Este capítulo analiza la gobernanza pública en El Salvador. La primera sección del capítulo ofrece un panorama de la capacidad del Centro de Gobierno (CdG) de El Salvador para alinear las políticas sectoriales con las prioridades gubernamentales y liderar la coordinación de acciones de conjunto de gobierno. La segunda sección analiza los instrumentos de planificación estratégica establecidos y plantea la importancia de desarrolla planes de acción detallados sujetos a restricciones presupuestarias y a recursos humanos y financieros. Por último, el capítulo ofrece un balance de las reformas emprendidas por El Salvador en áreas clave de la modernización del Estado como la gestión de recursos humanos, la política regulatoria, la transformación digital y la aplicación de principios de gobierno abierto para promover la transparencia, la integridad, la rendición de cuentas y la participación de partes interesadas. Las recomendaciones incluidas buscan mejorar las prácticas de gobernanza pública en El Salvador para brindar mejores servicios a los sus ciudadanos.
Estudio multidimensional de El Salvador
8. Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador
Resumen
Introducción
Una gobernanza pública sólida se refiere a la forma en la que los gobiernos pueden diseñar la formulación de políticas públicas para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y mejorar los resultados; haciendo un uso estratégico de instrumentos de política pública y herramientas de gestión para lograr una toma de decisiones más eficaz y equitativa, así como reformas exitosas de manera sostenible e inclusiva.
El informe de Fase 1 de este Estudio Multidimensional de El Salvador (ver Capítulo 2) identificó desafíos clave en el área de gobernanza pública. Identificó como limitaciones clave la falta de institucionalización en ciertos sectores de políticas y la existencia de marcos legales obsoletos y mecanismos de coordinación complejos que obstaculizan la capacidad de la administración salvadoreña para desempeñar sus funciones de manera efectiva y estructural. También presentó algunos de los desafíos que enfrenta la modernización estatal, por ejemplo, en el área de gestión de recursos humanos.
Este capítulo analizará más en profundidad algunos de los temas clave de gobernanza pública identificados en la Evaluación Inicial y comparará a El Salvador con los estándares de la OCDE y buenas prácticas internacionales, así como con los datos disponibles sobre el desempeño de otros gobiernos en América Latina y la región del Caribe. Esta evaluación, que estará acompañada de una serie de recomendaciones prácticas que El Salvador podría considerar adoptar, puede ayudar a la administración salvadoreña a identificar posibles áreas de oportunidad para mejorar sus capacidades de formulación, implementación y evaluación de políticas y, en consecuencia, brindar mejores servicios a sus ciudadanos.
La primera sección de este capítulo proporciona un análisis introductorio del Centro de Gobierno (CdG) de El Salvador como actor clave para liderar los esfuerzos de coordinación gubernamental integral entre las unidades y agencias administrativas para promover la coherencia de iniciativas transversales y alinear las políticas sectoriales con las prioridades del gobierno, tanto en lo que refiere a políticas públicas como a iniciativas de modernización institucional. En particular, analiza el mandato actual, la composición y las disposiciones para dar parte de las instituciones y agencias que integran el CdG salvadoreño; y los mecanismos establecidos para coordinar tanto las estrategias gubernamentales integrales como las políticas sectoriales. También analiza cuál podría ser la mejor forma de apoyar la toma de decisiones por parte del jefe de Gobierno.
La segunda sección analiza los instrumentos de planificación estratégica implementados en El Salvador durante la última década e identifica posibles vías para la implementación de los compromisos políticos presentados en el Plan Cuscatlán, el principal documento estratégico utilizado actualmente por instituciones y agencias gubernamentales desde el cambio de gobierno en 2019. También se analiza la importancia de desarrollar planes de acción detallados teniendo en cuenta las restricciones presupuestarias y otros recursos disponibles (humanos, materiales, etc.), al tiempo que se asegura un monitoreo efectivo del progreso realizado en su implementación.
La tercera sección ofrece un análisis de los esfuerzos de reforma emprendidos por El Salvador en áreas clave de la modernización estatal para mejorar la eficiencia de la administración pública. Destaca elementos como la armonización de la estrategia nacional de gestión del servicio civil, la simplificación de los procesos administrativos en la prestación de servicios públicos, la transformación digital para abordar las brechas digitales y mejorar los servicios prestados a los ciudadanos, y el uso de principios de gobierno abierto para promover la transparencia, la integridad, la rendición de cuentas y la participación de las partes interesadas. Finalmente, el capítulo concluye con un resumen de las principales recomendaciones que El Salvador podría considerar adoptar.
Recuadro 8.1. Del análisis a la acción: Un taller de políticas públicas hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador
La fase 3 del Estudio Multidimensional (Del Análisis a la Acción) se implementó principalmente a través de una serie de talleres de políticas públicas. En estos talleres se llevaron a cabo siguiendo una versión de la metodología de aprendizaje gubernamental de Blindenbacher y Nashat (2010[1]) adaptada especialmente para los Estudios Multidimensionales. La metodología aplica una serie de técnicas de facilitación para favorecer el intercambio de conocimiento y la voluntad de introducir y apoyar reformas en contextos complejos. A tenor del contexto de pandemia, varios de los talleres se llevaron a cabo de manera virtual.
El taller “Del análisis a la acción: Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador” se llevó a cabo de manera virtual los 28 y 29 de octubre de 2021. Reunió a 60 participantes de entidades públicas (Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Medio Ambiente, OPAMSS, ESCO, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, IAIP, Ministerio de Economía, Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Ministerio de Turismo), sector privado (Asociación de Distribuidores de El Salvador, CIFACIL, Amcham El Salvador, Key Process, Echo Technologies, CAMARASAL, Impact Hub), sociedad civil (FUNDAUNGO, CSTS, ISD ), y academia (UNAB).
Los participantes llevaron a cabo un ejercicio de priorización entre los distintos temas tratados en este capítulo, y desarrollaron planes de acción en áreas prioritarias identificadas conjuntamente por la OCDE y la Presidencia de la República: Planificación estratégica, Monitoreo, Función pública, y Transparencia y Gobierno Abierto.
Los planes de acción indicados al final de las secciones relevantes de este capítulo están construidos con base en las contribuciones de los participantes. Muchos otros insumos obtenidos durante el taller están incluidos en el texto del informe.
Fuentes: Blindenbacher, R. and B. Nashat (2010[1]), The Black Box of Governmental Learning: The Learning Spiral - A Concept to Organize Learning in Governments, Banco Mundial, Washington D.C., https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8453-4.
El centro de gobierno en El Salvador
Los gobiernos están adoptando cada vez más políticas gubernamentales integrales para abordar los desafíos emergentes de políticas transversales (OCDE, 2020[2]). Con este fin, los países de la OCDE están fortaleciendo progresivamente las capacidades institucionales y financieras de sus centros de gobierno (CdG).
Según la OCDE, (OCDE, 2014[3]), el CdG es el organismo o grupo de organismos que brinda apoyo y asesoramiento directo al jefe de Gobierno/jefe de Estado, a su Gabinete y al Consejo de Ministros. Su mandato principal es “garantizar la coherencia y la prudencia de las decisiones gubernamentales y promover políticas estratégicas y coherentes basadas en evidencia” (Recuadro 8.2).
Recuadro 8.2. ¿Qué es el centro de gobierno?
Dependiendo del país, las instituciones que conforman el centro de gobierno (CdG) adoptan una gran variedad de nombres. En su definición ampliada, siguiendo Santiso, Lafuente y Alessandro (2013[4]), el CdG no solo se refiere a los órganos que dependen directamente del jefe de Gobierno/jefe de Estado, sino que también incluye otros órganos o agencias que realizan funciones gubernamentales transversales en toda la administración nacional.
Tradicionalmente, las funciones del CdG se limitaban a las de una unidad administrativa que apoyaría al jefe de Gobierno/jefe de Estado y su Gabinete en sus actividades diarias. Sin embargo, en los países de la OCDE, los centros de gobierno están ampliando su rol estratégico en áreas como coordinación, planificación, comunicación y monitoreo de las políticas públicas, entre otras.
Según el informe de la OCDE Centre Stage 2: La organización y funciones del centro de gobierno (OCDE, 2018[5]), las cinco principales tareas prioritarias del centro de gobierno identificadas por los países de la OCDE son:
Apoyo en la toma de decisiones por parte del jefe de Gobierno y el Gabinete.
Coordinación de políticas en todo el gobierno, lo cual implica cada vez más prioridades o iniciativas de políticas transversales.
Planificación estratégica gubernamental integral.
Comunicación de los mensajes del Gobierno al público y a toda la administración.
Monitoreo de la implementación de la política gubernamental.
Fuente: Santiso, Lafuente y Alessandro (2013[4]), The Role of the Center of Government: A Literature Review, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., https://publications.iadb.org/en/role-center-government-literature-review; (OCDE, 2018[5]), Centre Stage 2: The organisation and functions of the centre of government, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/centre-stage-2.pdf.
La primera sección de este capítulo analizará cómo se está desempeñando el CdG de El Salvador en algunas de estas áreas clave de trabajo, identificadas por los países de la OCDE como tareas prioritarias.
Un centro de gobierno fragmentado limita la capacidad del Gobierno para abordar desafíos multidimensionales
Los países se enfrentan a una serie de desafíos políticos complejos multidimensionales, como el cambio climático, la migración masiva y los ingresos limitados, que han demostrado ser particularmente difíciles de abordar, ya que requieren enfoques integrados que vayan más allá de silos políticos. El Salvador no es la excepción. Los riesgos del cambio climático son cada vez más apremiantes y se espera que afecten la producción agrícola del país, con un costo de alrededor del 7.2 % del PIB para 2030 (CEPAL, 2018[6]). La inseguridad y la búsqueda de mejores oportunidades económicas han desencadenado oleadas de migración interna y externa, que requieren de planes ambiciosos de infraestructura y urbanización para brindar servicios básicos y limitar el impacto ecológico de estos cambios demográficos (Knox, 2018[7]). Como muchos otros países de la región de América Latina y el Caribe (ALC), El Salvador también sufre de bajos ingresos y capacidad fiscal. Por ejemplo, en 2019, los impuestos solo representaron el 20.4 % del PIB, muy por debajo del promedio de la OCDE del 34.2 % (OCDE et al., 2019[8]), lo que limita severamente el espacio fiscal del Gobierno. Si bien son desalentadoras, estas previsiones no son exclusivas de El Salvador, ya que las “megatendencias” cada vez más complejas, como los cambios demográficos, las innovaciones tecnológicas y las crisis financieras, están afectando a todos los gobiernos de la OCDE (Laegreid et al., 2015[9]).
Abordar estos desafíos complejos y transversales requiere de un enfoque coherente de gobernanza integral que trascienda los silos administrativos tradicionales para diseñar, implementar y evaluar respuestas a través de una coordinación sostenida entre diferentes unidades administrativas (OCDE, 2020[2]). Si bien la coordinación horizontal eficaz siempre ha sido un desafío para los gobiernos, la atomización de las estructuras administrativas y el tamaño de muchos gobiernos han agravado estos problemas. En efecto, cuando los gobiernos crecen y se tornan más fragmentados, la mayoría de las partes interesadas con diferentes perspectivas ingresan en el proceso de toma de decisiones y de formulación de políticas. Sin una coordinación adecuada entre las unidades gubernamentales, los responsables de la formulación de políticas pueden basar sus decisiones en información errónea, sesgada o incompleta, lo que resulta en servicios y políticas defectuosos, evaluados incorrectamente con respecto a los costos-beneficios, el impacto, la legalidad y la coherencia con las políticas existentes (Banco Mundial, 2018[10]).
En El Salvador, el centro de gobierno (CdG) ha evolucionado ampliamente durante las últimas décadas. Esta evolución conllevó la creación de un mayor número de unidades, lo que exige en cierta medida el desarrollo de mecanismos de coordinación más sólidos. El máximo órgano de toma de decisiones del Poder Ejecutivo salvadoreño, encargado de dar coherencia a la acción gubernamental, es el Consejo de Ministros, el cual está consagrado por el art. 166 de la Constitución del país (Asamblea Legislativa, 1983[11]). El Consejo de Ministros está compuesto por el presidente y el vicepresidente de la República y por los ministros de Estado. Además, el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (Consejo de Ministros, 1989[12]) establece tanto el marco institucional como el mandato de los distintos ministerios, mientras que también presenta otras figuras como los comisionados y subcomisionados presidenciales y las Secretarías de la Presidencia.
En este sentido, las principales instituciones que configuran el CdG de El Salvador son aquellas de la Presidencia. Considerando que la OCDE incluye en su definición analítica de centros de gobierno aquellas unidades que cumplen un rol transversal clave para la gobernanza pública y la coordinación de prioridades estratégicas tanto entre unidades de gobierno como entre niveles de gobierno, una definición más amplia del CdG también incluiría al Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial, al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Economía:
La Presidencia de la República. Su estructura actual comprende la Presidencia, la Vicepresidencia, dos comisionados presidenciales, siete Secretarías, dos organismos, dos agencias un instituto y otros tres órganos institucionales (Gobierno de El Salvador, 2020[13]) (Gráfico 8.1). Las siguientes unidades de la Presidencia llevan a cabo funciones centrales del CdG en El Salvador:
El comisionado presidencial para Operaciones y Gabinete de Gobierno está encargado de coordinar las instituciones del Órgano Ejecutivo, en línea con los objetivos del plan de gobierno general.
El comisionado presidencial de Proyectos Estratégicos es el encargado de planificar, coordinar y monitorear la ejecución de todos los proyectos y acciones prioritarios que le asigne el presidente; así como garantizar la pronta ejecución de las iniciativas presidenciales en las áreas de desarrollo social, seguridad, migración, trabajo, asuntos internacionales, industria, producción, tecnología, economía, finanzas, desarrollo, obras públicas y desarrollo territorial.
La Secretaría de Innovación es la unidad encargada de planificar, coordinar y promover las estrategias estatales de innovación y modernización del Estado, incluidas acciones de transformación digital. También tiene como objetivo desarrollar las capacidades de los funcionarios públicos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.
La Secretaría de Comercio e Inversiones es la unidad encargada de participar y representar los intereses nacionales en la formulación de políticas comerciales bilaterales, así como de contribuir a la definición del posicionamiento nacional en las instituciones internacionales en el campo del comercio internacional y la inversión.
