Este capítulo presenta un análisis de las políticas de apoyo a sectores productivos en El Salvador y de su marco institucional y ofrece análisis y recomendaciones de políticas públicas para mejorar su eficacia. El capítulo examina el marco institucional y de políticas para la transformación productiva y analiza la caja de herramientas de las políticas de fomento de la transformación productiva, y los mecanismos de coordinación entre los sectores público y privado. Un marco estratégico más armonizado y un mayor énfasis en la implementación serían beneficiosos para las políticas de transformación productiva en El Salvador. Además, El Salvador necesita un marco de diálogo público-privado amplio, global e institucionalizado, y un ente encargado de la formulación y la coordinación de políticas de apoyo al desarrollo productivo. También es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre instrumentos de apoyo a la transformación productiva, que permita focalizar los esfuerzos en las empresas y los sectores donde puedan tener mayor impacto.
Estudio multidimensional de El Salvador
5. Políticas para acelerar la transformación productiva de El Salvador
Resumen
Las políticas de apoyo a sectores pueden respaldar la transformación productiva en El Salvador. Con políticas bien diseñadas, puede contribuirse a la expansión de las industrias de manufactura y servicios estratégicos con un elevado valor añadido por trabajador. Además, las políticas pueden impulsar el fortalecimiento de las capacidades, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías, así como elevar la productividad de los distintos sectores manufactureros y de servicios. La efectividad de las políticas está supeditada a la disponibilidad de recursos suficientes para su aplicación, un compromiso a largo plazo, las capacidades de implementación y el seguimiento y la evaluación para mejorar la ejecución y el diseño de las políticas, y redirigirlas cuando no se alcanzan los objetivos marcados. El diálogo con el sector privado y las capacidades de coordinación para alinear las medidas adoptadas por los distintos niveles de gobierno también son fundamentales para el éxito de las políticas de apoyo sectoriales. Empoderar las instituciones y crear incentivos basados en el desempeño puede ayudar a reducir los riesgos de captura. Las políticas de transformación productiva son más eficaces cuando se adaptan al país y sus circunstancias específicas (OCDE, 2013[1]).
El Gobierno de El Salvador se está dotando de instrumentos de política pública para lograr impulsar una pauta de crecimiento rápido e inclusivo. La adopción de una Política de Comercio e Inversiones con un horizonte a 2050 (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[2]) da cuenta de la voluntad de coordinar e integrar esfuerzos para alcanzar una visión de futuro compartida. Las líneas de acción de la Política de Comercio e Inversiones se focalizan en el comercio exterior y la inversión extranjera directa (IED) como motores de la transformación productiva. Estas deberán completarse con estrategias y acciones de aumento de la productividad de la economía, algunas de las cuales están ya contempladas en documentos de política con horizontes más acotados, como el Plan de Desarrollo Empresarial (PLADE), y las políticas sectoriales recientemente adoptadas o en fase de formulación al cierre de este volumen.
En este capítulo se presenta un análisis de las políticas de apoyo sectorial y de su configuración institucional en El Salvador. Se analizan el marco institucional y de política para la transformación productiva, los instrumentos de política para la transformación productiva y la coordinación entre los sectores público y privado.
Las políticas de transformación productiva de El Salvador se beneficiarían de un marco estratégico mejor alineado y de un mayor énfasis en la implementación
El marco institucional para la transformación productiva
Las principales instituciones responsables de la formulación de políticas de transformación productiva en El Salvador son el Ministerio de Economía (MINEC), CONAMYPE, el Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) y la Secretaría de Comercio e Inversiones. La misión del Ministerio de Economía es crear un clima favorable al crecimiento y el desarrollo económicos y generar empleo. La Ley de Fomento a la Producción establece el rol del Ministerio de Economía como rector y coordinador del diseño de programas para la transformación productiva (Asamblea Legislativa, 2011[3]). En la actualidad, el Ministerio de Economía se encarga de coordinar la ejecución del Ecosistema para el Crecimiento Económico e Inclusivo, un conjunto de documentos estratégicos para la transformación productiva. Su cartera de políticas sectoriales consta básicamente de políticas de fomento de la innovación productiva, refuerzo de la competitividad de las empresas nacionales y mejora de la competitividad de los exportadores. Las políticas van dirigidas principalmente a empresas nacionales de distintos tamaños, en sectores estratégicos de manufactura y servicios. El Ministerio también implementa programas, especialmente a través del Fondo para el Impulso a la Innovación y la Competitividad, que está bajo gestión de una de las direcciones del Ministerio. La misión del Fondo para el Impulso a la Innovación y la Competitividad consiste en reforzar la competitividad de las mipymes de El Salvador mediante subvenciones de cofinanciamiento para proyectos estratégicos de producción o comercialización de bienes y servicios salvadoreños (MINEC, n.d.[4]). El Ministerio también implementa proyectos de innovación productiva a través de la Dirección General de Innovación y Competitividad, que incluyen, entre otros, el apoyo específico al sector de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC).
El cometido de la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) es fortalecer la competitividad y las capacidades productivas de las micro y pequeñas empresas de El Salvador. CONAMYPE es una entidad autónoma que opera bajo el Ministerio de Economía. La CONAMYPE desarrolla una serie de programas de asistencia técnica y fortalecimiento de las capacidades para micro y pequeñas empresas, con el objetivo de aumentar la producción y competitividad de estas, y mejorar su acceso al financiamiento (MINEC, 2020[5]).
La Secretaría de Comercio e Inversiones forma parte de la Presidencia de El Salvador y se encarga de definir las orientaciones y prioridades de las políticas de comercio e inversiones del país. La Secretaría tiene un rol de líder en la definición de política para relaciones económicas internacionales y la negociación de tratados internacionales de comercio e inversión. Como parte de sus funciones de apoyo a la promoción de inversiones, también tiene entre sus atribuciones la identificación de obstáculos al comercio y la inversión, y la propuesta de soluciones, así como la coordinación de relaciones con asociaciones de exportadores e importadores y la coordinación y promoción de Asocios Público Privados (APP). PROESA es el Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador. Su misión es la de fomentar la inversión, la exportación y las asociaciones público-privadas, así como promover la marca país El Salvador (PROESA, n.d.[6]). PROESA depende de la Presidencia. Como parte de sus actividades de promoción de inversiones, PROESA elabora propuestas de política en relación a los Asocios Público-privados (APP) y aprueba y supervisa la implementación de proyectos de APP.
La Secretaría de Innovación juega un importante papel en la transformación productiva a través de la agenda digital y de innovación. Lidera la implementación de la Agenda Digital El Salvador 2020-2030. Los principales objetivos de la agenda digital son la creación de identidades digitales para todos los ciudadanos, el gobierno electrónico, la modernización del Estado así como la promoción de la innovación, la educación en nuevas tecnologías y la competitividad. La Secretaría de Innovación también tiene un papel de liderazgo en la reforma del marco legal e institucional para la innovación (véase Capítulo 4).
El Ministerio de Turismo y la Corporación Salvadoreña de Turismo respaldan el desarrollo del sector turístico. El Ministerio de Turismo se encarga de gestionar el Programa de Desarrollo Turístico de la Franja Costero Marina, financiado por el BID. La Corporación Salvadoreña de Turismo promueve el turismo y la inversión turística a nivel nacional, regional e internacional.
El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal respaldan el desarrollo del sector agrícola de El Salvador. El MAG pone en práctica distintos programas diseñados para aumentar la productividad agropecuaria; por ejemplo, programas de desarrollo rural, programas de apoyo al desarrollo del sector pesquero y la acuicultura, y un programa de apoyo a la innovación en el sector agropecuario. El Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal promueve el desarrollo del sector agropecuario a través de asistencia técnica y transferencias de tecnología, con el objetivo de aumentar la productividad agropecuaria.
El Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) aspira a mejorar el acceso de las empresas privadas al financiamiento para proyectos de inversión acordes con la transformación productiva. El objetivo del BANDESAL es acompañar las políticas públicas sectoriales con recursos financieros, con el fin de promover la creación de mipymes, las exportaciones y la creación de empleo. El BANDESAL proporciona al sector privado, en especial a mipymes, financiamiento para proyectos de inversión productiva. El marco legislativo de BANDESAL fue reformado a mediados del 2020, permitiéndole otorgar préstamos directos, además de líneas de crédito a instituciones financieras. Asimismo, se encarga de administrar el Fondo de Desarrollo Económico y el Fondo Salvadoreño de Garantías, dos programas diseñados para mejorar el acceso al crédito de las mipymes salvadoreñas mediante préstamos y garantías de préstamo, respectivamente (BANDESAL, n.d.[7]).
Es necesario armonizar los documentos estratégicos de la transformación productiva, acelerar la aplicación de las políticas y someterlas a un seguimiento riguroso
El Salvador cuenta con una serie de documentos estratégicos para impulsar la transformación productiva, sobre todo la Política de Comercio e inversiones de El Salvador 2020-2050 y el Plan de Desarrollo Empresarial (PLADE). Otros documentos estratégicos que se encuentran en desarrollo o se adoptaron en 2020-2021 son el Plan de Facilitación de Comercio, el Plan de Facilitación de Inversiones, diferentes planes sectoriales y la Política Energética Nacional 2020-2050. El conjunto de estos documentos estratégicos ―el Ecosistema para el Crecimiento Económico e Inclusivo― aspira a crear el entorno ideal para la generación de más y mejores empleos y a convertir a El Salvador en una economía próspera, que genera empleos de calidad y bienestar para todos los salvadoreños gracias a un crecimiento económico sostenido e inclusivo. El Ecosistema para el Crecimiento Económico e Inclusivo se caracteriza por una estructura de gobernanza por planes. Cada documento estratégico tiene su propia estructura de gobernanza. El marco estratégico hasta el 2020 estaba fundamentado en la Política Nacional de Fomento, Diversificación y Transformación Productiva (PNFDTP) de 2014, basada en la Ley de Fomento de la Producción de 2011.
