaje, que ofrece un marco legal para la gestión de residuos que también busca promover el reciclaje.

Gráfico 2.51. La exposición de El Salvador a la contaminación atmosférica por PM 2.5 es superior al promedio de la OCDE y de América Latina

Exposición media a PM 2.5

El Salvador enfrenta varias deficiencias institucionales en la reducción de la contaminación

La promulgación de la Ley de Medio Ambiente de 1998 y la creación del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales38 en 1997 allanaron el camino para la formulación de un conjunto de leyes de protección ambiental en El Salvador. El marco institucional del país cuenta con leyes complementarias más específicas relacionadas con el medioambiente, como la Ley Forestal de 2002, la Ley de Áreas Naturales Protegidas de 2005, Ley de Conservación de Vida Silvestre o la Ley de Minería de 1995 y de 2017. La Ley de Medio Ambiente creó además un sistema de coordinación de las políticas públicas llamado Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente (SINAMA).

Resulta esencial recuperar las capacidades sancionadoras y reducir las incompatibilidades entre las leyes ambientales existentes para crear un marco ambiental integral en El Salvador. La Ley Forestal y la Ley de Medio Ambiente de 1998 presentan algunas incompatibilidades, en particular en lo tocante a la lucha contra la tala ilegal y la aceleración de la reforestación. La legislación ambiental del país también debe ser más específica en lo que respecta a las medidas de control aplicables en caso de incumplimiento. Asimismo, desde 2015 el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales —la única institución de regulación ambiental del país— no puede imponer sanciones administrativas.39 En consecuencia, los particulares y las empresas que operan en El Salvador sin permisos ambientales (p. ej., en el sector de la construcción o la silvicultura) no pueden ser eficientemente sancionados.40 A día de hoy, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales sigue desarmado ante las infracciones ambientales que se cometen en el país.

Por último, la ausencia de recursos financieros suficientes y el carácter poco prioritario que tiene en la agenda nacional socavan el marco de las instituciones ambientales del país. Miembros del mundo académico y agentes de la sociedad civil indicaron que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales era una institución sólidamente establecida en El Salvador y elogiaron la calidad de su personal y su apertura al diálogo.41 Sin embargo, el papel secundario que siguen ocupando las políticas ambientales en la agenda política y los escasos recursos financieros asignados, más de la mitad de los cuales los aportan donantes internacionales, dificultan la creación de una vía sostenible en El Salvador. Por ejemplo, en 2016 el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales salvadoreño tuvo un presupuesto general de alrededor de 22.1 millones de USD, de los cuales 11.4 millones de USD procedían de una partida presupuestaria del Estado y los 10.7 millones de USD restantes, de préstamos y donaciones de la comunidad internacional. Entre 2014 y 2016, la parte del presupuesto general derivada de los presupuestos del Estado disminuyó lentamente. Esta tendencia sigue con el presupuesto del Estado para el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales por el año 2020 de 12.4 millones de USD, lo que sigue siendo muy bajo en comparación con otros países de América Latina (OCDE/CEPAL, 2017[214]).

La gestión de los recursos hídricos obstaculiza el desarrollo económico y social de El Salvador

La escasez, la contaminación y el acceso en condiciones poco seguras constituyen las principales amenazas para los recursos hídricos

Aunque El Salvador ha avanzado en la ampliación del acceso al agua y el saneamiento, estos servicios todavía no gozan de una cobertura universal. En 2015, el 93.8 % de los salvadoreños tenía acceso a agua potable salubre, un porcentaje considerablemente superior al de 2005 (87.7 %). Las diferencias en el acceso entre las zonas rurales (86.5 %) y urbanas (97.5 %) siguen siendo relevantes (FAO, n.d.[215]). Sin embargo, las estadísticas de diferentes fuentes muestran una imagen distinta, y representantes de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), el principal proveedor de servicios hídricos de El Salvador, mostraron cierto escepticismo respecto de las estadísticas del país relativas al agua (ver Capítulo 6 para un análisis más detallado de la cobertura de agua y saneamiento). El porcentaje de población sin acceso a servicios mejorados de saneamiento descendió del 25 % en 1990 al 13 % en 2010 y el 19 % en 2017 (OMS/UNICEF, 2017[216]).