La Secretaría de Comunicaciones es la unidad encargada de liderar la política de comunicación del gobierno. También tiene la tarea de coordinar el Comité lnterinstitucional de Comunicaciones y actúa como portavoz del Gobierno a solicitud de la Presidencia.
La Secretaría Privada es la unidad encargada de planificar, coordinar y administrar los recursos humanos y financieros dentro de la Presidencia.
La Secretaría Jurídica es la unidad encargada de brindar asesoría legal al presidente en relación con los decretos legislativos, así como con los proyectos de textos normativos requeridos para la aplicación de las leyes. Esta unidad contribuye en la fase ejecutiva del procedimiento de formación de ley, en la que intervienen el presidente de la República y el Órgano Legislativo, denominado Asamblea Legislativa en El Salvador.
La Secretaría de Auditoría es la unidad encargada de fortalecer los mecanismos de control interno de las instituciones del Ejecutivo, a través de acciones de control, medidas preventivas y correctivas.1
El Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) es una institución desconcentrada, con autonomía funcional y técnica, adscrita a la Presidencia, encargada de liderar y coordinar la institucionalización del Sistema de Mejora Regulatoria, así como de velar por su implementación de acuerdo con la Ley para la Mejora Regulatoria (Asamblea Legislativa, 2019[14]).
La Agencia de El Salvador para la Cooperación Internacional (ESCO) es la unidad encargada de coordinar la cooperación internacional en El Salvador, canalizando y organizando las necesidades de apoyo técnico y financiero.
La Agencia de Desarrollo y Diseño de Nación es la unidad facultada para diseñar, programar, coordinar y dar seguimiento a planes, programas y proyectos transversales para el desarrollo, y a programas sectoriales determinados por el presidente.
El Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (MIGOBDT) juega un papel en la articulación de políticas en el territorio salvadoreño, sobre todo a nivel subnacional. Su mandato incluye funciones tan variadas como: gestión y administración de los centros de gobierno a nivel departamental, coordinación de la articulación de procesos de descentralización, promoción de iniciativas de desarrollo, o gestión del sistema de prevención y respuesta a emergencias y desastres. Así, cabe destacar que el actual organigrama del MIGOBDT (MIGOBDT, 2021[15]) incluye una Dirección de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, y una Dirección de Gobernaciones Políticas Departamentales y Administración de Centros de Gobierno, entre otros.
El Ministerio de Hacienda es la institución del CdG a cargo de liderar y administrar las finanzas públicas, con el fin de garantizar la sostenibilidad fiscal en El Salvador, a la vez que promueve el desarrollo económico y social inclusivo. Su mandato incluye funciones relacionadas con la administración e innovación financiera, aduanas, impuestos internos, tesorería, gestión financiera, política económica y fiscal, presupuesto, inversión o crédito público, entre otras.
Gráfico 8.1. Organigrama de la Presidencia de El Salvador
Fuente: Gobierno de El Salvador (2020[13]), Organigrama General de la Presidencia de la República 2019-2024, Gobierno de El Salvador, San Salvador, https://www.transparencia.gob.sv/institutions/capres/documents/434194/download/.
La omnipresencia de los desafíos políticos multidimensionales y la atomización de las estructuras administrativas lleva la coordinación al frente de los desafíos de la gobernanza pública en El Salvador. Abordar desafíos apremiantes como el cambio climático, la urbanización, la inseguridad y el círculo vicioso de ingresos y capacidades limitadas depende estrechamente de mecanismos de coordinación sólidos. En este sentido, El Salvador ha realizado grandes avances mediante la creación de los gabinetes de gestión, como entes de coordinación, y la creación de los comisionados. Asimismo, se pueden identificar dos áreas clave de oportunidad en El Salvador: mejorar la claridad y promover esfuerzos de coordinación en la práctica; y relacionado a esto, el desarrollo de procedimientos, herramientas y metodologías claros para apoyar la toma de decisiones y alinear las prioridades gubernamentales.
El centro de gobierno podría beneficiarse de una mayor claridad en cuanto a funciones y responsabilidades
La naturaleza de la coordinación de políticas públicas requiere de la participación de múltiples partes interesadas y, por lo tanto, puede beneficiarse de arreglos institucionales sólidos. La claridad en funciones y responsabilidades tanto en el centro de gobierno como en ministerios de línea, pueden crear cierto grado de certeza y legitimidad, lo que implícitamente podría crear incentivos sobre otras partes interesadas para que colaboren con el organismo coordinador, promoviendo sinergias y evitando la duplicación de esfuerzos.
El Gobierno salvadoreño comprende varios medios de coordinación. El Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (Consejo de Ministros, 1989[12]) establece de manera amplia que el presidente de la República es responsable de coordinar las acciones de los ministerios. Dentro de las unidades del Centro de Gobierno (CdG), el comisionado presidencial para Operaciones y Gabinete de Gobierno es el asignado a la promoción de la coordinación interinstitucional. Las unidades del CdG de la Presidencia no solo lideran sino que también participan en algunos mecanismos de coordinación institucionalizados como el Comité Interinstitucional de Comunicaciones, coordinado por la Secretaría de Comunicaciones. Además, la coordinación también está a cargo de otras Secretarías de la Presidencia, en particular de Comercio e Inversión, y de Innovación, que coordinan múltiples ministerios sectoriales en torno a líneas prioritarias específicas. La Secretaría de Innovación se encarga, por ejemplo, de coordinar el Comité Nacional de Ciberseguridad creado recientemente; mientras que la Secretaría Jurídica tiene entre sus atribuciones realizar gestiones y actividades de coordinación con todas las instituciones públicas, con el fin de propiciar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la gestión gubernamental.
En áreas específicas de política, existen mecanismos permanentes e institucionalizados como los gabinetes de gestión. Estos gabinetes se constituyen como instancias de articulación institucional y gestión estratégica de áreas clave de política pública para el desarrollo del país, para lo cual realizan todas las acciones de coordinación necesarias para el cumplimiento de los objetivos, metas y prioridades del Plan General del Gobierno. El art. 2 del Reglamento de Creación de los Gabinetes de Gestión (Presidencia de la República de El Salvador, 2019[16]) establece doce gabinetes; de los cuales ocho de ellos se corresponden con los equipos de gobierno inicialmente identificados en el Plan Cuscatlán (como se verá más adelante en el capítulo), a los cuales se sumaron cuatro gabinetes especializados para las áreas de turismo, energía, control territorial y salud
Además, un mecanismo clave que fomenta la coordinación vertical (es decir, entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales/locales) en El Salvador es el Consejo Nacional de Ordenación y Desarrollo Territorial (CNODT). El CNODT es una entidad pública autónoma creada por el art. 14 de la Ley de Ordenación del Territorio y Desarrollo Territorial (Asamblea Legislativa, 2011[17]) que está integrada por representantes de la Presidencia, varios ministerios sectoriales y gobiernos locales. El trabajo del CNODT es apoyado y complementado a nivel subnacional por los Consejos Departamentales de Ordenación del Territorio y Desarrollo Territorial (que incluyen también a representantes de la Presidencia, varios ministerios sectoriales, gobiernos municipales y otras entidades públicas), y por los concejos y asociaciones de municipios que pudieran conformarse ad hoc.
A pesar de la multiplicación de órganos e instrumentos destinados a liderar la coordinación de la acción gubernamental, la eficiencia de los mecanismos formales de coordinación existentes podría mejorarse a través de la operacionalización de algunas funciones. Estas incluyen, en particular, las funciones de la unidad de “coordinación de planificación estratégica, seguimiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas intersectoriales” y de la unidad de “coordinación y monitoreo de inversión pública, calidad de servicios y proyectos insignia”, tal como se define en su organigrama (Gobierno de El Salvador, n.d.[18]). Estas unidades estarían destinadas a complementar la Dirección de Proyectos y la Dirección de Análisis del despacho del comisionado presidencial para Proyectos Estratégicos (Gobierno de El Salvador, 2019[19]). La Dirección de Proyectos se encarga del diseño, supervisión y ejecución de los proyectos definidos como estratégicos por la Presidencia y de acompañar a las entidades responsables durante su ejecución, mientras que la Dirección de Análisis tiene la tarea de evaluar la viabilidad técnica y financiera de los proyectos definidos como estratégicos de la Presidencia, exceptuando los proyectos de infraestructura, y de identificar opciones de financiación para ellos. En este sentido, el despacho del comisionado presidencial de Proyectos Estratégicos operaría más como una unidad de ejecución que diseña y monitorea la implementación de los proyectos, en lugar de intervenir en su ejecución.
El Salvador podría establecer una revisión periódica de la composición y los mandatos de los órganos que desempeñan las funciones del CdG después de cada transición de gobierno, con el fin de fortalecer la función estratégica del CdG. Los mandatos de ambos comisionados presidenciales se establecen formalmente en sus respectivos Decretos Ejecutivos, lo cual facilita la cooperación necesaria de otras instituciones y además les legitima en su función de asegurar que las prioridades ministeriales estén alineadas con las prioridades presidenciales (challenge function). Si bien la claridad es primordial, los CdG se caracterizan por la necesidad de equilibrar la estabilidad y la agilidad. Por lo tanto, algunas unidades o asignaciones del CdG pueden establecerse por tiempo limitado o estar destinadas a brindar asesoramiento que esté en línea con la perspectiva política del jefe de Gobierno. Las revisiones periódicas tendrían como objetivo identificar superposiciones, brechas y duplicaciones, así como unidades o asignaciones que necesiten una base más permanente fuera del CdG o que puedan eliminarse. Toda reforma debería asegurarse de que las instancias del CdG que realizan funciones esenciales tengan asignados recursos humanos y financieros suficientes. Las funciones esenciales del CdG incluyen apoyar la toma de decisión por parte del jefe de Estado, la planificación estratégica, la coordinación de políticas gubernamentales integrales, el monitoreo de la implementación de políticas gubernamentales y la comunicación estratégica (OCDE, 2018[5]). Los órganos o instituciones que realizan estas funciones clave del CdG podrían mantenerse en los sucesivos gobiernos para “retener la memoria institucional, garantizar la continuidad del proceso y desarrollar una estrategia para los desafíos a largo plazo”, lo que implica que haya cierta continuidad de servidores públicos y técnicos profesionales. (Comisión Europea, 2017[20]).
Por último, el Gobierno de El Salvador podría mejorar y fomentar el uso de mecanismos de coordinación y resolución de conflictos entre ministerios sectoriales. Los países de la OCDE han desarrollado una serie de soluciones para facilitar este proceso, cada una de las cuales tiene posibles inconvenientes (Recuadro 8.3).
Recuadro 8.3. Herramientas de alineación en países de la OCDE
Dada la creciente necesidad de hacer frente a desafíos complejos como el cambio climático, el envejecimiento, la competitividad y los riesgos globales, los gobiernos han probado numerosas soluciones, cada una de las cuales tiene inconvenientes únicos con los que el Gobierno debe enfrentarse:
Creación de “superministros” con responsabilidad en más de un departamento o cartera que abarca varios departamentos. El éxito depende del estatus del individuo y puede que no conduzca a una integración efectiva a nivel de políticas. Además, a menudo quedan silos internos, ya que la fusión de dos departamentos podría no resolver un problema donde la política tiene múltiples dimensiones.
“Zares” de la política. El éxito depende del estatus/personalidad de un individuo.
Los comités interministeriales (ad hoc o permanentes) son el mecanismo más típico para la coordinación “rutinaria”, pero son menos adecuados para iniciativas ambiciosas que supongan un cambio de juego.
Unidades de política independientes. Pueden enfrentar desafíos para establecer la legitimidad en todos los departamentos.
Equipos de políticas interministeriales. Pueden funcionar si las prioridades y los enfoques departamentales están alineados; es más difícil si se trata de compensaciones inherentes.
Fuente: OCDE (2015[21]), “Effective coordination from the centre: Co-ordinating policies to promote the transition to a low-carbon economy”, Briefing Note, https://www.oecd.org/gov/Coordination-policies-to-promote-a-low-carbon-economy.pdf.
El gobierno podría considerar el desarrollo de herramientas para apoyar los procedimientos de toma de decisiones y asegurar que las propuestas se alineen con las prioridades del gobierno.
En la gran mayoría de los países de la OCDE, el centro de gobierno tiene la tarea de revisar los asuntos presentados al jefe de Gobierno (OCDE, 2018[5]). Su función de revisión se centra en “evaluar si se han seguido los procesos y procedimientos adecuados, así como los requisitos de presentación, asegurando que la propuesta esté alineada con el programa general del Gobierno, que cumpla con los criterios legales, regulatorios y financieros y que se hayan realizado las consultas adecuadas” (OCDE, 2018[5]). Una segunda característica, más fuerte, de esta función es la autoridad para devolver propuestas a la entidad responsable si estos criterios no se cumplen satisfactoriamente. Por diseño, la puesta a prueba de la conformidad de los elementos requiere estándares bien codificados y comunicados, accesibles a los ministerios sectoriales y organizaciones públicas.
En El Salvador, el papel principal del CdG en la revisión de propuestas se centra en los aspectos legales, técnicos y de procedimiento, más que en el fondo de la propuesta. El Gobierno ha introducido recientemente Evaluaciones de Impacto Regulatorio (EIR) ex ante. Estas características del proceso de toma de decisiones salvadoreño son enormemente beneficiosas, ya que las EIR a menudo aumentan la coherencia de las políticas al revelar compensaciones y posibles beneficiarios. Sin embargo, pese a la existencia de un marco legal sólido y de instancias de coordinación, no es suficiente para asegurar que el CdG cumpla sus funciones en la coordinación desde un plano más técnico. En ese sentido, el CdG en El Salvador podría incorporar prácticas y herramientas para garantizar que los elementos de las propuestas desarrolladas por los ministerios sectoriales estén alineados con las prioridades del Gobierno y cumplan con algunos estándares de gobernanza (calidad de la toma de decisiones, participación de las partes interesadas, disposiciones de monitoreo y evaluación, etc.). Esta es una brecha crítica, ya que desempeñar la función de desafío (challenge function) frente a los ministerios sectoriales es uno de los roles más cruciales que juega el centro de gobierno para promover la coordinación. En este sentido, El Salvador se beneficiaría de desarrollar más requisitos para las políticas preliminares.