Sin embargo, las autoridades económicas deben centrar sus esfuerzos en la ejecución de las políticas, más que en el diseño de documentos estratégicos. La Política Nacional de Fomento, Diversificación y Transformación Productiva se remonta a 2014, pero El Salvador sigue enfrentando dificultades similares a las de entonces. Aun así, la PNFDTP ha sido recientemente remplazada por un conjunto de otros documentos estratégicos, incluida una nueva selección de sectores prioritarios. Una evaluación sistemática de sus logros habría contribuido a motivar los cambios realizados en el nuevo marco estratégico. En el futuro, las autoridades económicas deben procurar una más rápida ejecución de las políticas e iniciativas descritas en los documentos estratégicos y evitar cambiar las prioridades políticas con demasiada frecuencia puesto que algunas políticas tardarán en dar fruto y requerirán un apoyo constante. La fijación de un horizonte a largo plazo en la Política de Comercio e Inversiones puede apoyar la consecución de objetivos transformadores siempre y cuando se acompañe de revisiones periódicas basadas en evidencia. Con el fin de alinear mejor las políticas y acelerar su aplicación, es necesario mejorar la coordinación entre las instituciones participantes en la definición de las estrategias, planes y políticas de transformación productiva.
La Política de Comercio e Inversiones de El Salvador 2020-2050 tiene por objetivo de aumentar las exportaciones y los niveles de inversión en el país y define las políticas para el período mencionado en estos ámbitos. La Secretaría de Comercio e Inversiones adoptó la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 en enero de 2021. La Política de Comercio e Inversiones pretende mejorar la integración de las empresas salvadoreñas en las cadenas de valor mundiales, llevar a cabo la transformación productiva y la diversificación de la economía de El Salvador, aumentar la IED en el país y dotarlo de la infraestructura fiscal, digital y jurídica necesaria para facilitar el comercio y la inversión. El objetivo del gobierno es elevar la proporción de exportaciones en el PIB hasta el 38 % de aquí a 2025, así como limitar la proporción de importaciones en el PIB al 45 % en el mismo horizonte temporal. Asimismo, la intención es llegar a un stock de IED del 60 % del PIB en 2050 y conseguir flujos de IED anuales equivalentes al 4 % del PIB de El Salvador. El Gobierno desea alcanzar estos objetivos a través de una economía más orientada a la exportación y una transformación productiva de la economía. En el documento se enumeran 13 sectores prioritarios1 y se presenta un plan para la consecución de estos objetivos. La Secretaría de Comercio e Inversiones se encarga de coordinar la ejecución de la política, mientras que la política propone la formación de un Consejo de Productividad y Competitividad2 —un comité formado por representantes de los sectores público y privado— que desempeñaría funciones de coordinación y asesoría en el marco de aplicación de la política. La estructura de gobierno incluye también a PROESA y se propone crear la Agencia de Desarrollo y Competitividad Empresarial, para desarrollar y aplicar iniciativas y programas de mejora de la productividad y la competitividad de las empresas nacionales (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[2]).
A pesar de su perspectiva amplia y de largo plazo, la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 no incluye políticas sectoriales específicas. Aunque identifica una serie de sectores prioritarios, no plantea políticas específicas para su desarrollo, y tampoco incluye un marco detallado de seguimiento y evaluación para políticas sectoriales.
La Política de Comercio e Inversiones se implementa bajo la coordinación y monitoreo de la Secretaría de Comercio e Inversiones, aunque la política misma carece de un marco de evaluación y seguimiento exhaustivo. La Política de Comercio e Inversiones propone una serie de indicadores para su inclusión en un tablero de control que permita supervisar de cerca el progreso en la aplicación de la política. No obstante, el documento de política no detalla la frecuencia de las evaluaciones y el seguimiento, y no provee una descripción detallada de los procesos de evaluación y seguimiento, ni establece un marco institucional de evaluación y seguimiento. En la práctica la Secretaría de Comercio e Inversiones promueve la implementación de los objetivos de la política a través de planes de acción anuales que identifican proyectos prioritarios (p. ej., 45 proyectos en 2022,), así como las correspondientes instituciones implementadoras, y fija indicadores de monitoreo para el seguimiento de los avances.
El Plan de Desarrollo Empresarial 2020-2024 (PLADE) tiene como objetivo aumentar la productividad y competitividad de las empresas en El Salvador. El PLADE forma parte del Ecosistema para el Crecimiento Económico e Inclusivo y se finalizó en 2020. Los seis ejes del PLADE son la formalización de las empresas informales, la innovación industrial y el desarrollo tecnológico, el desarrollo de cadenas de valor y la especialización sectorial, la mejora de las capacidades productivas y la calidad, el desarrollo empresarial en todos los territorios, y el crecimiento y diversificación de las exportaciones (MINEC, 2020[5]).
Otros documentos estratégicos de promoción del comercio, la inversión y el emprendimiento en el país han sido adoptados recientemente o están en fase de preparación. El Plan Estratégico de Facilitación de Inversiones del Ministerio de Economía pretende contribuir a la mejora del clima de negocios en El Salvador facilitando el proceso de establecimiento, operación y expansión de inversiones privadas en el país. El objetivo de este plan es de informar a los inversores sobre los procesos y normas que rigen los negocios en El Salvador, realizar el acompañamiento de estos inversores, reducir las barreras técnicas a la inversión privada y promover el uso de nuevas tecnologías para impulsarla (MINEC, 2020[5]). En cooperación con la asociación de exportadores COEXPORT y con el apoyo de USAID, el Ministerio de Economía de El Salvador elaboró en 2022 una estrategia de exportación (MINEC, 2020[5]), de cuya implementación está encargada PROESA. Asimismo, en colaboración con la Secretaría de Comercio e Inversiones, PROESA cuenta desde octubre de 2020 con una Estrategia de Promoción de Inversiones de El Salvador (InvestSV). Los dos primeros pilares del Plan de Despegue Económico del Gobierno pretenden estimular la inversión y el comercio a través de una mejora del clima empresarial, y respaldar el sector productivo, sobre todo las mipymes y los sectores estratégicos3 (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[8]).
El objetivo de la anterior Política Nacional de Fomento, Diversificación y Transformación Productiva (PNFDTP) era crear las condiciones necesarias para mejorar los resultados de crecimiento económico de el Salvador, generar empleo de calidad y transformar el país en una economía diversificada de elevado valor añadido. En ella se identifican 16 sectores estratégicos de manufactura y servicios4 mediante un análisis del espacio producto y la identificación de los sectores de la estructura económica de El Salvador con un buen desempeño en términos de empleo y creación de valor añadido, exportaciones y vínculos productivos. La política identifica los principales obstáculos transversales y sectoriales, así como las políticas diseñadas para corregirlos, a través de un plan de acción detallado que incluye 151 medidas de política, organizadas alrededor de tres ejes principales: desarrollo productivo nacional, diversificación de las exportaciones y transformación productiva. El Ministerio de Economía se encargó de coordinar la ejecución del documento de política; el Comité del Sistema Integral de Fomento de la Producción Empresarial desempeñó funciones consultivas, y ocho comisiones técnicas eran responsables de la ejecución. El Comité de Fomento de la Producción Empresarial está formado por representantes de 14 instituciones,5 pertenecientes al sector público, asociaciones empresariales, asociaciones cooperativas y el ámbito académico, y está presidido por el Ministro de Economía. La Ley de Fomento de la Producción de 2011 es la base jurídica de la política nacional y de su estructura de gobierno, que incluye el Comité del Sistema Integral de Fomento de la Producción Empresarial (MINEC, 2014[9]).
La PNFDTP logró iniciar dinámicas que se han mantenido tras el cambio de gobierno en 2019. Una de las grandes innovaciones de la PNFDTP era la identificación de sectores prioritarios y, por lo tanto, el establecimiento de una política industrial “vertical”, en el eje de transformación productiva, complementaria a las intervenciones “horizontales” incluidas en la propia política. Parte de este enfoque sectorial ha llevado al establecimiento de centros de extensión tecnológica en sectores prioritarios. La política de Comercio e Inversiones, por ejemplo, retoma el principio de la identificación de sectores prioritarios. Sin embargo, como se verá en la sección siguiente, es necesario también ampliar el abanico y modernizar los instrumentos de política verticales.
La anterior PNFDTP no estableció ni una priorización de las medidas de política, ni un marco de evaluación y control exhaustivo o una estructura de gobernanza que hubieran permitido alcanzar resultados rápidamente. Solo un breve fragmento del documento de política se refiere al seguimiento y la evaluación, y no se determina qué instituciones son responsables de esta tarea, como tampoco se proporciona información detallada sobre la frecuencia de las evaluaciones y el proceso de seguimiento y evaluación. Además, la PNFDTP incluye una larga lista de medidas de política (151), pero no establece prioridades al respecto, algo fundamental para poder aplicar de forma eficaz la gran cantidad de medidas estipuladas en el documento. La estructura de gobierno detallada en la PNFDTP no tuvo mucho éxito en la aplicación de las medidas, como demuestra que apenas se mencionen las actividades o la responsabilidad respecto al Comité del Sistema Integral en la organización interna del Ministerio de Economía o su memoria de labores (MINEC, 2020[10]; MINEC, 2020[5]). Los comités sectoriales definidos en la PNFDTP ya no están activos puesto que su base está fundamentada en el documento de política y que no están establecidas por la ley o su reglamento.
De cara al futuro, es importante alinear las distintas políticas de transformación productiva, comercio, inversión y desarrollo empresarial, y complementar los documentos estratégicos con una evaluación completa y un marco de seguimiento. Las políticas de transformación productiva, comercio, inversión y desarrollo empresarial expuestas en los distintos documentos estratégicos resultarán más eficaces si se armonizan y alinean unas con otras y si combinan una visión de largo plazo con acciones concretas a corto y mediano plazo. Actualmente, existe una falta de coherencia entre los diferentes documentos, y los nuevos documentos estratégicos no están alineados con los anteriores. Por ejemplo, los sectores estratégicos a los que se refieren la anterior Política Nacional de Fomento, Diversificación y Transformación Productiva y la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 no son coincidentes. Además, ni la primera ni la segunda incluyen un marco general de seguimiento y evaluación. Los planes estratégicos de las instituciones claves para la transformación productiva también tienen que alinearse mejor con los documentos estratégicos tales como la Política de Comercio e Inversiones y el PLADE. Por ejemplo, ni el plan estratégico de MINEC (Plan Estratégico Institucional 2020-2024) ni el de CONAMYPE (Plan Estratégico Institucional 2020-2024) hacen referencia a los sectores estratégicos definidos en la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 y los objetivos y ejes estratégicos de estos planes estratégicos no están bien alineados con la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 y el PLADE, especialmente en el caso de CONAMYPE (CONAMYPE, 2019[11]; MINEC, 2019[12]). Los planes institucionales son un canal clave para la implementación de orientaciones estratégicas de políticas públicas, ya que se traducen a su vez en objetivos operativos para las unidades de cada ente. En este sentido, la falta de alineamiento es una oportunidad perdida para convertir objetivos transversales en acciones concretas coordinadas.