El Salvador debe invertir más en las infraestructuras del agua y en mejorar los servicios relacionados con el agua que reciben todos los salvadoreños. La inversión financiera en infraestructuras sigue siendo reducida e insuficiente si se atiende a la situación demográfica del país. Es más, los salvadoreños no están satisfechos con los servicios relacionados con el agua que se prestan actualmente. La mitad de la población afirma que el suministro de agua potable presenta deficiencias. Además, el desperdicio de agua en el sistema de tubería del país es importante y alcanzó 55.6 %.42 Eso genera pérdidas al proveedor principal (ANDA) y dificulta el aumento de la inversión en las infraestructuras de agua del país. Asimismo, aunque existe un servicio de abastecimiento de agua potable, casi la mitad del suministro se considera intermitente (Banco Mundial, 2015[197]). Su eficiencia también es cuestionable. Los servicios de agua están subvencionados, y el 90 % de los consumidores de ANDA recibe subsidios de algún tipo (Oliva, 2018[217]; Banco Mundial, 2010[218]). Se calcula que el consumo de casi un tercio de los usuarios no se contabiliza.

En contraste a los otros países de América Central, El Salvador corre el riesgo de verse más afectado por la escasez de recursos hídricos, si el problema de agua no es suficientemente tratado por las autoridades salvadoreñas. El Salvador se ve afectado por la escasez de agua. Con un consumo de 4 144 m³ por persona al año en 2017, el país se acerca más que los otros países de la región al nivel de estrés hídrico (Gráfico 2.52), pues el gasto de agua supera con margen limitado el nivel seguro de 1 700 m³ por habitante al año (WWAP, 2012[219]). Del mismo modo, El Salvador presenta una tasa de dependencia de los recursos hídricos extraterritoriales del 41 % ( (FAO, n.d.[215])), un porcentaje elevado y muy superior al de otros países centroamericanos (Gráfico 2.53). La situación de El Salvador contrasta con la del resto de América Central que, con sus 723 000 millones de m³ anuales de aguas dulces superficiales y sus cerca de 28 000 m³ de agua disponibles per cápita al año en promedio (FAO, n.d.[215]), se considera una región rica en agua. Según los pronósticos para 2022 realizados en la formulación del Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos, la agricultura sería el sector en el que más crecerá la demanda de agua de 1 148.27 millones de m³ por año en 2012 a 1 322.43 millones de m³por año (MARN, 2017[220]). Sin embargo, la demanda de agua del sector hotelero tendrá el crecimiento más rápido (de 2.34 millones de m³ por año en 2012 a 4.54 millones de m³por año, pero cuenta poco en términos de demanda de agua del país (MARN, 2017[220]). Además, la situación se agrava con el deterioro continuo de la calidad de agua debido, en su mayor parte, a una inadecuada institucionalidad encargada de la regulación del sector de agua y que no está suficientemente adaptada (FUSADES, 2011[221]; Dimas, 2010[222]).

Gráfico 2.52. El Salvador está más cerca de sufrir estrés hídrico que otros países de América Central

Total de recursos hídricos renovables per cápita (m³/habitante/año)

El agua en El Salvador está muy contaminada debido a que no se depura y a que los recursos hídricos no han estado regulados de forma integral históricamente. De acuerdo con las autoridades salvadoreñas, al menos el 90 % del agua de superficie del país está contaminada por residuos agrícolas e industriales y por aguas residuales no tratadas (MARN, 2017[223]). La limitada cobertura de los servicios municipales de recolección de basuras influye en la contaminación de los recursos hídricos. A nivel nacional, las deficientes capacidades institucionales impiden controlar apropiadamente la gestión de los residuos en los departamentos del país, mientras que, en el plano local, los municipios no cuentan con planes de gestión de los residuos adaptados a sus contextos. Además, los mecanismos de monitoreo de los recursos de aguas no están suficientes.

