Este capítulo evalúa el desempeño de El Salvador en la gestión integrada de los recursos hídricos y en la provisión de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. El capítulo evalúa el estado de la cantidad y calidad del agua, las presiones sobre los recursos hídricos y las respuestas políticas. Revisa las políticas de abastecimiento de agua y saneamiento. Proporciona un marco y propone instrumentos de política para mejorar el desempeño y la rentabilidad de la gestión de riesgos relacionados con el agua.
Estudio multidimensional de El Salvador
Prioridades estratégicas para un desarrollo sólido, inclusivo y sostenible
Caminos de Desarrollo
6. Gestión del agua y servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para todos en El Salvador
Resumen
Introducción
Aunque El Salvador no ha estimado el costo social de la inseguridad hídrica, un análisis conjunto de los gobiernos de El Salvador y Estados Unidos encontró que la mala calidad o el déficit en el suministro de agua potable y el tratamiento de aguas residuales estaban entre los principales obstáculos al crecimiento económico de El Salvador (MCC, 2011[1]). La demora en obtener conexión al servicio de agua está entre los factores que más penaliza el desarrollo empresarial en El Salvador (Banco Mundial, 2020[2]). La mala calidad del agua también tiene un costo, no solo porque tratar el agua para hacerla potable se vuelve más costoso, sino por el costo en la salud pública relacionado con la falta de agua potable. Por ejemplo, el consumo insuficiente de agua es un factor de riesgo importante para la enfermedad renal crónica, una enfermedad que afecta alrededor del 13 % de la población salvadoreña y es la segunda causa de muerte en hombres (MINSAL/INS, 2017[3]; Orantes-Navarro et al., 2019[4]).
La productividad del agua, el ingreso nacional generado por unidad de agua dulce extraída, no ha cambiado en El Salvador desde 2000. Está dentro de la media de los países de referencia (Gráfico 6.1) pero es muy baja comparada con los países de la OCDE.1 Los aumentos de la productividad del agua en los países de la OCDE se derivan principalmente de la mejora de la infraestructura (p. ej., menos fugas, inversión en tecnologías uso eficiente del agua como el riego por goteo, reutilización de agua residual tratada), de un precio del agua reflejando cada vez más el costo del recurso, lo que se traslada hacia usos del agua de mayor valor, y cambios estructurales en la economía (hacia industrias que requieran menos agua) (OCDE, 2017[5]).
Gráfico 6.1. La productividad del agua en El Salvador está en el rango medio de los países de referencia
PIB por unidad de agua dulce extraída
Fuente: FAO (n.d.[6]) Aquastat para extracción de agua http://www.fao.org/nr/water/aquastat/data/query/results.html; FMI (2022[7]) para datos del PIB https://www.imf.org/en/Countries/SLV#countrydata.
El Salvador avanzó hacia la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) con la publicación del Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico (PNGIRH) en 2017, un logro importante. El plan examina las reservas de agua disponibles y su calidad y evalúa los riesgos de sequía e inundación. Evalúa la demanda de agua de diferentes sectores y el impacto del cambio climático sobre recursos hídricos, con base en los escenarios del plan nacional de cambio climático (2015). El PNGIRH establece objetivos ambientales para la cantidad y calidad del agua y pide un nuevo sistema de gobernanza para lograrlos. En particular, el plan proponía establecer un marco legal general que regulase y promoviese la GIRH y un órgano de gobierno que supervisase la gestión integrada de los recursos hídricos alineándose a las necesidades de reforma legal del sector ya que El Salvador no contaba con una ley general de aguas.
La aprobación de la Ley General de Recursos Hídricos (Asamblea Legislativa, 2022[8])es un hito en la gestión del recurso hídrico en El Salvador. En años anteriores (2006 y 2012) se habían llegado a elaborar propuestas de ley que no fueron aprobadas por falta de consenso. La ley fue adoptada en diciembre de 2021, promulgada en enero de 2022 y entró en vigor en junio de 2022 (Asamblea Legislativa, 2022). Entre 2006 y 2018, cinco proyectos de ley anteriores fueron desechados al no poder obtener las mayorías necesarias. La ley tiene como objetivo regular la gestión integrada de las aguas, su sostenibilidad, garantizar el derecho del agua, seguridad hídrica para una mejor calidad de vida para todos los habitantes del país, y promover el desarrollo económico y social mediante la utilización sostenible de los recursos. La ley consolida en gran medida el marco legal, que antes de la aprobación estaba muy fragmentado. La ley también crea la Autoridad Salvadoreña del Agua (ASA) como instancia rectora en materia de política de recursos hídricos, un paso necesario para consolidar lo que era anteriormente un marco institucional muy fragmentado. La implementación de la Ley será clave en los futuros avances en materia de gestión de recursos hídricos en El Salvador, para consolidar el conocimiento sobre recursos hídricos y difundirlo a la población, supervisar el régimen de atribución del recurso hídrico y gestionar los riesgos y decisiones en relación con la gestión del agua2.
Otro gran desafío es asegurar el acceso universal a agua potable y saneamiento seguros: esto es parte de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas con los que El Salvador está comprometido. Según el Índice de Desempeño WASH de la Universidad de Carolina del Norte, El Salvador es el país del mundo con mejor desempeño en los esfuerzos para cerrar la brecha en el acceso a agua potable y saneamiento en sus comunidades (Cronk et al., 2015[9]). Sin embargo, en El Salvador, como en otros países de América Latina, aún existen brechas importantes en la prestación de servicios de agua potable y saneamiento, especialmente en áreas rurales. Solo 8 % del agua residual se trata antes de su descarga al medioambiente. El Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento de El Salvador 2018 (PLANAPS) estima la inversión necesaria para cerrar estas brechas en miles de millones de dólares.
Las tarifas de agua doméstica no incluyen el costo del tratamiento de aguas residuales y solo cubren de forma parcial el costo del servicio de abastecimiento de agua potable y saneamiento (se subsidia el costo del agua a más del 70 % de la población usuaria de ANDA). Los precios del agua de riego son extremadamente bajos. Existen muchas explotaciones de agua para diferentes usos que generalmente no pagan ningún canon. Todos los servicios no facturados a los usuarios corren a cargo del presupuesto público (presupuesto de ANDA), lo que no favorece las inversiones ni tampoco la rehabilitación de las infraestructuras hidráulicas existentes, limitando el aumento de la cobertura de agua potable y saneamiento en las zonas urbanas y rurales. Las pérdidas no contabilizadas de agua potable en las redes de suministro siguen aumentando y ahora se acercan al 60 %.
Es necesario desarrollar una cultura del agua en El Salvador. El público en general a menudo desconoce la necesidad de utilizar el agua de manera eficiente, como un recurso escaso que debe gestionarse con cuidado. Los incentivos económicos y los mecanismos de gobernanza tienen un papel importante que desempeñar en este sentido. La aplicación del principio de quien contamina paga a través de impuestos y cargos puede ser una fuente importante de ingresos para la política del agua. Los pagos por servicios ecosistémicos pueden revelar la voluntad de pagar por el agua.
Recuadro 6.1. Del análisis a la acción: Un taller de políticas públicas sobre agua en El Salvador
La fase 3 del Estudio Multidimensional (Del análisis a la acción) se implementó principalmente a través de una serie de talleres de políticas públicas. Estos talleres se llevaron a cabo siguiendo una versión de la metodología de aprendizaje gubernamental de Blindenbacher y Nashat (2010[10]) adaptada especialmente para los Estudios Multidimensionales. La metodología aplica una serie de técnicas de facilitación para favorecer el intercambio de conocimiento y la voluntad de introducir y apoyar reformas en contextos complejos. A tenor del contexto de pandemia, varios de los talleres se llevaron a cabo de manera virtual.
El taller Del análisis a la acción: Hacia la gestión integrada del recurso hídrico y el abastecimiento de agua potable y saneamiento para todos se llevó a cabo de manera virtual los días 27 y 28 de julio de 2021. Reunió a 36 participantes de entidades públicas (Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados [ANDA], Casa Presidencial, Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador [COAMSS], Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local [FISDL], Fondo Ambiental de El Salvador [FONAES], Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales [MARN], Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Turismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Relaciones Exteriores), sociedad civil, academia y cooperación internacional.
Los participantes llevaron a cabo un ejercicio de priorización entre los distintos temas tratados en este capítulo, y desarrollaron planes de acción áreas prioritarias identificadas conjuntamente por la OCDE y el MARN: Gobernanza por cuenca y financiamiento, gestión de riesgos de escasez, inundaciones y contaminación, planificación financiera estratégica para servicios de agua y saneamiento, y tarificación de servicios de agua y saneamiento.
El plan de acción indicado al final de este capítulo está construido con base en las contribuciones de los participantes. El taller tuvo lugar durante la discusión inicial del proyecto de Ley General de Recursos Hídricos y se socializó para alimentar el diálogo.
Fuentes: Blindenbacher, R. y B. Nashat (2010[10]), The Black Box of Governmental Learning: The Learning Spiral – A Concept to Organize Learning in Governments, The World Bank, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8453-4.
Hacia una gestión integrada del recurso hídrico en El Salvador
Antes de evaluar la política de GIRH de El Salvador, según se define en el PNGIRH, las siguientes secciones revisan los diferentes riesgos del agua (escasez, contaminación, inundaciones) y el marco legal e institucional para la gestión de los recursos hídricos en El Salvador.
Riesgo de escasez de agua
El Salvador está bien provisto de recursos hídricos. Cuenta con 590 ríos y riachuelos repartidos por el territorio. El río Lempa, uno de los sistemas fluviales más grandes de Centroamérica con desembocadura en el océano Pacífico, representa el 60 % de los recursos hídricos del país. Se utiliza también para generación de energía hidroeléctrica a través de embalses artificiales que regulan el caudal del río. Con el 13 % de los recursos hídricos disponibles después de deducir los requisitos de caudal ecológico (esencial para mantener la salud y la resiliencia del ecosistema), el estrés hídrico en El Salvador es supuestamente bajo (Gráfico 6.2).3 Sin embargo, muchos ríos no son permanentes o tienden a reducir su caudal rápidamente cuando deja de llover. Los acuíferos han reducido su almacenamiento de agua y cada vez hay que perforar más profundo para encontrar agua. La artificialización de la tierra ha reducido considerablemente la capacidad de infiltración y retención del agua en el suelo y, por tanto, la regulación natural del caudal de los ríos y la recarga de los acuíferos. Aunque El Salvador tiene un promedio de precipitaciones de 1 800 mm al año, estas lluvias ocurren a través de tormentas de alta intensidad y corta duración, lo que, aunado al cambio de uso de suelo, provoca crecidas muy rápidas en los ríos, inundaciones y disminución de la recarga acuífera. La variabilidad climática hace que las sequías superen los 30 días al año.
Gráfico 6.2. El Salvador tiene un bajo nivel de estrés hídrico
Nivel de estrés hídrico: extracción de agua dulce como proporción de recursos disponibles (%)
Nota: Extracción de agua dulce por parte de todos los sectores en relación con los “recursos de agua dulce disponibles”, definidos como la precipitación más el agua entrante de los ríos transfronterizos menos la evapotranspiración (es decir, agua dulce renovable) menos los requisitos de caudal ecológico.
Fuente: ONU-Agua (2020[11]), Indicador 6.4.2 “Nivel del estrés hídrico: extracción de agua dulce como proporción de los recursos de agua dulce disponibles”, https://www.unwater.org/the-2020-data-drive-joining-forces-to-report-on-progress-towards-sustainable-development-goal-sdg-6/.
Las presiones sobre los recursos hídricos varían dentro del país; la extracción ronda el 20 % de los recursos renovables en dos de las diez regiones hidrográficas (RH) y supera el 60 % en la RH Río Grande de Sonsonate-Banderas, en el suroeste del país (MARN, 2017[12]). Más del 40 % de los recursos hídricos renovables de El Salvador se originan fuera del país (30 % de Honduras y 10 % de Guatemala), una alta tasa de dependencia en comparación con los países de referencia (Gráfico 6.3). Tal dependencia del agua de los países vecinos subraya la importancia de una gobernanza compartida de las cuencas transfronterizas.
Gráfico 6.3. El Salvador tiene un alto índice de dependencia del agua
Porcentaje de recursos hídricos que se originan fuera del país, datos de 2017
Fuente: FAO (n.d.[6]) Base de datos AQUASTAT, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, www.fao.org/nr/water/aquastat/data/query/results.html (consultado el 27 de diciembre de 2020).
La eficiencia del uso del agua en los sectores agrícola y de abastecimiento público de agua sigue siendo muy baja. La agricultura representa más de la mitad de la demanda de agua, el suministro público de agua casi el 30 %, la energía, la piscicultura y la industria el resto (Gráfico 6.4). El riego por goteo solo representa el 3 % de los sistemas de riego; el riego por gravedad y por aspersión componen el resto (MARN, 2017[12]). Casi el 60 % del agua potable no se contabiliza, debido a fugas en la red de tuberías y conexiones fraudulentas antes de llegar a los hogares y a una medición ineficiente (ver la sección sobre suministro de agua y saneamiento). Esta ineficiencia en el uso del agua está exacerbando los conflictos locales por el agua entre riego y consumo humano y entre regantes (MARN, 2013[13]). La fuente principal de agua para riego es el agua superficial de los principales ríos, aunque algunos cultivos (como la caña de azúcar) consumen mucha agua subterránea. De igual forma, la industria está utilizando mucho el agua subterránea. Esta sigue siendo la fuente principal de suministro de agua potable, ya que su calidad tiende a ser mejor que la del agua superficial, lo que reduce los costos de tratamiento. Sin embargo, al extraer aguas más profundas, estas tienden a tener minerales en concentraciones no aptas para el consumo humano, por lo que se deben instalar plantas especiales para su potabilización.
Se han tomado medidas para limitar la demanda energética de agua. En El Salvador, los embalses y presas fueron diseñados casi exclusivamente para la generación de energía, y debido a sus impactos negativos, reales y percibidos, la construcción de nuevas estructuras enfrenta una fuerte oposición pública, independientemente de su tamaño (MARN, 2013[13]). Lanzado a principios de la década de 2000, el proyecto hidroeléctrico El Cimarrón fue suspendido en 2010 “debido a sus negativas implicaciones sociales y ambientales”.
Existe riesgo de una sobreexplotación de acuíferos, como el de la parte oriental de San Salvador, que también sufre una disminución en su recarga debido al crecimiento urbano. Más allá de San Salvador, otros acuíferos cercanos a los centros urbanos están bajo gran presión, como los de Santa Ana, Opico-Quezaltepeque, Guluchapa, San Miguel y Zapotitan (MARN, 2013[13]). La expansión del riego también ha ocurrido a expensas de la lenta recarga de los acuíferos. Esto ha provocado el secado de manantiales y humedales directamente vinculados a acuíferos sobreexplotados o a la intrusión salina en los acuíferos costeros (provocando indirectamente la salinización de los suelos agrícolas) (MARN, 2013[13]).
Gráfico 6.4. La agricultura se lleva la mayor parte de la demanda de agua de El Salvador
Fuente: (MARN, 2017[12]), Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de El Salvador, con énfasis en zonas prioritarias.
Un ejemplo es el área del volcán San Salvador donde la industria de bebidas tiende a concentrarse debido a la presencia de un acuífero importante y la proximidad a la capital; esto puede generar gradualmente tensiones entre los diferentes usos presentes en este territorio (MARN, 2013[13]). Podría implementarse un enfoque basado en el riesgo para prevenir conflictos en el uso del agua del acuífero (ver más adelante).
Riesgo de mala calidad del agua
Ríos
Una contaminación bacteriológica importante afecta a la mayoría de las aguas superficiales debido a las descargas de aguas residuales urbanas e industriales sin un tratamiento adecuado y, más a menudo, sin ningún tratamiento (MARN, 2017[12]). MARN (2019[14]) confirma la fuerte contaminación bacteriológica del agua destinada a consumo humano (coliformes fecales), lo que resalta la urgencia de modernizar la infraestructura de saneamiento de El Salvador (ver la sección sobre suministro de agua y saneamiento). Además de la contaminación del agua destinada al consumo humano, la actividad bacteriana de la materia orgánica en descomposición (excrementos, compuestos orgánicos industriales, desechos vegetales) disminuye la cantidad de oxígeno disuelto en el agua, a veces al punto de amenazar la vida acuática (MARN, 2017[12]).
Asimismo, existen altas concentraciones de fenoles en la mayoría de las cuencas (MARN, 2017[12]). Esquivel Orellana (2007[15]) reporta contaminación por compuestos fenólicos en todas las RH, con una concentración promedio en ríos de 1 800 µg/l, muy por encima del estándar de calidad de 10 µg/l (o 0.01 mg/l). MARN (2019[14]) confirma la superación del estándar de fenol en aguas salvadoreñas destinadas al consumo humano. Este compuesto, altamente tóxico para las especies acuáticas, no puede degradarse biológicamente. La industria del café es uno de los principales emisores. El agua de pulpa del procesamiento del café (la que se usa para quitar la pulpa del grano) contiene fenoles. Desde 1996, El Salvador ha prescrito límites de emisión para compuestos fenólicos sintéticos (0.5 mg/l)4, pero la regulación especial de aguas residuales de 2000 (Decreto 39)5 no incluye el procesamiento del café en la lista de actividades para las cuales el análisis de fenoles en aguas residuales es obligatorio. Desde el 2000, todas las plantas de tratamiento de café (“beneficios”) salvadoreños comenzaron a tratar sus aguas residuales, pero sin probar la calidad de las aguas residuales tratadas debido al alto costo de los análisis de laboratorio (Molina y Villatoro (2006[16])).