La institucionalidad de las políticas de transformación productiva sigue siendo un importante reto para El Salvador. Las instancias establecidas por el marco estratégico en uso en el periodo 2014-2020 están en desuso. El Comité del Sistema Integral de Fomento de la Producción Empresarial no se ha convocado en varios años a pesar de estar establecido por ley, y la vigencia de los subcomités sectoriales se considera vencida con el fin de la vigencia de la PNFDTP. El nuevo marco estratégico propone una institucionalidad dispar: por un lado, la Política de Comercio e Inversiones propone el establecimiento de un Consejo de Productividad y Competitividad y una Agencia de Desarrollo y Competitividad Empresarial, mientras que, por el otro, el PLADE propone una gobernanza por estrategia, con un Comité PLADE situado en el Ministerio de Economía y un liderazgo descentralizado a las instituciones ejecutoras. Estos dos enfoques responden en parte a los distintos horizontes del PLADE (2024) y de la PCI (2050). Sin embargo, pueden generar a mediano plazo duplicidad de funciones y falta de coherencia en la implementación.
Reequilibrar la combinación de instrumentos para la transformación productiva para focalizarlo mejor en aquellas compañías y sectores donde son más eficaces
Los instrumentos programáticos para la transformación productiva están muy focalizados hacia las micro y pequeñas empresas
Gran parte del presupuesto de transformación productiva en El Salvador se destina a incentivos fiscales, a micro y pequeñas empresas, y a los sectores agropecuario y turístico. El 65.3% del presupuesto de transformación productiva de El Salvador se destina a incentivos fiscales y solo el 34.7% a otras políticas de transformación productiva (2017). La CONAMYPE, que se encarga de respaldar las micro y pequeñas empresas, recibe el 33 % del presupuesto para otras políticas de transformación productiva (2021) (Gráfico 5.1). El presupuesto de la CONAMYPE pasó de 6.5 millones de USD en 2020 a 16.6 millones de USD en 2021. Una proporción significativa de los recursos se destina también a políticas de apoyo al sector agropecuario gestionadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (11.6 millones de USD) y al apoyo al desarrollo del sector turístico, a través del Ministerio de Turismo y la Corporación Salvadoreña de Turismo (12.1 millones de USD). El presupuesto para promoción de la innovación, la competitividad y las exportaciones del Ministerio de Economía, que incluye muchas partidas dirigidas a empresas manufactureras y algunas a sociedades de servicios internacionales, es de tan solo 5.9 millones de USD.
Gráfico 5.1. El presupuesto para políticas de transformación productiva se concentra en incentivos fiscales y en las políticas dirigidas a micro y pequeñas empresas, el sector turístico y el sector agropecuario
Composición del presupuesto de transformación productiva de El Salvador
Notas: El presupuesto destinado a incentivos fiscales corresponde al gasto tributario por incentivos fiscales. El presupuesto de transformación productiva del MINEC incluye dotaciones de fondos para políticas de innovación productiva y competitividad empresarial, políticas de competitividad de los exportadores y el Programa Corredores Productivos. El presupuesto de transformación productiva del Ministerio de Turismo consta de las dotaciones de fondos para el Programa de Desarrollo Turístico de la Franja Costero Marina. El presupuesto de transformación productiva del Ministerio de Agricultura y Ganadería incluye las dotaciones de fondos para políticas de producción e innovación agropecuaria.
Fuente: Elaboración del autor basada en el Portal de Transparencia Fiscal (2021[13]), Ley del Presupuesto, Gobierno de El Salvador, San Salvador, https://www.transparenciafiscal.gob.sv/ptf/es/PTF2-Gastos.html#spy_PTFPG3 y en Ministerio de Hacienda (2018[14]), Marco Fiscal de Mediano y Largo Plazo 2019 – 2029, Ministerio de Hacienda, San Salvador https://www.mh.gob.sv/downloads/pdf/700-DPEF-IF-2019-21641.pdf.
Los instrumentos de política para respaldar las empresas privadas en El Salvador van dirigidos principalmente a micro y pequeñas empresas nacionales. Aproximadamente un tercio de los programas de ayudas a empresas privadas ofrecen incentivos financieros, mientras que los dos tercios restantes prestan apoyo no financiero e intelectual (Gráfico 5.2). La mitad de los instrumentos de política van dirigidos a micro y pequeñas empresas; el 90 % de los programas están pensados para empresas nacionales. También existen programas específicos para grandes empresas, exportadores, mujeres empresarias, campesinos, jóvenes y artesanos. Asimismo, El Salvador cuenta con cuatro leyes que ofrecen incentivos fiscales a la inversión privada en sectores específicos.
Gráfico 5.2. La mayoría de los instrumentos de política productiva de El Salvador están dirigidos a micro y pequeñas empresas
Combinación de políticas de transformación productiva por tipo, El Salvador (número de instrumentos)
Fuente: Elaboración del autor basada en Asamblea Legislativa (1998[15]), “Ley de zonas francas industriales y de comercialización”, Decreto No. 405, 3 September 1998, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/5721963E-FA7D-447E-AD92-E11E848FF024.pdf; Asamblea Legislativa (2007[16]), “Ley de Servicios Internacionales”, Decreto No. 431, 11 October 2007, Asamblea Legislativa of El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/EA2E067D-F3C5-4206-BFA7-F2ECF544FADD.pdf; Asamblea Legislativa (2013[17]),”Refórmase la ley de servicios internacionales”, Decreto No. 277, 24 January 2013, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_073316132_archivo_documento_legislativo.pdf; Asamblea Legislativa (2005[18]), “Ley de Turismo”, Decreto No. 899, 10 December 2005, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/F9AD0D04-096E-4342-8E7B-397B9D8BD12A.pdf; Asamblea Legislativa (2007[19]), “Ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad”, Decreto No. 462, 8 November 2007, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_072950093_archivo_documento_legislativo.pdf; Asamblea Legislativa (2015[20]), “Reformas a la ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad”, Decreto No. 148, 15 October 2015, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_073628316_archivo_documento_legislativo.pdf; Asamblea Legislativa (2014[21]), “Ley de fomento, protección y desarrollo para la micro y pequeña empresa”, Decreto No. 667, 25 April 2014, Asamblea Legislativa of El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/B913BF6D-5023-4AE6-A028-B9C1789D2127.pdf; Asamblea Legislativa (1986[22]), “Ley general de asociaciones cooperativas”, Decreto No. 339, 6 May 1986, Asamblea Legislativa of El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/1ED7EC07-1729-436E-8D08-24E5ED21BAF5.pdf; Asamblea Legislativa (Asamblea Legislativa, 2016[23]), “Ley de fomento, protección y desarrollo del sector artesanal”, Decreto No. 509, 12 October 2016, Asamblea Legislativa of El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_073716549_archivo_documento_legislativo.pdf; MINEC (2020[5]), Memoria de Labores Junio 2019 – Mayo 2020, Ministerio de Economia, San Salvador, https://www.economia.gob.sv/logros-y-memorias/#; ; CONAMYPE (2020[24]), Memoria de Labores 2019 – 2020, Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, San Salvador; https://www.conamype.gob.sv/download/memoria-de-labores-conamype-2019-2020/; CONAMYPE (2019[11]), Plan Estratégico Institucional 2020 – 2024, Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, San Salvador; https://www.conamype.gob.sv/consulta_ciudadana/web/consulta/descargar-adjunto?id=23.
En el futuro, El Salvador debe destinar más instrumentos de política y un porcentaje mayor del presupuesto para políticas de transformación productiva a empresas medianas más bien que a las micro y pequeñas empresas y a políticas que ayuden a crecer a las mipymes. El Salvador presenta brechas de productividad entre empresas de distinto tamaño: según datos del último censo económico de 2005, las medianas empresas de mayor tamaño (100-249 empleados) registraron una productividad 180 % superior a la de las pequeñas empresas (10-19 empleados), mientras que las medianas empresas de menor tamaño (20-99 empleados) registraron una productividad entre un 100 % y un 130 % superior a la de las pequeñas empresas. Además, en El Salvador, el producto marginal del trabajo y el capital de las medianas y grandes empresas suele ser mayor que el de las pequeñas empresas. Las medianas empresas de mayor tamaño (100-249 empleados) son las que registran el mayor producto marginal del trabajo y el capital (Agosin et al., 2010[25]). Por consiguiente, es importante asegurar que los instrumentos de política dirigidos a las mipymes respaldan el crecimiento de estas empresas y que las políticas no se focalizan solo en las micro y pequeñas empresas, pero más bien en las medianas empresas.
El Salvador podría ampliar el apoyo a las empresas medianas de diferentes formas. El marco legal ya permite a CONAMYPE seguir apoyando a empresas 2 años después de que hayan crecido más allá de la definición oficial de una pequeña empresa (50 trabajadores o 1.2 millones de USD en ventas brutas). Además, las empresas medianas tienen acceso a otros programas e instrumentos de financiamiento, como los que apoya el Ministerio de Economía a través del Fondo para el Impulso a la Innovación y la Competitividad. En el futuro, El Salvador podría modificar el mandato de la CONAMYPE para que, además de ayudar a las micro y pequeñas empresas, también pudiese respaldar mucho más a las medianas empresas. También podría ampliarse asegurando la continuidad del apoyo en una estructura institucional de implementación con un ámbito más amplio. Además, para apoyar el crecimiento de mipymes son necesarias políticas que se refuercen mutualmente y se implementen de manera coordinada. La importancia de cada obstáculo al crecimiento puede ser específica a cada sector. Por ello, varios gobiernos han lanzado iniciativas que consolidan la oferta de servicios para apoyar el crecimiento empresarial. Por ejemplo, Dinamarca inició en 2016 el programa “Scale up Denmark”, que establece 12 centros (hubs) de expansión empresarial especializados en distintos sectores (OCDE, 2019[26]).