Recuadro 8.4. Directrices claras para las propuestas de políticas en los países de la OCDE
El uso de plantillas para estandarizar propuestas de políticas y elementos para aprobación
En los Países Bajos, se introdujeron “formularios electrónicos fijos” para enviarlos a los ministros. En Canadá, la Oficina del Consejo Privado de Canadá proporciona modelos a los organismos gubernamentales para estandarizar cómo se deben presentar los memorandos al gabinete. Además de la plantilla, la Escuela de Servicio Público de Canadá ofrece los cursos correspondientes.
Instrucciones de Noruega para estudios oficiales
El 19 de febrero de 2016, Noruega adoptó las Instrucciones para la preparación de medidas del gobierno central (“Instrucciones para estudios oficiales”). Las Instrucciones rigen una amplia gama de medidas del gobierno central y regulan, entre otras cosas, el momento del proceso de desarrollo de políticas, la coordinación de las partes interesadas, los análisis de impacto, las audiencias públicas y las propuestas de alternativas. Las Instrucciones y las directrices asociadas tienen como objetivo promover requisitos sólidos para la toma de decisiones para las medidas del gobierno central. Esto implica que la justificación de las decisiones se establece antes de decidir qué medida se debe implementar.
Fuente: OCDE (2018[5]), Centre Stage 2: The organisation and functions of the centre of government, https://www.oecd.org/gov/centre-stage-2.pdf.
El Salvador podría desarrollar lineamientos claros para la presentación de propuestas de políticas, a través de herramientas como manuales o plantillas (Recuadro 8.4). En concreto, las directrices sobre cómo alinear el contenido de las propuestas con las prioridades gubernamentales serían particularmente beneficiosas.
Recomendaciones para un centro de gobierno más estratégico en El Salvador
Cuadro 8.1. Recomendaciones para un centro de gobierno más estratégico
Fortalecimiento de la planificación estratégica en El Salvador
Una práctica de planificación bien arraigada juega un papel importante en la traducción de los compromisos políticos en estrategias de largo y mediano plazo y planes de acción operativos para guiar el trabajo de los gobiernos (OCDE, 2020[2]). En América Latina existe una fuerte cultura de planificación estratégica y muchos países de la región han comenzado a desarrollar instrumentos para ayudarlos a perseguir sus objetivos estratégicos en el largo/mediano plazo. Estos instrumentos, que en la región reciben nombres muy diferentes (Planes Nacionales de Desarrollo, Estrategias Nacionales de Desarrollo, Planes de Gobierno, Visiones de País, etc.), idealmente deberían contener elementos tales como un marco regulatorio, presupuesto, plan de acción, indicadores de logros y disposiciones de monitoreo, evaluación y participación de las partes interesadas, entre otros.
Plan Cuscatlán: compromisos electorales como prioridades estratégicas
Hasta 2019, El Salvador implementó planes de desarrollo quinquenales, siendo el último el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (Gobierno de El Salvador, 2014[22]). Estos planes quinquenales fueron desarrollados habitualmente por la Secretaría Técnica de Planificación (SETEPLAN), institución dentro de la Presidencia de El Salvador que dejó de existir en 2019. El Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 fue diseñado a través de un ambicioso proceso de participación ciudadana que involucró a más de 13 000 personas y estableció un sistema de monitoreo y evaluación para su implementación. El Plan identificó tres objetivos prioritarios:
Empleo productivo generado a través de un modelo de crecimiento económico sostenible
Educación equitativa e inclusiva
Seguridad efectiva para los ciudadanos
En 2019, el Plan Quinquenal fue abandonado a favor del Plan Cuscatlán, la plataforma electoral del entonces candidato presidencial Nayib Bukele (Bukele, 2019[23]). Según el presidente Bukele, el Plan Cuscatlán es el producto de las contribuciones de la población en su conjunto, recogidas por su plataforma de campaña (Redacción Equilibrium, 2019[24]). La plataforma resultante se esfuerza por ser multidimensional y transversal y tiene como objetivo obviar los silos gubernamentales y las jefaturas personales en las políticas públicas. Si bien este instrumento proporciona una serie de lineamientos, objetivos y propuestas de acción generales para el Gobierno, no contiene referencias a un cronograma, un presupuesto o un sistema de monitoreo y evaluación. Si bien es un programa electoral más que un plan estratégico elaborado por agencias gubernamentales, el Plan Cuscatlán ha surgido como el principal documento estratégico utilizado por las instituciones salvadoreñas para identificar las prioridades gubernamentales.
El Plan Cuscatlán puede ser accedido a través de su sitio web2 y presenta ocho equipos gubernamentales que supervisan varios componentes: Bienestar Social (nueve componentes); Migraciones y Trabajo (cinco componentes); Internacional (cinco componentes); Seguridad (siete componentes); Industria, Producción y Tecnología (siete componentes); Economía, Beneficios Sociales y Finanzas (tres componentes); Fomento y Obras Públicas (cuatro componentes) y Desarrollo Territorial (cuatro componentes). En un esfuerzo por abordar la naturaleza multidimensional de estos componentes, algunos son supervisados por múltiples equipos gubernamentales. Por ejemplo, el componente de salud pública está coordinado por el equipo de Bienestar Social, el equipo de Seguridad y el Equipo de Fomento y Obras Públicas. Cada componente está impulsado por un plan, que varía ampliamente tanto en longitud como en estructura. El Gráfico 8.2 ofrece una descripción general de la estructura del Plan Cuscatlán.
Gráfico 8.2. Plan Cuscatlán: componentes y equipos de gobierno
Fuente: Elaboración propia del autor según los datos de Bukele (2019[23]), Plan Cuscatlán, https://www.plancuscatlan.com/.
El Plan Cuscatlán también contiene trece Proyectos Insignia que pueden interpretarse como proyectos prioritarios de alto impacto para el Gobierno. Si bien todos los proyectos son relevantes para los temas y componentes identificados en el plan, no están vinculados explícitamente a ninguno de ellos. Estos son los proyectos:
Proyecto Dalton: estrategia del gobierno para obtener un total de 20 000 becas para títulos universitarios en el exterior.
Mi Nueva Escuela: proyecto para reevaluar el diseño de instalaciones educativas.
Franja del Norte: modernización de la agricultura en la franja norte.
Franja del Pacífico: coalición de proyectos de infraestructura en la franja del Pacífico para impulsar el desarrollo social y económico.
Creación de CICIES: creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad en El Salvador.
Nacer Crecer: epicentro de iniciativas ciudadanas e institucionales que promueven las escuelas de enfermería y los centros de educación prenatal y temprana.
Inclusión social para prevenir la violencia: sistema de programas de prevención basados en la comunidad.
Iluminación 100 % del país: infraestructura de iluminación en todos los municipios independientemente de su afiliación política.
Eliminación del FOVIAL a todos los pescadores: eliminación del impuesto FOVIAL para pescadores.
Aumento del FODES al 10 %: incrementar el Fondo para el Desarrollo Económico y Social de El Salvador (FODES) del 8 al 10 % del Presupuesto General.
Exonerar del pago de impuestos a las 100 000 familias más necesitadas: exenciones fiscales a las 100 000 familias más vulnerables del país, amparadas por la lucha contra la evasión fiscal.
Creación de las escuelas deportivas: creación de escuelas deportivas en todo el país a través de la alianza con federaciones nacionales.
20 obras por día: compromiso para realizar 20 proyectos de infraestructura por día.
Si bien el Plan Cuscatlán ha surgido como el principal documento estratégico utilizado por las agencias, sus raíces como programa electoral generan una serie de cuestiones. En primer lugar, debido a su origen como programa electoral, se dispone de muy poca información sobre la metodología utilizada para identificar y desarrollar el plan. En segundo lugar, refleja las preocupaciones de los votantes, que no necesariamente aprovechan la capacidad de planificación estratégica existente y los datos del Gobierno.
Con respecto a la planificación estratégica, se pueden identificar dos áreas clave de oportunidad en El Salvador: fomentar vías de implementación y sentar las bases para el monitoreo y la evaluación de las prioridades clave.
Identificar vías de implementación: un factor crucial para el éxito
Un marco de planificación sólido gubernamental integral debería ayudar a los gobiernos a articular las prioridades con claridad; agrupar iniciativas de políticas en torno a un pequeño número de prioridades políticas; dirigir la implementación en todas las unidades y departamentos administrativos; y mejorar la coherencia de las políticas mediante una secuenciación eficaz (OCDE, 2016[25]). Los obstáculos comunes en la planificación estratégica tienden a ser una priorización y secuenciación limitadas de actividades y objetivos, así como una coherencia insuficiente entre los planes estratégicos y pocos vínculos entre los planes estratégicos y las acciones específicas diseñadas para implementar las estrategias (OCDE, 2012[26]). Esto puede conducir a la fragmentación de enfoques, complicar la coordinación y socavar el establecimiento colectivo de prioridades y la asignación de recursos, así como la alineación con los procesos dirigidos por el Gobierno (OCDE, 2012[26]).
Si bien el Plan Cuscatlán puede entenderse como el marco que articula la visión del país de mediano/largo plazo, carece de lineamientos claros para su implementación o priorización. Los planes de componentes a menudo enumeran objetivos y proyectos asociados; sin embargo, los planes no están armonizados y las iniciativas rara vez están vinculadas al uso de insumos (humanos, financieros o materiales) con una clara responsabilidad para su implementación. En ausencia de otro instrumento que pueda proporcionar cronogramas más específicos secuenciando información, como planes de acción, la implementación de los diversos proyectos estratégicos queda sujeta a la voluntad política de los líderes gubernamentales. Además, el Plan Cuscatlán y sus componentes no están ligados al presupuesto. Es importante calcular el costo de una estrategia y vincularla a fuentes de financiamiento específicas para asegurar su implementación y evitar la fragmentación. De hecho, comprender el flujo de recursos y los instrumentos de financiamiento disponibles podría permitirle al gobierno identificar objetivos teniendo en cuenta severas restricciones presupuestarias, reduciendo así el riesgo de no lograr las metas esperadas.
La acción del Gobierno en El Salvador está dirigida por una multitud de planes estratégicos y operativos que no parecen estar explícitamente vinculados o alineados. Además del Plan Cuscatlán, la Presidencia también ha lanzado el Plan de Control Territorial, una iniciativa de varios pasos para abordar la violencia de las pandillas y mejorar la seguridad, y el Plan de Despegue Económico, que apunta a crear las condiciones para un crecimiento del 3.5 %. Asimismo, los ministerios tienen sus propios planes operativos y estratégicos, aunque sus vínculos con el centro de prioridades del Gobierno o el Plan Cuscatlán no siempre son claros.
Cuando un país tiene tal plétora de documentos estratégicos que se superponen en tema, escala temporal y son inconsistentes entre sí, la racionalización de los recursos corre el riesgo de no ser óptima (Comisión Europea, 2017[20]). En este sentido, el proceso de desarrollo del Plan de Desarrollo Social constituye un paso adelante para articular la planificación estratégica en el país. El Salvador ha venido trabajando en la elaboración de un Plan de Desarrollo Social como un instrumento de planificación y de articulación del trabajo del Gobierno, con un horizonte temporal hasta 2024, y al cual se alinearán los diferentes planes estratégicos institucionales. Según las entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, el proceso de elaboración del plan comenzó en 2019, liderado por el Gabinete de Bienestar Social, y contó con un amplio proceso participativo, en el que estuvieron involucrados no solo los actores clave de cada cartera del Gobierno, sino también organizaciones de la sociedad civil, tanques de pensamiento y academia, e incluyó una consulta territorial. Por otro lado, se organizaron talleres participativos para definir los 10 principales problemas de desarrollo en El Salvador, los cuales pasaron a ser analizados por equipos interinstitucionales, con el fin de identificar las causas y qué podía hacer la administración pública al respecto. A continuación, se formularon los resultados que se desean obtener, incluyendo también resultados intermedios, se definieron los indicadores para cada resultado y se determinó qué instituciones tendrían el liderazgo en cada resultado.
Para reforzar el esfuerzo del Gobierno y ayudar a asegurar que se logren los objetivos, El Salvador podría considerar mejorar la capacidad institucional para planificar en el centro, desarrollar planes de acción y vincular el plan estratégico con el presupuesto estatal.
El Gobierno podría evaluar la calidad y consistencia interna de las estrategias individuales para proporcionar un marco de acción más coherente. En este sentido, la Comisión Europea sugiere siete criterios de evaluación (consulte el Recuadro 8.5).
El Salvador podría considerar reforzar la capacidad institucional de planificación en el centro de gobierno. Para cumplir con su mandato, el CdG en El Salvador necesita poder enfocarse en horizontes de desarrollo de políticas a mediano plazo y desafíos a largo plazo como cambios demográficos debido a los patrones migratorios, la urbanización, la seguridad y violencia política y el cambio climático. Por ejemplo, el establecimiento de una unidad de estrategia dedicada crearía el tiempo y la capacidad para este tipo de reflexión a mediano plazo, utilizando los mejores medios y datos disponibles e interactuando con las partes interesadas para comprender los desafíos de la implementación. Una unidad de estrategia dedicada podría ayudar a alinear los planes sectoriales con los planes gubernamentales integrales al brindar orientación sobre cómo desarrollar estrategias y planes de acción sectoriales. La Agencia de Desarrollo y Diseño de Nación fue creada en 2021 con la facultad tanto de diseñar y coordinar planes transversales como de coordinar o apoyar esfuerzos sectoriales liderados por otras instituciones. Sin embargo, a la fecha de cierre de este informe ha tenido un ámbito de acción limitado, focalizado en establecer un marco conceptual y apoyar acciones específicas y no ha participado en la elaboración de herramientas programáticas de calado. Esta función dentro del centro de gobierno debería considerar los siguientes aspectos:
Estructurar los procesos de toma de decisiones y trabajo, a través de un mandato adecuado, para que la unidad pueda articularse activamente con los ministerios y entidades territoriales.
Vincular la planificación al monitoreo de políticas y programas, para una verdadera gestión por resultados.
Asignar los recursos humanos adecuados (p. ej., con capacidades en planificación, presupuestación, etc.), así como los recursos tecnológicos necesarios (p. ej., para el monitoreo de políticas y programas).
Establecer mecanismos para la participación de partes interesadas y sociedad civil en los procesos de planificación estratégica.
Recuadro 8.5. Criterios para la evaluación de estrategias individuales
Alcance
¿La estrategia establece sus límites y es explícita sobre su cobertura (lo que cae dentro y fuera de su alcance)?