Gráfico 2.53. El Salvador tiene una elevada tasa de dependencia de los recursos hídricos extraterritoriales en comparación con otros países de América Central

Tasa de dependencia de los recursos hídricos extraterritoriales en 2017 (%)

La falta de regulación y de consenso en la gestión del agua constituye un gran obstáculo para el desarrollo que también está afectando a la economía y la productividad salvadoreñas

Hasta 2022, El Salvador carecía de una legislación integral referente al agua. En comparación con sus países vecinos, El Salvador no disponía de una legislación integral relativa al agua. En esta etapa, el país cuenta principalmente con planes nacionales específicos elaborados por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.43 La adopción de una ley general de recursos hídricos, en enero de 2022, y su implementación ayudarán a conciliar los distintos usos del agua y a definir las funciones y responsabilidades en su gestión, reduciendo así la contaminación.

La inexistencia de una institución que regule la gestión de los recursos hídricos dio lugar a solapamientos administrativos entre distintas instituciones a nivel nacional y subnacional. El anterior marco normativo no atribuía a ninguna institución la responsabilidad de garantizar la gestión sostenible de los recursos hídricos ni el control de su distribución a los usuarios y consumidores de El Salvador. Dependiendo del fin y el objetivo con que se use el agua, existen varias instituciones a nivel nacional asociadas al sector del agua que compiten entre sí: la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Consejo Nacional de Energía. La creación de la Agencia Salvadoreña del Agua por la Ley General de Recursos Hídricos busca resolver este problema.

La falta de regulación institucional y de la gestión del agua ha constituido un gran obstáculo para el desarrollo que también está afectando a la economía y la productividad salvadoreñas. El acceso al agua y su suministro en condiciones de calidad constituyen uno de los principales obstáculos para las inversiones. La solicitud y la obtención del estudio de viabilidad para conectarse a los servicios de agua potable y de aguas residuales toma 210 días en El Salvador (Banco Mundial, 2019[75]). En comparación, en Costa Rica se necesitan solamente 10 días. Las autoridades salvadoreñas no previeron las enormes repercusiones que tendrían las actividades mineras sobre el agua (como la demanda de grandes cantidades de agua y los peligros para la calidad de esta) con suficiente antelación (p. ej., la contaminación del río San Sebastián con cianuro y hierro, los efectos de la cuenca del Pacífico en la cuenca del río Lempa). Tales repercusiones provocaron que, en 2017, tras una fuerte presión social, se prohibiera en todo el país la extracción de metales. Además, la escasez de agua en el país podría ralentizar el desarrollo de las actividades económicas existentes y nuevas (p. ej., el turismo). Infraestructuras de agua poco fiables pueden también afectar a las empresas del país y en su potencial de desarrollo. Por las disrupciones frecuentes en las infraestructuras de agua, las empresas no pueden aprovechar de su plena capacidad productiva. El Salvador se encuentra entre los 15 países con las mayores pérdidas en las tasas de utilización de la capacidad de las empresas por interrupción de la infraestructura de agua entre los países de ingresos bajos y medios (Reutschler, 2019[224]).

Referencias

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[196] Asamblea Legislativa (2005), Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, Decreto Legislativo 777 de 2005, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.transparencia.gob.sv/institutions/gd-la-paz/documents/55267/download.

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[18] USAID/R4D/ECCN (2018), Affordable Non-State Schools in El Salvador, United States Agency for International Development, Results for Development, and Education in Crisis & Conflict Network, https://www.r4d.org/wp-content/uploads/El-Salvador-Case-Study_Final-Version3_May24_2018-.pdf.

[84] Vázquez López, R. and R. Morales López (2018), “Integración comercial y diversificación de las exportaciones: el caso de las relaciones comerciales de El Salvador con los Estados Unidos y Centroamérica”, Revista CEPAL 126, https://www.cepal.org/es/publicaciones/44306-integracion-comercial-diversificacion-exportaciones-caso-relaciones-comerciales.

[49] WEF (2019), The Global Competitiveness Report, World Economic Forum, http://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf.