Las altas concentraciones de fosfatos, a menudo muy por encima de los límites recomendados por la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (USEPA, por sus siglas en inglés), contribuyen a la eutrofización en ríos y lagos. Los fertilizantes agrícolas probablemente sean la principal fuente (MARN, 2017[12]). Los informes del MARN muestran que el agua de varios ríos salvadoreños también está contaminada con metales pesados. Esta situación llevó al gobierno a prohibir cualquier nueva inversión en la industria minera en 2017. En algunos ríos se han detectado pesticidas organoclorados, organofosforados, carbamatos y glifosato por debajo de los estándares de la USEPA para la vida de los peces y los estándares de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el consumo humano, pero algunos pesticidas encontrados no están sujetos a ningún estándar de calidad.
En general, en 2019 ningún sitio de muestreo tuvo una calidad de agua excelente y la proporción de sitios con calidad de agua promedio, mala o muy mala se mantuvo muy alta (86 %), lo que limita o hace imposible la vida acuática (Cuadro 6.1). En 2019 ninguno de los 121 sitios de muestreo repartidos en 55 ríos cumplió con los estándares de calidad del agua destinada al consumo humano (después de un tratamiento), en comparación con el 17 % en 2011 (MARN, 2019[14]; MARN, 2013[13]). Esto refleja un exceso de coliformes fecales, fenoles y fosfatos, pero también metales pesados (en particular arsénico y boro). En 2019, solo 3 sitios alcanzaron la calidad del agua para riego (sin tratamiento) frente a 32 en 2011. Esto también refleja niveles excesivamente altos de coliformes fecales y metales pesados. En 2019, solo seis de 121 sitios tenían la calidad de agua requerida para actividades recreativas, debido a niveles excesivos de coliformes fecales, aceite y grasa, y turbidez.
Cuadro 6.1. La mala calidad del agua en los ríos salvadoreños sigue afectando la vida acuática
Nota: Medido por el Índice de Calidad del Agua (ICA), que incluye nueve parámetros: coliformes fecales, oxígeno disuelto, demanda bioquímica de oxígeno después de cinco días, pH, turbidez, nitratos, fosfatos, sólidos disueltos totales y cambio en la temperatura del agua.
Fuente: (MARN, 2019[14]), Informe de la calidad del agua de los ríos de El Salvador 2019.
Lagos
Resultados preliminares del levantamiento batimétrico del MARN en nueve lagos y lagunas del país muestran lagos con reducciones importantes de calado, lagunas con afectación crítica por azolvamiento y otras que aún presentan estragos del último fenómeno de El Niño.6 El lago Coatepeque, un hotspot turístico ubicado a 50 km del AMSS, es un buen ejemplo de la vulnerabilidad de los recursos hídricos al cambio climático. El lago solo se alimenta de aguas subterráneas (no hay ríos de entrada ni de salida) y su recarga demora 4 o 5 años. Por lo tanto, su nivel ha disminuido drásticamente después de años consecutivos de sequía y solo puede recuperarse si hay buenas temporadas de lluvias en los próximos años. El lago Coatepeque se caracteriza por un color turquesa muy atractivo. El cambio de color es posiblemente consecuencia de la proliferación de algas, incluidas microalgas que producen el cambio de color, pero también cianobacterias tóxicas. Esto se debe al exceso de nutrientes de fuentes domésticas (20 000 personas residen en la cuenca sin tratamiento de aguas residuales) y agrícolas.
La descarga de aguas residuales del AMSS (vía río Acelhuate), los distritos de riego de Zapotitán y Atiocoyo y las subcuencas agrícolas de la zona norte provocan la sedimentación y eutrofización del embalse Cerrón Grande (sitio Ramsar7), lo que resulta en la proliferación de especies invasoras como el Jacinto de agua. Los niveles excesivos de nutrientes en el embalse provocan la proliferación de algas durante la estación seca, lo que genera mortalidad en peces. Las lagunas El Jocotal y Olomega (sitios Ramsar) se ven afectadas de forma similar. La información sobre la calidad de las aguas costeras es muy limitada (MARN, 2017[12]).
Los niveles de coliformes fecales son críticos en lagos cercanos a importantes asentamientos humanos y ríos confluentes, como en el área de influencia del Río Grande de San Miguel en la laguna El Jocotal. La presencia de boro y arsénico aumenta considerablemente el costo de depuración del agua del lago Ilopango para que sea apta para el consumo humano.
Acuíferos
Los 72 acuíferos repartidos en el equivalente al 46 % de El Salvador se han agrupado en 21 masas de agua subterránea (incluyendo uno o más acuíferos); la calidad del agua aún no se monitorea en 10 de estas masas de agua subterránea, ya que solamente se analizan parámetros físico-químicos (MARN, 2017[12]). Todos los puntos de muestreo contienen coliformes fecales, a veces en cantidades muy elevadas, de origen doméstico, animal y agroindustrial (ganadería y productos pecuarios). Por tanto, todas las aguas subterráneas destinadas al consumo humano deben pasar por un proceso de desinfección. Algunos puntos de muestreo también contienen metales pesados de la minería informal y de la industria, además de un origen volcánico natural. En particular, el hierro y el manganeso se encuentran en las descargas de aguas residuales por encima de los límites máximos permitidos (Reglamento Técnico Salvadoreño). Algunos pozos están contaminados con nitratos (distrito de riego de Zapotitán, ciudad de San Miguel). En la zona costera, los acuíferos son poco profundos y muy vulnerables a la contaminación agrícola (nutrientes y pesticidas), además de ser propensos a la intrusión salina.
Riesgo de inundaciones
Aproximadamente el 10 % del territorio salvadoreño está expuesto a inundaciones, es decir, un área de 2 000 km2; de este total el 80 % se encuentra en la zona costera de menos de 10 metros sobre el nivel del mar, afectando a casi medio millón de habitantes. Estas áreas se ven afectadas por tormentas tropicales. Algunas áreas del AMSS también son propensas a inundaciones, una situación que se ha visto agravada por los cambios de uso de la tierra. Los impactos de los cambios en el uso de la tierra son particularmente dramáticos en el AMSS, donde la urbanización ha impermeabilizado progresivamente el suelo, lo que resulta en un mayor volumen y flujo de escorrentía después de las lluvias. Por ejemplo, la urbanización continúa en detrimento de los cafetales y los bosques siempreverdes en la parte alta de la subcuenca del Arenal Montserrat, produciendo serios problemas de inundaciones en la Colonia La Málaga en la ciudad de San Salvador. Similar situación ocurre en las ciudades de Santa Ana y San Miguel.
Como parte del desarrollo del PNGIRH, El Salvador elaboró un mapa de riesgo de inundaciones para la población y la infraestructura crítica, distinguiendo entre niveles de riesgo moderado, alto y muy alto. Muestra que 180 000 personas viven en áreas con un riesgo muy alto de inundaciones (MARN, 2017[12]). La ocupación progresiva de áreas adyacentes a los cauces de los ríos ha expuesto a más y más personas a las inundaciones. Hay comunidades en las que el cauce y las márgenes de los ríos han sido invadidos por viviendas precarias, las cuales se encuentran en riesgo de inundaciones permanente. La inclusión de las zonas de máxima crecida ordinaria de ríos en el dominio público hidráulico (DPH) en la Ley General de Recursos Hídricos puede contribuir a resolver este problema al requerir un permiso o concesión al aprovechamiento de esas zonas (obras, extracción de arena y grava). A este tipo de actividad se aplican regulaciones ambientales directas a las riberas de los ríos para prevenir la degradación de los ecosistemas acuáticos y proteger el régimen de caudal del río. Las áreas de propiedad privada adyacentes a las riberas del río también están sujetas a limitaciones y servidumbres.
Marco legal e institucional para la gestión de los recursos hídricos
Marco legal
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, El Salvador ha intentado regular los diferentes usos del agua a través de la legislación. La Ley de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) de 1948, cuyo objetivo es desarrollar la electrificación de El Salvador, encomienda a CEL la construcción y operación de centrales hidroeléctricas (así como de otras fuentes de energía). La ley de 1996 que establece la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) encomienda a la SIGET otorgar concesiones de agua para energía hidroeléctrica y registrar a los operadores del sector. El sector hidroeléctrico, sin embargo, tiene condiciones especiales: las concesiones deben ser otorgadas por la Asamblea Legislativa y no pueden ser permanentes.
La fragmentación e incoherencia del marco legal ha sido históricamente un obstáculo para el avance de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Hasta 2022, un conjunto de leyes asignaba a distintos entes públicos potestad para la gestión del recurso hídrico, en ocasiones de manera contradictoria. Hasta 1998, la ley sobre Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Ley GIRH, 1981) proveía un marco común para regular los diferentes usos del agua (agua potable, riego, industria, energía hidroeléctrica, acuicultura, recreación). La Ley GIRH fue tácitamente derogada por la Ley de Medio Ambiente (LMA), promulgada en 1998. La LMA regula la protección de los recursos hídricos y promueve la gestión integrada de las cuencas hidrográficas. Estipula que las modalidades de dicha gestión integrada de los recursos hídricos deben ser especificadas por una ley general de aguas. El reglamento de ejecución de la LMA no establece objetivos cuantitativos para el mantenimiento de los ecosistemas de la cuenca como los caudales ecológicos de los ríos, que permanecen sin regular. Otras leyes establecían principios relacionados a la gestión del recurso hídrico. Por ejemplo, la Ley de Riego y Avenimiento (LRA) de 1970 estipulaba que los recursos hídricos son bienes nacionales, incluidas las aguas superficiales y subterráneas y atribuía al Poder Ejecutivo la asignación de prioridades en el uso de los recursos hídricos. Las autorizaciones y límites de vertidos estaban reguladas por el Reglamento sobre la Calidad del Agua, el Control de Vertidos y las Zonas de Protección (Decreto 50 de 1987), ahora derogada.
Con la aprobación de la Ley General de Recursos Hídricos (LGRH) de 2022, El Salvador dispone de un marco legal mucho más consolidado. La ley cubre el régimen de uso del recurso hídrico, y de vertidos ambientales. Establece también los principales instrumentos de la política de gestión del recurso hídrico y los elementos de gestión administrativa y de información, y el régimen de protección y conservación de recursos hídricos, lo que incluye la determinación de caudales ambientales y la prevención y control de contaminación. Por último, establece un marco institucional con la creación de una Agencia Salvadoreña del Agua (ASA).
La LGRH aúna y construye sobre los principios contenidos en legislación anterior. Entre los principios enunciados por la ley cabe resaltar:
El principio “el que contamina paga”
El enfoque de cuenca como unidad primaria en la gestión del recurso hídrico
La gestión de riesgos
La LGRH establece el agua como bien nacional, incluidas las aguas superficiales y subterráneas, con la excepción de aguas lluvias directamente recolectadas y almacenadas por particulares. La Ley establece como dominio público hidráulico las aguas superficiales y subterráneas, a las que añade los cauces y riberas y tierras cubiertas por caudales máximos (crecidas máximas ordinaras para un periodo de retorno de 25 años).
La LGRH también establece un orden preferencial en el uso del recurso hídrico en caso de demandas concurrentes, llenando así un vacío reglamentario clave. Estipula además la prioridad del uso para consumo humano y doméstico, que solo puede ser limitado por el régimen de caudales ambientales:
1. Agua para consumo humano y uso doméstico
2. Uso para sostenibilidad de ecosistemas
3. Uso agropecuario
4. Uso para generación de energía eléctrica
5. Uso industrial y comercial
6. Uso recreativo
7. Otros usos
La LGRH también introduce el pago de cánones por uso de agua y por vertido. Excluye del pago de cánones al uso doméstico, pero incluye a proveedores de servicio de agua potable, incluida la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). La ley establece que ambos cánones se calculen por volumen, aunque el reglamento debe determinar los parámetros aplicables. Según la reglamentación en vigor desde diciembre de 2022, los cargos por extracción serán de entre 0 USD y 0.35 USD por m3. El cargo para entidades de suministro de agua y para uso doméstico será inicialmente de cero (Gobierno de El Salvador, 2022[17]).
Más allá de la LGRH, el marco legislativo también incluye otras leyes que siguen vigentes tras la aprobación de la LGRH en 2022.
La Ley de Riego y Avenimiento (LRA) de 1970 atribuye al Poder Ejecutivo la regulación del uso de agua para fines agrícolas y especifica el régimen de concesiones para riego. Este régimen no se corresponde con los regímenes especificados en la LGRH y debería considerarse tácitamente derogado por la LGRH.
La Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) de 1961, cuyo objetivo es mejorar la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento, establece que la ANDA tiene prioridad en el uso u operación de cualquier cuerpo de agua nacional o privada que se considere necesario para el suministro público de agua o la descarga de aguas residuales (artículo 70). La extracción de agua para consumo humano no está regulada formalmente por la Ley de ANDA en las zonas rurales (MARN, 2017[12]). La LGRH ha llenado este vacío reglamentario y, asimismo, distingue entre el uso doméstico y el servicio de agua. El uso doméstico corresponde a extracciones de agua sin fines comerciales por hogares sin acceso a sistemas de distribución. El uso doméstico está protegido por la ley al ser parte del uso prioritario y no estar sometido a pagos, aunque la extracción por pozo artesanal sí está sometida a registro. Sin embargo, el servicio de agua por parte de sistemas independientes, como las Juntas de Agua está en principio sometido a autorización y al pago de un canon por volumen. A expensas de lo que disponga el desarrollo reglamentario de la ley, esta disposición podría poner en peligro aquellos sistemas locales de distribución de agua con finanzas más frágiles.
Además de regular la calidad del agua potable, el Código de Salud de 1988 establece que ninguna infraestructura pública o privada de agua destinada al consumo humano puede ser construida o modificada sin la autorización previa del Ministerio de Salud y que el Ministerio puede ordenar a cualquiera que corrija las deficiencias en la infraestructura de saneamiento.
Desde 2017, con la aprobación de la Ley de Prohibición de la Minería Metálica, El Salvador se ha convertido en el primer país del mundo en prohibir la minería metálica. Hasta 2017, la minería requería un permiso ambiental que cubría la prevención de la contaminación del agua, de acuerdo con la Ley de Minería de 1995, que establecía que el Ministerio de Economía (MINEC) podía declarar áreas incompatibles con las actividades mineras o canteras para proteger las aguas (subterráneas o superficiales) destinadas al abastecimiento de agua potable. Se han derogado todas aquellas disposiciones referidas a la minería metálica que se encontraban en la Ley de Minería, incluidas las actividades de exploración, extracción, explotación y procesamiento, ya sea a cielo abierto o subterráneo. También, se prohíbe el uso de químicos tóxicos, como cianuro, mercurio y otros, en cualquier proceso de minería metálica.
La Ley General de Ordenación y Promoción de Pesca y Acuicultura de 2001 encomienda al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), a través del Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura, el otorgamiento de concesiones acuícolas. De acuerdo con la Ley de Áreas Naturales Protegidas de 2005, su otorgamiento está sujeto a un estudio de impacto ambiental y a la emisión de un permiso ambiental por parte del MARN si las concesiones se ubican en ecosistemas frágiles, como tierras albinas en bosques salados. La LGRH mantiene el rol del MAG en la gestión del subsector acuícola pero otorga a la ASA la potestad de otorgar autorizaciones y permisos para el uso de aguas marinas. El desarrollo reglamentario de la LGRH deberá resolver los potenciales conflictos de responsabilidad.
Marco institucional
La LGRH establece una Autoridad Salvadoreña del Agua encargada de elaborar e implementar la Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y de aplicar el conjunto de la LGRH, incluida el otorgamiento de asignaciones y autorizaciones de uso y aprovechamiento del recurso hídrico, cobro de los cánones respectivos, auditoría y sanción por incumplimiento de condiciones de uso y permiso de vertidos. La ASA está también encargada de solucionar los conflictos por uso y aprovechamiento de agua y vertidos.
Antes de la creación de la Autoridad Salvadoreña del Agua, no existía una autoridad del agua, ni a nivel nacional ni a nivel de cuenca, que coordinase la gestión del agua entre sectores y gestionase los riesgos y las compensaciones para satisfacer las necesidades de agua. En cambio, la gestión de los recursos hídricos estaba compartimentada por sector.
La LGRH mantiene las atribuciones a otros entes en cuanto a distintos usos del recurso hídrico contenidas en otras leyes. Sin embargo, identifica a las otras entidades públicas como competentes para la gestión de subsectores sometidos a la asignación de recursos hídricos y la planificación de la ASA. Estos incluyen el sector de agua potable y saneamiento (gestionado con el Ministerio de Salud y el MARN respectivamente), el de uso agropecuario (por el MAG), y el de agua con fines hidroeléctricos (gestionado en parte por la CEL). Los usos para fines industriales y turísticos quedan bajo la gestión de la ASA.
El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) es responsable de proteger los recursos hídricos, tanto en cantidad como en calidad. Esto implica asegurar (LMA, artículo 49):
la disponibilidad, cantidad y calidad del agua destinada al consumo humano y otros usos, a través de los estudios y directrices necesarios y con la participación de los usuarios
que los habitantes utilicen prácticas correctas en el uso y vertido de los recursos hídricos
que la calidad del agua se mantenga dentro de los límites de los estándares de calidad ambiental
que toda descarga de sustancias contaminantes sea tratada previamente por la parte causante
que todas las actividades de reutilización de aguas residuales tengan un permiso ambiental.