¿Están los significados de los términos clave claramente definidos, evitando cualquier ambigüedad, y son consistentes con otros documentos de la administración pública?
¿La estrategia describe vínculos con otras estrategias nacionales, regionales o locales que sean relevantes para su desempeño?
¿El documento se refiere a leyes, tratados u otras obligaciones internacionales, instituciones y partes interesadas existentes que brindan el contexto para la estrategia, o podrían verse afectados por ella?
Análisis
¿La estrategia establece la base de evidencia de manera clara y completa, presenta una imagen cabal de los desafíos que enfrenta el sector y cualquier factor contextual?
¿Se utilizan algunas de las estadísticas más recientes disponibles (a medida que la relevancia se deteriora con el tiempo) y están calificadas por definiciones, fuentes e interpretación? ¿Incluyen series de datos, para descartar cualquier error o irregularidad puntual, y proyecciones (cuando esto sea factible y creíble) con todas las suposiciones y salvedades subyacentes?
¿Se evalúan las tendencias y los patrones y se colocan en el contexto de factores socioeconómicos y contingentes más amplios, incluidas las comparaciones internacionales cuando son pertinentes y proporcionan puntos de referencia útiles?
¿La información cualitativa incluye consultas con las partes interesadas y las opiniones de comentaristas independientes, si están disponibles?
Visión
¿La estrategia establece una visión alcanzable de la situación futura deseada al final del período, en forma de resultados finales para los beneficiarios (en lugar de contribuciones, procesos o pasos intermedios)?
¿Se articula esta visión como un conjunto de objetivos complementarios inequívocos, que se derivan lógicamente del análisis, que se pueden alcanzar con los recursos disponibles?
¿Los objetivos forman un todo equilibrado y cohesionado (la suma de sus efectos debe contribuir conjuntamente al logro de la visión)?
Medidas
¿Se traducen los objetivos en soluciones operativas a más corto plazo, en forma de medidas, cada una con su propia lógica?
¿La elección de las medidas refleja las lecciones aprendidas de la práctica anterior, incluidas las intervenciones sobre las que basarse y los errores de los que se puede aprender? ¿La estrategia considera todos los instrumentos de política pública apropiados al diseñar las medidas? ¿Se han evaluado los pros y contras de las diferentes opciones por sus posibles costos y consecuencias, especialmente el impacto y la sostenibilidad?
¿La estrategia describe los supuestos subyacentes, las condiciones previas y los riesgos que afectan las perspectivas de sus medidas?
Adaptabilidad
Si la estrategia es una “hoja de ruta”, ¿está clara la dirección de viaje, el destino final y los hitos que se pueden utilizar para medir el progreso?
¿Los indicadores de monitoreo evitan ser capturados por “cuantificación” (contando lo que se puede contar más fácilmente)?
¿Es la estrategia lo suficientemente flexible para adaptarse a circunstancias cambiantes que no pueden anticiparse razonablemente?
Propiedad
¿La estrategia demuestra que es ampliamente aceptada por las partes afectadas (organismos públicos, ciudadanos, empresas, socios socioeconómicos y sociedad civil), incluido un resumen del proceso de consulta (posiblemente como anexo)?
Como podría durar más que un ciclo electoral, ¿existe un consenso político en torno a los problemas sistémicos que se están abordando y las soluciones seleccionadas, que traspasan las fronteras partidistas?
Presentación
¿Es la estrategia lo más sucinta posible, clara en el uso del lenguaje y fácil de leer?
¿El documento fluye lógicamente desde el análisis hasta la visión/objetivos, las medidas y la implementación?
Fuente: Comisión Europea (2017[20]), Quality of Public Administration A Toolbox for Practitioners, https://doi.org/10.2767/443947.
El Salvador podría desarrollar planes de acción asociados a los componentes que conforman el Plan Cuscatlán. Las buenas prácticas identificadas por la OCDE recomiendan que los planes de acción se preparen en conjunto con cualquier estrategia para aclarar e identificar los insumos y los procesos utilizados para la implementación (OCDE, 2018[27]). En otras palabras, si bien el Gobierno no necesita proponer nuevas acciones o actividades, dado que las actividades ya pueden estar reflejadas en los planes anuales sectoriales, debe tratar de explicar cómo y cuándo la acción y los recursos gubernamentales lograrán los objetivos de producción. Las acciones contenidas en los planes deben limitarse en número para permitir esfuerzos enfocados en la consecución de un pequeño número de iniciativas estratégicas de alta prioridad. Se puede encontrar más información sobre la creación de planes de acción en el Recuadro 8.6. Además, como un plan de acción se puede actualizar fácilmente, mejoraría la solidez del Plan Cuscatlán.
Recuadro 8.6. Desarrollar un plan de acción –Kit de herramientas SIGMA
Definición de una acción
Una acción es una actividad tangible o un conjunto de actividades y medidas que está directamente relacionada con el uso de insumos (recursos humanos, financieros o materiales), con el fin de producir ciertos entregables predefinidos o para alcanzar objetivos políticos específicos. Una acción puede considerarse tangible solo si se establece claramente la responsabilidad de su implementación. Esta responsabilidad se puede abordar tanto en el nivel gerencial institucional como individual (idealmente se especificarán tanto la institución como el gerente o unidad dentro de la institución). Cada acción también debe contar con el apoyo de recursos para su ejecución.
Tipos de acciones
Muy a menudo, los objetivos se pueden lograr mediante una combinación de varios instrumentos de política. Las acciones también pueden estar interrelacionadas, en el sentido de que para que se genere una, otra debe llegar primero.
Instrumentos regulatorios
Instrumentos administrativos
Instrumentos informativos
Instrumentos institucionales
Instrumentos financieros
Los redactores de las acciones siempre deben verificar que las acciones propuestas aborden el(los) problema(s) identificado(s), sean verdaderamente esenciales y se puedan implementar de manera realista. Uno de los desafíos en la planificación de acciones es definir acciones que sean claras, concisas y bien redactadas, que sean comprensibles para todos los lectores externos. La formulación de una acción suele ser larga, torpe y técnica. La acción no debe formularse como acto jurídico o trabajo científico.
El documento del plan de acción
El plan de acción generalmente se prepara en forma de una tabla que refleja los elementos centrales de la política de la estrategia PAR (es decir, los distintos niveles de objetivos y sus respectivos indicadores) e incluye toda la información necesaria para una implementación, monitoreo y presentación de informes eficientes, claramente vinculados a los objetivos que pretende apoyar. Esto incluye:
Una breve descripción de la acción
La(s) fecha(s) límite(s) para la implementación (posiblemente múltiple o por fases y, si se requiere un monitoreo y una rendición de cuentas estrechos, especificadas por trimestre o mes)
Los recursos financieros y humanos necesarios para la ejecución y las fuentes de financiación
Responsabilidad de la implementación en términos de las entidades/unidades a cargo y cualquier otra institución que contribuya a la implementación
Indicadores a nivel de producción o proceso para cada acción
Un plan de acción puede complementarse con documentos internos adicionales que enumeren la serie de pasos para la implementación de cada acción. El desarrollo de un plan de acción es un proceso iterativo que requerirá varias rondas de discusiones y ajustes.
Fuente: OCDE (2018[27]), “Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, No. 57.
Paralelamente al desarrollo de planes de acción, El Salvador podría considerar aclarar los vínculos entre los planes estratégicos y el presupuesto. Es importante aclarar las formas en que el presupuesto apoya el plan estratégico al incluir información que demuestre la alineación de los planes sectoriales y gubernamentales integrales con los programas presupuestarios. En los últimos años, El Salvador ha desarrollado una serie de herramientas que vinculan la planificación y el presupuesto de mediano plazo, como el Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo y los Marcos Institucionales de Mediano Plazo (Comisión Europea, 2019[28]). El Gobierno también está poniendo a prueba la elaboración de un presupuesto basado en resultados en áreas clave de políticas (salud, educación, finanzas), y debe aplicar e incorporar estas herramientas durante el proceso de planificación. La Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza Presupuestaria (OCDE, 2015[29]) establece que los presupuestos deben estar estrechamente alineados con las prioridades estratégicas a mediano plazo del Gobierno, mediante la organización y estructuración de las asignaciones presupuestarias de una manera que se corresponda fácilmente con los objetivos nacionales. El fortalecimiento de estos vínculos puede ser un medio para brindar seguridad a los planificadores de políticas sobre la disponibilidad de recursos e identificar los objetivos apropiados a mediano plazo con los que deben alinearse los recursos (OCDE, 2018[30]). Son posibles varios enfoques para lograr esto (véase el Recuadro 8.7).
Recuadro 8.7. Modelos internacionales de elaboración de presupuestos basados en resultados
En la OCDE se observan diferentes modelos y enfoques de la elaboración de presupuestos basados en resultados. Incluso cuando los países han adoptado modelos similares, han utilizado diversos enfoques para implementarlos y los han adaptado a las capacidades, culturas y prioridades nacionales. En este contexto, la OCDE ha identificado tres categorías amplias de sistemas de elaboración de presupuestos por desempeño:
Presupuesto de desempeño de presentación, que implica el suministro de información de desempeño en paralelo con el presupuesto anual, p. ej., como un ejercicio de transparencia o para la información de antecedentes de los responsables de la formulación de políticas, sin la expectativa de que la información se tendrá en cuenta al decidir sobre las asignaciones presupuestarias;
Presupuesto basado en el desempeño, que presenta información de desempeño de manera sistemática junto con las asignaciones financieras, con el fin de facilitar que los responsables de la formulación de políticas tengan en cuenta esta información, en la medida en que se considere apropiado, al decidir sobre las asignaciones presupuestarias;
Presupuesto de desempeño directo (o presupuesto basado en desempeño), donde la información de desempeño se proporciona con la información financiera, y donde existe la expectativa de que el desempeño, en relación con los objetivos previamente establecidos, tendrá consecuencias directas para las asignaciones presupuestarias.
Más recientemente, la OCDE ha identificado una cuarta categoría:
Presupuesto de desempeño gerencial, en el cual la información de desempeño se genera y se usa para propósitos gerenciales internos y para la rendición de cuentas organizacional /gerencial, con un enfoque menor en los vínculos con asignaciones presupuestarias.
En los países de la OCDE de manera más general, las prácticas de elaboración de presupuestos por desempeño tienden a caer en la primera y segunda categorías, con solo unas pocas en la tercera categoría (elaboración de presupuestos por desempeño directo) para tipos selectos de gastos (p. ej., financiamiento de educación superior u hospitales).
Fuente: OCDE (2018[30]), “Paraguay: Pursuing National Development through Integrated Public Governance”, OECD Public Governance Reviews, https://dx.doi.org/10.1787/9789264301856-en.
Desarrollar un marco más sólido para monitorear las prioridades estratégicas
Las dos instituciones clave del centro de gobierno salvadoreño (CdG) encargadas de monitorear y evaluar la implementación de proyectos estratégicos a nivel nacional son la Comisión Presidencial de Operaciones y Gabinete de Gobierno y la Comisión Presidencial de Proyectos Estratégicos. La Secretaría de Innovación también juega un papel importante, como la institución que posee el conocimiento técnico y la capacidad para diseñar los sistemas de monitoreo y evaluación utilizados por todas las instituciones de la administración salvadoreña. De hecho, el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (Consejo de Ministros, 1989[12]) estipula que la Secretaría de Innovación está a cargo de la implementación de un sistema nacional de monitoreo.
En administraciones anteriores, SETEPLAN lideró los sistemas de monitoreo y evaluación de El Salvador para seguir los indicadores del Plan Quinquenal, la pobreza multidimensional y la inversión pública (Comisión Europea, 2019[28]). SETEPLAN también colaboró con la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) utilizando Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples para desarrollar herramientas y analizar programas. No está claro hasta qué punto la arquitectura de monitoreo diseñada y dirigida por SETEPLAN permaneció en su lugar luego del cambio de administración en 2019.
El desarrollo de indicadores de desempeño, líneas de base y metas a menudo se considera un aspecto importante del proceso de desarrollo de la estrategia (OCDE, 2018[27]). Los indicadores aquí se entienden como herramientas cualitativas o cuantitativas mediante las cuales se puede evaluar un objetivo como logrado y, por tanto, están vinculados a los objetivos y acciones que constituyen la estrategia (OCDE, 2018[27]). Sin indicadores, las estrategias pueden seguir siendo simplemente un documento de aspiraciones poco definido que no orienta adecuadamente a los implementadores, y sin una definición clara, medible y rastreable de éxito. Existe una gran variedad de tipos de indicadores (véase el Recuadro 8.8).
Recuadro 8.8. Tipos de indicadores
Indicadores de entrada
El valor de los recursos utilizados para producir un producto.
Incluye finanzas, personal, equipo y edificios. “Lo que invertimos para hacer el trabajo”. También puede incluir compromisos políticos o conocimientos técnicos.
Por lo general, no forma parte del texto de la estrategia central, pero se proporciona en los documentos presupuestarios (p. ej., el presupuesto anual y el marco de gastos a mediano plazo) (MTEF).
Indicadores de producción
Productos o bienes y servicios producidos a través de las actividades.
Orientado a la actividad, medible y generalmente bajo control gerencial.
“Lo que producimos o entregamos”.
Indicadores de resultados
Efectos previstos o logrados a corto y mediano plazo de los productos de una acción.
Cambios en el desempeño institucional o en el comportamiento de individuos o grupos, provocados por los productos.
Debe relacionarse claramente con un objetivo dado de la estrategia.
Las fuerzas externas pueden limitar el control gerencial sobre el logro de resultados, pero los gerentes siguen siendo responsables de su logro general.
“Los resultados que pretendemos alcanzar”.
Indicadores de impacto
Efecto general y a largo plazo de lograr resultados específicos.
Expresan la mejora o cambio definitivo en la calidad de vida y los servicios de las personas.
Suelen tener una influencia directa en la satisfacción de los usuarios (como consecuencia de las reformas, entre otras cosas).
También se pueden desarrollar utilizando índices internacionales como los Indicadores de gobernanza mundial del Banco Mundial o el Informe de competitividad global.
Fuente: OCDE (2018[28]), “Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, No. 57, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/37e212e6-en.pdf?expires=1680000142&id=id&accname=ocid84004878&checksum=A7F05D319DA965BD6F7AE46CA8B3D66B.