[158] Wolf, S. (2017), “Pacification or Escalation in El Salvador’s Gang Territories?”, NACLA Report on the Americas, Vol. 49/3, pp. 290-297, https://doi.org/10.1080/10714839.2017.1373947.

[83] WTO (n.d.), El Salvador and the WTO, World Trade Organization, https://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/el_salvador_e.htm (accessed on October 2019).

[219] WWAP (2012), The United Nations World Water Development Report 4: Managing Water under Uncertainty and Risk, World Water Assessment Programme. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, Paris, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/404water.pdf.

[20] Zureick, A. et al. (2018), “Physicians’ challenges under El Salvador’s criminal abortion prohibition”, International Journal of Gynecology & Obstetrics, Vol. 143/1, pp. 121-126, https://doi.org/10.1002/ijgo.12596.

Notas

← 1. En la legislación del país puede observarse que el Gobierno reconoce las repercusiones que tiene la pobreza sobre diversos aspectos de la vida de las personas, más allá del económico. En 2014, el Gobierno salvadoreño introdujo la Ley de Desarrollo y Protección Social de El Salvador (LDPS), por la cual se redefinió la medición de la pobreza en el país al incluir varios componentes del desarrollo humano en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), de carácter nacional.

← 2. El umbral de pobreza nacional varía dependiendo de la composición de la canasta alimentaria básica (CAB). Según la DIGESTYC, ha aumentado de 29.57 USD en la última década (DIGESTYC, 2019[6]).

← 3. Las clases socioeconómicas se definen utilizando la clasificación mundial: “Pobre” = individuos con un ingreso diario per cápita de 5.50 USD o menos. “Vulnerable” = individuos con un ingreso per cápita diario de 5.50‑13.00 USD. “Clase media” = individuos con un ingreso per cápita diario de 13.00-70.00 USD. Las líneas de pobreza y los ingresos se expresan en USD PPP 2011 por día (PPP = paridad de poder adquisitivo). Los cálculos se basan en las tabulaciones de LED Equity Lab de SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial, 2016).

← 4. La Esperanza de vida escolar se refiere al número de años de escolaridad que una persona puede esperar recibir suponiendo que la probabilidad de estar matriculado a cada edad corresponde a la tasa de matrícula actual.

← 5. Este es el promedio de los últimos datos disponibles en 34 países de la OCDE (http://data.uis.unesco.org).

← 6. Según la EHPM de 2015, las mujeres de entre 10 y 19 años representaban aquel año aproximadamente el 19% de la población femenina de El Salvador (DIGESTYC, 2015[230]).

← 7. Según (MINEC-DIGESTYC/SETEPLAN, 2015[35]), en el caso de la atención médica: “El hogar está privado si al menos una persona que requirió atención médica no tuvo acceso a atención en el sistema público; o si el hogar, no habiendo requerido atención médica en caso de necesitarla, no acudió al sistema público por considerar que no había acceso al servicio”.

← 8. El Índice del Informe de Competitividad Global es un compuesto de 12 subíndices, incluidos los dos presentados en el Gráfico.

← 9. La Ley de Responsabilidad Fiscal fue suspendida al inicio de la pandemia de COVID-19 y a mediados de 2022 el Gobierno no había establecido aún una trayectoria de consolidación fiscal.

← 10. Los estudios disponibles que cuantifican la evasión fiscal son anteriores a la revisión del PIB nominal provocada por el cambio en el año base y el manual del SCN, lo que resultó en una revisión a la baja de casi el 10% del PIB nominal para el año 2014.

← 11. Los datos de la EHPM de 2020 podrían estar sesgados en este punto al no haber sido recogidos durante el periodo de confinamiento que correspondió con una bajada temporal de las remesas.

← 12. Las remesas alcanzaron el 26.2% del PIB en 2021 (según estimaciones del BCR)

← 13. Teniendo en cuenta que la participación en las elecciones es mayor en aquellos países con leyes que estipulan la obligatoriedad del voto (p. ej., Uruguay o Ecuador). La participación es notablemente inferior en los países donde el voto es voluntario (p. ej., Chile o Colombia).