Desde 2014, de conformidad con una carta de entendimiento con el MARN, el Fondo Ambiental de El Salvador (FONAES) ha recaudado fondos de compensación ambiental destinados a financiar acciones de compensación por impactos ambientales considerados inevitables durante el proceso de Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de los proyectos y obras que realiza el MARN. Se trata de acciones en todos los ámbitos del medioambiente, incluido el agua. FONAES fue creado en 1994 y también está financiado con ayuda internacional. Los cánones por uso y aprovechamiento de agua sustituyen en el nuevo ordenamiento a la compensación ambiental por impermeabilidad. La ley prevé la disolución del FONAES y la asunción de sus atribuciones por la nueva Agencia Salvadoreña del Agua (Asamblea Legislativa, 2022[18]).
El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) es responsable de asegurar el uso eficiente del agua para riego, creando y manteniendo un registro de permisos de riego para todos los regantes. MAG supervisa cuatro distritos de riego que cubren 7 000 hectáreas (arroz, maíz, frijoles, etc.); además, 700 regantes (individuales y colectivos) registrados oficialmente riegan 23 000 hectáreas (principalmente pastos y caña de azúcar).
El Ministerio de Obras Públicas y de Transporte (MOPT) está a cargo del diseño y construcción de las infraestructuras de regulación del caudal de los ríos para el control de inundaciones. El MOPT también es responsable de la gestión de emergencias relacionadas con el agua, como taponamiento y drenaje de tierras donde se han formado barrancos después de fuertes lluvias.
El Ministerio de Salud (MINSAL) establece y monitorea el cumplimiento de los estándares de calidad en todas las fuentes de agua para consumo humano. El MINSAL también es responsable de monitorear los tanques sépticos.
ANDA es responsable de la provisión de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, junto con los municipios, las juntas de agua y otras instituciones (ver la sección sobre suministro de agua y saneamiento). El Ministerio de Economía (MINEC) autoriza las tarifas de agua que aplica ANDA, que serán elaboradas por la ASA, y el Ministerio de Hacienda gestiona las transferencias presupuestarias para equilibrar las cuentas de ANDA.
CEL es el único operador mayorista de energía hidroeléctrica, que posee y opera el 97 % de la capacidad hidroeléctrica del país a través de cuatro centrales (la energía hidroeléctrica suministra el 36 % de la electricidad producida en El Salvador).
El Ministerio de Desarrollo Local (MINDEL) apoya la creación y el mejoramiento de infraestructura básica, como el agua, en los municipios más pobres a través del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), creado en 1990 y dotado con 77 millones de USD en fondos públicos en 2020. Alrededor del 10 % del FISDL se dedica a la infraestructura básica; la mayor parte apunta a proporcionar apoyo financiero directo a los más pobres. El Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) subsidia la tarifa de electricidad para el bombeo de aguas subterráneas. Fundado en 1998, el FINET apunta a facilitar el acceso de los sectores rurales y las personas de bajos ingresos a los servicios de electricidad y telefonía (el FINET es administrado por FIDSL).
La ley GIRH había encomendado al entonces Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (MIPLAN) la tarea de desarrollar políticas de agua para todos los usos; MIPLAN creó una Oficina Especializada del Agua (OEDA) en 1981 con este propósito. Desde entonces, la OEDA ha sido transferida a ANDA, bajo el nombre de Unidad Especializada del Agua (UEDA), para brindar asistencia técnica al Comité Ejecutivo de Protección de los Recursos Hídricos (CEPRHI), creado en 1987 y compuesto por MAG, MINSAL, MOP, el Ministerio del Interior y ANDA. Hasta 1998, el CEPRHI emitió resoluciones para prevenir los impactos negativos en el agua por la actividad económica. Por ejemplo, CEPRHI condicionó la construcción y operación de una fábrica de bebidas en Nejapa a la protección de un área de recarga del acuífero, a la supervisión de ANDA de la extracción de agua por parte de la planta y a la prohibición del vertido de las aguas residuales de la planta al río San Antonio. CEPRHI se eliminó gradualmente con la promulgación de la LMA en 1998, y el desarrollo económico desde entonces requirió un permiso ambiental del MARN. Desde 2010, el Comité Técnico Ejecutivo Interinstitucional (CTEI) ―primero bajo la autoridad de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN) y luego bajo la autoridad del comisionado presidencial del agua (de octubre de 2020 a junio de 2021)― facilita la coordinación institucional en la elaboración de políticas y legislación en materia de gestión de recursos hídricos.
La Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de 2011 no considera el nivel de la cuenca. Sin embargo, algunos municipios y comunidades se han unido espontáneamente en estructuras a nivel de microcuenca o subcuenca para mejorar la gestión de los recursos hídricos a nivel local. Estas estructuras son un primer paso importante en el desarrollo de la gestión de las cuencas hidrográficas.
La LGRH crea tres “organismos de cuenca” para tres zonas hidrográficas para la gestión de los recursos hídricos: la cuenca del río Lempa, la zona hidrográfica Paz-Jaltepeque y la zona hidrográfica Jiquilisco-Goascorán. Los organismos zonales de cuenca están descritos en la LGRH como entes administrativos de gestión, aunque el nivel de diferenciación en gestión (p. ej., en el cobro de cánones diferenciados por cuenca) se determina por la reglamentación de la ley. La ley permite que se apliquen cargos diferenciados dependiendo de factores medioambientales, aunque se espera que estos cargos se determinen de manera centralizada. Aunque la ley define las subcuencas y microcuencas hidrográficas, no estipula ningún rol para organismos a ese nivel para la gestión del recurso hídrico. Tampoco identifica explícitamente a las cuencas integradas en las zonas hidrográficas más amplias para la gestión del recurso a nivel local.
Política de gestión integrada de los recursos hídricos de El Salvador
Con el apoyo de Global Water Partnership (GWP), el MARN llevó a cabo una evaluación del indicador 6.5.1 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas “Grado de implementación de la gestión integrada de los recursos hídricos” para informar el progreso de la GIRH en El Salvador. Involucró un taller con más de 80 participantes de diferentes instituciones y organizaciones de la sociedad civil e implicó asignar una puntuación en una escala de 0 a 100 a unas 30 preguntas que cubren las cuatro dimensiones de la GIRH. El resultado muestra que El Salvador no había avanzado mucho hacia la GIRH de acuerdo con los estándares de ONU-Agua (Gráfico 6.5). Es especialmente preocupante el bajo nivel de financiación en comparación con los países de referencia.
Gráfico 6.5. El Salvador está rezagado en la consecución del objetivo de gestión integrada de los recursos hídricos
Nivel de implementación de 0 (muy bajo) a 100 (muy alto), 2017
Notas: Grado de implementación de la gestión integrada de los recursos hídricos (0 a 100)
‒Entorno propicio: políticas, leyes y planes para respaldar la implementación de la GIRH
‒Instituciones y participación: el abanico de funciones de las instituciones políticas, sociales, económicas y administrativas y de otros grupos de interesados que contribuyen a la implementación
‒Instrumentos de gestión: los recursos y actividades que permiten que los encargados de la toma de decisiones y los usuarios escojan una línea de actuación de forma racional y con conocimiento de causa
‒Financiación: presupuestación y financiación que se habilita y se emplea para el desarrollo y la gestión de recursos hídricos (al margen del suministro de agua potable y el saneamiento) de diversas fuentes.
Fuente: Agua ONU, (2020[11]), The 2020 Data Drive: Joining Forces to Report on Progress towards Sustainable Development Goal (SDG) 6.
El Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH) de 2017 y la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos de 2013 sientan las bases de la política de GIRH de El Salvador. Algunas medidas del PNGIRH son de alcance nacional, otras se relacionan con zonas de acción prioritaria. El Salvador delimitó (en la década de 1970) diez regiones hidrográficas (RH): una cuenca trinacional (RH Lempa, de la cual El Salvador comparte 57 %, Honduras 29 % y Guatemala 14 %), dos cuencas binacionales (RH Paz, de la cual 59 % está en Guatemala y RH Goascorán, 56 % de la cual está en Honduras) y siete cuencas nacionales más pequeñas (Gráfico 6.6). El PNGIRH ha identificado ocho zonas prioritarias (ZP) para la gestión integrada de los recursos hídricos en estas diez cuencas: tres dentro de la cuenca del Lempa y cinco como todo o parte de seis cuencas nacionales (Gráfico 6.6). Los asuntos clave en estas ZP se relacionan con los conflictos sobre el uso del agua, la contaminación de los ríos por vertidos de aguas residuales sin tratar, las inundaciones, la intrusión de agua salada en los acuíferos, la erosión del suelo y la falta de agua para el desarrollo económico (turismo, riego) (Cuadro 6.2).
Gráfico 6.6. El Salvador se subdivide en diez regiones hidrográficas
Fuente: (MARN, 2017[12]), Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de El Salvador, con énfasis en zonas prioritarias.
El plan de acción del PNGIRH de 2017 estima el costo de las medidas para avanzar en la implementación de la GIRH en USD 2.5 mil millones para 2022 (Cuadro 6.3). Más de la mitad (53 %) se relaciona con la construcción de nuevas centrales hidroeléctricas y el 44 % con infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) (14 % y 30 % respectivamente). Las medidas de AAS están cubiertas por el Plan Nacional de Agua y Saneamiento (PLANAPS) (ver la sección sobre suministro de agua y saneamiento).
En 2000, como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas, El Salvador se comprometió a tratar de proveer acceso a servicios mejorados de agua potable al 87 % de su población y al 88 % para el saneamiento, para 2015. El PNGIRH establece el objetivo de asegurar la cobertura de agua potable segura en áreas urbanas y rurales para el 95 % y 79 % de la población, respectivamente, para 2022. En 2019, El Salvador ya había superado la meta en áreas urbanas (cobertura del 96 % contando distribución por red y toma de agua pública8), pero está rezagado en las áreas rurales con solo un 51 % de cobertura, incluido el 28 % con toma de agua pública (ver la sección sobre suministro de agua y saneamiento y el Anexo 6.A). El plan de acción del PNGIRH también prevé más infraestructura de saneamiento. De hecho, la fuerte contaminación microbiológica y orgánica detectada en la mayor parte de las vías fluviales de El Salvador se debe, en gran medida, a la escasa cobertura de la red de alcantarillado y al tratamiento insuficiente o incluso inexistente de las aguas residuales urbanas e industriales antes de su vertido en el medioambiente. La descarga directa de aguas residuales industriales sin tratar al medioambiente es un problema importante en El Salvador.
Cuadro 6.2. El Salvador ha demarcado ocho zonas prioritarias para la gestión integrada de los recursos hídricos
Nota: 1. Según el PNGIRH 2017.
Fuente: (MARN, 2017[12]), Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de El Salvador, con énfasis en zonas prioritarias.
Cuadro 6.3. El Salvador estima las necesidades para la gestión integrada de los recursos hídricos en 2 500 millones de dólares en el corto plazo
1. N = nacional; ZP = zona prioritaria.
2. Medidas ya previstas o en proceso ante el PNGIRH.
3. La planta potabilizadora de las Pavas PTAP suministra el 42 % del agua potable al Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) y sus alrededores (1.6 millones de habitantes) con agua que proviene del río Lempa.
Fuente: (MARN, 2017[12]), Plan Nacional de Gestión Integrada del Recurso Hídrico de El Salvador, con énfasis en zonas prioritarias.
Luego de deducir los costos de gobernanza, solo el 2 % de las necesidades financieras estimadas por el plan de acción del PNGIRH se relacionan con la gestión de los recursos hídricos per se (riesgo de escasez de agua, riesgo de contaminación del agua, riesgo de inundación). Y la mayor parte se refiere a medidas de mitigación de riesgos ―como infraestructura de control de inundaciones, aumento del suministro de agua en la agricultura, limpieza de Jacinto de agua en cuerpos de agua― en lugar de medidas de prevención de riesgos (como restaurar llanuras aluviales, reducir la demanda de agua, gestionar el uso de nutrientes en la agricultura). Las medidas clave de la GIRH como la conservación de los suelos de montaña (para mejorar la infiltración del agua de lluvia y prevenir deslizamientos de tierra), la restauración de ríos y el establecimiento de caudales ecológicos (para regular los caudales de agua, prevenir inundaciones, preservar la vida acuática) están en su mayor parte solo previstas en la etapa de planificación (no se puede imponer caudal ecológico en ausencia de disposición legal en la LMA). Una excepción notable es la decisión de incluir bandas marginales a lo largo de los ríos en el dominio público hidráulico, que se implementa a través de la LGRH; es un paso muy importante e innovador (ningún país de la OCDE lo hace) hacia la restauración de los ríos.
En general, el plan de acción hace especial hincapié en la construcción de nuevos embalses multipropósito (energía hidroeléctrica combinada con abastecimiento público de agua) a pesar de las preocupaciones sobre la aceptación pública de estos grandes proyectos de infraestructura. Con respecto a los usos consuntivos del agua (usos que retiran el agua del medioambiente), el plan de acción se enfoca en medidas del lado de la oferta, incluida la infraestructura de abastecimiento público de agua y riego y la excavación de nuevos pozos. Hay muy poca gestión de la demanda, como medir el consumo de agua en las áreas rurales (ANDA lo hace en las áreas urbanas), establecer límites de extracción de agua e introducir incentivos económicos como el impuesto a la extracción. Este capítulo propone un enfoque de gobernanza basado en el riesgo para abordar las preocupaciones de aceptación pública con respecto a (i) grandes proyectos de inversión con un impacto en el agua (según el trabajo de la OCDE) y (ii) la extracción de agua subterránea frente a la demanda competitiva (según la experiencia australiana).
Aparte del saneamiento del sector doméstico, el plan de acción no presta suficiente atención a mejorar la calidad del agua frente a las presiones de contaminación de otros sectores (industria, agricultura, acuicultura e hidroeléctrica), los cuales se regulan mediante permisos ambientales. Esto implicaría aplicar el principio de “quien contamina paga”, como gravar el vertido de aguas residuales no tratadas al medio natural por la industria, pesticidas y exceso de nutrientes en la agricultura y la acuicultura, obstáculos a la migración de peces y transporte de sedimentos en los ríos para el sector hidroeléctrico. La sección de este capítulo sobre instrumentos económicos muestra cómo los instrumentos económicos pueden crear incentivos para prevenir la escasez de agua y la contaminación del agua mientras generan ingresos para financiar la GIRH (basado en la experiencia francesa).
Las premisas de gestión ambiental de la GIRH del plan de acción son pasos en la buena dirección que deben ser seguidos rápidamente por acciones concretas. Esto se refiere en particular a la implementación de caudales ecológicos (a través de regulación directa), promoviendo la conservación del agua y el suelo por los bosques en la cuenca alta y mediante la agricultura río abajo (a través de pagos por servicios ecosistémicos) y la restauración del espacio para los ríos (combinación de regulación directa y apoyo financiero público). Este capítulo ilustra cómo los instrumentos económicos pueden ayudar a rehabilitar ríos (según la experiencia suiza) y conservar el agua y el suelo en las cuencas hidrográficas (según la experiencia de Perú).
En términos de gobernanza, el plan de acción propone “analizar el tejido normativo e institucional actual y las herramientas de que disponen las distintas organizaciones para llevar a cabo la GIRH”. Asimismo, propone “establecer un órgano de gobierno que regule, controle y supervise la GIRH y garantice el cumplimiento de la legislación sobre aguas y el PNGIRH a la vez que se asegura: (i) que las instituciones sectoriales garanticen el cumplimiento de la legislación sectorial en armonía con la legislación sobre aguas y (ii) el buen funcionamiento de los mecanismos multisectoriales de coordinación y consulta para la toma de decisiones y el monitoreo de la GIRH”.
Sin embargo, el plan de acción no aborda la cuestión de la gobernanza del agua por cuenca hidrográfica. El Salvador ha demarcado diez regiones hidrográficas (RH) en el mapa, pero no ha creado agencias de cuencas para implementar la GIRH a la escala de estas cuencas en ausencia de un marco legal. Responder a presiones en zonas prioritarias no es lo mismo que gestionar riesgos y compensaciones a escala de cuenca, como recomienda la OCDE (2015[19]), siendo la cuenca la unidad hidrológica natural. Con la creación de la ASA y los “Organismos zonales de cuenca” como servicios delegados de la autoridad del agua (sistema similar al del Perú), el tema clave es el financiamiento de la GIRH en cada cuenca. Un posible enfoque para encomendar a las agencias de agua el financiamiento de las medidas de GIRH, y así hacer valer su autoridad, es aplicar el principio de que “el agua paga por el agua”. La introducción de cargos por uso de agua y vertidos de aguas residuales al cuerpo receptor permiten dirigir sus ingresos a la restauración de ecosistemas acuáticos, control de la contaminación y protección de los recursos hídricos, como contempla la Ley General de Recursos Hídricos.
Para las cuencas transfronterizas, la gobernanza de la GIRH debería ser idealmente a escala de toda la cuenca, por ejemplo, en el marco de una comisión internacional que reúne a las partes como es el caso de muchos ríos internacionales (Rin, Danubio, etc.). Esto no impide la gobernanza propia de las cuencas salvadoreñas, las cuales serán coordinadas con las demás cuencas en el marco de la Comisión Internacional. El Salvador ya ha tomado medidas encomiables para fortalecer la cooperación relacionada con el agua con sus vecinos. Por ejemplo, desde 2001 el Programa Trinacional de Desarrollo Sostenible de la Cuenca Alta del Río Lempa apunta a mejorar la calidad de vida y el medioambiente en esta región denominada Trifinio (en referencia a la confluencia de tres fronteras de El Salvador, Honduras y Guatemala). El objetivo es romper el ciclo de pobreza y degradación de los recursos naturales (con especial énfasis en la conservación del bosque nuboso alrededor del macizo de Montecristo). La cuenca alta del río Lempa se ha dividido en zonas teniendo en cuenta el potencial agrícola y las preocupaciones ambientales; se han priorizado 23 subcuencas con base en potencial y riesgo hídrico, vocación agrícola y forestal, vulnerabilidad a la erosión, sobreexplotación de suelos. Se construyeron y mejoraron pequeños sistemas de abastecimiento de agua, letrinas, sumideros, minisistemas de riego, se capacitó a los bomberos forestales y se estableció la Asociación de Alcaldes de la Cuenca Alta del Río Lempa para reducir la contaminación del río Lempa. El programa está cofinanciado por ayuda internacional y fuentes nacionales de los tres países.