Con el fin de prestar un mayor apoyo a los sectores estratégicos en su transformación productiva, El Salvador podría crear más incentivos y programas de apoyo sectoriales, y equilibrar mejor la distribución de los recursos entre los distintos sectores estratégicos. Únicamente el 35 % de los instrumentos de política de apoyo a empresas privadas tienen carácter sectorial. Además de las cuatro leyes que ofrecen incentivos fiscales a sectores determinados (industria, servicios internacionales, turismo, energías renovables), se han creado instrumentos de política focalizados en la industria, la agricultura y ganadería, las artesanías y los sectores estratégicos. Además, una gran proporción del presupuesto para transformación productiva se destina a agricultura, ganadería y turismo, pero se destinan pocos recursos a políticas de apoyo a otros sectores estratégicos.
En el futuro, El Salvador también podría encontrar maneras de vincular más instrumentos de política que apoyen a las mipymes con la formalización siempre y cuando se acompañen de medidas para reducir el costo de formalización, especialmente para mipymes. Se podría ampliar la asistencia técnica con el proceso de formalización a las mipymes informales y las políticas públicas y programas que apoyan a las empresas informales deberían incluir medidas de apoyo con el proceso de formalización. CONAMYPE ya cuenta con diferentes programas que ofrecen asistencia técnica a las mipymes en el proceso y los trámites de formalización. Simultáneamente, se podría condicionar la participación en ciertos programas de apoyo a las mipymes a su nivel de formalización (p. ej., a través de la exigencia del registro mercantil, del registro tributario y de la situación al día en el pago de impuestos o la exigencia del pago de cotizaciones a la seguridad social por los empleados), cuando resulte apropiado (p. ej., en el caso de ayudas monetarias o si la empresa contrata empleados), podría incitar más mipymes a formalizarse (Banco Mundial, 2007[27]; OCDE, 2007[28]). Es importante que toda condicionalidad se acompañe con reducciones del costo de formalización, que es especialmente alto en El Salvador. Algunos elementos clave, como una revisión de la normativa y la creación de un régimen tributario especial para micro y pequeñas empresas, están ya contemplados en el PLADE.
Con el fin de incrementar la eficacia de las políticas de apoyo sectorial y maximizar sus efectos, El Salvador debe reducir el número de instrumentos de política en apoyo a empresas privadas y concentrar los recursos financieros, humanos y materiales en las más eficientes, con arreglo a una rigurosa evaluación. Actualmente existen por lo menos 37 instrumentos de política de apoyo sectorial, 18 de los cuales van dirigidos a micro y pequeñas empresas (véase el Anexo electrónico de esta publicación). En su mayoría, estos instrumentos son de escala relativamente reducida y muchos de ellos se parecen: consisten en orientaciones y asistencia técnica, capacitación o ayudas financieras para empresas salvadoreñas, sobre todo mipymes. Estos instrumentos de política deben evaluarse con rigor para determinar cuáles son los más efectivos a la hora de respaldar la transformación productiva de El Salvador. Posteriormente, podrían ampliarse los instrumentos más eficaces y abandonarse progresivamente los demás.
Los incentivos fiscales tienen efectos positivos sobre la creación de empleo, pero son costosos y no promueven los vínculos entre empresas extranjeras y nacionales
En El Salvador existen generosos incentivos fiscales a las industrias manufactureras orientadas a la exportación —a través de las distintas zonas francas—, las empresas exportadoras de servicios internacionales a través de parques de servicios, el sector turístico y la generación de electricidad a partir de energías renovables (Cuadro 5.1). Desde 1998, El Salvador cuenta con la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización para promover las industrias manufactureras orientadas a la exportación (Asamblea Legislativa, 1998[15]) y, desde 2007, con la Ley de Servicios Internacionales para respaldar las empresas exportadoras de estos servicios (Asamblea Legislativa, 2013[17]). Actualmente existen en El Salvador 17 zonas francas (AZFA, 2017[29]). Las empresas establecidas en las zonas francas y los parques de servicios gozan de distintos servicios y generosos incentivos fiscales, como exenciones de impuestos municipales y del impuesto sobre la renta y la importación libre de impuestos para maquinaria, equipo y materias primas (Asamblea Legislativa, 1998[15]; Asamblea Legislativa, 2007[16]). En el marco de la Ley de Turismo de El Salvador, desde 2005, los proyectos de inversión turística superiores a 25 000 USD gozan de exenciones de impuestos (renta, municipales e inmobiliarios) y derechos de importación (Asamblea Legislativa, 2005[18]). La Ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad de 2007 establece distintas exenciones fiscales para la generación de electricidad a partir de energías renovables con el fin de reducir la dependencia de El Salvador de la compra de combustibles fósiles y reducir las emisiones de gases invernadero (Asamblea Legislativa, 2007[19]).
Cuadro 5.1. Incentivos fiscales dirigidos a empresas extranjeras y nacionales en sectores específicos de El Salvador
Fuente: Asamblea Legislativa (1998[15]), “Ley de zonas francas industriales y de comercialización”, Decreto No. 405, 3 de septiembre de 1998, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/5721963E-FA7D-447E-AD92-E11E848FF024.pdf; Asamblea Legislativa (2007[16]), “Ley de Servicios Internacionales”, Decreto No. 431, 11 de octubre de 2007, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/EA2E067D-F3C5-4206-BFA7-F2ECF544FADD.pdf; Asamblea Legislativa (2013[17]),”Refórmase la ley de servicios internacionales”, Decreto No. 277, 24 de enero de 2013, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_073316132_archivo_documento_legislativo.pdf; Asamblea Legislativa (2005[18]), “Ley de Turismo”, Decreto No. 899, 10 de diciembre de 2005, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/F9AD0D04-096E-4342-8E7B-397B9D8BD12A.pdf; Asamblea Legislativa (2007[19]), “Ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad”, Decreto No. 462, 8 de noviembre de 2007, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_072950093_archivo_documento_legislativo.pdf; Asamblea Legislativa (2015[20]), “Reformas a la ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad”, Decreto No. 148, 15 de octubre de 2015, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_073628316_archivo_documento_legislativo.pdf.
Una evaluación de los incentivos fiscales aplicados en El Salvador a los distintos sectores, realizada en 2017, concluyó que estos habían tenido efectos positivos sobre la creación de empleo, pero que contribuían a un aumento de los niveles de gasto tributario. La evaluación reveló efectos positivos netos de la Ley de Zonas Francas, la Ley de Servicios Internacionales y la Ley de Turismo sobre la economía de El Salvador.6 Se constató que la Ley de Zonas Francas había tenido una repercusión positiva neta de 547.2 millones de USD sobre la economía de El Salvador en 2016, que la Ley de Servicios Internacionales había tenido un efecto positivo neto de 24.9 millones de USD y que la Ley de Turismo había tenido un efecto positivo neto de 7.1 millones de USD. Asimismo, se concluyó que los incentivos fiscales de las zonas francas habían sido el factor que más positivamente había influido en el empleo (creación de 152 692 puestos de trabajo adicionales con respecto a la hipótesis de statu quo entre 2004 y 2016), mientras que los incentivos fiscales a servicios internacionales y turismo habían tenido repercusiones menores sobre la creación de empleo. No obstante, al mismo tiempo, se observó que los incentivos fiscales provocaban una disminución de la renta gravable y un aumento del gasto tributario. En 2016, el Gobierno tuvo que pagar 88 USD en concepto de ingresos fiscales perdidos por cada puesto de trabajo creado por la Ley de Zonas Francas y 49 USD por cada empleo creado a través de la Ley de Servicios Internacionales (Asesores y consultores internacionales S.A. de C.V., 2017[30]).
El gasto tributario por incentivos fiscales es moderado si se compara con el gasto tributario total, pero significativo en comparación con otros usos de los fondos públicos; además, va en aumento. En 2017, el gasto tributario por incentivos fiscales en el marco de las cuatro leyes sectoriales (zonas francas, servicios internacionales, turismo y energías renovables) ascendió a 132.5 millones de USD, lo cual representa únicamente el 15.5 % del gasto tributario total de El Salvador, pero el 0.53 % del PIB del país (Ministerio de Hacienda, 2018[14]). Es mucho más de lo que el Gobierno gastó en otras políticas de transformación productiva (50.4 millones de USD en 2021 y 70.3 millones de USD en 20177 (Portal de Transparencia Fiscal, 2021[13])) y más de lo que destinó a educación secundaria superior (0.4 % del PIB en 2018), educación superior (0.3 % del PIB en 2018) o educación preescolar (0.4 % del PIB en 2018) (Banco Mundial, 2022[31]). El gasto tributario en IVA por incentivos fiscales sectoriales sigue siendo moderado, pero el gasto en impuesto sobre la renta es elevado, sobre todo debido a los incentivos a zonas francas. Las zonas francas y las empresas no establecidas dentro de las mismas pero que se beneficiaban de los incentivos a las zonas francas representaban el 74 % del gasto en impuesto sobre la renta en la categoría de incentivos fiscales (0.42 % del PIB). El gasto tributario en IVA atribuible a todos los incentivos fiscales (incentivos fiscales en el marco de las cuatro leyes sectoriales e incentivos fiscales a asociaciones cooperativas) ha aumentado del 0.19 % del PIB en 2014 al 0.22 % del PIB en 2017. El gasto en impuesto sobre la renta atribuible a todos los incentivos fiscales se ha incrementado, pasando del 0.48 % del PIB en 2014 al 0.57 % del PIB en 2017 (Ministerio de Hacienda, 2018[14]).
