Perspectivas de anticorrupción e integridad 2024

8. Transición verde

Introducción

Abordar el cambio climático y otros objetivos ambientales es una prioridad tanto para los gobiernos de la OCDE, como para otros países. Frente a este desafío a largo plazo, complejo y sistémico, la elaboración de políticas públicas se encuentra bajo una presión sin precedentes, ya que los gobiernos tratan de gestionar compromisos difíciles e intereses que compiten entre sí, y responder a circunstancias desconocidas y que cambian rápidamente. Esto crea una infinidad de riesgos para la integridad. Para complicar aún más las cosas, los gobiernos no pueden cumplir los objetivos climáticos por sí mismos, y la respuesta al cambio climático y la transición verde requiere la experiencia, los conocimientos y la innovación de una serie de agentes, en particular del sector privado, lo que aumenta aún más los riesgos para la integridad. Es arriesgado y todavía no existe una conciencia generalizada de los riesgos y oportunidades que plantean la lucha contra la corrupción y la integridad.

Este capítulo tiene como objetivo concientizar y analizar cómo la velocidad y la escala de la transición verde están ejerciendo una presión creciente sobre los sistemas de integridad pública en los países de la OCDE. También examina cómo este impacto en la integridad pública puede a su vez conducir a un desarrollo de políticas verdes menos efectivo. Considera que:

• El cabildeo engañoso y los conflictos de intereses pueden estar obstaculizando la realización de la transición verde;

• La aplicación rigurosa de la normativa contra la corrupción transnacional también puede contribuir a la transición verde.

El cabildeo engañoso y los conflictos de intereses pueden estar obstruyendo la realización de la transición verde

La transición verde abre nuevas vulnerabilidades a los riesgos de integridad

Los gobiernos de la OCDE se han comprometido a cumplir sus objetivos climáticos y de sostenibilidad mediante la cooperación con una amplia gama de agentes externos. Este aumento de la participación aporta una gama más amplia de intereses, conocimientos y experiencia para influir en el proceso de formulación de políticas públicas. Para los sectores empresariales y las industrias que, a menudo, tienen intereses importantes en los debates en curso, las negociaciones y el desarrollo de políticas en torno al cambio climático, el cabildeo es crucial. Se confía en los funcionarios públicos y los políticos para trazar un camino hacia adelante en la transición verde, tomando decisiones en el interés público para las generaciones actuales y futuras, no para beneficio privado.

La evidencia del cabildeo y otras prácticas de influencia destinadas a bloquear el progreso en las políticas sobre el cambio climático demuestra los riesgos que este aumento de la participación puede acarrear. Las empresas de petróleo y gas gastan sumas significativas en actividades de influencia, superando con creces el gasto equivalente de los grupos de defensa ambiental y las empresas de energía limpia (Resimić, 2022[34]; McCarthy, 2019[45]; Slowiczek, 2022[46]). Por ejemplo, un análisis de los documentos y comunicaciones internos de una importante compañía de petróleo y gas entre 1977 y 2014 encontró que, si bien su propia investigación había establecido que el cambio climático se debía a la actividad humana, la compañía se involucró en varias prácticas para plantear dudas, influir en la opinión pública y reducir la presión normativa para frenar las emisiones de CO2 (Conway and Oreskes, 2010[47]; Supran and Oreskes, 2017[48]). Las compañías de petróleo y gas también han sido los principales contribuyentes a laboratorios de ideas (think tanks) y grupos de frente que cuestionan la ciencia climática establecida y han financiado campañas engañosas de marca o anuncios en redes sociales (Influence Map, 2022[49]; Graham, Daub and Carroll, 2017[35]). Además, durante los debates en torno a la introducción de un impuesto sobre el carbono durante la cumbre COP26, una serie de poderosos intereses buscaron un trato favorable, como un impuesto sobre el carbono hecho a medida, eludiendo la legislación o asegurándose de que estuvieran exentos del impuesto (Conway and Hermann, 2021[50]). Si bien estos casos no son representativos de todo el cabildeo sobre objetivos climáticos, estas prácticas de cabildeo ilegítimas o engañosas afectan la integridad pública, ya que disminuyen la capacidad de los titulares de cargos públicos para actuar en el interés público. En el peor de los casos, cuando la actividad de cabildeo está diseñada para influir en el desarrollo de políticas públicas lejos de la ciencia establecida, también aumenta el riesgo de que se haga una política que sea menos adecuada para cumplir los objetivos climáticos de los gobiernos y lograr la transición verde.