El Salvador también comparte tres acuíferos transfronterizos al oeste del país, uno con Honduras y Guatemala y los otros dos con Guatemala. Su uso para consumo humano, riego e industria se ha incrementado gradualmente sin ningún control sobre los volúmenes explotados a ambos lados de la frontera (MARN, 2013[13]). Como en el caso de las cuencas hidrográficas, se debe buscar la cooperación a escala de la cuenca de recarga del acuífero. El Salvador está trabajando en una hoja de ruta para establecer un organismo binacional para la gestión del acuífero Ocotepeque-Citalá con enfoque de cuenca a través del proyecto Gobernanza de Recursos de Agua Subterránea en Acuíferos Transfronterizos (GGRETA, por sus siglas en Inglés).
El plan de acción del PNGIRH tiene como objetivo promover una “cultura del agua” a través de medidas generales como la integración del concepto de GIRH en el currículo educativo (a nivel primario y secundario) y la creación de una “política pública de participación ciudadana”. También se debe desarrollar una cultura del agua en el campo, confrontando a las partes interesadas con los problemas del agua específicos del sitio. El desarrollo de un enfoque del diálogo social basado en el riesgo, como se propone en la sección 6.4, puede ayudar.
El desarrollo de la Ley General de Recursos Hídricos es un paso fundamental para desarrollar la GIRH en El Salvador, que ha estado en marcha desde 2006. La ausencia de esta ley de aguas ha impedido la implementación del principio de “el agua paga por el agua”, lo que permitiría establecer una gobernanza de los recursos hídricos a nivel de cuenca, es decir, que permitiría a los actores de la cuenca financiar la gestión a nivel de cuenca a través de un sistema de cargos, cuyos ingresos se asignarían a la agencia/autoridad de la cuenca. La ley también podría permitir abordar de manera integral y coherente (de manera integrada) la delimitación y gestión de áreas de riesgo, incluyendo áreas de escasez de agua, áreas de protección de puntos de extracción de agua potable, áreas vulnerables a nitratos, zonas con riesgo de inundación, zonas con riesgo de sequía, masas de agua sensibles a la contaminación, etc. La mayoría de los países han aprobado una ley de aguas, incluidos los países vecinos (Costa Rica en 1942, Panamá en 1966, Honduras en 2009, Nicaragua en 2010), aunque solo Francia aplica plenamente el principio de que el agua paga por el agua, lo que lo convierte en un país modelo para la gobernanza del agua por cuenca.9 Un Código de Aguas destinado a popularizar los elementos clave de la nueva ley general de aguas podría contribuir de manera útil al desarrollo de una cultura del agua en el país.
Hacia el abastecimiento de agua y el saneamiento para todos
Los 193 Estados Miembros de la Asamblea General de las Naciones Unidas acordaron por unanimidad la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en 2015. La Agenda 2030 estableció 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para el período 2015-30, incluido el ODS 6 “Garantizar la disponibilidad y gestión sostenible de agua y saneamiento para todos”.10 Por lo tanto, El Salvador se compromete a lograr el acceso universal a agua y saneamiento seguros para 2030.
Los beneficios para la salud del suministro de agua y saneamiento seguros son importantes. La carga de enfermedad atribuible al agua, saneamiento e higiene (WASH, por sus siglas en inglés) de mala calidad en El Salvador está en el rango medio de los países de ingresos bajos y medianos de América Latina, pero mucho más alta que en países de ingresos altos como Canadá y Estados Unidos (Gráfico 6.7).
Gráfico 6.7. El agua, el saneamiento y la higiene no seguros son una gran carga de enfermedad
Tasa AVAD (años de vida ajustados por discapacidad) por 100 000 habitantes (2016)
Nota: Carga de enfermedad por mortalidad y morbilidad medida por el indicador de Año de Vida Ajustado por Discapacidad (AVAD); selección de países de ingresos bajos y medianos en América Latina más Canadá y Estados Unidos.
Fuente: OMS, (2019[20]), “Safer Water, Better Health. 2019 Update”, Organización Mundial de la Salud, Ginebra.
Marco institucional
El sector de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) en El Salvador se centralizó en 1961 con la creación de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) como entidad autónoma. ANDA brinda servicios de abastecimiento de agua potable a alrededor del 95.7 % de la población urbana, correspondiente a 168 municipios (de 262) y atiende a 76 de los 85 municipios que cuentan con sistema de alcantarillado (los otros 9 son atendidos por operadores descentralizados). En 2004, se inició un proceso de reforma del sector de AAS con el objetivo de brindar a los municipios la posibilidad de administrar ellos mismos los servicios de AAS e introducir operadores privados. ANDA comenzó a subcontratar la gestión del servicio a los municipios mediante contratos renovables de 5 años, mientras conservaba la propiedad de la infraestructura. Nacidos de la reforma de 2004, los sistemas de agua descentralizados siguen siendo modestos en cobertura; solo abastecen de agua al 3.7 % de la población del país (230 000 personas). Existen tres tipos de sistemas de agua descentralizados: mixto público-privado, municipal con participación comunitaria y entidad sin fines de lucro. Un obstáculo para su desarrollo es la falta de incentivos para invertir en nueva infraestructura de AAS, y ANDA conserva la propiedad.
Además de la ANDA y los operadores descentralizados, los otros operadores de AAS son:
Unas 800 juntas de agua y asociaciones comunitarias11 abastecen de agua a alrededor del 30 % de la población rural (700 000 personas). Las tarifas a los usuarios son generalmente mucho más altas que las que cobra la ANDA, excepto en los municipios más pobres donde el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) subsidia la tarifa de electricidad para el bombeo de aguas subterráneas. Fundado en 1998, el FINET apunta a facilitar el acceso de los sectores rurales y las personas de bajos ingresos a los servicios de electricidad y telefonía (el FINET es administrado por FIDSL).
95 municipios poseen y operan su sistema de AAS, que cubren el 0.6 % de la población total (40 000 personas).
Los proyectos de zonas residenciales e industriales han creado sus propios sistemas de AAS para llenar la brecha de infraestructura de ANDA; esto cubre el 1.6 % de la población del país (equivalente a 100 000 personas).
Necesidades de inversión
El Salvador ha avanzado en la prestación de servicios de AAS. Según ONU-Agua, la gran mayoría de la población salvadoreña (97 % en 2017) utiliza un servicio de agua potable administrado de manera segura, una proporción alta en comparación con los países de referencia (Gráfico 6.8). Aun así, según ONU-Agua, la mayoría de la población salvadoreña (87 % en 2017) utiliza un servicio de saneamiento administrado de manera segura, un resultado promedio en comparación con los países de referencia, pero mejor desempeño que los países vecinos (Gráfico 6.9).
Gráfico 6.8. El Salvador tiene una alta cobertura de abastecimiento público de agua
Servicio de agua como porcentaje de la población, 2017
Fuente: Agua ONU, (2020[11]), The 2020 Data Drive: Joining Forces to Report on Progress towards Sustainable Development Goal (SDG) 6, https://sdg6data.org/indicator/6.1.1.
Gráfico 6.9. El Salvador tiene una cobertura de saneamiento relativamente buena
Servicio de saneamiento como porcentaje de la población, 2017
Fuente: Agua ONU, (2020[11]), The 2020 Data Drive: Joining Forces to Report on Progress towards Sustainable Development Goal (SDG) 6, https://sdg6data.org/indicator/6.2.1a.
Sin embargo, las estadísticas nacionales difieren sustancialmente. Según el último boletín estadístico de ANDA, en 2019 el 96 % de la población urbana se benefició de un suministro de agua potable mejorado, incluida agua de red y toma de agua pública, pero solo el 41 % de la población rural. Aun así, según ANDA, en 2019 el 89 % de la población urbana se benefició de un saneamiento mejorado, que incluye alcantarillados, tanques sépticos y letrinas, pero solo el 54 % de la población rural. Los datos del MINEC, extraídos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2019, también muestran una cobertura del suministro de agua potable mejorado del 96 % en las áreas urbanas, pero una cobertura mucho menor (78 %) en las áreas rurales. Los datos del MINEC para la cobertura de saneamiento mejorado son mucho más altos que los de ANDA (98 % y 91 % para áreas urbanas y rurales, respectivamente). El siguiente análisis se basa en datos de ANDA.
En 2019, más del 4 % de la población urbana (180 000 personas) todavía se abastecía de fuentes de agua potable no mejoradas, incluidos camiones cisterna, y casi el 60 % (1.45 millones de personas) en las zonas rurales (Anexo 6.A). Los hogares que compran agua por camión cisterna pagan hasta 25 veces más que los clientes de ANDA por el agua en tuberías (MARN, 2013[13]). ANDA y los operadores descentralizados reportan pérdidas de agua potable debido a conexiones ilegales, robo de agua de hidrantes, agua no facturada y pérdidas en las redes de distribución (muchas datan de la década de 1960) (ANDA, 2020[21]). La tasa de pérdidas en tuberías aumentó del 41 % en 2008 al 59 % en 2019 (Gráfico 6.10).
Gráfico 6.10. Las pérdidas de la red canalizada de suministro de agua continúan aumentando
Fuente: Boletines estadísticos anuales de ANDA.
En la mayoría de las zonas atendidas por ANDA, el servicio de agua potable es irregular, oscilando entre 16 horas diarias en algunas zonas y menos de 4 horas diarias e incluso una vez cada cuatro días en otras, como lo muestra la Encuesta Nacional de Salud Familiar (FESAL) realizada en 2002 (Carpio, Flores y Hernández, (2010[22])). En 2017, la ONG Unidad Ecológica Salvadoreña estimó que el consumo de agua de los hogares conectados a la red pública variaba entre 81 litros por habitante por día (lhd) y 531 lhd y que el 7 % de los hogares urbanos (8 % en áreas rurales) tenían que depender de los camiones cisterna (UNES, 2017[23]). En comparación, los países de la OCDE con alto consumo doméstico de agua están entre 200 y 450 lhd (este es el caso de Australia, Canadá, Japón, México y Estados Unidos) mientras que los “países de rango medio” están entre 130 y 180 lhd.
En 2019, el saneamiento no mejorado afectó al 11 % de la población urbana (470 000 personas) y al 46 % de la población rural (1.13 millones de personas) (Anexo 6.A). Estos datos excluyen el tratamiento de aguas residuales. Según ANDA, en 2020, solo el 8 % de las aguas residuales domésticas del país fueron tratadas antes del vertido al medioambiente. En comparación, la proporción de aguas residuales tratadas de forma segura en 2015 fue del 92 % en Estonia, del 43 % en Ecuador y Marruecos y del 25 % en Serbia (ONU-Agua, 2020[11]). Todos los países de la OCDE tienen al menos el 60 % de su población conectada a una planta de tratamiento de aguas residuales con tratamiento secundario o terciario; el tratamiento primario sigue estando muy extendido en algunos países de la OCDE, y algunos todavía están rezagados, ya que el 20 % de su población no está conectada al tratamiento de aguas residuales (OCDE, 2020[24]).
Se prevé la construcción de dos plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) para tratar el 60 % de las aguas residuales de San Salvador en los próximos años (costo estimado de 360 millones de USD). Sin embargo, la falta de acceso a financiamiento privado es un obstáculo importante para el desarrollo de las PTAR. Para fomentar la inversión privada en PTAR, la Ley de la administración nacional de acueductos y alcantarillados de 1961 (artículo 3) debería modificarse para mencionar explícitamente que su construcción y operación también están sujetas a tarificación para cubrir los costos (ver más adelante). Los municipios y las comunidades se han organizado para construir y operar PTAR, y las empresas privadas brindan servicios de tratamiento de aguas residuales en áreas residenciales. Sin embargo, estas PTAR operan a niveles de eficiencia muy bajos debido a la muy baja recuperación de costos (MARN, 2013[25]). El sistema de tarificación del agua de El Salvador no incluye los costos del tratamiento de aguas residuales (ver más adelante).
El apoyo financiero público a los sistemas rurales de AAS ha disminuido. De 1962 a 1995, el MINSAL apoyó proyectos comunitarios de saneamiento a través del Plan Nacional de Saneamiento Básico Rural (PLANSABAR). Esto permitió que operadores descentralizados y otros llenaran el vacío dejado por ANDA en las áreas rurales, pero la cobertura del servicio siguió siendo insuficiente porque muchos hogares rurales no podían alcanzar la factura de agua (problema de asequibilidad). En 1996, el saneamiento rural fue confiado a ANDA, pero sin asignar recursos presupuestarios adicionales. Por lo tanto, ANDA tiende a priorizar el desarrollo del saneamiento en áreas urbanas y a vincular su participación en áreas rurales a la obtención de apoyo financiero específico (p. ej., de cooperación internacional o FIDSL) (MARN, 2013[25]). El MINSAL continúa apoyando proyectos comunitarios de saneamiento a través de su red de 2 912 “promotores de salud” (asistencia técnica) y un cuerpo de 628 inspectores de saneamiento. Al igual que en las áreas urbanas desatendidas, un apoyo financiero público de transición podría combinarse con un precio aceptable por los servicios de AAS (según lo defina un regulador del agua que se creará) para llenar el vacío de financiamiento en las áreas rurales. Esto debería ser parte de una política de recuperación total de costos a más largo plazo (ver más adelante).
El Plan Nacional del Agua 2019-20 de ANDA tiene como objetivo mejorar el suministro de agua potable en áreas que por décadas han tenido un servicio irregular mediante la construcción de nuevos pozos de agua subterránea o mejorando los pozos existentes (ANDA, 2020[26]). El Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento (PLANAPS) prevé necesidades de inversión para suministro de agua y saneamiento de aproximadamente 14 000 millones de USD en un período de 20 años (2019-39), incluido el 39 % para el abastecimiento de agua potable y el 61 % para el saneamiento (ANDA, 2018[27]). No está claro cómo estas estimaciones de 2018 coinciden con las necesidades de inversión definidas un año antes en el PNGIRH para la gestión de recursos hídricos. Sin embargo, la gestión de los recursos hídricos y la gestión de los servicios AAS están estrechamente vinculadas (estamos hablando del gran ciclo del agua y el pequeño ciclo del agua). La gestión integrada de los recursos hídricos debe considerarse un requisito previo para la gestión rentable de los servicios AAS. Por ejemplo, los consumidores de agua en las ciudades río abajo podrían contribuir a la protección de los ecosistemas río arriba, como es el caso en Perú (ver más adelante).
Las estimaciones de PLANAPS parecen ser altas; el Anexo 6.A proporciona una estimación aproximada casi tres veces menor para lograr la cobertura universal de agua y saneamiento para los hogares (urbanos y rurales) para 2050 (Cuadro 6.4). El Salvador debe desarrollar un modelo para ayudar en la formulación de políticas sobre inversión de capital en agua y saneamiento, con datos que puedan ajustarse a medida que surja nueva información.
Cuadro 6.4. Se necesita una inversión de miles de millones para el acceso universal de los hogares al suministro de agua potable y saneamiento seguros en El Salvador para 2050
Nota: No incluye los costos de operación y mantenimiento (OyM). Ver el Anexo 6.A para más detalles.
1) Escenario de cobertura “completa”: todas las personas que viven en áreas urbanas conectadas a red canalizada de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales (nivel secundario) y una red de drenaje pluvial por separado. Escenario de cobertura “básica”: similar excepto que la mitad de las personas que viven en asentamientos urbanos precarios (AUP) tienen acceso al agua a través de toma de agua pública y al saneamiento a través de tanques sépticos o letrinas (la otra mitad tiene cobertura completa).
2) Escenario de cobertura “completa”: todas las personas que viven en áreas rurales conectadas a red canalizada de agua, una cuarta parte a alcantarillado y tres cuartas partes tienen acceso al saneamiento a través de tanques sépticos o letrinas. Escenario de cobertura “básica”: la mitad de la población rural está conectada a red canalizada de agua y la otra mitad tiene acceso al agua a través de toma de agua pública; acceso al saneamiento similar al escenario de cobertura completa.
Fuente: Secretaría de la OCDE.