El Salvador debería reducir la importancia de los incentivos fiscales y, al mismo tiempo, focalizarlos mejor y destinar más recursos a otros bienes públicos. Los datos indican que un buen clima de inversión y la provisión de un nivel suficiente de bienes públicos, como infraestructura, educación y seguridad, son más importantes que los incentivos fiscales a la hora de atraer la inversión extranjera. Los incentivos fiscales pueden incluso repercutir negativa e indirectamente sobre la atracción de inversión extranjera, al reducir la base de ingresos de un país y limitar pues los recursos disponibles para su inversión en otros bienes públicos (OCDE, 2015[32]). Además, los datos indican que los incentivos fiscales solo resultan eficaces cuando la IED va en aumento en sectores en los que los inversores dudan entre distintas ubicaciones similares y la IED tiene fines de mejora de la eficiencia y no viene motivada por el acceso a mercados nacionales o recursos nacionales. Entre los sectores en los que la IED tiene básicamente fines de mejora de la eficiencia destacan: manufacturas de bienes sofisticados como tecnología de la información y electrónica, maquinaria y equipo, automóviles, aeronáutica y vehículos espaciales, biotecnología y productos farmacéuticos, así como servicios exportables, como son los servicios a las empresas. Por esta razón, el uso de incentivos fiscales debe responder a criterios estratégicos y centrarse en sectores con una proporción elevada de IED con fines de mejora de la eficiencia y con gran competencia de ubicación. Para reducir al mínimo el gasto tributario innecesario, deben evitarse los incentivos fiscales dirigidos a empresas que de todas formas hubiesen invertido (Banco Mundial, 2017[33]).
El Salvador debe evaluar de forma sistemática y periódica los costos y beneficios de los distintos regímenes de incentivos fiscales. Cuando el costo de los incentivos fiscales supere los beneficios, deberán reducirse o eliminarse dichos incentivos. En la evaluación de los beneficios económicos de los incentivos fiscales deben tomarse en consideración los efectos directos de dichos incentivos en cuanto a la inversión que generan, sus efectos indirectos e inducidos por transacciones intersectoriales y variaciones en el ingreso y el consumo; las externalidades positivas, como las transferencias tecnológicas y de conocimientos atribuibles a la IED generada por los incentivos, y los beneficios ambientales derivados de los incentivos fiscales a las energías renovables. Los costos que deben tenerse en cuenta en el análisis de rentabilidad de los incentivos fiscales son: los ingresos tributarios no percibidos a causa de los incentivos fiscales; la fuga de ingresos debido a oportunidades de planificación fiscal no previstas o no deseadas; los costos a los que deben hacer frente los contribuyentes para adaptarse a un régimen de incentivos fiscales específico, y los costos administrativos resultantes de la ejecución de los incentivos fiscales (OCDE, 2015[34]). A la hora de evaluar costos y beneficios de los incentivos fiscales es importante tomar en consideración únicamente aquellas inversiones motivadas por incentivos fiscales que, sin ellos, no se hubiesen llevado a cabo.
El Salvador debería evaluar reducir exenciones de tasas de importación para seguir favoreciendo los vínculos entre zonas francas y parques de servicios internacionales, y la economía local. El concepto actual de zonas francas y parques de servicios internacionales —con exenciones tributarias para insumos y equipo de importación— no anima a las empresas a adquirir insumos locales, lo cual genera transferencias de tecnología, innovación y una mayor competitividad de las empresas locales (OCDE, 2015[34]). Las exenciones de los derechos de importación siguen siendo un elemento importante del modelo de maquilas, supeditado a una importación y exportación libre de impuestos. No obstante, con el fin de atraer un mayor número de proyectos de inversión no dependientes del modelo de maquilas y establecer vínculos más sólidos con la economía local, el gobierno debería plantearse la eliminación gradual de las exenciones de los derechos de importación o, por lo menos, quitarles peso en sectores distintos de las maquilas.
A la vez, El Salvador debería desarrollar políticas para fomentar encadenamientos entre inversiones internacionales y proveedores locales. Podrían crearse programas que permitan emparejar inversores internacionales con proveedores locales, y asistir a estos últimos en el fortalecimiento de las capacidades y competencias adecuadas, en la línea de los programas aplicados en Costa Rica y Malasia. Estos países no solo cuentan con programas para emparejar proveedores nacionales con empresas extranjeras y crear vínculos de IED con la economía interna, sino que también toman la iniciativa y se ponen en contacto con proveedores nacionales potenciales y ayudan a las empresas nacionales a fortalecer las capacidades que necesitan para poder ser proveedoras de las empresas extranjeras. Según OCDE (2020[35]) y Cornick y Trejos (2018[36]), Costa Rica, el proceso de vincular empresas extranjeras con proveedores nacionales ha podido mejorarse gracias a las reformas introducidas en las agencias de promoción de comercio exterior y de promoción de inversiones, que han aumentado significativamente el desempeño de estos organismos (Recuadro 5.1 y Recuadro 5.2). Un enfoque similar no solo ayudaría a El Salvador a crear nuevos vínculos entre empresas extranjeras y la economía local, sino que también ayudaría a cerrar la brecha de competencias, atraer IED de mayor calidad y elevar la productividad de las micro y pequeñas empresas locales.
Recuadro 5.1. Potenciar la IED para fortalecer las capacidades de las empresas en Costa Rica
PROCOMER y el desarrollo del sector de servicios exportables en Costa Rica
La evolución de la estrategia de promoción de inversiones en Costa Rica: de la cantidad a la calidad
Durante la década de 1980, Costa Rica abandonó su estrategia económica aislacionista por una de apertura, con el fin de corregir las consecuencias de una grave crisis de la deuda e impulsar el crecimiento. La máxima prioridad de Costa Rica era atraer IED que generase el mayor número de puestos de trabajo posible. Durante la mayor parte de las décadas de 1990 y 2000, se desarrollaron vínculos de bajo valor añadido entre empresas locales y sociedades multinacionales, de forma espontánea y al margen de las iniciativas de política. A día de hoy, las sociedades multinacionales siguen adquiriendo servicios no exportables locales, como servicios de limpieza, alimentación, seguridad y parte de la logística, así como los suministros necesarios para la prestación de dichos servicios.
Durante 20 años, no se desarrollaron de forma espontánea vínculos de calidad destacados en sectores como el de bienes y servicios exportables, sino que estos fueron convirtiéndose gradualmente en prioridad nacional, junto con las crecientes aspiraciones de desempeñar un papel más significativo en las cadenas de valor mundiales (CVM). Entre 2001 y 2010, PROCOMER —la agencia de promoción de comercio exterior del país— puso en marcha una serie de programas dirigidos a emparejar inversores extranjeros con proveedores locales de complejos insumos, piezas, productos y servicios acabados basados en el uso intensivo de conocimientos. Sin embargo, estos proveedores eran escasos, por lo que la agencia se centró en el volumen de vínculos, no en sus características ni en el valor de las transacciones resultantes. Además, no existía ni un marco para la promoción de la inversión ni objetivos relacionados con estos.
En 2010, la estrategia, los métodos y la organización de PROCOMER comenzaron a cambiar. El nuevo gobierno nombró al empresario del sector privado Jorge Sequeira gerente general de la promotora. A diferencia de sus predecesores, Sequeira no tenía experiencia en formulación de políticas, en política o en estudios políticos. Poco después de su nombramiento, PROCOMER publicó un primer plan estratégico para atraer inversiones públicas, cuya actualización estaba prevista cada dos años. Se llevó a cabo una reorganización de la entidad, con especial énfasis en el control y la rendición de cuentas, el desarrollo de indicadores clave del desempeño para cada departamento, programa y trabajador de la institución, y un uso generalizado de las tecnologías de la información para mejorar la gestión, incluidos un nuevo sistema de gestión de relaciones con los clientes, la planificación de los recursos empresariales a efectos financieros y de gestión, y el desarrollo de herramientas de capacitación web para el personal de PROCOMER y sus clientes.
La misión de PROCOMER dejó de ser genérica para centrarse en la promoción de vínculos focalizados, abandonando los emparejamientos para pasar al desarrollo empresarial. Antes de 2010, el único indicador de resultados era el número de vínculos logrados por la agencia cada año. La nueva estrategia estaba explícitamente orientada a la demanda. Con anterioridad, PROCOMER se limitaba a identificar capacidades locales e intentar emparejarlas con las demandas de las multinacionales. Con arreglo a la nueva estrategia, PROCOMER se proponía identificar primero las necesidades de las multinacionales y sondear después las capacidades locales. Si tales capacidades no existían, pero era factible desarrollarlas, PROCOMER trabajaba con los proveedores potenciales y otras agencias públicas para lograrlo.
Condiciones para el éxito de PROCOMER
Tres condiciones fueron necesarias para facilitar la transición del emparejamiento al desarrollo empresarial en el caso de PROCOMER.
La primera de ellas era que la agencia gozase de independencia administrativa, política y financiera suficiente para emplear personal debidamente capacitado. En particular, se establecieron como requisitos el dominio del inglés y una capacitación formal en gestión de proyectos.
La segunda consistió en modificar el sistema de evaluación del desempeño laboral. Actualmente se utiliza un conjunto de nueve indicadores distintos para evaluar el éxito de un proyecto y el desempeño del personal participante. Entre estos indicadores destacan la satisfacción del cliente, el volumen de transacciones, el desarrollo de los proveedores y la recaudación de fondos para proyectos nuevos.
La tercera fue la mejora de la capacidad de cooperación con un amplio conjunto de instituciones públicas. Como las tareas que implica el desarrollo de proveedores van más allá de las capacidades de PROCOMER, se han movilizado universidades y escuelas técnicas para desarrollar determinadas habilidades técnicas para proveedores internos con arreglo a los requisitos impuestos por sus posibles clientes extranjeros. Igualmente, es esencial establecer contactos con otras agencias y partes interesadas, tanto públicas como privadas, para completar el desarrollo empresarial. Una medida importante para mejorar la coordinación interinstitucional fue la creación de una comisión de enlaces interministerial, formada por PROCOMER, el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, la Cámara de Comercio y numerosos centros de educación superior y consejos científicos.