La transición verde es susceptible a la manipulación por parte de entidades extranjeras

Los casos de operaciones prolongadas en los países de la OCDE revelan cómo las potencias extranjeras explotan las debilidades en los marcos de integridad de los Estados objetivo. Estas hazañas les permiten establecer estructuras de influencia, acceder a los mercados energéticos e influir en los países que se esfuerzan por asegurar fuentes de energía renovables y fiables. Por ejemplo, las empresas energéticas extranjeras afiliadas al Estado han aprovechado los vacíos en las normativas de cabildeo y las políticas de puerta giratoria para contratar a funcionarios gubernamentales actuales y antiguos a nivel nacional y local, con el objetivo de influir en los procesos de toma de decisiones en los Estados objetivo (Correctiv, 2022[51]). Además, los Estados extranjeros han empleado campañas de desinformación para presentar su suministro de recursos naturales como una solución demasiado viable para cumplir con los objetivos climáticos (Influence Map, 2022[52]). También han movilizado diásporas y se han infiltrado en laboratorios de ideas, instituciones académicas y segmentos del sector privado para obtener apoyo en los Estados objetivo con el fin de comprar en sus mercados (Correctiv, 2022[51]). Si bien la mayoría de los contactos con proveedores extranjeros son legítimos y pueden reforzar la capacidad de los países para facilitar la transición verde y alcanzar los objetivos climáticos, numerosos casos en los países de la OCDE han demostrado los efectos adversos de la influencia extranjera indebida. Estos efectos incluyen una dependencia excesiva en las importaciones de energía extranjeras o una disminución de la confianza y la inversión en determinadas soluciones de la transición verde, como la energía nuclear. Por consiguiente, en los casos en los que las salvaguardias de los países en relación con el cabildeo, la desinformación y las prácticas de puerta giratoria son inadecuadas, los países siguen siendo vulnerables a la injerencia extranjera en sus esfuerzos por promover la transición verde y cumplir los objetivos climáticos.

Los grupos de expertos y asesores sobre el clima presentan altos riesgos

Muchos gobiernos de la OCDE también se están beneficiando de contribuciones externas sobre iniciativas climáticas a través de órganos consultivos y grupos de expertos. Los sólidos regímenes de conflictos de intereses, las normativas de financiamiento político, las normativas de cabildeo y las agendas de gobierno abierto proporcionarán un marco para que tales contribuciones se realicen de manera que se respeten los principios democráticos de integridad y rendición de cuentas. Estos grupos pueden aportar conocimientos y aptitudes muy necesarios para el desarrollo de políticas públicas. Dependiendo de su estatus y mandato, estos órganos pueden proporcionar análisis a los parlamentos o gobiernos sobre los riesgos relacionados con el clima, supervisar el progreso en los compromisos climáticos internacionales o llevar a cabo modelos y planificación de escenarios. Pueden estar formados únicamente por investigadores o académicos, o también pueden incluir, por ejemplo, ingenieros, economistas, directores de laboratorios de ideas, funcionarios del sector público en general, y miembros del sector privado y las organizaciones de la sociedad civil con experiencia en política climática (OCDE, 2022[53]). Sin embargo, estos grupos pueden aumentar los riesgos en torno a los conflictos de intereses y la puerta giratoria, especialmente cuando no cuentan con normas adecuadas de transparencia e integridad que garanticen la legitimidad de su asesoramiento. Los representantes del sector privado que participan en esos grupos suelen tener acceso directo a los procesos de formulación de políticas públicas sin ser considerados cabilderos ni estar sujetos a normas y convenciones sobre colaboración con organizaciones externas. Varios estudios han analizado cómo, ya sea conscientemente o no, los miembros de estos grupos pueden favorecer los intereses de su empresa o industria, aumentando el riesgo de que la política no se haga en el interés público o no sea tan efectiva como podría haber sido de otro modo (Conway and Hermann, 2021[50]; OCDE, 2022[53]).