Los modelos para pronosticar las inversiones en agua no deben estar sesgados hacia la gestión del suministro. El alcance de la gestión del lado de la demanda debe desarrollarse por completo. El modelo propuesto en el Anexo 6.A prevé la rehabilitación de la infraestructura existente (para reducir las pérdidas en tuberías, para aumentar la eficiencia del tratamiento) y la medición del agua. Se podría agregar la recuperación de aguas residuales tratadas, así como la medición inteligente. Por ejemplo, en 2018 Chile introdujo nueva regulación de aguas grises (aguas servidas domésticas residuales provenientes de las tinas de baño, duchas, lavaderos, lavatorios y otros) para reutilización en actividades de irrigación, industriales u otros usos de tipo ambientales. Los sistemas de medición de agua inteligentes consisten de medidores, terminales, un sistema de recolección de datos y gestión del sistema. Los medidores de agua miden el flujo de agua las 24 horas del día, los 7 días de la semana. Las terminales adjuntas recopilan los datos de flujo que se transmiten al sistema de recopilación de datos a intervalos de rutina. Así las empresas de AAS pueden controlar su red y diagnosticar áreas de pérdida de presión y fugas para tratar problemas con prontitud y facturar a los clientes de forma más precisa. Los clientes pueden ver su consumo en cualquier momento y recibir alertas en caso de sobreconsumo, lo que ayuda a reducir la factura. Países como Brasil y México ya han comenzado una actualización a gran escala de los sistemas de AAS mediante la implementación de medidores de agua inteligentes. Dar prioridad a la gestión de la demanda es sin duda una forma más rentable de invertir en agua que considerar la construcción de más embalses y presas, a menos que sean multifuncionales (energía hidroeléctrica combinada con suministro de agua).
Además de los hogares, el alcance de las estimaciones de costos debe abarcar el riego, el almacenamiento de agua y el agua industrial para obtener una imagen completa del gasto de agua en el que se incurrirá. La disponibilidad de datos y la investigación están muy sesgadas a favor de los servicios municipales de AAS en lugar de la provisión de agua industrial y agrícola. Esto también refleja el mayor énfasis en la provisión de servicios municipales de AAS a clientes domésticos, comerciales e industriales por parte de las empresas de servicios públicos en lugar de la provisión interna, como puede ser el caso del agua industrial y agrícola.
Financiamiento y tarificación del agua
Desde 2009 y el Foro Mundial del Agua en Estambul, la OCDE ha fomentado la combinación de tarifas de agua, transferencias presupuestarias y transferencias de ayuda oficial al desarrollo (AOD), conocida como “3 Ts”, para ayudar a colmar el déficit de financiación del agua; en otras palabras, el presupuesto público y la AOD pueden utilizarse para complementar los ingresos por tarifas hasta que se alcance un nivel aceptable de infraestructura y se mejore el acceso de los hogares. La idea es que los ingresos sostenibles de las tres fuentes faciliten la obtención de ayudas reembolsables en forma de préstamos, bonos y acciones. Sin embargo, este enfoque de “recuperación de costos sostenible” debe verse como uno de transición, como un paso intermedio hacia el objetivo final de la “recuperación total de costos” (Cox y Borkey (2015[28])). Al final, las tarifas por si solas deberían ser suficientes para recuperar los costos de construcción y mantenimiento de la infraestructura de AAS.
La factura mensual de ANDA para el suministro de agua de los hogares incluye un cargo mínimo (2.29 USD) por los primeros 10 m3 consumidos (tarifa implícita de 0.229 USD/m3) y un cargo por bloque. El cargo mínimo apunta a proteger las finanzas de la empresa en cierta medida: los clientes deben pagar 10 m3 por el servicio cada mes, se haya consumido o no esta cantidad. Más allá de los 10 m3, se asignan diferentes tasas volumétricas a diferentes bloques de consumo; las tasas aumentan constantemente a medida que se consume más agua (un sistema llamado tarifa de bloque creciente o IBT, por sus siglas en inglés) (Cuadro 6.5). De hecho, se aplica una tasa de cargo por bloque inferior a la tasa implícita del cargo mínimo (0.210 USD/m3) entre 10 y 20 m3. Estas bajas tasas por los primeros 20 m3 apuntan a cubrir necesidades de agua de hasta 183 lhd para un hogar promedio de 3.6 personas, siguiendo la encuesta de hogares multipropósito de 2019 (DIGESTYC, 2020[29]), un nivel de consumo en el rango medio-alto de las ciudades de la OCDE. Las tarifas subsidiadas (es decir, tarifas inferiores al costo de producción de agua)12 se aplican hasta 40 m3 por mes, o 365 lhd, un nivel de consumo que se encuentra en los países de la OCDE de América del Norte.
Cuadro 6.5. El Salvador implementa una estructura tarifaria progresiva de agua
Nota: 1) Cargo mínimo.
Fuente: (MINEC, 2015[30]), Acuerdo Número 1279 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía.
Si bien el tamaño de estos bloques parece sensato, alentando a los hogares a reducir su consumo de los estándares norteamericanos al promedio de los países de la OCDE, las tasas aplicadas son muy bajas en comparación con los países de la OCDE (Gráfico 6.11). Como resultado, se recupera menos de la mitad del costo de producción de agua porque la gran mayoría del consumo se realiza en bloques subsidiados (el 93 % de los hogares consume menos de 30 m3) (Cuadro 6.6). Las transferencias presupuestarias no cubren el déficit de ANDA que tiene que recurrir al endeudamiento para cubrirlo. ANDA se beneficia de una tarifa preferencial de CEL por su consumo eléctrico.
Gráfico 6.11. Los precios del agua potable de El Salvador son bajos en comparación con las ciudades de la OCDE
Nota: Datos de 2017. Basado en un consumo mensual de 8 m3 y 17 m3 durante un año (es decir, 100 m3 y 200 m3 anual, respectivamente).
Fuente: Asociación Internacional del Agua (2018[31]) Estadísticas Internacionales para los Servicios Hídricos, 2018 http://waterstatistics.iwa-network.org/, (MINEC, 2015[30]), Acuerdo Número 1279 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía, Ministerio de Economía, El Salvador.
Cuadro 6.6. Solo la mitad del costo de suministro de agua potable se recupera con la factura del agua
Nota: Datos de 2018.
1) Costo unitario estimado en 0.97 USD/m3 por ANDA.
Fuente: Secretaría de la OCDE; (ANDA, 2019[32]).
Gráfico 6.12. El Salvador cobra muy poco por los servicios de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en comparación con las ciudades de la OCDE
Nota: Datos de 2017. Basado en el consumo mensual de 8 m3 y 17 m3 durante un año (es decir, 100 m3 y 200 m3 anualmente, respectivamente).
Fuente: Asociación Internacional del Agua (2018[31]) Estadísticas Internacionales para los Servicios Hídricos, 2018 http://waterstatistics.iwa-network.org/, (MINEC, 2015[30]), Acuerdo Número 1279 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía, Ministerio de Economía, El Salvador.
La brecha de recuperación de costos es significativamente mayor para los servicios de saneamiento, que se facturan sobre una base de tarifa plana por bloques (y no por volumen de agua consumida como es generalmente el caso en los países de la OCDE) a niveles muy bajos en comparación con los países de la OCDE (0.10 USD por consumo de hasta 20 m3, 1.80 USD hasta 30 m3, subiendo hasta 5 USD por más de 500 m3) (Gráfico 6.12). Los servicios de tratamiento de aguas residuales no tienen precio, lo que explica el retraso de El Salvador en la construcción y rehabilitación de las PTAR.
Esta estructura de precios progresiva tiene como propósito conciliar los objetivos de conservación (cuanto más consumo, más caro) y los objetivos sociales (cubrir las necesidades básicas a precios asequibles). La última revisión tarifaria de 2015 reforzó la señal de conservación al aumentar las tasas desde 20 m3, e incluso más por encima de 40 m3. Sin embargo, las familias pobres no son necesariamente las que menos consumen y, por tanto, no son las que más se benefician de las tarifas subsidiadas.
El camino a seguir
Los países de la OCDE abordan la cuestión de la asequibilidad para los grupos de bajos ingresos de dos maneras, ya sea a través de las tarifas mismas o dirigiéndose a los hogares pobres mediante descuentos en las tarifas o ayuda a los ingresos (OCDE, 1999[33]). En ambos casos, los subsidios cruzados entre los consumidores de agua (de la industria a los hogares, de los ricos a los pobres) compensan el déficit de las empresas de agua debido a las tarifas reducidas. La seguridad social generalmente proporciona apoyo a los ingresos, cuando corresponde. Los dos enfoques no son mutuamente excluyentes. Se puede reservar una tarifa para clientes de bajos recursos (los que reciben prestaciones de la seguridad social o según el valor o tipo de propiedad).
La Región Flamenca de Bélgica aplica un sistema de tarifas progresivas con subvenciones cruzadas y prestaciones gratuitas para los pobres (todas las personas que reciben prestaciones sociales, es decir, el 7 % de la población). Los primeros 30 m3 por año (equivalente a 41 lhd para un hogar de 2 personas) se proporcionan gratuitamente a cada hogar pobre (la asignación inicial fue de 15 m3 en 1997). Se aplica una tarifa social (tarifa reducida a la mitad) más allá de los 30 m3 (Gráfico 6.13). Un subsidio cruzado entre ricos y pobres cubre el déficit de un 4 % menos de ventas de agua. El sistema de precios sería más justo si la asignación gratuita se basara en el número de personas en el hogar, pero esta información es difícil de obtener. Este tipo de enfoque, aparentemente único en el mundo, es rentable y políticamente aceptable si la asignación gratuita (i) cubre las necesidades básicas del hogar y (ii) es lo suficientemente pequeña como para garantizar que muy pocos hogares paguen un precio cero por el agua.
Gráfico 6.13. Flandes (Bélgica) es un buen ejemplo de tarificación social y progresiva combinada del agua
Factura de agua y saneamiento en EUR por m3
Fuente: (Smets, 2011[34]), La tarification progressive de l’eau potable - Les solutions en France et dans le monde.
Otra opción es aplicar precios volumétricos puramente (lineales) con tarifas establecidas para recuperar los costos totales del AAS, como es el caso de Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Países Bajos, Suecia y Suiza. El objetivo social se lograría entonces mediante transferencias sociales. Cincuenta municipios de Francia están experimentando actualmente con esta política de precios. Por ejemplo, Eau du Bassin Rennais (una agencia de agua) concede un “cheque de agua” de 15 EUR/año/hogar a los beneficiarios de la cobertura sanitaria universal complementaria, más, en la ciudad de Rennes, 15 EUR para gastos de saneamiento. Las familias numerosas reciben un vale de agua adicional de 30 EUR/año/niño a partir del tercer hijo.
Una tercera opción es crear un fondo de solidaridad financiado por un suplemento tarifario que se aplica a todos los clientes para pagar la factura del agua de los pobres. La ciudad de Bruselas toma 0.03 EUR/m3 de las facturas de agua, pero los fondos solo permiten pagar la factura del agua del 0.2 % de la población.
Se podría agregar un cargo fijo separado a la estructura tarifaria para recuperar costos que no están directamente relacionados con los volúmenes de agua utilizados (como mantenimiento y lectura de medidores, facturación). También ayudaría a financiar el control de conexiones ilegales (“agua no contabilizada”) y el cobro de facturas impagas, lo que a su vez ayudaría a mejorar la calidad y continuidad del servicio. Los continuos desequilibrios entre los costos reales de producción y los cargos por servicios son un impedimento no solo para la inversión sino también para la operación y mantenimiento de las infraestructuras de ANDA. Esto tiene un costo para la economía salvadoreña, no solo al sobrecargar el presupuesto estatal sino también al impactar la salud y la productividad laboral de la población.
El Salvador debe consagrar criterios claros y precisos para la fijación de precios del agua en la ley de ANDA para cumplir con el ODS 6 de la ONU ―garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos― de la manera más rentable. Un buen ejemplo viene de Suiza. La Ley Federal Suiza de Protección del Agua (WPA, por sus siglas en inglés) de 1991 establece que las tarifas del agua deben cubrir los costos de construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura de AAS, incluida la PTAR, así como las inversiones planificadas para adaptar la infraestructura a los requisitos reglamentarios y para la optimización operativa. La depreciación (para preservar el valor de la infraestructura de AAS) y las tasas de interés del mercado deben tenerse en cuenta al establecer las tarifas y acumular las reservas financieras necesarias. Las tarifas deben incluir un cargo fijo y un precio volumétrico que idealmente reflejen los costos fijos y variables de la empresa de servicios públicos. Los principios para el cálculo de tarifas deben hacerse públicos.
El Salvador no parte de cero. La Ley de ANDA (artículo 3) establece que las tarifas de los servicios de AAS serán suficientes para cubrir (i) la operación, mantenimiento, administración, mejoras, desarrollo y ampliación de las infraestructuras, y (ii) pago de capital, intereses y otros cargos para honrar deudas. Las tarifas se fijarán según criterios de autofinanciamiento empresarial y servicio público social, y aportarán un margen de seguridad. Asimismo, la Ley CEL (artículo 5) establece que las tarifas de suministro de energía eléctrica y agua de riego (“cánones”) serán suficientes para cubrir (i) el mantenimiento, mejoramiento, desarrollo y ampliación de la infraestructura, y (ii) pago de capital, intereses y otros cargos para honrar deudas. El MINEC debe aprobar las tarifas propuestas por ANDA y CEL.
La LRA (artículos 49 a 51) no prevé la recuperación total de los costos de los servicios de suministro de agua de riego, pero, a diferencia de las leyes de ANDA y CEL, prevé una tarifa de extracción (para la extracción directa de agua). El Estado asumirá al menos el 40 % del costo de sus inversiones en infraestructura de riego, incluido el valor de la tierra y los intereses de los préstamos, ya sea en los Distritos de Riego (DR) o fuera, compartiendo la cuota de depreciación restante entre los regantes sobre la base de la superficie regada. Los cargos por uso del agua de riego (“tarifas por servicios”) en los DR cubrirán la operación y el mantenimiento y se basarán en el volumen de agua suministrada, el área regada o una combinación de ambos. Para los DR transferidos a Asociaciones de Regantes (AR), los ingresos por cargos por uso se acumularán en un fondo AR. Los titulares de permisos fuera de DR deberán pagar un cargo de extracción (“tarifa por el permiso de riego”) por el uso del agua. La Asamblea Legislativa debe aprobar los cargos por uso, cargos de extracción y cuotas de depreciación propuestos por MAG y MINEC, tanto para DR como fuera.
Sin embargo, los cargos de extracción son por hectárea y no por volumen extraído, que sería preferible, y no reflejan el riesgo de escasez de agua en el área de extracción. Las tasas son demasiado bajas para fomentar un uso cuidadoso del recurso y no han cambiado desde 2004 (Cuadro 6.7). Además, la tarifa de electricidad para bombear agua subterránea está subsidiada en los DR, lo que va en contra del incentivo (ya débil) creado por los cargos de extracción para preservar el agua. Los ingresos por permisos de extracción de agua de riego (pagados al MAG) aumentaron de 29 000 USD para la temporada de riego 2014-15 a 38 000 USD en 2018-19, lo que refleja un aumento en el área irrigada (de 21 000 a 23 000 ha)13. En cuanto a los cargos por uso, MARN (2017[12]) se refiere a 5.71 USD/ha en los DR (“canon” pagado al MAG) y de 57 a 70 USD/ha fuera (“tarifa por servicio” pagada a las AR), lo que parece indicar que los costos de operación y mantenimiento no están cubiertos en DR.
Cuadro 6.7. El Salvador cobra cargos de extracción de agua de riego, pero a tasas muy bajas
Nota: La primera hectárea regada está exenta de cargo de extracción.
Fuente MAG y Ministerio de Hacienda (Acuerdo n.° 444 del 11 de junio 2004), https://www.transparencia.gob.sv/institutions/mag/documents/147471/download.
Se podría crear un regulador del agua independiente para ayudar a desarrollar criterios para la fijación de precios del agua y aplicarlos. El establecimiento de reguladores del agua es una tendencia constante entre los países miembros y no miembros de la OCDE (OCDE, 2015[35]). Algunos países de América Latina tienen uno (p. ej., Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay). Un regulador del agua generalmente se establece para proteger el interés público como parte de reformas más amplias para hacer que los proveedores de servicios sean más responsables, para establecer un proceso de fijación de precios independiente y para llevar la experiencia regulatoria al sector público. El alcance de la supervisión (el número de empresas de agua supervisadas) debe coincidir con los medios humanos y financieros. El regulador a menudo se financia mediante un impuesto sobre la factura del agua. Por ejemplo, establecida en 1992, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) del Perú está a cargo de regular, supervisar y monitorear la provisión de servicios de AAS, incluido la definición del área geográfica para la prestación de servicios de AAS. SUNASS tiene poderes (i) regulatorio (puede dictar regulaciones, guías y estándares), (ii) de fijación de tarifas de los servicios de AAS, (iii) de vigilancia (puede verificar el cumplimiento de obligaciones legales, contractuales o técnicas); (iv) sancionador (puede imponer sanciones y medidas correctivas por el incumplimiento de la normativa legal o técnica). También puede resolver los conflictos que surjan entre los operadores del servicio de agua y los usuarios (solución de reclamos) y entre empresas (solución de controversias) (OCDE, 2021[36]).
Hacer un mayor uso de los instrumentos económicos para gestionar los riesgos relacionados con el agua
Esta sección proporciona ejemplos de la experiencia internacional que El Salvador podría considerar para financiar la GIRH, la conservación del suelo y el agua en las cuencas hidrográficas y la rehabilitación de ríos. También se proporciona un ejemplo de buena gobernanza del uso de las aguas subterráneas.
Financiamiento de la GIRH aplicando el principio de “el agua paga por el agua”.
Este es el caso de Francia, donde las agencias de agua (creadas en 1964) recaudan los cargos por extracción de agua y vertido de aguas residuales, junto con otros cargos e impuestos (Cuadro 6.8). Las agencias redistribuyen los ingresos de los cargos e impuestos en forma de ayuda financiera a las comunidades locales, la industria y los agricultores de acuerdo con el “plan maestro para el desarrollo y la gestión del agua” para cada cuenca. La idea de que el agua debería pagar por el agua está bien aceptada socialmente, aunque se traduce en un aumento de las facturas de agua (en un 16 % en 2018).14 Los consumidores de agua saben por qué están pagando y los beneficios para la calidad del servicio, su salud y la protección del medioambiente. La aceptabilidad pública aumenta en comparación con depender del dinero de los contribuyentes para financiar la GIRH.