En El Salvador, el Plan Cuscatlán debía ser lanzado en coordinación con un recurso tecnológico denominado Sistema BUHO, que tiene como objetivo monitorear el trabajo que están realizando los diferentes equipos de gobierno y el avance de los proyectos insignia. Este sistema de monitoreo se centraría en las áreas de educación, salud, infraestructura, seguridad, proyecto social y empleo (Bukele, 2019[31]). Aún no está claro cuándo se lanzará este programa en su totalidad y cómo recopilará datos para estas diversas áreas de política. No obstante, en caso de que se inicie el programa, el Gobierno podría beneficiarse del desarrollo de indicadores de línea de base y objetivos claros para que los datos se utilicen de manera eficiente y con un propósito. Dicho trabajo podría desarrollarse sobre la base de datos e indicadores que se utilizaron para la implementación del Plan Quinquenal de Desarrollo, adaptándolos y actualizándolos.
Para monitorear mejor las prioridades estratégicas descritas en la plataforma de gobierno y sentar las bases de un sistema sólido de monitoreo y evaluación, El Salvador podría considerar fortalecer su floreciente sistema de monitoreo y desarrollar indicadores asociados al Plan Cuscatlán.
El gobierno podría fortalecer los esfuerzos para aumentar y mejorar la producción de datos:
Armonizar e integrar diversas fuentes de datos, incluyendo aquellas utilizadas para el sistema de monitoreo Plan Quinquenal de Desarrollo.
Mejorar la capacidad para planificar y realizar la recopilación de datos en los propios ministerios y organismos competentes.
El Salvador también podría desarrollar indicadores vinculados al Plan Cuscatlán como una forma de establecerlo como un plan gubernamental integral, en lugar de un programa electoral:
Cada eje u objetivo dentro de los planes componentes podría estar asociado a uno o varios indicadores a nivel de resultados.
También se podrían utilizar múltiples indicadores para capturar las diversas dimensiones de cada objetivo: desde el punto de vista de la prestación de servicios, el punto de vista de la eficiencia, etc.
Cada indicador debe incluir una línea de base y un valor objetivo.
Por último, los indicadores deben incluir información de fondo y evaluarse con el modelo RACER (véase el Recuadro 8.9).
Recuadro 8.9. Modelo RACER
La calidad de un indicador dependerá del propósito al que sirve, de la naturaleza de la política o del programa que busca monitorear y del desarrollo y madurez del sistema general de monitoreo del desempeño. Por lo tanto, no existen principios universales a seguir al definir indicadores. Un ejemplo de marco de calidad para la evaluación de indicadores es el enfoque RACER, utilizado entre otros por el Índice de mejora de la legislación. Según este enfoque, los indicadores deberían ser:
Relevantes: estrechamente vinculados a los objetivos por alcanzar. No deben ser demasiado ambiciosos y deben medir lo correcto.
Aceptados por el personal, los accionistas. El papel y las responsabilidades del indicador deben estar bien definidos.
Creíbles para los que no son expertos. Inequívocos y fáciles de interpretar. Los indicadores deben ser lo más simple y sólido posible. Podría ser necesario utilizar indicadores compuestos en su lugar, como calificaciones de países, indicadores de bienestar, pero también calificaciones de instituciones e instrumentos financieros. A menudo, estos consisten en datos agregados que utilizan valores de peso fijos predeterminados. Como pueden ser difíciles de interpretar, deben utilizarse para evaluar un contexto amplio únicamente.
Fáciles de monitorear (p. ej., la recopilación de datos debe ser posible a bajos costos). Construidos, en la medida de lo posible, sobre los datos subyacentes disponibles; su medición no debe imponer una carga demasiado grande a los beneficiarios, a las empresas ni a los ciudadanos.
Robustos contra la manipulación (p. ej., carga administrativa: si el objetivo es reducir las cargas administrativas de las empresas, es posible que las cargas no se reduzcan, sino que simplemente se transfieran de las empresas a la administración pública). Fiables, validados estadística y analíticamente y, en la medida de lo posible, cumpliendo con estándares y metodologías reconocidos internacionalmente.
Fuente: Comisión Europea (2016[32]), DG NEAR Guidelines on linking planning/programming, monitoring and evaluation, http://www.eui-zzh.ba/images/PDF/Upravljanje%20razvojem/Korisne%20publikacije/20160831-dg-near-guidelines-on-linking-planning-progrming-vol-1-v-0-4.pdf.
La “memoria política” también puede informar y contribuir a un mejor diseño de políticas a través de la comprensión de los desafíos que se han experimentado en el pasado y las buenas prácticas anteriores que podrían incorporarse en los esfuerzos de reforma actuales. Esto subraya la importancia de realizar un balance exhaustivo de la evidencia existente (OCDE, 2020[33]). En este sentido, emprender cambios para mejorar el uso de la evidencia requiere reflexionar sobre dónde puede ingresar el asesoramiento de evidencia al sistema y qué tan sólidas o bien integradas deben ser las estructuras de evidencia (Parkhurst, 2017[34]). El presenta un resumen de las iniciativas que El Salvador podría considerar emprender con el fin de desarrollar capacidades organizacionales para la formulación de políticas basadas en evidencia (EIPM).
Recuadro 8.10. Iniciativas organizacionales para facilitar el uso de evidencia
Los gobiernos pueden considerar la posibilidad de emprender una serie de iniciativas con el fin de desarrollar capacidades organizativas para la formulación de políticas basadas en evidencia (EIPM):
Mejorar las herramientas y los procesos organizativos.
Desarrollar e implementar estrategias a nivel gubernamental integral y del ministerio para EIPM (p. ej., el “Proyecto de evidencia en políticas” de Irlanda).
Elaborar y difundir conjuntos de herramientas para apoyar el uso de evidencia (p. ej., Conjunto de herramientas EIPM desarrollado por la Red Internacional para la Disponibilidad de Publicaciones Científicas [INASP]).
Mejorar la infraestructura organizacional (p. ej., la Ley de Fundamentos para la Elaboración de Políticas Basadas en Evidencia de EE. UU. de 2018 requiere que todas las agencias desarrollen políticas y planes de evaluación basados en evidencia como parte de sus actividades habituales).
Establecer unidades estratégicas para apoyar un enfoque basado en evidencia para la formulación de políticas.
Creación de unidades intergubernamentales centradas en lo que funciona, la experimentación y la evaluación (p. ej., la Oficina Federal de Gestión del Desempeño de Austria).
Establecer posiciones y unidades analíticas dedicadas dentro de ministerios y agencias (p. ej., el soporte técnico dedicado de Chile para la gestión del desempeño).
Nota: Los detalles completos de las iniciativas se encuentran disponibles en el Apéndice del informe de la OCDE “Fortalecimiento de capacidades para la formulación de políticas basadas en evidencia, lecciones de las experiencias de los países”.
Fuente: OCDE (2020[33]), “Building Capacity for Evidence-Informed Policy-Making: Lessons from Country Experiences”, OECD Public Governance Reviews, https://dx.doi.org/10.1787/86331250-en.
Recomendaciones para el fortalecimiento de la planificación estratégica en El Salvador
Cuadro 8.2. Recomendaciones para el fortalecimiento de la planificación estratégica
Recuadro 8.11. Un plan de acción para el fortalecimiento de la planificación estratégica en El Salvador
Como parte de la implementación del Estudio Multidimensional de El Salvador se llevó a cabo el taller de políticas públicas Del análisis a la acción: Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador, realizado de manera virtual los días 28 y 29 de octubre de 2021. El taller reunió a 55 participantes de los sectores público y privado, la sociedad civil y la cooperación internacional. Uno de los resultados del taller fue la propuesta de un plan de acción para reforzar la planificación estratégica en El Salvador.
Cuadro 8.3. Plan de acción para una planificación estratégica en El Salvador
Recuadro 8.12. Un plan de acción para el fortalecimiento del monitoreo en El Salvador
Uno de los resultados del taller mencionado en el recuadro anterior fue la propuesta de un plan de acción para reforzar el monitoreo en El Salvador.
Cuadro 8.4. Plan de acción para el fortalecimiento del monitoreo en El Salvador
Hacia un Estado moderno
La modernización del Estado es el proceso que consiste en el diseño y ejecución de reformas gubernamentales, con el fin de mejorar la eficiencia, agilidad, transparencia, rendición de cuentas e integridad de la administración pública. Este proceso va más allá de la promulgación de leyes. El diseño, la adopción, la implementación y la sostenibilidad de las reformas deben ser parte de un proceso coherente y continuo que tenga en cuenta los elementos estructurales, las compensaciones y la secuencia de las reformas (OCDE, 2010[35]).
El informe de la OCDE Panorama de las Administraciones Públicas en América Latina y el Caribe 2020 destaca que, para lograr una implementación más efectiva de las reformas, los gobiernos de ALC deben seguir trabajando en aspectos clave como la promoción de una función pública basada en el mérito y con valores, simplificar los procesos administrativos en la prestación de servicios, asegurar la rendición de cuentas interna y externa, y reforzar la capacidad y habilidades administrativas, entre otros (OCDE, 2020[36]).
Las reformas de la administración pública suelen ser más delicadas, políticamente sensibles y difíciles de implementar que otras reformas. Los líderes gubernamentales generalmente se esfuerzan por construir el “caso comercial” para involucrar a las partes interesadas en reformas integrales, dado que no siempre se las percibe como un medio para abordar los desafíos de las políticas, sino más bien como un medio para reducir los gastos (OCDE, 2020[2]). Además, dado que una reforma administrativa importante representa una ruptura con el pasado y un reconocimiento de que las prácticas, políticas y procesos actuales deben cambiarse, contar con un gobierno recién elegido con un mandato claro para la reforma a menudo ayuda a avanzar en su implementación. (OCDE, 2010[35]).
En El Salvador, el Plan Cuscatlán (Bukele, 2019[23]) tiene todo un componente dedicado a la modernización del Estado, cuyo principal objetivo es la construcción de un Estado moderno, eficiente y transparente al servicio de sus ciudadanos, que permita la implementación de reformas estructurales. El Plan establece cuatro ejes o líneas de actuación principales en este ámbito (véase el Gráfico 8.3) con una serie de propuestas asociadas más específicas (Bukele, 2019[31]).
Gráfico 8.3. Plan Cuscatlán: modernización del estado
Fuente: Gobierno de El Salvador (2019[31]), Plan Cuscatlán: Modernización del Estado, Gobierno de El Salvador, San Salvador,
https://www.plancuscatlan.com/documentos/plancuscatlan_modernizacion_del_estado.pdf.
Los procesos de modernización del Estado son esfuerzos a largo plazo que en ocasiones pueden acelerarse o ralentizarse por circunstancias externas como una crisis económica o, por mencionar un ejemplo actual, una pandemia global. En consecuencia, es posible que no todos los componentes que integran un plan de modernización progresen a la misma velocidad. Si bien el Gobierno salvadoreño ha comenzado a implementar determinadas iniciativas del Plan Cuscatlán, especialmente las relacionadas con la digitalización, la conectividad y la simplificación administrativa, todavía hay un trabajo importante que se puede realizar en el área de la gestión de la fuerza laboral del servicio civil o la aplicación más amplia de los principios de gobierno abierto.
Las siguientes secciones de este capítulo analizarán los avances de El Salvador en algunas de las líneas de acción clave para la modernización del Estado establecidas en el Plan Cuscatlán, y también identificarán posibles áreas de oportunidad.
La armonización de la estrategia de gestión de recursos humanos en toda la administración salvadoreña: un desafío continuo
Una estrategia de gestión de recursos humanos bien diseñada permite a los gobiernos alinear su fuerza laboral con sus objetivos. Tener el número correcto de personas con las habilidades adecuadas en el lugar correcto ayuda a los gobiernos a aumentar la eficiencia, la capacidad de respuesta y la calidad en la prestación de servicios (OCDE, 2019[37]). El Eje 1 del componente de modernización estatal del Plan Cuscatlán (Bukele, 2019[31]) identifica tres propuestas relacionadas con la gestión de los recursos públicos y la profesionalización del sector público:
Propuesta 1: Creación de una verdadera entidad formadora y reguladora de los recursos humanos del sector público.
Propuesta 2: Armonización de funciones.
Propuesta 3: Estandarización de puestos y plazas.
El Plan Cuscatlán también propone una revisión de la Ley de Servicio Civil vigente, que data de 1961. La adopción de una nueva ley proporcionaría a El Salvador el marco legal necesario para legitimar la reforma de su estrategia de gestión del servicio civil. En este sentido, desde la Vicepresidencia de El Salvador se viene implementando una iniciativa consistente en la creación de un grupo de discusión tripartito conformado por el Equipo Impulsor de la Reforma a la Función Pública (sociedad civil y academia), movimientos de trabajadores estatales y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Según entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, uno de los principales desafíos que dificultan el diseño y la adopción de una estrategia nacional es la falta de institucionalización. De hecho, no existe una institución específica en El Salvador a cargo de liderar y supervisar el diseño e implementación de dicha estrategia de recursos humanos. Con base en la Recomendación de la OCDE sobre Liderazgo y Capacidad del Servicio Público (OCDE, 2019[37]), El Salvador podría considerar aclarar las responsabilidades institucionales al:
Asegurar que cada actor institucional en el sistema público de empleo tenga el mandato y los recursos adecuados para funcionar con eficacia;
Establecer la autoridad institucional para implementar y supervisar estándares mínimos comunes para la gestión de personas basada en el mérito;
Delegar un nivel apropiado de autonomía a los ministerios o gerentes individuales, a fin de permitir la alineación de la gestión de personas con sus objetivos estratégicos (acompañándolos de responsabilidades claras, supervisión y sistemas de incentivos apropiados); y
Asegurar mecanismos adecuados para la comunicación y el intercambio de información entre los actores institucionales del sistema público de empleo.
En línea con la propuesta 1 del Plan Cuscatlán, relacionada con la creación de una verdadera entidad formadora y reguladora del sector público, la Recomendación de la OCDE aconseja que las administraciones gubernamentales “desarrollen las habilidades y competencias necesarias mediante la creación de una cultura y un ambiente de aprendizaje en el servicio público”. Según entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, la falta de un centro de capacitación eficaz y funcional para los funcionarios públicos es uno de los principales obstáculos para la profesionalización de la fuerza laboral del servicio público en El Salvador. Si bien existen iniciativas en algunas áreas tradicionales, como el Instituto Diplomático “Doctor José Gustavo Guerrero” (antiguamente conocido como Instituto Especializado de Educación Superior para la Formación Diplomática [IEESFORD]), adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, y que facilita capacitaciones para personal diplomático y consular; aún existen posibilidades de mejora para ampliar la oferta formativa a todos los ámbitos de la administración.