Un mejor desempeño de los marcos de cabildeo y conflictos de intereses es clave para la transición verde

Estos riesgos potenciales en torno al cabildeo y los conflictos de intereses pueden extenderse a todo el sector público. Muchos aspectos de la respuesta al cambio climático, como las energías renovables o la descarbonización, se caracterizan por un trabajo estrecho entre los agentes del sector público y el privado. En muchos casos, esta estrecha colaboración y movimiento entre los sectores es una fuente importante de conocimientos y experiencia, y los gobiernos deberían esperar seguir beneficiándose de los conocimientos que pueden aportar. Sin embargo, ejemplos de países de la OCDE han demostrado que el cabildeo ilegítimo o engañoso y los conflictos de intereses también pueden aumentar el riesgo de colusión entre sectores y captura estatal (Resimić, 2022[34]; Pons-Hernández, 2022[54]; Huter et al., 2018[55]). En algunas ocasiones, estos casos han disuadido de la transición a iniciativas verdes, han impedido la realización de objetivos climáticos o han llevado a un uso menos eficiente de los fondos para proyectos climáticos (Resimić, 2022[34]).

Los países deben garantizar que sus marcos de integridad pública sigan siendo resilientes frente a los desafíos adicionales que la transición verde presenta para la formulación de políticas públicas. Esto no es solo para que los titulares de cargos públicos sigan actuando en el interés público bajo el peso de otros intereses en competencia. También se debe a que hacerlo puede garantizar una política climática más eficaz, en lugar de una política que represente las preferencias de sectores e industrias que, según la evidencia, a veces pueden tener diferentes agendas. Los países de la OCDE deberían considerar la manera de mejorar el rendimiento de sus marcos de cabildeo, como se analizó en el Capítulo 4 supra, ampliando los requisitos de divulgación del cabildeo para incluir información sobre el objetivo de las actividades de cabildeo, sus beneficiarios, las decisiones específicas y los tipos de prácticas utilizadas, incluido el uso de las redes sociales como herramienta de cabildeo. También podrían mejorar sus requisitos de transparencia, publicando datos sobre las reuniones de funcionarios públicos clave que participan en la toma de decisiones sobre el clima y el medio ambiente, e introduciendo criterios precisos y claros para la concesión de licencias y contratos. Los países también deben asegurar que sus conflictos de intereses y sus políticas de puerta giratoria sean lo suficientemente sólidos como para hacer frente a la presión adicional de la transición verde, y que los marcos que tienen se estén implementado. También deben fortalecer sus reglas en torno al financiamiento político, para permitir la comparación pública entre las agendas que las corporaciones están financieramente apoyando, y las declaraciones públicas que pueden estar haciendo en apoyo de las agendas climáticas.

Riesgos en los minerales de transición

La carrera por asegurar los minerales de transición es una parte importante de la transición verde, y es particularmente vulnerable al riesgo de corrupción. Las transiciones energéticas y digitales del mundo dependen de la vasta expansión de las energías renovables y de la electrificación de la economía mundial. El desarrollo de esta infraestructura y capacidad de producción depende de grandes cantidades de minerales y otras materias primas críticas (Recuadro ‎8.1). El desarrollo del suministro para satisfacer la demanda de minerales prevista requiere aumentos sustanciales en la minería y la producción de minerales clave de transición (AIE, 2021[56]; OCDE, 2023[57]). Existen abundantes suministros identificados de estos minerales, pero persisten brechas entre las actuales inversiones previstas para extraerlos y las metas globales de cero emisiones netas, particularmente en relación con el litio (AIE, 2023[58]). Para cumplir con el escenario de cero neto, la Agencia Internacional de Energía proyecta una necesidad de inversión adicional requerida en la capacidad de minería de transición de entre 360 mil y 450 mil millones de USD para 2030 (AIE, 2023[58]). Los países de la OCDE están tratando de superar estos desafíos a través de nuevas inversiones sustanciales y una ola de nuevas políticas y normativas (AIE, 2023[58]; AIE, 2021[56]). Al hacerlo, los países se están enfrentando a riesgos de corrupción en toda la cadena de suministro, poniendo en peligro la integridad pública y haciendo más difícil la obtención de suministros minerales y el cumplimiento de los objetivos climáticos y de desarrollo (EITI, 2023[59]).