La ANDA aplica, desde el año 2015, un cargo (“tarifa”) de 0.10 USD/m3 a la captación directa de agua para consumo humano ―en las zonas rurales quedan exentas las entidades declaradas de interés social15― y de 0.30 USD/m3 a la captación directa de agua para otros fines (industriales).16 Según sentencia de la Corte Suprema de Justicia en 2016, la justificación del cargo de extracción de ANDA es el control y supervisión de la perforación y explotación de agua en pozos privados.17 Más allá de recaudar ingresos para financiar la GIRH, la tributación de las extracciones debe tener como objetivo, sobre todo, reducir el riesgo de escasez de agua. Por lo tanto, es imperativo eliminar primero los desincentivos creados por los subsidios a la electricidad (para la ANDA y los agricultores de DR) antes de cualquier aumento en las tasas de impuestos de extracción de agua.
Cuadro 6.8. La agencia de agua Sena-Normandía (Francia) recauda numerosos cargos e impuestos en 2019-24
Fuente: Agencia de agua Sena-Normandía, (2019[37]), Les redevances de l’Agence de l'eau Seine-Normandie.
Los operadores privados de extracción de agua que utilizan el alcantarillado de ANDA pagan un adicional de 0.15 USD/m3 de agua extraída. El precio del servicio de alcantarillado de ANDA se diferencia así entre clientes de ANDA y otros, en beneficio de los primeros, lo que es difícil de justificar. Tal cargo sobre los vertidos de aguas residuales debería aplicarse también a las descargas en el medioambiente natural (ríos, lagos, aguas costeras), ya sea de una PTAR o de otra fuente (industria), con el fin de alentar a la PTAR o la industria en cuestión a tratar sus aguas residuales a un nivel económicamente óptimo (dependiendo del nivel del impuesto) antes de descargarlas en el cuerpo de agua. De forma similar, el cargo sobre extracciones directas debería alentar a los operadores, incluida ANDA, a reducir sus extracciones de agua para preservar de manera sostenible el recurso (para evitar situaciones de escasez de agua). Los cargos son pagos correspondidos que hacen los consumidores a los proveedores de servicios de AAS (en que difieren de los impuestos que son pagos no correspondidos al gobierno general).
Estos dos instrumentos (cargo de extracción de agua y cargo de vertido de aguas residuales) apuntan a las externalidades ambientales negativas. Económicamente, deben verse como impuestos, no cargos. Los primeros se definen como “pagos obligatorios y no correspondidos a las administraciones públicas”, mientras que los segundos son “pagos correspondidos que hacen los consumidores a los proveedores de servicios a cambio de la prestación de servicios”. El impuesto a la extracción/vertido se puede traspasar a los usuarios a través del cargo por uso (Gráfico 6.14).
Gráfico 6.14. Los impuestos se pueden combinar con los cargos por uso en el precio del agua
Fuente: Secretaría de la OCDE.
La mayoría de los países de la OCDE aplican un impuesto (o cargo) a la extracción y muchos cobran un impuesto (o cargo) por vertido (en lo sucesivo, impuesto/cargo por contaminación). La tasa del impuesto (o cargo) no debe variar según la categoría de los usuarios/contaminadores, como suele ser el caso en los países de la OCDE, donde los agricultores y, a veces la industria, disfrutan de tasas preferenciales. Además, la tasa no debería ser menor para las aguas superficiales que para las subterráneas, asumiendo que estas últimas son más vulnerables. Para ser rentable, la tasa debe reflejar el riesgo de escasez/contaminación de un cuerpo de agua determinado, ya sea un acuífero, un río o un lago. Por ejemplo, la directiva de la Unión Europea sobre aguas residuales urbanas proporciona criterios para identificar los cuerpos de agua sensibles a la eutrofización.18
Aplicar el principio de que el agua paga por el agua puede hacer una contribución sustancial y duradera al financiamiento de la GIRH. En Francia, los ingresos de los cargos e impuestos ascienden a más de 2 000 millones de EUR al año para las 6 agencias de agua (Cuadro 6.9).
Cuadro 6.9. Las agencias francesas del agua recaudan más de 2 000 millones de euros al año en 2019-24
Notas:
1) Cargos recaudados por las empresas de agua en las facturas de agua.
2) Impuesto de ventas minoristas de pesticidas.
3) Impuesto al nitrógeno y fósforo pagado por grandes ganaderos.
4) Cargo sobre vertidos de efluentes directamente al medio natural.
5) Cargo por licencia de caza.
6) Cargo por licencia de pesca.
7) Incentivos para los agricultores para convertirse a la agricultura orgánica/reducir el uso de pesticidas.
Fuente: (MEFR, 2020[38]), Annexe au projet de loi de finances pour 2021 – Agences de l’eau.
Sin embargo, hay algunas deficiencias en el enfoque que deben tenerse en cuenta. En Francia, la mayor parte de los ingresos provienen de los hogares, mientras que el sector agrícola recibe más de lo que contribuye, lo que genera subsidios cruzados (Cuadro 6.9).19 Por lo tanto, el principio de que el agua paga por el agua responde de manera muy imperfecta al principio de “quien contamina paga” porque infla las facturas de agua de los hogares para abordar los efectos negativos en la agricultura. En el sur de Francia, el impuesto al riego representa una pequeña fracción de los impuestos a la extracción, mientras que el riego es la fuente de mayor extracción de agua superficial. La contaminación agrícola (nitrógeno, pesticidas) en las áreas de captación de las empresas de agua genera costos adicionales de suministro público de agua que se transfieren a las facturas de agua de los hogares. Para corregir este desequilibrio, el gobierno francés está considerando gravar el nitrógeno de los cultivos (además de las grandes explotaciones ganaderas) y reducir el apoyo al riego, sin dejar de gravar los pesticidas.
En otros países de la OCDE, el producto de los impuestos a la extracción y la contaminación destina al presupuesto general. La OCDE recomienda que la asignación de ingresos públicos a fines particulares se mantenga al mínimo (OCDE, 2015[39]). La asignación limita la flexibilidad en el uso de fondos públicos.
Financiamiento de la conservación del suelo y el agua en las cuencas hidrográficas
Los cambios en el uso de la tierra en zonas rurales, como la deforestación en el norte de El Salvador, afectan gravemente el régimen hídrico río abajo, incluso reduce el caudal de los ríos durante los períodos de sequía y aumenta las inundaciones y los deslizamientos de tierra durante la temporada de lluvias.20 El PNGIRH apunta a restaurar la capacidad de infiltración de los suelos de las laderas mediante la difusión de prácticas agroforestales para cereales básicos.21 El Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes (PREP), como parte de la estrategia nacional de biodiversidad de 2013, ayudará a lograr este objetivo. El PREP ya ha entrado en su fase de puesta en marcha en algunos sitios piloto del país (MARN, 2017[12]). El Salvador podría explorar otras fuentes de financiamiento para mejorar la conservación del suelo y el agua de las laderas, en particular los pagos por servicios ecosistémicos (PSE). El Salvador ya tiene experiencia con PSE, en particular la Mancomunidad La Montañona (Chalatenango) y la Microcuenca La Poza (Ozatlán) (Ramos, 2010[40]).
En 2015, Perú (Ministerio del Ambiente - MINAM) introdujo un mecanismo innovador de PSE. Las empresas de agua han creado fondos específicos financiados con la factura de agua y que representan alrededor del 1 % de su facturación. Los fondos tienen como objetivo compensar a las comunidades que se comprometen a brindar servicios hidrológicos, como proteger las cuencas de los lagos de alta montaña mediante la reforestación (se recaudaron 43 millones de USD en todo el país hasta 2019) (Gráfico 6.15). Este mecanismo de recaudación de fondos podría extenderse útilmente a otros beneficiarios de la protección de los ecosistemas de montaña, a saber, los agricultores y la industria.
Gráfico 6.15. Las ciudades peruanas compensan a las comunidades rurales río arriba por la protección de los ecosistemas
Fuente: Ministerio del Ambiente de Perú http://www.minam.gob.pe/economia-y-financiamiento-ambiental/mecanismos-de-retribucion-por-servicios-ecosistemicos-mrse/.
Sin embargo, las empresas de agua recaudaron fondos antes de identificar los servicios de los ecosistemas. Esto se explica por el deseo de ir rápido (mantener el impulso luego de la adopción de la ley sobre el mecanismo de PSE en 2014)22 y por la sabiduría del regulador del agua que entendió la importancia de unir fuerzas entre las empresas de agua y las comunidades de las montañas. En un mundo ideal, sería mejor: primero, identificar los riesgos del agua en la cuenca donde está ubicada la empresa de agua; segundo, identificar los servicios ecosistémicos relacionados; y tercero, establecer la tasa y la base del PSE. La proporción de facturación de las empresas dedicada a los PSE debería depender de la rentabilidad del PSE en comparación con el gasto de inversión en la infraestructura gris tradicional.
Además, desde 2013, el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego del Perú (MIDAGRI) ha utilizado parte del presupuesto del Fondo Sierra Azul (conocido inicialmente como Fondo Mi Riego) para mejorar las prácticas de cultivo en las zonas montañosas. El objetivo es interceptar y retener el agua de lluvia en el suelo, los acuíferos y los cuerpos de agua superficiales para aumentar el agua de riego aguas abajo, una técnica antigua de “siembra y cosecha de agua”. Este apoyo financiero público puede calificarse como PSE. Los tres niveles de gobierno pueden presentar proyectos cuya ejecución estará a cargo del MIDAGRI. Desde su inicio, el gasto anual del Fondo Sierra Azul ha oscilado entre 55 millones de USD y 128 millones de USD, incluidos proyectos para mejorar la eficiencia de la infraestructura de riego y modernizar el riego a nivel de parcela (tecnificación del riego parcelario).
Financiamiento de la rehabilitación de los ríos
Como parte del desarrollo del PNGIRH, se seleccionaron 13 tramos de 12 ríos en El Salvador para implementar caudales ambientales. Este trabajo aún está en curso y se ha iniciado el establecimiento de caudales ambientales en algunos ríos prioritarios. Estas secciones piloto se seleccionaron teniendo en cuenta su grado de conservación, las presiones humanas y la presencia de áreas naturales protegidas. La elección de las secciones del río en las que se deben implementar primero los caudales mínimos, sobre la base de un análisis de costo-beneficio, es un paso en la buena dirección. Brinda una buena base para la elección de los tramos de río a restaurar. La geomorfología y el régimen hidrológico natural de los ríos salvadoreños se han visto alterados por la ocupación de áreas adyacentes a los cauces de los ríos, la destrucción de los bosques ribereños, la sobreexplotación de grava y arena de los cauces de los ríos y la mala canalización de tramos de río (MARN, 2017[12]).
En 2011, Suiza se embarcó en un esfuerzo a largo plazo para restaurar sus ríos a su funcionamiento natural. La política suiza de rehabilitación de ríos fue impulsada por una iniciativa popular, “Aguas Vivas”, de la Federación Suiza de Pesca para fortalecer las funciones biológicas de los cursos de agua mediante la creación de hábitats y la gestión de zonas ribereñas. Alrededor del 40 % de los ríos suizos (50 % a una altura inferior a 600 m) carecen de espacio para su funcionamiento natural y aproximadamente una cuarta parte tiene un alto grado de fragmentación debido a estructuras artificiales. Se estableció una meta nacional para rehabilitar un 25 % de las aguas con un estado morfológico deficiente en los próximos 80 años, es decir, unos 4 000 km de longitud fluvial para aproximadamente el 2090.
El apoyo financiero público se proporciona a través de la política de biodiversidad y la política agrícola, mientras que los consumidores de electricidad (mediante un impuesto a las facturas de electricidad) apoyan la mejora ecológica de las centrales hidroeléctricas (Cuadro 6.10). La política de biodiversidad financia proyectos de rehabilitación, mientras que los pagos agroambientales recompensan a los agricultores que gestionan las tierras ribereñas como “áreas de promoción de la biodiversidad”. Estas dos políticas, combinadas con regulaciones directas sobre caudales mínimos, tienen como objetivo brindar espacio para el agua y preservar la vida acuática al tiempo que previenen las inundaciones (al preservar las llanuras aluviales).
Cuadro 6.10. Suiza tiene tres palancas de financiación para la rehabilitación de sus ríos
Fuente: (OCDE, 2017[41]), OECD Environmental Performance Reviews: Switzerland 2017, OECD Environmental Performance Reviews.
Desde 2011 y para 2030 para las instalaciones antiguas, las centrales hidroeléctricas suizas deben cumplir tres requisitos: (i) reducir los obstáculos a la migración de peces, (ii) reducir los cambios en el transporte de sedimentos, y (iii) prevenir el hidropeaking, es decir, variaciones abruptas en caudales en la salida de la presa. Los dos últimos también ayudan a mitigar el riesgo de inundaciones. De acuerdo con el principio de “quien contamina paga”, los operadores de centrales hidroeléctricas deben cubrir el costo de modernizar las plantas para cumplir con dichos estándares ambientales. En Suiza, sin embargo, un impuesto sobre las facturas de electricidad financia los costos de la mejora ambiental de las centrales eléctricas existentes, sobre la base del principio de garantía de derechos adquiridos. El apoyo financiero debe “compensar” cualquier limitación en el uso de la energía hidroeléctrica (compensación en virtud de los derechos adquiridos tras el otorgamiento de una concesión para el uso de energía hidroeléctrica). La base impositiva es grande (cada consumidor de electricidad debe pagar el impuesto). Pedir a los operadores de centrales hidroeléctricas que asuman el costo de la ecologización y se lo pasen a los distribuidores (o consumidores, si son ellos mismos distribuidores) penalizaría la energía hidroeléctrica en comparación con otras formas de energía; este principio de “la electricidad paga por la electricidad” puede estar justificado por la voluntad política de promover las energías limpias.
Gobernanza del uso de aguas subterráneas basada en riesgos
La urbanización en las áreas de recarga de acuíferos es una preocupación en El Salvador, donde las principales ciudades están ubicadas en unidades acuíferas de alta producción (MARN, 2013[13]). En cada una de las 21 masas de agua subterráneas (MASub) de El Salvador,23 se ha establecido una reserva ambiental del 35 % del agua entrante (en m3/año), con base en el balance hídrico, para mantener los acuíferos en buen estado cuantitativo durante el período de aguas bajas (MARN, 2017[12]). Para evitar la sobreexplotación de los acuíferos, el PNGIRH recomienda, para cada MASub, no tomar más del 80 % del agua entrante neta de la reserva ambiental. Es un paso en la buena dirección. Un enfoque más rentable, más específico del sitio y no necesariamente complejo de configurar, sería estimar un límite de extracción aceptable para todas las partes interesadas en función de los riesgos involucrados. También sería una buena forma de evitar conflictos de uso y desarrollar la “cultura del agua”.
En 2011, para las áreas donde el conocimiento sobre las aguas subterráneas es limitado y la demanda actual del recurso es baja, el gobierno de Australia Occidental ha desarrollado un enfoque basado en el riesgo para establecer límites de asignación de agua. El primer paso es identificar y definir el recurso de agua subterránea, incluida la recarga del acuífero. En segundo lugar, se deben evaluar los riesgos para los valores ambientales, culturales y sociales que dependen de las aguas subterráneas (“valores in situ”), así como el costo de oportunidad de no extraer las aguas subterráneas para el desarrollo económico (“riesgo de desarrollo”) (Cuadro 6.11). La sofisticación de esta evaluación depende del nivel de riesgos involucrados (valor de las inversiones planificadas, número de población dependiente de estos recursos hídricos, presencia de áreas naturales protegidas en el área). En tercer lugar, el nivel aceptable de extracción de agua subterránea (y, por lo tanto, los permisos emitidos) se establece sopesando los riesgos in situ con los riesgos del desarrollo (Cuadro 6.12). Esta “matriz de riesgo” ayuda a gestionar las compensaciones entre los usos del agua subterránea y, al mismo tiempo, protege la integridad del acuífero.
Cuadro 6.11. Preservar la integridad de los acuíferos significa evaluar los riesgos de escasez de agua para los usuarios
Nota: 1. Calificación de riesgo más alta.
Fuente: (Government of Western Australia, 2011[42]), Groundwater Risk-based Allocation Planning Process.
Cuadro 6.12. El uso sostenible de acuíferos significa gestionar riesgos y arbitrajes entre usos
Nota: Matriz de riesgo para determinar la proporción de recarga para asignación.
Fuente: (Government of Western Australia, 2011[42]), Groundwater Risk-based Allocation Planning Process.
Recomendaciones
Hacia una gestión integrada del recurso hídrico (GIRH)
Gobernanza de la GIRH
La nuevamente creada Autoridad Salvadoreña del Agua debe supervisar y financiar la GIRH. La Autoridad podría descentralizarse en cada una de las diez cuencas hidrográficas y podría establecerse una gobernanza específica para cada cuenca (p. ej., Agencia del Agua Lempa, Agencia del Agua Grande de San Miguel, etc.). La cuenca es de hecho la mejor escala de gobernanza para la GIRH porque es la unidad hidrológica básica. El agua subterránea podría estar sujeta a una gobernanza específica a nivel de cuencas de agua subterránea. El Salvador podría trabajar en la creación de comisiones internacionales que supervisen el manejo de cuencas de los ríos transfronterizos Lempa, Paz y Goascorán.