← 14. Los contratos sociales generalmente se caracterizan por acuerdos explícitos e implícitos que determinan lo que cada grupo socioeconómico le da al Estado y recibe a cambio. Los ciudadanos se comprometen firmemente en estos acuerdos con tres condiciones. Primero, deben creer que los acuerdos son confiables (es decir, confían en las instituciones estatales). En segundo lugar, deben ver estos acuerdos como beneficiosos (es decir, su satisfacción con lo que reciben conduce a la participación social). En tercer lugar, deben percibir el pacto como justo (nadie se ve favorecido sobre otros o los beneficios a su costa). La disminución de la confianza en las instituciones públicas y la creciente insatisfacción con los servicios públicos sugieren que estos fundamentos del contrato social se están debilitando. Como faltan incentivos para participar en el contrato social, los ciudadanos encuentran cada vez más justificable, por ejemplo, evitar pagar impuestos y optar por no recibir servicios públicos (OCDE/CAF/CEPAL, 2018[235]).

← 15. La reforma del sector de la seguridad tiene tres objetivos generales: (i) la mejora de la seguridad y la justicia básicas; (ii) el establecimiento de un sistema de gobernanza, vigilancia y rendición de cuentas efectivo; y (iii) el desarrollo del liderazgo local y la asunción de un proceso de reforma encaminado a examinar la capacidad y las necesidades técnicas del sistema de seguridad (OECD, 2008[126]).

← 16. El gremio de abogados también genera nominaciones para ser consideradas.

← 17. La ausencia de vínculos con los litigantes se refiere a que los jueces no sean vulnerables a la influencia o el control de estos ante la justicia. El soborno es, quizás, uno de los mecanismos de los que los litigantes se sirven con más frecuencia para cambiar los dictámenes de los jueces en las cortes. La autonomía personal se refiere a la influencia inapropiada que algunos jueces ejercen sobre otros. El aislamiento político se refiere a la capacidad de los jueces para tomar decisiones en las que no medie la influencia o el control indebidos de otros poderes del Estado (es decir, el ejecutivo y el legislativo; Dodson, Jackson y O’Shaughnessy (1997[141])).

← 18. En el contexto histórico del conflicto armado salvadoreño y el posterior proceso de paz.

← 19. “Los costos directos e indirectos del delito para las empresas resultantes de actividades criminales no se tienen en cuenta por dos razones. Primero, el valor de los bienes robados no se incluye en el análisis. En segundo lugar, no hay una forma satisfactoria de estimar la pérdida de productividad o eficiencia, para las empresas privadas, causadas por robos, extorsiones y otros delitos. Esta estimación requeriría información precisa sobre las actividades de cada empresa” (Jaitman and Torre, 2017[159]).

← 20. Sin embargo, durante la primera presidencia del FMLN, e incluso la segunda, GANA fue aliado del FMLN para formar una mayoría para legislar.

← 21. La Asamblea Legislativa asigna los correlativos de los Decretos Legislativos y la Presidencia de la República no necesariamente los recibe (ni los observa ni veta) todos. Por lo tanto, esta cifra contiene solo aquellos decretos legislativos que fueron vetados.

← 22. Entre otras cosas, el índice mide las prioridades y la orientación estratégica de una organización como medio para determinar las necesidades de personal, los sistemas de información para los empleados, el nivel de sobredotación o infradotación de cada institución, las habilidades técnicas del personal, etcétera.

← 23. Según los datos administrativos del Instituto de Seguridad Social sobre el número total de empleados del sector público y los datos de población de DIGESTYC sobre el número total de empleados.

← 24. Equipo Impulsor de la Reforma a la Función Pública.

← 25. Incluidos los delitos relacionados con las finanzas públicas, el enriquecimiento ilícito, el lavado de dinero y el crimen organizado nacional y transnacional.