Resultados y limitaciones
PROCOMER sigue siendo pequeña, pero se integra en un sistema cuyo objetivo es atraer IED de mayor calidad y crear vínculos mejores. Según los informes, en 2017 PROCOMER gestionó 44 proyectos, que generaron vínculos por un valor aproximado de 17 millones de USD y en los cuales participaron 70 industrias exportadoras, 114 proveedores locales y 166 cadenas de suministro. Son cifras alentadoras, aunque más bien bajas todavía. No obstante, PROCOMER ha permitido elaborar un mapa de las necesidades de las multinacionales y las capacidades de los proveedores en Costa Rica. Además, la promotora forma parte de un sistema más amplio que depende de una eficiente red de agencias y universidades dedicadas a tratar tanto la demanda como la oferta de bienes y servicios locales exportables. Gracias a este sistema, el valor añadido de los servicios internos incorporados a la exportación de manufacturas registró un incremento significativo entre 2005 y 2015, superado solo por China.
Fuente: (OCDE, 2020[35]), Multi-dimensional Review of Viet Nam: Towards an Integrated, Transparent and Sustainable Economy, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/367b585c-en based on Cornick et al. (2018[36]), Costa Rica: Building on Successes to Address New Productive Development Policy Challenges.
Recuadro 5.2. Potenciar la IED para fortalecer las capacidades de las empresas en Malasia
El Programa de Proveedores Mundiales y el desarrollo de las pymes en Malasia
Desde la década de 1980, Malasia viene elaborando políticas que respaldan el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas (pymes) (p. ej., capacidades de los proveedores de empresas multinacionales y vínculos entre pymes y multinacionales). En el marco del Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP) aplicado durante la década de 1980, las pymes de Malasia recibieron incentivos y ayudas para convertirse en proveedoras de componentes industriales, maquinaria y equipo. Sin embargo, el éxito del programa se vio limitado por debilidades de capacidad de las pymes locales seleccionadas.
Desde 1996, el Programa de Vínculos Industriales (PVI) se apoya en el PDP con el objetivo de crear mejores vínculos y mejorar la capacidad. El PVI involucra las empresas multinacionales en la selección de pymes adecuadas y ayuda a los proveedores locales a desarrollar las capacidades que las multinacionales necesitan. Las pymes y multinacionales seleccionadas se benefician de reducciones del impuesto de la renta y bonificaciones tributarias a la inversión. Asimismo, las pymes obtienen acceso a sistemas de financiamiento.
El Programa de Proveedores Mundiales (PPM) fue creado en el año 2000 y ofrece capacitación a empleados de proveedores nacionales en colaboración con las empresas multinacionales. Ellas son las encargadas de definir los criterios de selección de pymes y participan en la elaboración de los programas de formación de los distintos centros e institutos de capacitación regional, con el fin de evitar el desajuste de capacidades. Las pymes reciben subvenciones para sufragar los programas de capacitación.
Fuente: (OCDE, 2020[35]), Multi-dimensional Review of Viet Nam: Towards an Integrated, Transparent and Sustainable Economy, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/367b585c-en based on OECD/UNIDO (2019[37]), Integrating Southeast Asian SMEs in Global Value Chains: Enabling Linkages with Foreign Investors, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/investment/Integrating-Southeast-Asian-SMEs-in-global-value-chains.pdf.
Completando la caja de herramientas de la política de fomento productivo: clústeres y cadenas de valor
La llamada “nueva política industrial´ supone el uso de herramientas de política de fomento productivo o políticas industriales8 distintas de las tradicionales. Los fundamentos de la renovación de la política industrial en los países de la OCDE suponen un reconocimiento de las fallas de mercado y las fallas de coordinación que la intervención del Estado puede ayudar a colmar. Suponen también una toma de consciencia de que las empresas no se mueven únicamente en el mercado sino que tejen relaciones múltiples con su entorno económico que incluyen economías de aglomeración (Warwick, 2013[38]; Criscuolo et al., 2022[39]). Este cambio de mentalidad ha supuesto, por un lado, una rehabilitación de las políticas industriales, incluyendo políticas selectivas (que atañen a empresas o sectores específicos), en los países desarrollados, pero también a una ampliación del ámbito de la política industrial (Warwick, 2013[38]). El marco propuesto por la OCDE (Criscuolo et al., 2022[39]) clasifica los instrumentos de política industrial en (i) instrumentos de oferta ―que actúan sobre las decisiones de producción―, (ii) los instrumentos de demanda ―que actúan sobre las decisiones de consumo―, y (iii) los instrumentos de gobernanza, que mejoran la coordinación entre actores públicos, privados, y académicos.
Las estrategias de desarrollo de clústeres son un elemento importante de la nueva política industrial. Se focalizan en el aprovechamiento de economías de aglomeración y la provisión de bienes públicos que mejoran la productividad y competitividad de un conjunto de empresas en un sector de actividad o un área geográfica específica. Según Crespi, Fernández-Arias y Stein (2014[40]), en esta clase de políticas puede distinguirse entre (i) políticas de articulación productiva y desarrollo de clústeres propiamente dichos, que suelen centrarse en ámbitos subnacionales definidos por territorio y (ii) políticas de encadenamiento productivo o cadenas de valor, que se centran en empresas relacionadas por vínculos horizontales y verticales, muchas veces marcadas por importantes asimetrías de gobernanza y de poder. Las estrategias de desarrollo de clústeres, basadas en el aprovechamiento de ventajas comparativas locales en sectores innovadores son una pieza clave de las políticas de desarrollo productivo en países como Canadá (Innovation Superclusters Initiative), Estados Unidos (Manufacturing USA), Alemania (Spitezencluster, Zukunftcluster) o Francia (Pôles de compétitivité) (Criscuolo et al., 2022[39]).
El Salvador podría expandir la caja de herramientas de la política industrial con intervenciones dirigidas específicamente a la creación y apoyo de clústeres productivos. La mayoría de los instrumentos de política de fomento productivo implementados en El Salvador tienen un enfoque centrado en la empresa productora (ver Anexo a este capítulo). Sin embargo las herramientas de gobernanza son un elemento central de la implementación de estrategias de articulación productiva exitosas (Criscuolo et al., 2022[39]). Estas incluyen intervenciones de apoyo a la formación, la organización y el funcionamiento de entes animadores de las agrupaciones de empresas. Por ejemplo, a través de fondos concursables no reembolsables dirigidos a agrupaciones de empresas, financiación a estudios de desarrollo o adaptación tecnológica, o a estudios preparatorios para inversión en bienes públicos locales (infraestructura, desarrollo de estructuras de formación profesional). También incluyen las estructuras de gobernanza de las propias estrategias de desarrollo de clústeres, que deben asegurar su inclusividad y su monitoreo y evaluación. Establecer desde su concepción mecanismos para la retirada de apoyos focalizados cuando estos son ineficientes o han cumplido su cometido es importante ya que puede suponer un desafío político.
El desarrollo de instrumentos de política pública focalizados en la gobernanza de articulaciones o encadenamientos productivos puede también ayudar a mejorar las políticas de desarrollo local o de apoyo a cadenas de valor. Las redes locales de empresas son una herramienta para desarrollar capacidades productivas y encadenamientos a nivel local. Cauwenberge, Bauwhede y Schoonjans (2013[41]) describen la iniciativa PLATO, que es un ejemplo de esas redes. Creada en la región belga de Flandes en 1988, agrupa a pymes y grandes empresas locales en un territorio definido para realizar actividades de acompañamiento en la gestión empresarial, intercambio de información y actividades de relacionamiento, con resultados positivos en la productividad de las empresas participantes. El acompañamiento de cadenas de valor en El Salvador dispone de una serie de experiencias bien documentadas, sobre todo en cadenas de valor basadas en productos primarios como camarón, tomate, chile o frutas deshidratadas (Padilla Pérez, 2017[42]; Padilla Pérez, 2014[43]).
El enfoque por clústeres también puede apoyar nuevos encadenamientos productivos a través de instrumentos digitales de vinculación de proveedores. El salto en la digitalización durante la pandemia de COVID-19 ha llevado a muchos países a generar plataformas de comercio digital. Un enfoque de clúster puede añadir valor a esas plataformas, por ejemplo calificando o categorizando proveedores en un sector determinado. La participación de agrupaciones articuladas del sector permite identificar la información relevante para generar vínculos de potenciales proveedores con cadenas de valor o empresas exportadoras en zonas francas.
El Salvador debería establecer un amplio diálogo público-privado y crear un organismo para coordinar las políticas de apoyo al desarrollo productivo
En El Salvador existen ya varios foros para el diálogo público-privado. El Ministerio de Economía del país ha organizado mesas redondas con inversores para identificar los principales obstáculos a la inversión privada en El Salvador y determinar cómo abordarlos (MINEC, 2020[5]). Asimismo, tanto el Comité del Sistema Integral de Fomento de la Producción Empresarial como el Gabinete de Productividad y Competitividad (propuesto por la Política de Comercio e Inversiones) cuentan con representantes del sector público y el sector privado. Sin embargo, el Comité del Sistema Integral de Fomento de la Producción Empresarial no ha tenido mucho éxito en la toma de decisiones e implementación y no consta que mantenga reuniones regulares en la actualidad. Además, en 2019, el Ministerio de Economía reactivó el Comité Nacional de Facilitación del Comercio, un foro para el diálogo público-privado cuya finalidad es facilitar el comercio, y que había estado inactivo desde 2017. Este Comité aborda cuestiones relacionadas con el comercio, como las aduanas, la salud y la agricultura y ganadería. En 2020, el Comité aprobó el primer plan de acción público-privado para eliminar las barreras al comercio y mejorar el clima empresarial9 y este plan se actualiza cada año. Uno de sus logros es la versión preliminar de la Estrategia Nacional de Facilitación del Comercio Público-Privada para los próximos cinco años. El Sistema de Innovación Productiva pretende crear una perspectiva común de innovación en El Salvador a través del diálogo entre el sector público, el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil (MINEC, 2020[5]). La Política de Comercio e Inversiones prevé la creación del Gabinete de Productividad y Competitividad consultivo, que estará propuesto por entidades públicas y privadas para promover y coordinar la participación de estas entidades en el desarrollo sostenible de El Salvador (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[2]). Este Gabinete de Productividad y Competitividad no estaba activo a fecha de 2022 (Secretaria de Comercio e Inversiones, 2022[44]).