Por ejemplo, a lo largo del 2020, algunas instituciones organizaron actividades de capacitación de manera descentralizada: así, la Secretaría de Innovación impartió cursos de capacitación a funcionarios públicos seleccionados sobre el uso de las nuevas herramientas digitales. El Organismo de Mejora Regulatoria también capacitó a sujetos obligados al desarrollo y la aplicación de herramientas de mejora regulatoria. Con el fin de asegurar una oferta de capacitación armonizada y centralizada para todos los funcionarios públicos, El Salvador podría considerar fortalecer el rol de sus organismos de formación (como la Escuela Superior de Innovación en la Administración Pública [ESIAP], creada en 2021). Además, El Salvador también podría tratar de promover una cultura de aprendizaje en toda la administración pública, incorporándola a su trabajo diario; por ejemplo, a través de orientación y coaching en el trabajo, o desarrollando programas de movilidad.
Otro desafío clave al que se enfrenta El Salvador es la falta de movilidad de funcionarios públicos a nuevos puestos. Una de las iniciativas más recientes implementadas por el Gobierno para abordar este problema ha sido la creación de un Centro de Competencias en Tecnologías de la Información y Comunicación. Esta iniciativa, liderada por la Secretaría de Innovación de la Presidencia, tiene como objetivo apoyar a todos los ministerios sectoriales en la identificación del personal cualificado especializado existente que ya forma parte de la administración salvadoreña, y que potencialmente podría ser asignado a proyectos específicos a medida que surjan las necesidades. En este contexto, El Salvador podría considerar habilitar y promover asignaciones de corto y mediano plazo, con el fin de alentar el aprendizaje y el intercambio, u ocasionalmente abordar demandas laborales de corto plazo. Además, la ESIAP también podría convertirse en una herramienta importante para ampliar el horizonte de carrera de los funcionarios públicos, al proporcionarles las habilidades necesarias para desempeñar funciones en diferentes instituciones de la administración pública.
Para implementar con éxito estas iniciativas, sería fundamental saber primero qué competencias y habilidades se necesitan y/o faltan en la administración pública. Con base en la Recomendación de la OCDE, El Salvador podría considerar fortalecer su capacidad para identificar necesidades, mediante la revisión y actualización periódica de las competencias y habilidades requeridas, basándose en los aportes de los funcionarios públicos y los ciudadanos, para mantenerse al día con las tecnologías cambiantes y las necesidades de la sociedad a la que sirven. Esto permitiría no solo responder de manera inmediata a entornos rápidamente cambiantes ante la incertidumbre, sino que también permitiría tener un sistema de servicio civil mejor adaptado; incluyendo sistemas de reclutamiento, capacitación y movilidad transparentes y mejor informados y personalizados, y basados en mérito, entre otros.
Otro desafío al que se enfrenta El Salvador es la armonización de funciones y tareas, como expresado en la propuesta 2 del Plan Cuscatlán. Para solucionar este problema, el Gobierno está realizando una revisión integral de todos los cargos existentes en la administración salvadoreña, con el propósito de redefinir y armonizar todos los perfiles y funciones. Además, El Salvador podría considerar la posibilidad de establecer marcos o vocabulario comunes para identificar los requisitos y competencias laborales transversales, por ejemplo, a través de marcos de competencias comunes o perfiles laborales estandarizados.
Esto también contribuiría a la propuesta 3 del Plan Cuscatlán, relacionada con la estandarización de puestos y plazas. En este sentido, la Recomendación de la OCDE aconseja determinar y ofrecer términos y condiciones de empleo transparentes (p. ej., compensación, duración del contrato, seguridad laboral, derechos y obligaciones) que coincidan adecuadamente con las funciones del puesto, en particular al:
Definir claramente las categorías de empleo de la función pública, con base en criterios transparentes y objetivos;
Definir claramente los términos y condiciones de empleo, basándose en factores tales como la naturaleza del trabajo, las consideraciones del mercado laboral y las necesidades de desarrollo de la capacidad del servicio público; y
Involucrar a los representantes de los empleados públicos en procedimientos legítimos de consulta, negociar mediante procesos abiertos y justos y establecer procedimientos para monitorear la implementación de los acuerdos.
Si bien el 75 % de los países de América Latina y el Caribe (ALC) consideran que la evaluación del desempeño tiene una importancia media o alta para definir el avance profesional y la continuidad en la función pública, solo el 58 % de los países de ALC informa que el desempeño es importante para definir la remuneración. Estas cifras se vuelven aún más bajas cuando miramos la importancia que se le da al desempeño en El Salvador, que está por debajo del promedio de la región de ALC (Gráfico 8.4).
Gráfico 8.4. Nivel de relevancia del buen desempeño para el desarrollo profesional
Nota: Datos originales de OCDE/BID (2018), Encuesta sobre gestión estratégica de recursos humanos en gobiernos centrales y federales de países de América Latina y el Caribe; y OCDE (2016), Encuesta sobre gestión estratégica de recursos humanos.
Fuente: OCDE (2020[36]), Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, https://dx.doi.org/10.1787/13130fbb-en.
El Salvador podría considerar evaluar, recompensar y reconocer el desempeño mediante el desarrollo de indicadores y criterios que serían discutidos y revisados regularmente. De acuerdo con la Recomendación de la OCDE, el desempeño de los empleados sería recompensado por los medios apropiados, mientras que se abordaría el desempeño deficiente; y se confiaría a los administradores la tarea de garantizar las capacidades y el apoyo necesarios para llevar a cabo la gestión del desempeño. En este sentido, sería fundamental garantizar que los sistemas y las herramientas de gestión de recursos humanos necesarios que permitan el monitoreo y la evaluación del desempeño se desarrollen y pongan en práctica, y que sean fácilmente accesibles para los administradores. Una vez que se hayan implementado los sistemas correctos y se hayan definido los criterios para evaluar el desempeño de los empleados, El Salvador podría considerar la introducción de bonus por desempeño u otro tipo de beneficios para recompensarlos.
Si bien El Salvador publica y abre a la contratación externa la mayoría de sus vacantes para funcionarios públicos (OCDE, 2020[36]), las entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos mostraron que aún existen algunas oportunidades de mejora en esta área. En 2017, El Salvador dio un gran paso al crear su propio portal de Empleo Público (http://www.empleospublicos.gob.sv/), una plataforma en línea donde las instituciones salvadoreñas publicarían las vacantes disponibles en la administración pública. Este portal también incluiría información sobre todas las etapas de los distintos procesos de selección, lo que ayudaría a garantizar un trato más justo y equitativo a los candidatos.
Si bien se trata de una iniciativa importante, las vacantes publicadas se centran principalmente en puestos que requieren conocimientos técnicos específicos o que se van a cubrir en administraciones subnacionales. En la práctica, todavía hay muchos funcionarios públicos de El Salvador que no son contratados y nombrados para sus cargos a través de este sistema ni a través de otros procesos competitivos, sino que son nombrados directamente como resultado de decisiones discrecionales. Por lo tanto, El Salvador podría considerar fortalecer el papel de esta plataforma para asegurar que todos los procesos sean transparentes, abiertos y basados en méritos. Para lograr esto, El Salvador también podría organizar y promover actividades de desarrollo de capacidades para los empleados del departamento de recursos humanos y gerentes de contratación, para dar a conocer la existencia de esta plataforma y presentar su uso y funcionalidades.
Mejora regulatoria en El Salvador: asegurar la participación efectiva de las partes interesadas y fomentar la práctica de AIR
La carga administrativa, también conocida como burocracia, reduce la eficiencia de la prestación de servicios públicos y contribuye a que los ciudadanos y las empresas desconfíen de los gobiernos. La mayoría de los países de la región de ALC han tomado medidas para simplificar y mejorar sus procesos administrativos; sin embargo, sus programas a menudo no se dirigen sistemáticamente a las áreas de regulación más onerosas (OCDE, 2020[36]).
Según el informe del Banco Mundial “Haciendo negocios 2020” (Banco Mundial, 2020[38]), ningún país de la región de ALC se ubica entre las 50 principales economías (de las 190 medidas) en el indicador de facilidad para hacer negocios. El Salvador ocupa el puesto 91.
El Eje 3 del componente de modernización estatal del Plan Cuscatlán (Bukele, 2019[31]), que se refiere a la gobernanza y gestión pública del territorio, destaca en su séptima propuesta la necesidad de regular los servicios públicos. Además, establece que es necesario crear un ente regulador que asegure la prestación eficiente de los servicios públicos.
Luego de la aprobación de la Ley de Mejora Regulatoria en 2019 (Asamblea Legislativa, 2019[14]), el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR) se convirtió en el organismo de coordinación y supervisión a cargo de promover, dictar y vigilar el cumplimiento de las políticas de mejora regulatoria de El Salvador. El OMR se creó originalmente en 2015 como parte de los compromisos de El Salvador para mejorar el entorno empresarial a través de una mejor regulación, que se adoptaron en el marco del programa FOMILENIO II financiado por Estados Unidos (FOMILENIO II, 2014[39]).
Si bien El Salvador ha logrado avances significativos en los últimos años hacia la adopción de estrategias de simplificación administrativa, concretamente articuladas a través de la Ley de Mejora Regulatoria (Asamblea Legislativa, 2019[14]) y la Ley de Procedimientos Administrativos (Asamblea Legislativa, 2018[40]), la actividad del OMR sigue estando muy centrada en mejorar el entorno empresarial, la competitividad, el comercio exterior y la atracción de inversiones extranjeras. Por lo tanto, El Salvador podría considerar expandir su trabajo también a otras áreas clave que abarquen formalidades y trámites cotidianos basados en eventos de vida, como, por ejemplo, para acceder a los sistemas de salud y educación (certificado de nacimiento, documento único de identidad, etc.), o para participar en el mercado laboral (p. ej., seguridad social/números fiscales).
El OMR también tiene la tarea de crear y administrar el Registro Nacional de Trámites. Este incluye los trámites registrados por instituciones públicas según los lineamientos emitidos por la OMR. El OMR dispone de una plataforma tecnológica propia para cumplir con esta obligación, que permite captura de datos, trámites y sus elementos de todas las instituciones de la Administración Pública. A la fecha de cierre de este capítulo, el OMR ha evaluado 672 trámites y sus elementos correspondientes para 10 instituciones. Sin embargo, esta iniciativa podría retrasarse, ya que actualmente carece de los recursos humanos y financieros necesarios para su finalización. Esto refleja una vez más, como se mencionó anteriormente en este capítulo, la importancia de fortalecer los instrumentos de planificación estratégica, mediante el desarrollo de planes de acción más integrales que contendrían objetivos específicos, presupuesto necesario estimado, recursos identificados, un cronograma realista y un sistema que monitorearía y evaluaría la implementación del plan.
Los Indicadores de Política y Gobernanza Regulatoria (iREG) de la OCDE para América Latina (OCDE, 2019[41]) cubren parcialmente tres principios de la Recomendación de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria (OCDE, 2012[42]):
1. Participación de las partes interesadas;
2. Análisis de impacto regulatorio (AIR); y
3. Evaluación ex post y simplificación administrativa.
Con respecto al primer indicador, el Gráfico 8.5 muestra que, la administración pública salvadoreña debe involucrarse con las partes interesadas durante el desarrollo de todas las regulaciones subordinadas. En la práctica, estas se llevan a cabo solo para algunas regulaciones subordinadas y, a menudo, en una etapa tardía. El Salvador podría beneficiarse de una participación temprana con las partes interesadas para comprender mejor la naturaleza de los problemas que requieren regulación y discutir las posibles soluciones de políticas con mayor profundidad.
Gráfico 8.5. Participación de las partes interesadas y AIR durante el desarrollo de regulaciones subordinadas
Fuente: OCDE (2019[41]), OECD Indicators of Regulatory Policy and Governance for Latin America 2019, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ireg-lac.htm.
La Ley para la Mejora Regulatoria de El Salvador establece en su art. 10 un marco legal para la participación de las partes interesadas con la creación de un órgano consultivo que estaría integrado por representantes del sector privado. El art. 12 del Decreto 25 del Consejo de Ministros, adoptado el 15 de mayo de 2019 (Consejo de Ministros, 2019[43]), establece que este Consejo Consultivo estará integrado también por representantes de la academia, la sociedad civil y las asociaciones de consumidores. Su función principal será supervisar los avances en la implementación de la política regulatoria en El Salvador, y también formulará recomendaciones de mejora donde lo considere necesario.
De acuerdo con las discusiones mantenidas durante la misión de recolección de datos, el Consejo Consultivo aún está pendiente de ser creado y estaría operativo en 2021. De acuerdo con la Recomendación de la OCDE, que aconseja que los gobiernos “deberían cooperar con las partes interesadas en la revisión de las regulaciones existentes y en el desarrollo de nuevas regulaciones”, la creación de este consejo podría ser un paso importante para asegurar que el sector privado, la academia, la sociedad civil, y otras partes interesadas puedan participar de manera eficaz en las discusiones sobre reformas de políticas regulatorias en El Salvador.
Con la adopción de la Ley de la Mejora Regulatoria, El Salvador también estableció su primera obligación de realizar Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), para normas de carácter general, con algunas excepciones (aquellas relativas al presupuesto, a la regulación del sistema financiero, a tratados internaciones, a situaciones de emergencia y a lo relacionado con seguridad pública, defensa nacional o inteligencia del Estado). El Organismo de Mejora Regulatoria tiene la responsabilidad de supervisar la calidad de los AIR de acuerdo con los estándares establecidos en la Ley, y de aprobar la exención para realizar los AIR para las regulaciones propuestas que no generen costos de cumplimiento (OCDE, 2019[41]).
En la práctica, los AIR apenas se han realizado en El Salvador (Gráfico 8.5). A la fecha de cierre de este capítulo se han analizado 31 regulaciones entre AIR y dictámenes de exención de AIR. Según entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, esto se debe a que el AIR es un requerimiento reciente que aún no ha sido interiorizado por la administración pública salvadoreña. En base a la Recomendación de la OCDE, El Salvador podría considerar fomentar los AIR con políticas claras, programas de capacitación, orientación y mecanismos de control de calidad para la recolección y uso de datos, que podrían garantizar que los AIR se realicen de manera homogénea en toda la administración. El OMR realiza eventos de formación sobre las diferentes herramientas de mejora regulatoria para fomentar su uso en la Administración Pública.