Los países de la OCDE deben garantizar que los titulares de cargos públicos que trabajan en la concesión de licencias y la regulación estén sujetos a procesos adecuados de conflictos de intereses y que, cuando proceda, las decisiones sobre la concesión de licencias estén sujetas a estrictos requisitos de transparencia y de políticas de gobierno abierto. Los riesgos de corrupción en los minerales de transición son transnacionales por naturaleza y todos los gobiernos de la OCDE se enfrentan a una mayor presión por parte de sectores e industrias a nivel nacional e internacional que tratan de dar forma y aceptar los objetivos ecológicos y de sostenibilidad y las políticas necesarias para alcanzarlos. Este aumento del compromiso entre los sectores público y privado es en parte producto de la dependencia de los gobiernos en el sector privado para contribuir a la transición verde. Pero cuando esta actividad de cabildeo es mayor, los países de la OCDE deben asegurarse de que sus reglas sobre cabildeo sean integrales y se apliquen para garantizar que los responsables políticos continúen actuando en el interés público.

Recuadro ‎8.1. Crecimiento de la energía renovable y la electrificación y la demanda de minerales asociada

La energía eólica y la solar deberían representar el 40% de la generación de energía para 2050 para cumplir los objetivos de cero neto del mundo (AIE, 2023[60]; OCDE, 2023[57]). Se prevé que la producción mundial de vehículos eléctricos se multiplique por seis para 2030, con la Unión Europea y varios países ya moviéndose para prohibir las ventas de vehículos no eléctricos (AIE, 2023[60]). La demanda de minerales para tecnologías de energía limpia crecerá 3,5 veces en 2050 para cumplir con los objetivos de transición verde del mundo (AIE, 2021[56]). El uso de estos minerales exclusivamente para estas tecnologías ya ha aumentado en torno al 20% entre 2016 y 2021 (AIE, 2023[60]). El aumento de la demanda y de los precios ha hecho que el tamaño del mercado de los minerales clave de transición se haya duplicado en los últimos cinco años hasta los 320 mil millones de USD (AIE, 2023[58]).

Figura ‎8.1. Pronóstico de la demanda mundial de minerales de transición por uso final en el Escenario Cero Neto de la AIE

Fuente: (AIE, 2023[58]).

La concesión de licencias y aprobaciones para proyectos mineros es particularmente vulnerable a la corrupción, independientemente de la etapa de desarrollo económico del país, el contexto político, la región geográfica o el tamaño y madurez de sus sectores mineros (TI, 2017[61]; OCDE, 2021[62]; EITI, 2023[59]). Los titulares de cargos públicos que trabajan en procesos de concesión de licencias corren el riesgo de una influencia indebida, ya que algunas empresas están respondiendo a una mayor demanda buscando un trato o acceso preferentes para acelerar los procesos de concesión de licencias o para ocultar o compensar las solicitudes engañosas o inadecuadas (TI, 2022[63]). Estos riesgos en el proceso de concesión de licencias son especialmente graves cuando hay una mayor toma de decisiones discrecionales, criterios de evaluación poco claros u oportunidades limitadas para el escrutinio y la participación del público. Del mismo modo, los reguladores y los responsables políticos están bajo presión para relajar las normas regulatorias a fin de mejorar las oportunidades de inversión. Ejemplos de titulares de cargos públicos con estrechos vínculos con la industria minera son comunes, y en algunos casos parecen haber llevado a cambios normativos o legislativos para favorecer proyectos mineros particulares (Resimić, 2022[34]). Los gobiernos también están impulsando cada vez más los requisitos de contenido local, en los que las empresas mineras extranjeras deben asociarse con proveedores locales o procesadores y refinerías nacionales (OCDE, 2021[62]). Ha habido ejemplos de titulares de cargos públicos que presionan a las empresas mineras para que se asocien con empresas locales favorecidas o con aquellas que tienen estrechos vínculos políticos o familiares (Resimić, 2022[34]; TI, 2022[63]). Ha habido asimismo casos de soborno relacionados con la adquisición de contratos de infraestructura energética, por ejemplo, para la construcción de represas o plataformas, acuerdos de comercio de productos básicos y corrupción en las operaciones de exportación. Muchas investigaciones de estos casos implicaban a empresas de propiedad estatal que tenían derechos para extraer o comercializar hidrógenos y minerales. Los casos de corrupción en estos sectores suelen ser sumamente complejos y transnacionales, y afectan a varias jurisdicciones.