La elaboración de la PNFDTP también fue basada en un amplio diálogo público-privado y en un proceso inclusivo. En 2013, en el proceso de elaboración de la PNFDTP, se organizaron mesas de coordinación para facilitar el diálogo entre los particulares y las entidades públicas para el diseño de la PNFDTP y una visión común para la implementación de esta política. Se establecieron un grupo de trabajo político de alto nivel y grupos de trabajo técnicos en seis sectores estratégicos: químico-farmacéutico, servicios empresariales remotos, aeronáutica, electrónica, textil y confección y plásticos. Estos grupos de trabajo incluyeron gerentes de las empresas representantes de cada sector y representantes del sector público de cada sector. En 2014, con el apoyo de la OIT, se iniciaron diálogos con los sindicatos de trabajadores de los seis sectores para informarles sobre el proceso de consulta y difusión, e identificar líneas de acción que pudieran contribuir a superar la situación de subempleo y desempleo en El Salvador. Además, se organizaron consultas con académicos y gremios empresariales y se incluyeron en las consultas los sectores de agroindustria, calzado, artesanías y papel y cartón. El plan de acción detallado que forma parte de la PNFDTP fue establecido en este proceso de diálogo con empresas, gremios empresariales, trabajadores, sindicatos y universidades (Cabrera Melgar, 2021[45]). No obstante, estas consultas con el sector privado y otros actores pertinentes en el proceso de elaboración de la PNFDTP no se han traducido en la durabilidad a largo plazo de la política, que ha recientemente sido remplazada por otros documentos estratégicos.
El Salvador requiere un diálogo público-privado más amplio, global e institucionalizado. El proceso de elaboración de documentos de política clave, como la Política de Comercio e Inversiones, se ha apoyado en consultas intensivas con organizaciones gremiales, pero El Salvador carece de un organismo institucionalizado que albergue esta clase de diálogo. Esto hace que las prioridades de ciertos sectores reciban más atención que otras y entorpece el ajuste o revisión futuros de las decisiones estratégicas. Es importante organizar un diálogo público-privado amplio en el cual no se aborden solo cuestiones aisladas, como el comercio y la innovación, sino una variedad de temas con cierta periodicidad, y establecer de forma clara los objetivos y los ámbitos de trabajo. También es fundamental asegurar que todas las recomendaciones surgidas de tal diálogo se tomen en consideración y se apliquen.
El Salvador necesita un mecanismo institucional para la formulación, la coordinación y la gobernanza de las políticas de desarrollo productivo, que debería incluir un diálogo público-privado institucionalizado. A corto plazo, la creación del Gabinete de Productividad y Competitividad propuesto por la Política de Comercio e Inversiones podría generar un espacio de diálogo importante. Sin embargo, el débil asiento legal y el hecho de que sus funciones estén definidas en relación con una política específica en vez de un mandato definido por una misión podrían limitar el alcance de sus acciones. Una alternativa sería reformar y volver a instaurar el Comité del Sistema Integral de Desarrollo de la Producción Empresarial. A futuro, El Salvador debería considerar la creación de una institución administrada conjuntamente por los sectores público y privado para jugar este papel. Esta institución garantizaría la ejecución de las recomendaciones fruto del diálogo público-privado, y coordinaría y armonizaría las políticas de transformación productiva. El Salvador podría seguir el modelo de otros países de América Latina. Entre las instituciones de otros países de la región que podrían servir de ejemplo para El Salvador destacan el Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (CNCF) de Perú, el Centro Nacional de Competitividad (CNC) de Panamá, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) de la República Dominicana y la Comisión Nacional de Productividad (CNP) de Chile (Recuadro 5.3).
Recuadro 5.3. Otros países de América Latina han creado instituciones para coordinar las políticas de competitividad y productividad
Centro Nacional de Competitividad (CNC) de Panamá
El Centro Nacional de Competitividad (CNC) de Panamá es una organización sin fines de lucro que aglutina representantes de alto nivel del sector público y el sector privado con la finalidad de formular políticas que aumenten la productividad de las empresas panameñas. Además, el CNC lleva a cabo estudios y encuestas, distribuye información y realiza actividades y proyectos orientados a promover la competitividad internacional de Panamá.
Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (CNCF) de Perú
El Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (CNCF) de Perú fue creado en 2002 y está adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas. El CNCF une los esfuerzos del sector público, el sector privado y el mundo académico, y presta apoyo a los comités técnicos público-privados de Perú para la ejecución del Plan Nacional de Competitividad y Productividad, diseñado para mejorar la competitividad internacional de Perú. La misión de los comités técnicos público-privados es implementar una o más medidas del Plan Nacional de Competitividad y Productividad, y están integrados por funcionarios públicos, representantes del sector privado, consultores internacionales y representantes del mundo académico.
El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) de la República Dominicana
El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es la institución encargada de facilitar el diálogo público-privado en la República Dominicana. El CNC, encabezado por el presidente de la República, está integrado por ocho ministerios y ocho representantes del sector privado, y fue creado en 2001 para administrar el Fondo de Competitividad (FONDEC). El FONDEC, financiado por el BID, proporcionó recursos que requerían aportaciones de cofinanciación para la puesta en marcha de aglomeraciones industriales. Desde su creación y hasta 2012, cofinanció la creación de 45 aglomeraciones por un valor total de 13.5 millones de USD (16 aglomeraciones agroalimentarias, 15 de turismo y 14 de manufactura). El cofinanciamiento por el sector privado fue del 14 % de la inversión total, por debajo de lo esperado. En su evaluación, el BID subrayó que las aglomeraciones más eficientes (mangos, café orgánico) fueron las que se crearon en respuesta a la demanda del sector privado y recibieron el apoyo de la asistencia técnica internacional de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) de Estados Unidos.
Una vez agotada la misión de administrar el FONDEC, el CNC no se disolvió, sino que se convirtió en un organismo estratégico. En 2018, elaboró la agenda Dominicana Competitiva, señalando la necesidad de introducir reformas específicas para diversificar la producción interna e incrementar el valor añadido local. La agenda ha identificado cinco ámbitos y sectores prioritarios para el país e incluye 37 medidas prioritarias, con un presupuesto estimado de 542 millones de USD (0.7 % del PIB), de los cuales el 65 % se destina a la ejecución de las medidas en el sector agroalimentario, mientras que el turismo y la manufactura reciben el 28 % y el 8 %, respectivamente.
Comisión Nacional de Productividad (CNP) de Chile
La Comisión Nacional de Productividad (CNP) de Chile se creó por decreto en 2015 y pretende facilitar la coordinación estratégica y priorizar mejor las medidas. La CNP es una institución consultiva para el desarrollo de la producción y las reformas favorables a la productividad. Está formada por representantes de la comunidad empresarial, el mundo académico, el gobierno y reconocidos expertos nacionales.
Fuentes: OCDE/ONU/ONUDI (2019[46]), Production Transformation Policy Review of Colombia: Unleashing Productivity, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264312289-en; OCDE/UNCTAD/CEPAL (2020[47]), Production Transformation Policy Review of the Dominican Republic: Preserving Growth, Achieving Resilience, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1201cfea-en; CNC (n.d.[48]), CNC Panamá, Centro Nacional de Competitividad, Panama City, https://cncpanama.org/cnc/; CNCF (n.d.[49]), CNCF, Consejo Nacional de Competitividad y Formalización, Lima, https://www.cnc.gob.pe/.
La creación de una agencia de implementación de políticas de transformación productiva ayudaría a construir en base a las capacidades existentes y permitiría abrir nuevas posibilidades para las políticas de transformación productiva. El Salvador ya se ha planteado la creación de una agencia de implementación para políticas de transformación productiva, como parte de la Política de Comercio e Inversiones 2020‑2050. El marco institucional en vigor sufre desequilibrios. Las políticas hacia micro y pequeñas empresas se implementan a través de CONAMYPE, una institución con una base jurídica sólida, pero sin fuentes propias de financiamiento, lo que implica a veces iniciativas dispersas y relativamente pequeñas. Por otro lado, las políticas de transformación productiva más amplias se implementan directamente dentro del Ministerio de Economía, que está también a cargo del diseño de esas políticas y de determinar su orientación estratégica, o dentro de ministerios y agencias sectoriales. El trabajo desarrollado por la Dirección General de Innovación y Competitividad a través de sus diferentes Gerencias en sus ámbitos respectivos, incluyendo la Gerencia de Operaciones del Fondo que cuenta con el Fondo para el impulso a la innovación y la competitividad, le otorga al Ministerio de Economía la capacidad de apoyar a empresas directamente. Sin embargo, a pesar de disponer de procesos efectivos, algunos observadores indican que los instrumentos del Fondo para el Impulso a la Innovación y la Competitividad apenas han evolucionado con el tiempo (De Groote, 2016[50]). Una agencia implementadora consolidada estaría en mejor disposición para el desarrollo de programas basados en territorio o en clústeres empresariales. También estaría mejor dotada para el diseño de instrumentos más sofisticados y específicos para las necesidades de los distintos sectores o a través del ciclo de vida empresarial. Estas son dos características de experiencias exitosas de agencias de transformación productiva en la región, como el caso de CORFO en Chile (Recuadro 5.4). La Agencia de Desarrollo y Competitividad Empresarial propuesta en la Política de Comercio e Inversiones 2020-2050 podría desempeñar este papel. No obstante, es importante garantizar la sostenibilidad a largo plazo de esta agencia, lo que supone dotarla de la autonomía operativa y financiera necesaria y de una estructura de gobierno estable, de preferencia fijada por ley.
Una agencia consolidada de implementación de políticas de transformación productiva también podría beneficiarse de presencia en territorio para el desarrollo de programas basados en un proceso de autodescubrimiento empresarial. Los ejercicios analíticos llevados a cabo en la preparación de documentos de política estratégicos como la anterior PNFDTP o la actual Política de Comercio e Inversiones son un buen punto de partida. Sin embargo, tienden a identificar ventajas comparativas o competitivas actuales, y por lo tanto a orientar los apoyos a sectores actuales con buen desempeño, en detrimento de oportunidades de diversificación. Facilitar un proceso de autodescubrimiento empresarial puede llevar a mayor diversificación y crecimiento (Rodrik, 2004[51]). Activar el desarrollo territorial a través de la transformación productiva es un elemento clave de la estrategia de especialización inteligente de la Unión Europea, uno de los experimentos de políticas públicas más pertinentes para la diversificación y el desarrollo productivo. La estrategia de especialización inteligente de la Unión Europea tiene como objetivo permitir que cada región identifique y desarrolle sus propias ventajas competitivas a través de un proceso de autodescubrimiento empresarial (Comisión Europea, n.d.[52]) (Recuadro 5.5). Un factor clave para su implementación, que también es pertinente en países en desarrollo, es la importancia de reorientar el foco del desarrollo de documentos de política hacia la acción, a través de procesos de diálogo constructivo entre las autoridades locales, el sector privado, la academia y la sociedad civil a nivel subnacional (OCDE/ONU, 2018[53]).