← 26. El IAIP recientemente se incorporó a la gestión de este portal que el gobierno gestionaba directamente

← 27. Algunas de las iniciativas incluyeron Conectándonos al Futuro de El Salvador (1999); la creación de la Comisión Nacional para la Sociedad de la Información (2003) y su Plan Integral ePaís (2005); el Programa Presidencial El Salvador Eficiente (2006); el Plan Estratégico y de Acción de Gobierno Electrónico (2011); y la Agenda del Buen Vivir Digital (2016). Además, se han realizado esfuerzos a nivel regional, como la Estrategia Regional para el Desarrollo de la Sociedad de la Información y el Conocimiento (SG-SICA, 2014).

← 28. Antes de la administración actual, había más de diez instituciones con iniciativas de digitalización, en cierta medida aisladas. En este sentido, la creación de una secretaría de innovación para liderar el proceso de digitalización en el país es clave.

← 29. El AIR es un proceso sistemático de identificación y cuantificación de beneficios y costos que pueden derivarse de opciones regulatorias o no regulatorias para una política bajo consideración.

← 30. Hasta 2018, la Secretaría Técnica y de Planificación se encargaba de este asunto en El Salvador.

← 31. Al llenar este requisito, el país cumplió con todos los estándares del sector externo para ingresar al NEED Plus del FMI.

← 32. El último Censo Nacional de Población (VI) y Vivienda (V) se realizó simultáneamente en 2007, mientras que el último Censo Agrícola (IV) se realizó entre 2007-08.

← 33. Un cuestionario de evaluación de estadísticas y avances (Statistical Evaluation and Progress Questionnaire, STEP) para El Salvador se llevó a cabo en el marco de este Estudio en 2019. A pesar de los cambios en el marco institucional, habida cuenta de que los recursos de la DIGESTYC serán absorbidos por el BCR, se presentan los resultados de ese análisis que se supone siguen vigentes.

← 34. El Corredor Seco se extiende desde el sur de México hasta áreas occidentales de Costa Rica y el “Arco Seco” de Panamá ; sin embargo, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua son los países más propensos a sufrir sequías o precipitaciones extremas. Disponible en: http://www.fao.org/in-action/agronoticias/detail/es/c/1024540/.

← 35. El Ministerio de Hacienda está colaborando con el Banco Mundial con vistas a hacer efectiva la estrategia financiera del país destinada a gestionar los fenómenos naturales y los fenómenos climáticos extremos.

← 36. Según una entrevista celebrada con el Ministerio de Hacienda en septiembre de 2019.

← 37. La recolección es un estimado del 86% en el área urbana, de acuerdo con lo reportado en los informes operacionales 2017.

← 38. La creación del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales es el fruto de la transformación de la Secretaría Ejecutiva del Medio Ambiente (SEMA), constituida en 1994 y adscrita al Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN).

← 39. Según el artículo 89 de la Ley de Medio Ambiente, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales puede imponer sanciones económicas por cualquier incumplimiento de la legislación ambiental (art. 89: “Las multas se establecerán en salarios mínimos mensuales, equivaliendo cada salario mínimo mensual a treinta salarios mínimos diarios urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador”). En agosto de 2015, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) dictaminó la inconstitucionalidad del citado artículo. De acuerdo con la Corte Suprema de El Salvador, las sanciones económicas se calculaban a partir de un salario mínimo inexistente. Disponible en la Corte Suprema de El Salvador: http://www.csj.gob.sv/constitu/consult.htm. Sin embargo, el Código Penal del país permite la imposición de penas decididas por la Cámara y Juzgados Ambientales.

← 40. La única excepción en términos de sanciones administrativas es basada en la Ley de Áreas Naturales Protegidas.

← 41. Según entrevistas celebradas con representantes del mundo académico y de la sociedad civil en julio de 2019 en San Salvador.

← 42. Medido por la diferencia entre el agua producida y el agua consumida en el subsistema de agua potable de ANDA.

← 43. La Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, 2013 (MARN, 2013[229]); el Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de El Salvador, con énfasis en zonas prioritarias – PNGIRH, 2017 (MARN, 2017[220]); la Política Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico, 2017 (MARN, 2017[227]); el Sistema de Información Hídrica – SIHI) (MARN, n.d.[226]).

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