La evaluación de las políticas existentes a través de análisis de impacto ex post es necesaria para asegurar que las regulaciones sean efectivas y eficientes. El art. 21 de la Ley de Mejora Regulatoria establece que se requiere una evaluación ex post de las regulaciones subordinadas existentes diez años después de su promulgación, y de todas las regulaciones con más de siete años de haberse aprobado a la fecha de entrada en vigencia de la ley, para determinar si están logrando sus objetivos (OCDE, 2019[41]).
Con el fin de garantizar que la evaluación ex post se realice de manera efectiva, podría resultar beneficioso para El Salvador considerar desde el principio del ciclo político los criterios de desempeño para la evaluación ex post, incluyendo si los objetivos de la regulación son claros, qué datos se usarán para medir el desempeño, así como la asignación de recursos institucionales.
Transformación digital en El Salvador: una agenda ambiciosa
Las medidas para contener la pandemia de la COVID-19 han afectado profundamente la relación de los gobiernos con las tecnologías digitales (OCDE, 2020[44]), lo que ha dado lugar a la aceleración de procesos de transformación digital existentes, con el fin de garantizar que los servicios se adapten y, por lo tanto, puedan continuar prestándose en las nuevas circunstancias. Estas actividades basadas en Internet requieren una conectividad estable y la necesidad de un enfoque inclusivo a la transformación digital que aborde las brechas digitales, de modo que todos los ciudadanos puedan acceder y beneficiarse de los servicios digitales proporcionados por sus gobiernos.
En 2019, el Gobierno de El Salvador decidió encomendar a la Secretaría de Innovación de la Presidencia, la tarea de conducir al país hacia su transformación digital. El proyecto principal de la Secretaría de Innovación es la ambiciosa Agenda Digital 2020-2030 (Secretaría de Innovación de la Presidencia, 2020[45]), que involucró no solo a todas las entidades gubernamentales, sino también a la academia, las ONG, el sector privado, y otros actores interesados, en las discusiones sobre la definición de sus ejes clave.
La Agenda Digital presenta cuatro ejes clave (Identidad Digital; Innovación, Educación y Competitividad; Modernización del Estado; y Gobernanza Digital), cada uno de los cuales incluye una serie de acciones que tienen como objetivo fortalecer los procesos, agilizar y brindar acceso a los servicios públicos, y construir y consolidar una institucionalidad de gobierno digital. Si bien todos estos aspectos son definitivamente relevantes para un proceso de transformación digital, un enfoque más amplio y holístico de la modernización del Estado podría beneficiarse de incluir también líneas de acción dedicadas a combatir la corrupción, o asegurar una mayor transparencia y rendición de cuentas, entre otros.
Como parte de su Agenda Digital, El Salvador está dando pasos concretos para solucionar su limitada conectividad. La Recomendación de la OCDE sobre Estrategias de Gobierno Digital (OCDE, 2014[46]) aconseja que los gobiernos tomen medidas para “abordar las brechas digitales existentes […] y evitar la aparición de nuevas formas de exclusión digital”. En este sentido, El Salvador ha comenzado a desarrollar una Red de Conectividad Nacional, cuyo principal objetivo será conectar a todas las instituciones gubernamentales y brindar conexión gratuita a quienes nunca se han conectado, a través de una fibra óptica de propiedad estatal. Para lograrlo, se fusionó una empresa pública con una privada, dando como resultado una nueva empresa, que ahora se encarga de desarrollar esta Red Nacional de Conectividad. Esta iniciativa será clave para llevar a cabo algunos de los proyectos previstos. Se iniciará con un proyecto piloto que consiste en conectar 300 escuelas en la zona costera, luego se replicará en todo el país y se extenderá a hospitales, comisarías y penitenciarías, entre otras instituciones, para asegurar que los servicios digitales brindados por el gobierno pueden llegar a todos los ciudadanos.
Una iniciativa de dicha magnitud requiere importantes esfuerzos de inversión por parte del Gobierno. Con base en la Recomendación de la OCDE, El Salvador podría considerar el desarrollo de casos de negocio claros para sostener el financiamiento y la implementación enfocada de proyectos de tecnologías digitales en el país, como parte de su Política de Comercio e Inversiones 2020-2050. El Gobierno salvadoreño también podría beneficiarse de llevar a cabo evaluaciones integrales de las necesidades de tecnologías digitales en comparación con los activos existentes (incluidos los contratos en curso y los acuerdos interinstitucionales) para aumentar la eficiencia, al tiempo que apoyaría la innovación y los objetivos establecidos en la agenda general de modernización del sector público.
Si bien El Salvador está avanzando en el área de ciberseguridad, la confianza en la privacidad en línea y el Índice Global de Ciberseguridad aún están por debajo de los promedios de ALC y OCDE (OCDE et al., 2020[47]). La Recomendación de la OCDE aconseja reflejar un enfoque de gestión de riesgos para abordar los problemas de privacidad y seguridad digital, e incluir la adopción de medidas de seguridad, a fin de aumentar la confianza en los servicios gubernamentales. La política de ciberseguridad, aprobada en mayo de 2022, incluye entre sus estrategias de implementación la promoción de la gestión de riesgos como enfoque y provee un marco de trabajo con un enfoque de gestión de riesgos que deberá ser implementado en las instituciones públicas.
En este sentido, El Salvador creó en 2020 un Comité Nacional de Ciberseguridad, que integra varios ministerios de línea (p. ej., Seguridad, Gobernación, Defensa, Hacienda, Economía, Salud, y Obras Públicas), la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) y la Superintendencia General de Electricidad y Comunicaciones (SIGET). La primera contribución del comité fue la elaboración de una política nacional de ciberseguridad que establece las estrategias a seguir en materia de ciberseguridad para todas las instituciones de la administración salvadoreña. Se espera que el comité elabore una iniciativa de ley de ciberseguridad que establezca el marco institucional y estratégico de ciberseguridad, el marco regulatorio para los operadores de infraestructuras críticas y las normativas de creación y funcionamiento de los equipos de respuesta ante incidentes. Este comité podría convertirse en un elemento clave para asegurar el liderazgo y el compromiso político con esta nueva política de ciberseguridad, ya que podría usarse como un vehículo para promover la coordinación y colaboración interministerial, y facilitar la participación de instituciones relevantes en diferentes niveles de gobierno.
También ha habido algunos avances significativos con el desarrollo de la ventanilla única de trámites de El Salvador, una de las principales iniciativas lideradas por la Secretaría de Innovación, en colaboración con el Organismo de Mejora Regulatoria (OMR). La Ventanilla Única Ciudadana (simple.sv) está en funcionamiento desde agosto de 2022. Asimismo, se creó la Oficina Nacional de Trámites y Verificación de Ventanillas de Atención, como una unidad administrativa dependiente de la Presidencia, con el objetivo de dar apoyo y coordinar los esfuerzos de las instituciones públicas para el cumplimiento y perfeccionamiento en la ejecución de trámites, así como para lograr los más altos estándares de atención al público (Gobierno de El Salvador, 2020[48]).
Las ventanillas únicas son plataformas en línea que generalmente brindan información o sirven como un centro de transacciones (OCDE, 2020[49]). La Recomendación de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria (OCDE, 2012[42]) aconseja a los gobiernos que “aprovechen las oportunidades de la tecnología de la información y las ventanillas únicas para licencias, permisos y otros requisitos de procedimiento para que la prestación de servicios sea más ágil y centrada en el usuario”. De hecho, las ventanillas únicas permiten a los países mejorar las prestaciones normativas a los ciudadanos y las empresas a la vez que ayudan a reducir los recursos gubernamentales requeridos.
La ventanilla única de trámites está operativa desde agosto de 2022. Antes de su implementación existían quince plataformas de diferentes instituciones. La ventanilla única incluye alrededor de 2 000 trámites de algunas instituciones y se espera que el número de instituciones conectadas irá aumentando progresivamente a medida que las distintas instituciones salvadoreñas completen sus procesos migratorios desde sus plataformas actuales hacia la ventanilla única de trámites integrada. En este sentido, el informe de la OCDE Ventanillas únicas para ciudadanos y empresas (OCDE, 2020[49]), aconseja que las ventanillas únicas virtuales basadas en transacciones deben formar parte de estrategias más amplias de simplificación administrativa y estar centradas en el usuario y basadas en eventos de vida.
Uno de los elementos clave para implementar la ventanilla única de trámites será la creación de una plataforma de interoperabilidad funcional entre los servicios gubernamentales en toda la administración salvadoreña. El propósito de esta iniciativa es que cuando la ventanilla única salvadoreña reciba información relativa a un ciudadano o empresa, el sistema la transmita y comparta con las demás instituciones gubernamentales conectadas a la plataforma, de manera que los datos comunes a varios procedimientos (información general) se soliciten al usuario solo una vez.
En El Salvador, aunque algunas instituciones ya se han sumado a la plataforma de interoperabilidad, su proceso de implementación no ha estado exento de obstáculos. Por ejemplo, uno de los principales desafíos fue que algunos actores institucionales se mostraban reacios a cambiar los métodos y procedimientos de trabajo que habían estado vigentes en sus instituciones durante años, ya que argumentaban que no entendían la necesidad de hacer las cosas de manera diferente.
La resistencia al cambio no es una reacción inusual a un proceso de reforma del Gobierno; los cambios y las reformas a veces pueden ser impopulares. De hecho, dado que la modernización del Gobierno busca modificar el comportamiento y la cultura mediante el cambio de reglas, incentivos, normas, valores y estructuras; los funcionarios públicos pueden sentirse amenazados por cambios que desafían su perfil psicológico (p. ej., aversión al riesgo), sus valores personales o que pueden hacer que sus habilidades específicas se vuelvan obsoletas (OCDE, 2010[35]). A veces, los cambios pueden incluso implicar que el poder de toma de decisiones se transfiera de una parte de la administración a otra.
Para ganar apoyo para la reforma, o al menos reducir la oposición de posibles perjudicados, se podrían implementar herramientas de compensación. Estas no tienen por qué ser necesariamente económicas. Por ejemplo, alterar el alcance, las tareas y las responsabilidades de un puesto de trabajo para hacerlo más interesante para los funcionarios públicos, aumentando así su satisfacción laboral, podría reemplazar la compensación monetaria (OCDE, 2010[35]). Además, la disponibilidad de información puede ayudar a facilitar los procesos de reforma, ya que permite a las partes interesadas comprender la necesidad del cambio, su razón de ser y las formas de lograrlo.
Los gobiernos también han comenzado a alejarse de los procesos de gestión del cambio de arriba hacia abajo en favor de procesos que integran actividades de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, a la vez que incluyen la identificación sistemática de problemas, la generación de ideas, el filtrado de soluciones alternativas y su implementación (OCDE, 2020[2]). El Salvador podría considerar la adopción de este enfoque para la gestión del cambio, ya que puede ayudar a suavizar los procesos de reforma de manera estructural.
Gobierno abierto en El Salvador: definiendo mandatos claros y desarrollando herramientas para aumentar la transparencia, la integridad, la rendición de cuentas y la participación de las partes interesadas
Gobiernos de todo el mundo han comenzado a adoptar principios y prácticas de gobierno abierto con el objetivo de desarrollar soluciones innovadoras para desafíos apremiantes como los bajos niveles de confianza, el aumento del populismo y los altos niveles de desigualdad (OCDE, 2020[50]). La evidencia recopilada por la OCDE muestra que la implementación de estrategias e iniciativas de gobierno abierto también conlleva numerosos beneficios para los ciudadanos, ya que puede conducir a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y a un mejor desempeño en la prestación de servicios por parte de los gobiernos (OCDE, 2016[51]).
La OCDE define gobierno abierto como “una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo” (OCDE, 2017[52]). La amplia adopción de estos principios por parte de un gobierno puede cambiar progresivamente la relación entre funcionarios públicos y ciudadanos, haciéndola más dinámica, mutuamente beneficiosa y basada en la confianza recíproca.
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe (ALC) cuentan con agendas de gobierno abierto (OCDE, 2020[53]); es más, 16 países de la región son miembros de la Alianza de Gobierno Abierto (OGP por sus siglas en inglés). En relación a esto, el Eje 2 del componente de modernización estatal del Plan Cuscatlán (Bukele, 2019[31]) estipula que la política de gobierno abierto salvadoreña debe basarse en los estándares y compromisos internacionales establecidos en la Alianza de Gobierno Abierto (OGP, 2020[54]).
El Salvador ha sido miembro de OGP desde 2011 pero es miembro inactivo desde marzo de 2022. Al menos hasta 2019, el país estaba implementando su quinto Plan de Acción de OGP 2018-2020 (Gobierno de El Salvador, 2018[55]). Este plan, cuyo proceso de cocreación conllevó una amplia consulta abierta con organizaciones de la sociedad civil, incluyó compromisos relacionados principalmente con la transparencia fiscal, la inclusión ambiental, los derechos humanos y la integridad. Sin embargo, a tenor de la falta de implementación del quinto Plan de Acción OGP 2018-2020, el desmantelamiento de la estructura de participación y reporte ligada a la participación en OGP y al no haber elaborado un sexto Plan de Acción, la OGP determinó designar a El Salvador como miembro inactivo en marzo de 2022. Este estatus deja un año de plazo al país para presentar un nuevo plan de acción y mantener su membresía en la OGP. A pesar de la importancia de este tipo de iniciativas, un Plan de Acción de OGP es solo una de las muchas herramientas de política que El Salvador puede desarrollar e implementar para fomentar los principios de gobierno abierto.
Tomando un enfoque más holístico e integrado, El Salvador podría beneficiarse de la adopción de una Estrategia de Gobierno Abierto (OGS por sus siglas en inglés) del gobierno en su conjunto, que realzaría la implementación de los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas a través de toda la administración salvadoreña. Una OGS constituye el eslabón perdido estratégico entre la dirección política de alto nivel de un país y las iniciativas individuales de gobierno abierto implementadas por diferentes instituciones públicas (OCDE, 2020[50]) (véase Gráfico 8.6).