Recuadro 5.4. CORFO: la agencia de fomento productivo de Chile
La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), la agencia de desarrollo económico de Chile, se pone a menudo como ejemplo del fomento de la innovación en países en desarrollo. La agencia ha transitado por múltiples cambios desde su creación en 1939, especialmente un cambio de rumbo hacia un enfoque del desarrollo más independiente y tecnocrático desde la década de los 90. Con el objetivo de promover la diversificación de la economía e incrementar el crecimiento de la productividad implementa un gran número de programas, entre ellos:
Programas territoriales integrados (PTI): son programas regionales temporales (en general, de unos 5 años de duración), focalizados en una cadena productiva, que incorporan una serie de instrumentos de política, como apoyo a mipymes, apoyo a la innovación, atracción de inversiones y concursos públicos específicos al proyecto.
Apoyo focalizado a la innovación: financiamiento para la innovación y la trasferencia de tecnología, concentrados en cinco sectores con impacto en el conjunto de la economía: biotecnologías, TIC, calidad, producción limpia, y prospectiva tecnológica.
Apoyo a inversiones dinámicas: para fomentar la creación de emprendimientos de alto riesgo y crecimiento rápido, CORFO estableció una serie de instrumentos desde incubadoras de start-ups, capital semilla para compañías con patrocinadores técnicos, redes de inversores providenciales y cooperación internacional.
Programa de atracción de inversiones de alta tecnología (InvestChile): con una agencia de promoción de inversiones independiente, Chile ha desarrollado una red de asocios estratégicos, conectándose con instituciones clave para atraer IED en sectores de mayor complejidad, a pesar de un presupuesto relativamente bajo.
Fuentes: Ministerio de la Economía, Fomento y Turismo, (2018[54]), Agenda de productividad, innovación y crecimiento 2014-2018, Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, Santiago de Chile, https://www.economia.gob.cl/wp-content/uploads/2018/02/Ministerio-de-Economia_DIGITAL-1.pdf; Rivas, G. (2012[55]), “La experiencia de CORFO y la transformación productiva de Chile. Evolución, aprendizaje y lecciones de desarrollo”, Serie Políticas Públicas y Transformación Productiva, No. 3/2012, Corporación Andina de Fomento, Banco de Desarrollo de América Latina, Caracas, https://scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/373/caf_libro_corfo_web.pdf?sequence=1&isAllowed=y; Nelson, R. (2007[56]), “Transnational strategic networks and policymaking in Chile: CORFO's high technology investment promotion program”, Latin American Politics and Society, Vol. 49/2, pp.149-181, https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2007.tb00410.x.
Recuadro 5.5. Especialización inteligente en la Unión Europea
La especialización inteligente es un método innovador que tiene como objetivo impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo en la Unión Europea (UE). Pretende permitir a cada región identificar y desarrollar sus propias ventajas competitivas a través de un proceso de autodescubrimiento empresarial. A través de su enfoque cooperativo de abajo hacia arriba, la especialización inteligente reúne a las autoridades locales, al mundo académico, al sector privado y a la sociedad civil.
Desde 2011, la Comisión Europea brinda un asesoramiento activo a las autoridades regionales y nacionales sobre el desarrollo y la implementación de sus estrategias de especialización inteligente a través de un mecanismo llamado "Plataforma de especialización inteligente". Esta plataforma facilita el aprendizaje mutuo, la recopilación de datos, el análisis y las oportunidades para establecer contactos para alrededor de 170 regiones de la UE y 18 gobiernos nacionales.
También se han creado plataformas temáticas de especialización inteligente. Las regiones unen fuerzas y recursos sobre la base de prioridades de especialización inteligente parecidas en sectores de alto valor agregado. Por ejemplo, se han desarrollado colaboraciones en los campos de la impresión 3D, tecnología médica, redes inteligentes, energía solar, edificios sostenibles, alta tecnología, agricultura, etc.
Aprovechar el potencial local (Centre-Val de Loire, Francia)
El enfoque de especialización inteligente en la región Centre-Val de Loire de Francia ayudó a identificar claramente los activos competitivos locales: almacenamiento de energía, biofármacos, cosméticos, ingeniería ambiental y turismo. Esto ha permitido orientar mejor el apoyo a proyectos de alto potencial, como el Programa LAVOISIER, especializado en el desarrollo y la industrialización de materiales y sistemas orientados a energías nuevas y renovables.
Aprovechar el potencial no explotado de las zonas rurales (Extremadura, España)
En Extremadura, la producción local del queso distintivo “La Torta del Casar”, con la participación activa de agricultores, pastores y otros actores locales, se ha convertido en un verdadero activo de especialización. Fruto de esta alianza, el Grupo de Acción Local de Desarrollo Rural de Tajo-Salor-Almonte ha logrado identificar debilidades en el sistema productivo y diseñar soluciones para superarlas. Estos intercambios también han resultado en la creación de la Escuela de Agricultores del XXI y la Escuela de Pastores. Estas escuelas tienen como objetivo convertirse en socios y fuentes de capacitación para agricultores y pastores en el uso de la tecnología de la información y las comunicaciones, así como en otros avances tecnológicos en este ámbito.
Vinculando la educación y la industria (Podkarpackie, Polonia)
El Voivodato de Podkarpackie es famoso por su Valle de la Aviación, un clúster que reúne a la mayor parte de la industria de la aviación de Polonia. Para vincular mejor el sector académico con esta industria regional, el Centro de Formación Aeronáutica de la Universidad Tecnológica de Rzeszow se modernizó y amplió con la ayuda de fondos de la UE.
Fuente: Comisión Europea (n.d.[52]), Smart specialisation - Strengthening innovation in Europe’s regions.
Recomendaciones para optimizar las políticas de apoyo a la transformación productiva y mejorar su coordinación, alineamiento y evaluación
Referencias
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[60] Asamblea Legislativa (2007), Ley de incentivos fiscales para el fomento de las energías renovables en la generación de electricidad, 8 November 2007, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/171117_072950093_archivo_documento_legislativo.pdf.
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[58] Asamblea Legislativa (2007), Ley de Servicios Internacionales,, Decreto No. 431, 11 October 2007, Asamblea Legislativa of El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/EA2E067D-F3C5-4206-BFA7-F2ECF544FADD.pdf.
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[57] Asamblea Legislativa (1998), Ley de zonas francas industriales y de comercialización, Decreto No. 405, 3 September 1998, Asamblea Legislativa de El Salvador, San Salvador, https://www.asamblea.gob.sv/sites/default/files/documents/decretos/5721963E-FA7D-447E-AD92-E11E848FF024.pdf.
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Anexo 5.A. Principales programas y políticas para fomentar el desarrollo de empresas privadas en El Salvador, 2021
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Notas
← 1. Confección y textil, productos químicos, caucho, plástico, productos metálicos, industria de la madera y del papel, maquinaria, industria del vidrio, sector de la energía, turismo, servicios de información y comunicaciones, servicios a empresas y servicios financieros.
← 2. Integran el comité representantes de los ministerios de Economía, de Turismo, de Relaciones Exteriores, de Agricultura y Ganadería, de Hacienda, de Medio Ambiente y de Vivienda, el Comité Nacional de Facilitación del Comercio, el Organismo de Mejora Regulatoria, la CONAMYPE y tres representantes del sector privado (ANEP, ASI y Cámara de Comercio e Industria).
← 3. Principalmente el turismo, la agricultura y ganadería, y las energías renovables (Secretaría de Comercio e Inversiones, 2020[8]).
← 4. Agroindustria, alimentos y bebidas, confección y textil, productos químicos: productos farmacéuticos y cosmética natural, plásticos, electrónica, calzado, artesanía orientada a la exportación, papel y cartón, logística, sector de TI, servicios médicos, industrias creativas, aeronáutica y turismo.
← 5. Los ministros de Economía, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Agricultura y Ganadería, de Turismo, el secretario técnico de la Presidencia, el presidente del BANDESAL, dos representantes del Banco Central de El Salvador, el director de Exportaciones de PROESA, el director de Inversiones de PROESA, dos representantes de la Asociación Salvadoreña de Industriales, dos representantes de la Corporación de Exportadores de El Salvador, dos representantes de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, un representante del Instituto Salvadoreño de Fomento Cooperativo y un representante de las universidades de El Salvador.
← 6. La evaluación consistió en una estimación del empleo adicional generado gracias a los incentivos fiscales, multiplicando estos puestos de trabajo adicionales por el salario promedio del sector y restando el gasto tributario.
← 7. Cálculo del autor basado en el financiamiento del MINEC para políticas de innovación productiva y competitividad empresarial, políticas de competitividad de las exportaciones y el Programa Corredores Productivos, el presupuesto del Ministerio de Turismo para el Programa de Desarrollo Turístico de la Franja Costero Marina, el presupuesto del Ministerio de Agricultura y Ganadería para políticas de producción e innovación agropecuaria y los presupuestos anuales de la CONAMYPE, PROESA, el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal, la Corporación Salvadoreña de Turismo y la Secretaría de Comercio e Inversiones (Portal de Transparencia Fiscal, 2021[13]).
← 8. El término de política industrial es usado en esta sección para referirse a políticas de fomento productivo. A pesar de que el uso de políticas industriales se haya centrado en algunos casos en apoyar sectores manufactureros a tenor del papel específico de la manufactura (Rodrik, 2013[67]), las políticas selectivas y de fomento productivo pueden tener otros ámbitos de acción.
← 9. Incluye medidas para simplificar procedimientos, reducir demoras y costos, incrementar la transparencia, mejorar la infraestructura y reforzar las instituciones públicas y la planificación estratégica, así como reformas jurídicas (MINEC, 2020[5]).