Los países de la OCDE a lo largo de toda la cadena de suministro, incluidos los secundarios, están experimentando un auge de cabildeo en relación con los minerales de transición. Las estimaciones sugieren que las empresas mineras y las empresas que dependen de los minerales de transición gastaron más de 21 millones de euros al año haciendo cabildeo sobre la Comisión Europea desde 2014 (Friends of the Earth, 2023[64]). En los Estados Unidos, más de 30 compañías de minerales y baterías han contratado empresas de cabildeo por primera vez bajo la administración actual (Politico, 2023[65]). Este cabildeo está dirigido a una serie de cuestiones. Una de ellas son las ambiciones climáticas anunciadas y esperadas por los propios gobiernos, ya que las empresas buscan dar forma a objetivos y reducir las incertidumbres en torno a posibles futuros que podrían obstaculizar sus decisiones de inversión y causar desequilibrios entre la oferta y la demanda (AIE, 2021[56]). Los esfuerzos del cabildeo también han tenido como objetivo dar forma y mejorar el acceso a los miles de millones de dólares asignados por las iniciativas de los gobiernos de la OCDE para estimular la transición verde, como las garantías de préstamos o los incentivos fiscales para las industrias verdes (Friends of the Earth, 2023[64]; Politico, 2023[65]). En otros casos, empresas y particulares de la cadena de suministro de minerales han hecho cabildeo a los gobiernos de la OCDE para que levanten las sanciones que se les aplican por irregularidades. Este cabildeo se ha centrado en las conexiones tanto en los países productores como en los países de la OCDE (CBS News, 2022[66]). Y hay una mayor presión sobre los gobiernos en relación con la negociación de alianzas estratégicas con los países productores, la designación de nuevos minerales de transición (especialmente el cobre), la inversión en capacidades de refinado y reciclaje, o mejoras en la infraestructura nacional común y el acceso a terrenos industriales (Australian Financial Review, 2023[67]; The Africa Report, 2023[68]; Bloomberg, 2023[69]; Friends of the Earth, 2023[64]).

La aplicación sólida de la ley contra la corrupción transnacional también puede contribuir a la transición verde

El soborno internacional, en particular cuando no se recibe una respuesta firme de las fuerzas del orden, es una forma importante de socavar las respuestas de los gobiernos al cambio climático. Un desafío clave, por ejemplo, en los sectores forestal, pesquero o de conservación es la captura regulatoria, un fenómeno en el que las agencias reguladoras encargadas de salvaguardar el interés público se ven influenciadas o controladas por las industrias que están destinadas a supervisar. La captura regulatoria a menudo involucra a redes delictivas transnacionales que utilizan el soborno para explotar oportunidades de altos beneficios, diferencias legales entre países, bajo riesgo de detección y sanciones marginales (Europol, 2022[70]). Este tipo de relaciones corruptas entre la industria privada y las autoridades reguladoras, a menudo con la participación de empresarios delictivos, pueden conducir a una aplicación laxa de las normas, e incentivar a las empresas a participar en prácticas ilegales e insostenibles sin temor a posibles repercusiones. Este debilitamiento del marco regulatorio socava los objetivos de sostenibilidad, perpetúa un ciclo de explotación ambiental y puede tener enormes impactos financieros para los gobiernos y las empresas involucradas.