Gráfico 8.6. Situando una estrategia de gobierno abierto en el marco amplio de políticas
Fuente: OCDE (2020[50]), Taking an integrated approach to the promotion of transparency, integrity, accountability and stakeholders’ participation: Towards an Open Government Strategy, https://www.oecd.org/gov/open-government/open-government-an-integrated-approach-promotion-transparency-integrity-accountability-and-stakeholders-participation.pdf.
En el caso de El Salvador, por ejemplo, un Plan de Acción de OGP constituiría un esfuerzo de implementación a corto/mediano plazo, es decir, estaría en el nivel más bajo de la pirámide del Gráfico 8.6; mientras que el Plan Cuscatlán, que solo proporciona direcciones de alto nivel, estaría en el nivel más alto. Por lo tanto, una estrategia intermedia de gobierno abierto podría ser beneficiosa para El Salvador, ya que proporcionaría un marco para todas las iniciativas de gobierno abierto al tiempo que aseguraría que sigan pautas metodológicas similares y contribuyan a una visión compartida de apertura, mejorando así la coherencia de las políticas del Gobierno en su conjunto (OCDE, 2020[50]).
Hasta 2019, la anterior Secretaría de Transparencia y Anticorrupción de la Presidencia fue el organismo encargado de promover iniciativas de gobierno abierto en toda la administración salvadoreña. Sin embargo, tras el cambio de Gobierno de 2019, esta Secretaría fue disuelta y, al menos al momento de las entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, aún no se había identificado ninguna institución salvadoreña que asumiera el liderazgo en esta área de política. Con base en la Recomendación de la OCDE sobre Gobierno Abierto (OCDE, 2017[52]), El Salvador podría considerar proporcionar a una institución el mandato para diseñar e implementar una estrategia de gobierno abierto, así como asegurar que posee los recursos humanos, financieros y técnicos adecuados necesarios para realizar sus funciones. Dada su ubicación y capacidad para desarrollar y supervisar políticas en todo el gobierno, el anclar esta función en el CdG puede ayudar a conectar iniciativas de gobierno abierto (incluidos diferentes sectores, niveles de gobierno y actores no estatales) para fomentar una visión compartida y empujar la agenda (OCDE, 2016[51]).
Con respecto al nivel de implementación de iniciativas de gobierno abierto, por ejemplo, El Salvador adoptó en 2011 una Ley de Acceso a la Información Pública (Asamblea Legislativa, 2011[56]). Si bien la promulgación de una ley es un buen primer paso, es importante evaluar si la ley cumple con los estándares requeridos y garantizar que se establezcan los arreglos institucionales apropiados, ya que el mayor desafío generalmente viene con su implementación. Lo mismo ocurre con el Instituto de Acceso a la Información Pública, que fue creado como una institución independiente con autonomía legal, administrativa y financiera, y que puede jugar un papel crucial en la supervisión de la implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública. Ejemplos de buenas prácticas en esta área son, por ejemplo, los casos de Chile y México.
Más recientemente, en 2018, también se introdujeron una Política Nacional de Datos Abiertos y el portal de datos abiertos Datos.gob.sv como parte de una iniciativa para promover la transparencia y combatir la corrupción (OCDE et al., 2020[47]). Sin embargo, tras el cambio de Gobierno en 2019, estas iniciativas no se continuaron. De hecho, El Salvador se encuentra entre los pocos países de ALC que aún no han establecido un punto único de acceso (portal de datos abiertos) para los conjuntos de datos gubernamentales.
Además de ello, según el informe de la OCDE Panorama de las Administraciones Públicas en América Latina y el Caribe 2020 (OCDE, 2020[36]), El Salvador solo obtiene una puntuación de 0.06 en el subindicador de participación de las partes interesadas para la publicación de datos, lo cual es significativamente más bajo que el promedio de ALC (0.14) (Gráfico 8.7). Este indicador evalúa la existencia de un requerimiento formal de que las entidades del sector público realicen consultas a usuarios de datos abiertos para alimentar planes de datos abiertos, la disponibilidad de guías sobre cómo efectuar las consultas, y la frecuencia con la que se llevan a cabo. En general, El Salvador podría considerar hacer más esfuerzos hacia el desarrollo de una política nacional de datos abiertos y hacia la participación de las partes interesadas en el proceso de planificación de datos abiertos, y de producción y publicación de datos.
Gráfico 8.7. Disponibilidad de datos abiertos en países de ALC
Nota: Evaluación de la disponibilidad de datos abiertos, de 0 (mínimo) a 1 (máximo)
Fuente: OCDE (2020[36]), Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, https://dx.doi.org/10.1787/13130fbb-en.
En lo que respecta a la participación ciudadana y de las partes interesadas de manera más amplia, la Recomendación de la OCDE sobre Gobierno Abierto (OCDE, 2017[52]) aconseja “otorgar a todas las partes interesadas oportunidades iguales y justas para ser informadas y consultadas y comprometerlas activamente en todas las fases del ciclo de políticas y del diseño y entrega de servicios”. Si bien reconoce que existen muchas formas intermedias de participación, la OCDE ha desarrollado una tipología para mapear las diferentes relaciones existentes entre partes interesadas y gobiernos (OCDE, 2016[51]) (véase el Gráfico 8.8).
Gráfico 8.8. Niveles de participación de las partes interesadas
Nota: Adaptado de (OCDE, 2015[57]), “Policy shaping and policy making: The governance of inclusive growth”, informe de antecedentes para la Reunión Ministerial de Gobernanza Pública, 28 de octubre, www.oecd.org/governance/ministerial/the-governance-of-inclusive-growth.pdf.
Fuente: OCDE (2016[51]), Open Government: The Global Context and the Way Forward, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268104-en.
En línea con esta recomendación, el Eje 2 del componente de modernización estatal del Plan Cuscatlán (Bukele, 2019[31]), incluye en su primera propuesta la creación de la plataforma para la participación ciudadana. Sin embargo, en el momento de las entrevistas realizadas durante la misión de recolección de datos, esta plataforma aún no estaba operativa y parecía ser incierto cuándo se introduciría.
No obstante, El Salvador ha comenzado a implementar algunas iniciativas de participación ciudadana y de las partes interesadas. Por ejemplo, a nivel nacional, la Ley de Medio Ambiente (Asamblea Legislativa, 1998[58]) estableció que el Ministerio de Medio Ambiente debe desarrollar lineamientos para el uso de los mecanismos de consulta pública durante la fase de elaboración de políticas, estrategias, planes y estudios de impacto ambiental, entre otros. Hasta el momento, solo se han definido los procedimientos de consulta pública sobre estudios de impacto ambiental de proyectos. Es más, según los datos recopilados durante la fase de elaboración del cuarto Plan de Acción de OGP de El Salvador (Gobierno de El Salvador, 2018[55]), si bien se han realizado algunos procesos de consulta previos a la aprobación de determinadas políticas y planes, estos procesos no necesariamente tienen la misma profundidad o alcance, lo que se traduce en una aplicación heterogénea de los procesos de consulta ciudadana. A nivel subnacional, programas como Gobernando con la Gente, Festival del Buen Vivir y Casa Abierta, que se realizaban dos veces al mes en diferentes municipios de El Salvador, permitían el contacto directo con comunidades de todo el país para conocer sus propuestas y necesidades. Además, las Casas de la Cultura y la Convivencia funcionan como centros de encuentro y participación comunitaria en 162 municipios.
Si bien estas iniciativas muestran que se han realizado esfuerzos para promover la participación ciudadana en El Salvador, parece que estas iniciativas aún son escasas, particularmente a nivel nacional, y en su mayoría se llevan a cabo solo durante la fase de diseño de políticas o iniciativas. Esto está en línea con los resultados presentados anteriormente en este capítulo con respecto a la participación de las partes interesadas durante el desarrollo de regulaciones subordinadas que, como ya se vio, las consultas se llevan a cabo solo para algunas regulaciones subordinadas y, a menudo, en una etapa tardía. El Salvador podría considerar desarrollar más mecanismos que fortalezcan la participación de los ciudadanos y las partes interesadas en todas las fases del ciclo de políticas, incluyendo no solo el diseño y desarrollo de estrategias y planes, sino también su implementación, monitoreo y evaluación. Por ejemplo, en el Recuadro 8.13 se presentan las iniciativas desarrolladas por Lituania y España para involucrar a los ciudadanos durante las fases de implementación y monitoreo, respectivamente. Los objetivos de aumentar la participación ciudadana y de las partes interesadas podrían así incluirse en la Estrategia de Gobierno Abierto, para asegurar que se apliquen a todos los niveles de gobierno y a todas las instituciones públicas de la administración salvadoreña.
Recuadro 8.13. Iniciativas de participación ciudadana durante las fases de implementación y monitoreo de proyectos
Lituania 2030: pasos importantes para la implementación conjunta
En Lituania, el documento de política más importante es la estrategia de progreso estatal “Lituania 2030”, que establece objetivos a largo plazo que deben alcanzarse para 2030. Esta estrategia otorga gran importancia a la participación sistemática y efectiva de los ciudadanos en el proceso político, al tiempo que afirma que la transparencia y la apertura son valores importantes que el Gobierno debe buscar promover.
El desarrollo y la implementación de Lituania 2030 ilustra el uso efectivo de los resultados de la participación pública en el proceso de formulación de políticas y su implementación. La sociedad civil jugó un papel crucial y activo en la elaboración de la estrategia participando en debates públicos, participando en el Día Nacional de las Ideas en todo el país, en una “semana de ideas” en las escuelas y en consultas en línea. En total, más de 100 debates y más de 1 000 propuestas se incorporaron al borrador final de la estrategia Lituania 2030.
El Consejo de Progreso del Estado y el Foro de Progreso Abierto son dos plataformas clave establecidas a través de Lituania 2030, que unen a una variedad de diferentes partes interesadas, incluidos académicos y organizaciones de la sociedad civil, para garantizar un proceso inclusivo para la redacción e implementación de este documento estratégico clave.
La Oficina del Gobierno coordina el proceso de implementación de la estrategia Lituania 2030 y las actividades del Consejo de Progreso del Estado, que ahora es responsable del monitoreo de los resultados. Hasta la fecha, se organizaron seis Foros Abiertos de Progreso con una amplia participación de la sociedad civil (más de 2 500 participantes). Se desarrollaron propuestas de mejora de políticas en áreas como educación (creatividad infantil), aprendizaje permanente, fortalecimiento de las comunidades locales, gobernanza pública innovadora, etc.
Redes sociales (Facebook) y el sitio web www.lietuva2030.lt también se han utilizado como canales de comunicación bidireccional con los ciudadanos. La plataforma utiliza varias herramientas para involucrar a los ciudadanos, como cuestionarios, la posibilidad de hacer preguntas, registrarse a un evento, suscribirse a un boletín informativo y comentar, entre otros.
España: monitoreo de la actividad de la Agenda 2030 en los parlamentos nacionales
A menudo, las instituciones públicas no hacen que los datos que producen sean accesibles en un formato abierto, no patentado, legible por máquina y reutilizable. “Parlamento 2030” es una innovadora herramienta en línea desarrollada por Political Watch (una plataforma de la sociedad civil integrada por ingenieros, expertos económicos y periodistas), que transforma cantidades masivas de datos públicos en información accesible, gracias a una combinación de desguace tecnología y una amplia base de conocimientos.
Con el fin de promover una implementación transparente de la Agenda 2030, el Gobierno español ha establecido una alianza para incluir al Parlamento 2030 como una de las herramientas de su Plan Nacional de la Agenda 2030. Esta herramienta proporcionará un acceso abierto a la actividad del Parlamento español relacionada con la implementación de la Agenda 2030, y permitirá a los responsables políticos, la sociedad civil y los medios de comunicación hacer un seguimiento de las propuestas políticas.
Dado que esta herramienta fue desarrollada en código abierto, se puede replicar y adaptar fácilmente para ser implementada en otros países. De hecho, Andorra, Perú, República Dominicana y Paraguay han solicitado adaptar la herramienta para sus parlamentos nacionales.
Fuente: OCDE (2016[51]), Open Government: The Global Context and the Way Forward, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268104-en; OCDE (2016[59]), The Governance of Inclusive Growth: An Overview of Country Initiatives, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265189-en; OCDE (2020[60]), OECD Toolkit and Case Navigator for Open Government, Case-studies, https://oecd-opsi.org/case_type/opsi/; Fundación Salvador Soler (n.d.[61]), Political Watch, Fundación Salvador Soler, https://politicalwatch.es/?utm_source=ciecode&utm_medium=web&utm_campaign=cambio_identidad.
En general, si bien se han desarrollado algunas iniciativas dispersas para fortalecer la participación y el acceso a la información, como la creación de una Ley de Acceso a la Información, El Salvador aún tiene un largo camino por recorrer en el área de gobierno abierto. El país se beneficiaría de un enfoque más holístico e integrado hacia un gobierno abierto, a través del cual los principios de transparencia, rendición de cuentas, integridad y participación de las partes interesadas se convertirían en parte de cualquier aspecto de la gobernanza pública.
Recomendaciones para la modernización del Estado en El Salvador
Cuadro 8.5. Recomendaciones para la modernización del Estado
Recuadro 8.14. Un plan de acción para la mejora de la función pública en El Salvador
Como parte de la implementación del Estudio Multidimensional de El Salvador se llevó a cabo el taller de políticas públicas Del análisis a la acción: Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador, realizado de manera virtual los días 28 y 29 de octubre de 2021. El taller reunió a 55 participantes de los sectores público y privado, de la sociedad civil y la cooperación internacional. Uno de los resultados del taller fue la propuesta de un plan de acción para reforzar la función pública en El Salvador.
Cuadro 8.6. Plan de acción para la mejora de la función pública
Recuadro 8.15. Un plan de acción para la transparencia y el gobierno abierto en El Salvador
Como parte de la implementación del Estudio Multidimensional de El Salvador se llevó a cabo el taller de políticas públicas Del análisis a la acción: Hacia una gobernanza pública sólida en El Salvador, realizado de manera virtual los días 28 y 29 de octubre de 2021. El taller reunió a 55 participantes de los sectores público y privado, de la sociedad civil y la cooperación internacional. Uno de los resultados del taller fue la propuesta de un plan de acción para reforzar la transparencia y el gobierno abierto en El Salvador.
Cuadro 8.7. Plan de acción para el gobierno abierto en El Salvador
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Notas
← 1. Hasta febrero de 2022, estas atribuciones le correspondían a la Secretaría Jurídica.