Financiamiento de la GIRH
El principio de “quien contamina paga” debe aplicarse para financiar la GIRH. Esto significa recaudar impuestos/cargos por la extracción directa de agua y el vertido de aguas residuales al medio natural, como prevé la Ley General de Recursos Hídricos. Esto también implica la eliminación gradual de los subsidios perjudiciales para la GIRH, tal como los subsidios a la electricidad utilizada para bombear agua y los subsidios a los fertilizantes. Los ingresos por impuestos/cargos podrían asignarse a las agencias de cuencas para financiar sus actividades de acuerdo con un plan de GIRH de cuencas hidrográficas (el principio de “el agua paga por el agua”). El Salvador podría desarrollar pagos por servicios de conservación de agua y suelo proporcionados por comunidades de montaña, de acuerdo con el principio de “el beneficiario paga”.
Enfoques de políticas basados en riesgos
El Salvador podría definir áreas de riesgo dentro de cada cuenca (diferentes de las zonas prioritarias existentes que podrían ser abandonadas) en función de los impactos actuales sobre el agua (escasez, contaminación, inundaciones) y para anticipar impactos en áreas vulnerables. Esto puede implicar la identificación y definición de:
Cuerpos de agua sensibles a la contaminación (agua estancada).
Tramos de ríos a restaurar (para que encuentren su curso natural).
Partes de cuencas hidrográficas donde se debe dar prioridad a la protección del suelo y el agua (para regular el régimen hídrico y prevenir inundaciones y deslizamientos de tierra río abajo).
Acuíferos vulnerables (y su zona de recarga).
Áreas vulnerables a los nitratos (para impedir la proliferación de algas y Jacinto de agua).
Políticas del lado de la demanda
El Salvador podría reforzar los incentivos para ahorrar agua de riego (impuesto/cargo por extracción) y fomentar la difusión de tecnología de riego moderna (p. ej., apoyo de la política agrícola para el riego por goteo).
Hacia el abastecimiento de agua y el saneamiento (AAS) para todos
Planificación financiera estratégica
El Salvador podría evaluar la brecha de financiamiento entre las necesidades de infraestructura y los ingresos por tarifas en el escenario de “business as usual” y desarrollar escenarios para reducir la brecha.
Financiamiento de AAS
El Salvador podría definir perspectivas para la recuperación total del costo de los servicios de AAS (es decir, un calendario para un aumento gradual de los ingresos por tarifas); El Salvador podría crear un entorno propicio para la movilización de financiamiento privado (p. ej., garantías estatales, ayuda oficial al desarrollo más enfocada en AAS).
Tarificación de AAS
El Salvador podría aplicar la misma tarificación a todos, dejando que la política social apoye los ingresos de los pobres o reducir la base tarifaria subsidiada para el agua potable al enfocarla mejor en los pobres, mejorar la tasa de recaudación de facturas, involucrar a los promotores inmobiliarios en la reparación de la red canalizada (para reducir la tasa de pérdidas), cobrar por la conexión a alcantarillado por volumen (en lugar de tarifa plana), facturar el tratamiento de aguas residuales.
Políticas del lado de la demanda
El Salvador podría ampliar la cobertura de los medidores e introducir medidores inteligentes.
Aunque no se ha estimado, el costo económico y social de la inseguridad hídrica es sin duda muy alto en El Salvador. Los desequilibrios permanentes entre los costos reales de abastecimiento de agua y saneamiento y su recuperación por la factura del agua son un obstáculo no solo para la inversión en el sector del agua, sino también para la operación y mantenimiento de la infraestructura existente. Esto tiene un costo para la economía salvadoreña, no solo al obstaculizar la inversión en el país, sino también al afectar la salud y la productividad laboral. La falta de agua es un factor en la prevalencia de la enfermedad renal crónica, la segunda causa principal de muerte en los hombres salvadoreños. Mejorar la infraestructura del agua, fijar precios del agua que habiliten estas mejoras y establecer la gestión de los recursos hídricos con base en riesgos mejorarían significativamente la productividad del agua en El Salvador, haciendo del agua un motor en lugar de un impedimento para el crecimiento económico.
El Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH) de 2017 pide un nuevo marco legal y de gobernanza para mejorar la gestión de los recursos hídricos. La aprobación e implementación de la LGRH es un paso importante en este sentido. Otro desafío clave para El Salvador es garantizar el acceso universal al agua potable y el saneamiento a su población, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. El Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento de 2018 (PLANAPS) estima que las inversiones para cerrar las brechas en la infraestructura de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) suman miles de millones.
Hacia la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH)
Se propone una gobernanza a nivel de cuencas combinada con un enfoque basado en riesgos para lograr una gestión integrada y rentable (cost-effective) de los recursos hídricos. La gobernanza a nivel de la cuenca permite una gestión integrada de los recursos hídricos basada en la ciencia (lógica hidrológica). Un enfoque basado en riesgos del agua (riesgos de escasez, contaminación, inundaciones) promueve la rentabilidad al priorizar dónde intervenir primero en la cuenca (mapeo de riesgos), en qué medida (niveles de riesgo aceptables) y cómo (cuáles son los instrumentos de política más rentables).
Riesgo por escasez de agua
El Salvador está bien dotado de recursos hídricos, pero la ineficiencia en su uso está exacerbando los conflictos locales por el agua. El PNGRIH propone incrementar la infraestructura hídrica.
El agua subterránea es la principal fuente de agua potable. El agua de los acuíferos se ve amenazada por la creciente demanda de las ciudades y la industria y una menor recarga natural, por la impermeabilidad del suelo debido a la urbanización. Además del riesgo por escasez de agua para los usuarios, existe el riesgo de que los ecosistemas dependientes de las aguas subterráneas se pierdan y el riesgo de que los mismos acuíferos se agoten o sufran intrusión salina. El PNGIRH propone la excavación de nuevos pozos.
La principal fuente de agua de riego es el agua superficial. El riego por goteo solo representa el 3 % de los sistemas de riego, mientras que la agricultura representa más de la mitad de la demanda de agua. El PNGIRH propone ampliar la infraestructura de riego.
Los embalses y presas fueron diseñados exclusivamente para la generación de energía y debido a sus impactos negativos, reales y percibidos, la construcción de nuevas estructuras enfrenta una fuerte oposición pública. A pesar de los problemas de aceptación pública, PNGIRH propone construir nuevos embalses que combinen la producción de energía hidroeléctrica y el suministro público de agua.
Como podemos ver, PNGIRH se enfoca poco en reducir la demanda de agua. La medición del consumo de agua potable se usa de manera generalizada en áreas urbanas (atendidas por ANDA) pero no en áreas rurales. La extracción y el uso de agua de riego están sujetos a cargos, pero sus niveles bajos y su diseño hacen poco para alentar a los agricultores a ahorrar agua. Para incentivar la adopción de tecnologías de riego con uso eficiente del agua, los cargos a los usuarios del agua de riego deben basarse en el volumen de agua suministrada y no en el área regada, ya que el agua consumida depende en gran medida de la tecnología de riego (p. ej., riego por aspersión versus riego por goteo). Las Asociaciones de Regantes (AR) deben asumir todos los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego transferida por el Estado. En contraste, los titulares de permisos de extracción en los distritos de riego (DR) soportan solo una pequeña fracción de los costos de operación y mantenimiento. De acuerdo con la Ley de Riego y Drenaje, el Estado debe cubrir al menos el 40 % de las inversiones en infraestructura de riego, y los cobros a los usuarios cubrirán el resto. Al igual que con los servicios de AAS para áreas urbanas, el objetivo final debería ser la recuperación total de los costos. Los titulares de permisos fuera de los DR deben pagar un cargo por la extracción de agua. Sin embargo, el cargo es por hectárea y no con base en el volumen extraído (como sería preferible que fuese), no refleja el riesgo de escasez de agua en el área de extracción y las tasas son demasiado bajas para fomentar un uso cuidadoso del recurso. Los cargos por extracción no se aplican en los DR, donde, además, la tarifa eléctrica por bombeo de aguas subterráneas está subsidiada.
Recomendaciones para gestionar el riesgo de escasez de agua
Para gestionar el riesgo de escasez de agua, El Salvador podría adoptar un enfoque de riesgo al:
Identificar y mapear los cuerpos de agua (ríos, lagos, acuíferos) en riesgo de escasez de agua y su área de recarga (subcuenca, área de recarga de aguas subterráneas). Este primer paso tiene como objetivo “conocer el riesgo”. MARN podría supervisar las evaluaciones científicas de riesgos.
Establecer niveles aceptables de extracción en cada área de riesgo (subcuenca, área de recarga del acuífero) para optimizar la extracción de agua frente a las demandas en competencia y prevenir conflictos en el uso del agua. Este segundo paso tiene como objetivo “apuntar (target) al riesgo”. La CTEI podría supervisar (i) las “evaluaciones de nivel de preocupación” (concern assessment) de las partes interesadas para corregir las percepciones erróneas de riesgos y (ii) los análisis de costo-beneficio para definir los niveles aceptables de riesgo.
Seleccionar instrumentos de política para lograr de manera rentable los objetivos de extracción de agua acordados. Este tercer y último paso tiene como objetivo “gestionar el riesgo”. El MARN podría supervisar los análisis de costo-efectividad ex ante.
Los instrumentos de política podrían incluir:
Límites de extracción para masas de agua amenazadas de escasez (ver Sección de gobernanza del uso de aguas)
Cargos por extracción de aguas subterráneas y superficiales, con una tasa basada en el riesgo de escasez de agua y una base que cubre todos los sectores de la economía
Apoyo financiero público para ayudar a los hogares rurales a instalar medidores de agua donde la fuente de agua potable provenga de una zona en riesgo de escasez
Otros instrumentos que abordan varios riesgos del agua simultáneamente (ver Sección de gobernanza a continuación).
Riesgo de una calidad de agua inadecuada
Aguas superficiales
El exceso de coliformes fecales, fenoles, nutrientes y metales pesados (p. ej., arsénico, boro) limitan o imposibilitan la vida acuática en el 86 % de los sitios muestreados. La contaminación bacteriológica generalizada (coliformes fecales) a raíz de las descargas de aguas residuales urbanas no tratadas subraya la urgente necesidad de mejorar la infraestructura de saneamiento de El Salvador.
El exceso de fenoles amenaza la vida acuática y exige un mejor control de las aguas residuales de las instalaciones de procesamiento de café (“beneficios”). El exceso de fosfatos y nitratos causa eutrofización y se han detectado diferentes tipos de plaguicidas; esto requiere una mejor gestión de los insumos agrícolas. La contaminación por metales pesados llevó al Gobierno a tomar la drástica decisión, en 2017, de prohibir nueva inversión en la industria minera metálica.
Agua subterránea
La calidad del agua subterránea tiende a ser mejor que la de las aguas superficiales. Sin embargo, todas las aguas subterráneas destinadas al consumo humano deben ser desinfectadas. Esto se debe a que todos los puntos de muestreo contienen coliformes fecales de origen doméstico o ganadero y metales pesados de la minería informal y la industria, lo que exige un mejor saneamiento. Algunos pozos están contaminados con nitratos y pesticidas, especialmente en los acuíferos poco profundos de la zona costera, lo que exige una mejor gestión de los insumos agrícolas.
Recomendaciones para gestionar el riesgo de contaminación del agua
El riesgo de contaminación del agua está muy extendido. Para una mejora muy necesaria en la calidad de las aguas superficiales y subterráneas en todo el país, El Salvador podría considerar:
Expansión de los servicios de saneamiento urbano en todo el país. ANDA podría evaluar las necesidades de inversión (ver Sección AAS a continuación).
Incentivar a la industria para reducir las descargas de contaminantes al medioambiente. El MARN podría supervisar tanto el establecimiento de límites de emisión como la evaluación de la vulnerabilidad de las masas de agua.
Incentivar a los agricultores para que limiten el exceso de nutrientes y el uso de pesticidas. El MAG podría supervisar el establecimiento de excedentes de nutrientes aceptables a nivel de finca. MINSAL y MARN podrían determinar el nivel de toxicidad de los plaguicidas para la salud y el medioambiente.
Los instrumentos de política podrían incluir:
Cargos a los usuarios, apoyo financiero público e inversión extranjera directa/ayuda oficial para el desarrollo (AOD) para expandir la infraestructura de saneamiento (alcantarillado, tratamiento de aguas residuales) en todo el país (ver el principio de las “3 T” en Sección ASS a continuación).
Para fuentes puntuales (plantas de tratamiento de aguas residuales, industria), límites de emisión basados en la toxicidad de los contaminantes para la salud y el medioambiente y cargos por contaminación con tasas acordes a la vulnerabilidad del medio receptor.
Obligación de monitoreo del balance de fertilizantes en la finca.
Impuestos sobre plaguicidas con tasas según toxicidad para la salud y el medioambiente.
Otros instrumentos que abordan varios riesgos del agua simultáneamente (ver Sección de gobernanza a continuación).
Riesgo de inundaciones
Aproximadamente el 10 % del territorio salvadoreño está expuesto a inundaciones. Gran parte se encuentra en zonas costeras azotadas por tormentas tropicales. El Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) también es propensa a inundaciones después de fuertes lluvias, un riesgo incrementado por el sellado del suelo que resulta de la urbanización.
El mapa de riesgo de inundaciones de El Salvador muestra que 180 000 personas viven en áreas con un riesgo muy alto de inundaciones. La inclusión de las zonas de máxima inundación ordinaria de los ríos en el dominio público hidráulico (DPH) puede evitar una mayor ocupación de las riberas de los ríos y la extracción ilegal de arena y grava y así proteger el régimen de caudal de los ríos. Las áreas de propiedad privada adyacentes a las riberas de los ríos están sujetas a servidumbres.
Recomendaciones para gestionar el riesgo de inundaciones
Al mapear los riesgos de inundación, El Salvador ha dado el primer paso del enfoque de riesgo para lidiar con los riesgos de inundación (“conozca el riesgo”). Los pasos siguientes serían:
Establecer el nivel aceptable de riesgo de inundación para cada área de riesgo (“apunte al riesgo”). Organismos de cuenca (por crear) podrían evaluar el nivel aceptable de inundaciones en áreas de riesgo, en estrecha consulta con las partes interesadas, para su aprobación por la CTEI.
Identificar y poner en práctica los instrumentos más rentables para mantener el riesgo de inundaciones en un nivel aceptable (“gestionar el riesgo”). El MARN podría evaluar la rentabilidad económica, efectividad y viabilidad de los diferentes instrumentos de política, para lo cual se debería crear una unidad de análisis económico dentro del ministerio.
Los instrumentos de política podrían incluir:
Prima de seguro contra daños por inundación según el riesgo de inundación
Otros instrumentos que abordan varios riesgos del agua simultáneamente (ver Sección de gobernanza a continuación).
Gobernanza del agua
La lógica hidrográfica aboga por la gobernanza por cuenca. El Salvador ha definido diez cuencas hidrográficas (denominadas “regiones hidrográficas”) pero el PNGIRH no aborda el tema de la gobernanza por cuenca hidrográfica. Algunas medidas de PNGIRH son de alcance nacional, otras se refieren a zonas de acción prioritaria (ZP). Sin embargo, las ZP se han delimitado sin distinguir entre los riesgos de escasez, contaminación o inundaciones (cada uno tiene su propia geografía), lo que no favorece un enfoque basado en riesgos. El enfoque basado en el riesgo recomendaría priorizar la acción en áreas de riesgo. La gobernanza por cuenca y la gobernanza según los riesgos hídricos no se excluyen mutuamente, sino que deben complementarse. Algunas comunas y comunidades se han agrupado espontáneamente en estructuras a nivel de microcuenca o subcuenca para mejorar la gestión del agua a nivel local. El Salvador podría confiar en estas entidades para desarrollar una cultura del enfoque basado en riesgos en la gestión del agua.
Casi todas las necesidades financieras estimadas de PNGIRH para la GIRH se refieren a la construcción de nuevas centrales hidroeléctricas e infraestructura de agua y saneamiento (esta última ya cubierta por PLANAPS). Solo el 2 % se refiere a la gestión de los riesgos del agua, pero favorece el control de riesgos en lugar de la prevención (p. ej., infraestructura de control de inundaciones, infraestructura de riego, limpieza de masas de agua eutróficas). Las medidas preventivas clave como la conservación del suelo (para mejorar la infiltración del agua de lluvia y prevenir deslizamientos de tierra e inundaciones río abajo), la restauración de ríos y los caudales ambientales (para regular los caudales de agua, prevenir inundaciones, preservar la vida acuática) están solo en la etapa de planificación. La Ley General de Recursos Hídricos incluye las bandas marginales a lo largo de los ríos como bienes del dominio público hidráulico, un paso muy importante e innovador hacia la restauración de los ríos (que no se da en ningún país de la OCDE). Aparte del saneamiento doméstico, el PNIGRH presta poca atención a mejorar la calidad del agua frente a presiones de otros sectores (industria, agricultura).
Más del 40 % de los recursos hídricos renovables provienen de fuera del país (30 % de Honduras y 10 % de Guatemala), de ahí la importancia de la gobernanza compartida de las aguas transfronterizas. El Salvador ha desarrollado la cooperación con sus vecinos para aliviar la pobreza, proteger los ecosistemas y gestionar los riesgos del agua en la cuenca alta del río Lempa. La cooperación está menos avanzada en el caso de los acuíferos transfronterizos en el occidente del país, a pesar de la creciente presión de los usuarios y la falta de control sobre los volúmenes explotados a ambos lados de la frontera.
Recomendaciones para mejorar la gobernanza del agua
Para mejorar la gobernanza del agua en El Salvador, se recomienda:
Crear agencias de cuenca para implementar la gestión integrada de los recursos hídricos (es decir, coordinar la gestión de los riesgos del agua) a nivel de cuenca en una lógica hidrográfica.
Establecer un mecanismo de financiación para las medidas de apoyo financiero público a nivel de cuenca (p. ej., transferencias presupuestarias del gobierno central o aplicando el principio “el agua paga por el agua”, es decir, asignando el producto de los cargos por extracción y contaminación a las agencias de cuenca) (ver Sección sobre financiamiento de la GIRH).
Poner en funcionamiento la Autoridad Salvadoreña del Agua como entidad rectora del recurso que reorganice el sector y tenga funciones de planeación estratégica y fiscalizadora y promover el intercambio de buenas prácticas entre agencias de cuencas.
Encomendar al MARN el desarrollo y aplicación de la legislación sobre (i) caudales ambientales de ríos; (ii) límites de emisión de contaminantes de fuentes puntuales y clasificación de las masas de agua según su vulnerabilidad a la contaminación; (iii) cargos por extracción de agua y cargos por contaminación del agua; y, en conjunto con el MINSAL, (iv) impuestos sobre plaguicidas.
Encomendar al MAG el desarrollo y aplicación de la legislación sobre monitoreo de nutrientes agrícolas a nivel de finca.
Para las cuencas y acuíferos transfronterizos, establecer un mecanismo de cooperación internacional responsable de coordinar la gobernanza del agua de las subcuencas y áreas de recarga del acuífero de cada país.
Los instrumentos de política para abordar simultáneamente los riesgos de escasez, contaminación del agua e inundaciones podrían incluir:
Apoyo financiero público para la restauración de ecosistemas ribereños y llanuras aluviales con el fin de restaurar el espacio a los cursos de agua (combinado con la obligación de los caudales ambientales y el registro de los cauces de los ríos en el dominio público hidráulico) (ver Sección sobre financiamiento de la rehabilitación de ríos).
Pagos por servicios ecosistémicos para proteger los ecosistemas río arriba de las cuencas hidrográficas para preservar el flujo natural y la calidad del agua de los cursos de agua río abajo y mejorar la recarga de los acuíferos.
Normas ambientales para presas y embalses para prevenir la operación en puntas de caudal (hydropeaking) y permitir la migración de peces y el transporte de sedimentos.
Hacia el abastecimiento de agua y el saneamiento (AAS) para todos
La brecha de suministro de agua potable mejorado y tratamiento de aguas residuales en El Salvador, mucho más alta que en los países de la OCDE, ocasiona una gran carga de enfermedad, especialmente en el contexto del COVID-19, que requiere lavarse las manos con frecuencia. Las tarifas de AAS no incluyen los costos de tratamiento de aguas residuales y solo cubren aproximadamente la mitad del costo del servicio de abastecimiento de agua potable, lo que no favorece las inversiones en infraestructura de agua.
La combinación del apoyo financiero público con las tarifas del agua se propone como un paso transicional hacia el objetivo último de la recuperación total de los costos de los servicios de agua y saneamiento. Esto implica prever por adelantado la brecha de financiamiento entre las necesidades de infraestructura y los ingresos por tarifas esperados (“planificación financiera estratégica”).
Necesidades de inversión
Casi el 60 % de la población rural y el 4 % de la población urbana dependen de fuentes de agua potable no mejoradas, incluidos camiones cisterna, lo que puede resultar en un precio del agua mucho más alto en comparación con la población con acceso a fuentes mejoradas (agua de tuberías o tomas de agua). Cuando está disponible, el servicio de agua potable puede ser irregular, algunas horas al día o incluso algunos días a la semana en algunas áreas. ANDA planea construir y mejorar pozos para mejorar el servicio en estas áreas. Las tuberías de agua potable deben modernizarse (muchas son de la década de 1960). Combinado con conexiones ilegales, robo de agua y agua no facturada, las pérdidas en las redes de distribución rondan el 60 % y continúan aumentando.
Casi la mitad (46 %) de la población rural y el 11 % de la población urbana no tienen acceso a saneamiento mejorado (alcantarillado, fosas sépticas o letrinas) y solo el 8 % de las aguas residuales urbanas se tratan antes del vertido al medioambiente. Los pocos municipios que se han organizado para construir y operar plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) no están recuperando sus costos, lo que resulta en niveles de eficiencia de esas plantas muy bajos. Algunas empresas privadas brindan servicios de tratamiento de aguas residuales en áreas residenciales, pero la falta de acceso a financiamiento privado es un obstáculo importante para la difusión de las PTAR. La situación no es mejor en las zonas rurales donde el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FIDSL) dedica unos pocos millones de dólares al año al saneamiento, dirigido a las poblaciones más pobres, el resto de las inversiones públicas dependen de la ayuda internacional.
El Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento (PLANAPS) prevé miles de millones de inversiones para el acceso universal de los hogares al suministro de agua potable y al saneamiento. Si bien una política de gestión de la oferta está plenamente justificada para ponerse al día con el retraso en la infraestructura del agua, sería más rentable priorizar la gestión de la demanda mediante una mejor fijación de precios del agua.
Recomendaciones para planificar las necesidades de inversión
Para ayudar a la toma de decisión en materia de gasto de inversión en servicios de agua potable y saneamiento a largo plazo (para 2050), se recomienda:
Desarrollar una plantilla con datos sobre necesidades y costos de infraestructura que se puedan ajustar a medida que surja nueva información (p. ej., nuevos requisitos legales) (ver Anexos).
Tener en cuenta la rehabilitación de la infraestructura existente.
Considerar la gestión de AAS en el lado de la demanda (p. ej., ampliación de la medición de agua, reutilización de aguas residuales tratadas)
Además de la provisión de servicios domésticos, estimar las necesidades y costos de suministro de agua para la industria y la agricultura, y para el almacenamiento de agua, para obtener una imagen completa del gasto de agua que se debe incurrir
Financiamiento del agua
De acuerdo con la Ley de ANDA, las tarifas de AAS deben cumplir con los criterios de autofinanciamiento empresarial y servicio público social, e incluir un margen de seguridad. Deben cubrir los costos de operación, mantenimiento, administración, mejoramiento, desarrollo y ampliación de la infraestructura; incluido el reembolso de préstamos. Sin embargo, ANDA recupera menos de la mitad del costo de producción de agua canalizada, lo que obliga a recurrir a préstamos para cubrir el déficit, lo que obviamente no favorece la inversión para renovar o ampliar la infraestructura. La brecha de recuperación de costos es aún mayor para los servicios de alcantarillado, que se facturan a niveles extremadamente bajos sobre una base de tarifa plana por bloques (y no por volumen de agua consumida, como suele ser el caso en los países de la OCDE). El precio de los servicios de tratamiento de aguas residuales simplemente no está regulado (solo el suministro de agua potable y el alcantarillado lo están), lo que explica la demora de El Salvador en la construcción de PTAR.
Como es el caso de los paquetes de estímulo pos-COVID en las grandes economías, se podría dedicar un apoyo financiero público masivo a la modernización de la infraestructura del AAS como motor de empleo y crecimiento. La combinación del apoyo financiero público con ingresos por tarifas para cubrir el déficit de financiación de la infraestructura del agua también podría facilitar el acceso a la ayuda reembolsable (préstamos, bonos, acciones). Sin embargo, este enfoque de “3 T” ―la combinación de tarifas de agua, transferencias presupuestarias y transferencias de ayuda oficial para el desarrollo (AOD)― debe verse como un paso transicional hacia el objetivo último de la “recuperación total de costos”. En última instancia, las tarifas por sí solas deberían ser suficientes para recuperar los costos de construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura de AAS, incluida la PTAR, así como la constitución de reservas financieras para inversiones requeridas por ley.
Recomendaciones para financiar las necesidades de inversion
Para impulsar las inversiones en el sector del agua para lograr los tres objetivos de acceso universal al agua potable y saneamiento, desarrollo económico y protección del medioambiente, se recomienda:
En el corto plazo, combinar el apoyo financiero público con los ingresos por tarifas para cubrir la brecha de financiamiento de la infraestructura del agua, incluso como parte de los planes de recuperación pos-COVID y aumentando la ayuda oficial para el desarrollo dedicada al agua.
Al mismo tiempo, facilitar el uso de ayudas reembolsables (préstamos, bonos, acciones) e inversión extranjera directa.
Planear con anticipación el aumento de tarifas a largo plazo (2050) con el objetivo de recuperar gradualmente todos los costos de los servicios de AAS (operación y mantenimiento de infraestructuras y constitución de reservas financieras para inversiones.
Tarificación del agua
Si bien las tarifas crecientes en bloque proporcionan un incentivo para reducir el consumo de agua, las tarifas aplicadas en El Salvador son demasiado bajas y los bloques son demasiado generosos para enviar una señal de conservación a los consumidores de agua. Tarifas muy bajas para los primeros 20 m3 tienen como objetivo cubrir las necesidades de agua hasta 183 litros por persona y por día (considerando un hogar promedio de 3.6 personas) y los primeros 40 m3 (365 lpd) se facturan a una tarifa subsidiada (menor que el costo de producir agua). De hecho, la gran mayoría de la facturación se relaciona con un consumo de hasta 40 m3 por mes, un nivel de consumo muy alto para los estándares de la OCDE.
Si bien una estructura de precios progresiva (tarifas por m3 crecientes con el consumo) puede enviar una fuerte señal de conservación, dependiendo de las tarifas y los bloques, no necesariamente cumple con los objetivos sociales. Las familias pobres no son necesariamente las que menos consumen y, por tanto, no son las que más se benefician de las tarifas subvencionadas. El verdadero precio social de los servicios de agua consistiría en fijar tarifas más bajas para los beneficiarios de los beneficios sociales (como es el caso en parte de Bélgica), pero esto implicaría un subsidio cruzado de los ricos a los pobres para cubrir el déficit de proveedores de servicios. y reduciría la señal de conservación de agua para los pobres.
Tratar los objetivos sociales y de gestión de AAS por separado sería más rentable, dejando las tarifas para recuperar los costos de servicio e inversión AAS y la política social para sustentar los ingresos (permitiendo así que los más necesitados puedan pagar la factura del agua).
Se podría agregar un cargo fijo separado a la estructura de tarifas para recuperar costos que no están directamente relacionados con los volúmenes de agua utilizados (como mantenimiento de medidores, facturación). También ayudaría a financiar el control de conexiones ilegales (“agua no contabilizada”) y la recuperación de facturas impagas, lo que a su vez ayudaría a mejorar la calidad y continuidad del servicio.
Al igual que en un número creciente de países, incluida América Latina, se podría crear un regulador de agua independiente para ayudar a desarrollar y hacer cumplir los criterios de fijación de precios del agua que, a largo plazo, deben apuntar a la recuperación total de costos.
En aplicación del principio de “quien contamina paga”, la ANDA aplica un cargo a las extracciones directas de agua con tasas más altas para las extracciones destinadas a fines industriales que para las destinadas al consumo humano. En las zonas rurales, los operadores de AAS declarados de interés social están exentos. Al igual que con la agricultura, el diseño de los cargos de extracción para las empresas prestadores de servicios de AAS y la industria debe apuntar principalmente a gestionar el riesgo de escasez de agua. Asimismo, debería aplicarse un cargo al vertido de aguas residuales urbanas e industriales en el entorno natural para gestionar el riesgo de contaminación.
Recomendaciones para la tarificación de los servicios de AAS
Para lograr la recuperación total de costos a largo plazo, se recomienda:
Mejorar la rentabilidad de la prestación de servicios de AAS aplicando la misma tasa volumétrica para todos los usuarios, dejando que la política social respalde los ingresos de los pobres.
Planificar con anticipación un aumento gradual en la tasa de tarifas con miras a lograr la recuperación total de costos para 2050.
Agregar un cargo fijo específico a la estructura tarifaria para recuperar costos fijos como manejo de medidores, control de conexiones ilegales y cobro de facturas impagas.
Establecer un regulador de agua independiente para ayudar a desarrollar y hacer cumplir los criterios de precios del agua destinados recuperar gradualmente todos los costos.
Para los prestadores de servicios de AAS y la industria, rediseñar los cargos por extracción e introducir cargos por el vertido de aguas residuales al medio receptor para abordar, respectivamente, los riesgos de escasez de agua y contaminación del agua; para los prestadores de servicios de AAS, los cargos podrían transferirse a sus clientes vía la factura del agua
Plan de acción para la gestión integrada de los recursos hídricos, el abastecimiento de agua y el saneamiento para todos
Referencias
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Anexo 6.A. Necesidades de inversión en agua y saneamiento en El Salvador
Cuadro del Anexo 6.A.1. Necesidades de inversión para el acceso universal al agua en El Salvador para 2050
Nota: Población proyectada en 2050 (6.9 millones) según el sitio web del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (UNDESA), asumiendo que el 42% de la población urbana vive en asentamientos urbanos precarios (AUP) en 2019 y 2050 (siguiendo a FLACSO, MINEC y PNUD, 2010) y que la población rural permanece sin cambios en 2050 (a pesar de la disminución pronosticada por UNDESA) porque las poblaciones rurales necesitan servicios de abastecimiento de agua antes de migrar a las ciudades; proporción de la población urbana y rural conectada a la red canalizada/con acceso a toma de agua pública en 2019 según ANDA. La “red canalizada” representa las conexiones domiciliares. Una “toma de agua pública” se define como una tubería vertical que está conectada a un suministro de agua y proporciona agua a un lugar público como el centro de la aldea (también conocido en El Salvador como “cantareras”); no incluye “pilas públicas”.
Fuente: Secretaría de la OCDE.
Cuadro del Anexo 6.A.2. Necesidades de inversión para el acceso universal al saneamiento en El Salvador para 2050
Nota: Población proyectada en 2050 (6.9 millones) según el sitio web del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (UNDESA), asumiendo que el 42% de la población urbana vive en asentamientos urbanos precarios (AUP) en 2019 y 2050 (siguiendo a FLACSO, MINEC y PNUD, 2010) y que la población rural permanece sin cambios en 2050 (a pesar de la disminución pronosticada por UNDESA) porque las poblaciones rurales necesitan servicios de saneamiento antes de migrar a las ciudades; proporción de la población urbana y rural en 2019 conectada a alcantarillado según ANDA y con acceso a tanques sépticos y letrinas siguiendo INS (2014), asumiendo el acceso a los tanques sépticos sin cambios en 2050. “Alcantarillado” significa servicios de alcantarillado sanitario domiciliar.
Fuente: Secretaría de la OCDE.
Notas
← 1. La productividad del agua en países de la OCDE va desde USD 15/m3 (Colombia) a más de USD 1 000/m3 (Luxemburgo).
← 2. El reglamento de la Ley General de Recursos Hídricos fue elaborado en la segunda mitad de 2022 y publicado en diciembre 2022, tras la finalización de este informe. El análisis incluido en este capítulo se realizó durante el año 2021 en colaboración con el MARN y se socializó con las partes implicadas para su aprovechamiento en las discusiones sobre la Ley General de Recursos Hídricos en la Asamblea Legislativa. Sin embargo, el equipo redactor de la OCDE no tuvo acceso al borrador de la ley durante el análisis.
← 3. De acuerdo con la FAO, 2018, el estrés hídrico comienza en 25%.
← 4. Valores admisibles para descargas de aguas residuales en una masa receptora (estándar NSO 13.49.01:09 de 1996), https://www.transparencia.gob.sv/institutions/anda/documents/115912/download.
← 6. Ver https://www.marn.gob.sv/lago-de-coatepeque-ha-perdido-siete-metros-de-nivel-en-los-ultimos-40-anos/.
← 7. Los sitios Ramsar son humedales designados de importancia internacional bajo la Convención sobre Humedales, un tratado intergubernamental establecido en Ramsar, Irán, en 1971.
← 8. Una toma de agua pública se define como una tubería vertical que está conectada a un suministro de agua y proporciona agua a un lugar público como el centro de la aldea.
← 9. Guatemala no tiene una ley general de aguas, pero hay proyectos de ley en discusión.
← 11. Conocidas antes de 1986 como Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCO).
← 12. En octubre de 2020, ANDA estimó el costo de producción de agua en 0.97 USD/m3 (https://www.transparencia.gob.sv/institutions/anda/documents/392414/download).
← 14. https://www.clcv.org/storage/app/media/eau-anc/Enqu%C3%AAte_CLCV_Les_dessous_de_la_facture_deau_mars_2019_.pdf.
← 15. Asociaciones comunales, asociaciones de gestión de sistemas hídricos, fundaciones sin fines de lucro, directivos comunitarios, comités hídricos y otras entidades similares, legalmente constituidas, que desarrollan proyectos para el beneficio de la comunidad.
← 16. La ANDA tiene registro de las extracciones de agua para consumo más que para riego (que deben ser medidas y registradas en la ANDA).
← 18. Directiva del Consejo 91/271/CEE respecto al tratamiento de aguas residuales urbanas.
← 19. Para las industrias, la recaudación de impuestos y los desembolsos de agencias de agua son más balanceados.
← 20. Los deslizamientos de tierra se han cobrado muchas vidas en El Salvador; también afectan la economía por la pérdida de infraestructura y suelos productivos.
← 21. La agrosilvicultura ya se aplica con éxito en el sur de Honduras (donde se conoce como el sistema agroforestal Quesungual).
← 23. El Salvador agrupó sus acuíferos en pares o más de acuerdo con sus características hidrogeoquímicas; estos grupos se llaman masas de agua subterránea (MASub).