Para hacer frente a los problemas particulares que plantea la transición verde para investigar el soborno, las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley deben adoptar un enfoque proactivo para hacer frente a la corrupción en sectores críticos para la transición y que presentan riesgos complicados de corrupción. A partir de la experiencia adquirida en la industria de los combustibles fósiles o la silvicultura, en relación por ejemplo con la concesión de licencias o la adjudicación de contratos, los organismos encargados de hacer cumplir la ley deberían fortalecer su capacidad para identificar e investigar pautas delictivas similares en un número cada vez mayor de proyectos relacionados con la transición verde.

Dado el carácter transnacional de la transición verde y de los planes anti- corrupción, la cooperación internacional sólida entre las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley se vuelve fundamental. Los esfuerzos de colaboración para establecer y hacer cumplir las normas internacionales contra la corrupción, compartir las mejores prácticas y proporcionar supervisión pueden ayudar a mitigar los riesgos asociados con la corrupción en la agenda mundial de transición verde. Facilitar el intercambio de inteligencia e información transnacional para identificar actores corruptos que participan en los proyectos de transición verde, los esfuerzos de colaboración para investigar y sancionar los casos de soborno transnacional son fundamentales para fortalecer la cooperación internacional entre las autoridades. Además, etablecer una sólida cooperación entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley , el sector privado y la comunidad de expertos puede contribuir a desarrollar un necesario nivel de conocimientos y experticia en relación con los riesgos de corrupción vinculados a la transición verde. Junto con mecanismos eficaces de protección de los denunciantes y asociaciones con medios de investigación, esto puede ayudar a los organismos encargados de hacer cumplir la ley a identificar la corrupción y avanzar en la adopción de medidas apropiadas para combatirla en estos sectores. En ese sentido, el papel del sector privado en la inversión en integridad en el contexto de la transición verde, apoyando los esfuerzos del sector público y la sociedad civil, es de suma importancia (Recuadro ‎8.2).

Recuadro ‎8.2. Compromiso corporativo anticorrupción en apoyo a la transición verde

La adopción de prácticas éticas y la participación activa en iniciativas que promuevan la transparencia y la rendición de cuentas pueden convertirse en un valioso aliado en la lucha contra la captura regulatoria en el sector forestal. Este enfoque colaborativo, en el que participan las partes interesadas tanto públicas como privadas, es esencial para alcanzar los objetivos de la transición verde y fomentar prácticas ambientales sostenibles.

Riesgos corporativos específicos en la transición verde:

• Riesgos en la cadena de suministro: los riesgos de corrupción son elevados en el abastecimiento sostenible de materiales y en la cadena de suministro.

• Sistemas de crédito de carbono: los riesgos de corrupción en el comercio de créditos de carbono requieren transacciones transparentes.

• Asociaciones público-privadas: los riesgos de colaboración con los gobiernos requieren controles estrictos y transparencia.

• Lavado ecológico y afirmaciones falsas: las empresas pueden correr el riesgo de exagerar los esfuerzos ambientales para un tratamiento favorable.

Las empresas involucradas en industrias sensibles al medio ambiente pueden tomar medidas proactivas para promover la transparencia, la rendición de cuentas y las prácticas sostenibles.

• Fuerte cumplimiento anticorrupción: el establecimiento y la aplicación de medidas estrictas de cumplimiento anticorrupción es esencial para las empresas que participan en la transición verde. El cumplimiento garantiza que las operaciones comerciales se ajusten a las normas éticas, mitigando los riesgos legales, financieros y de reputación. La adhesión a las normas internacionales contra la corrupción, como la Guía de Buenas Prácticas de la OCDE sobre controles internos, ética y cumplimiento, y el cumplimiento de las normativas nacionales e internacionales, es fundamental para navegar por el complejo panorama de las leyes anticorrupción.

• Prácticas comerciales éticas: las entidades privadas pueden comprometerse con prácticas comerciales éticas y cumplir con normas ambientales más allá de lo que exigen las normativas. Esto incluye la implementación de políticas de abastecimiento responsable, evitar la participación en actividades ilegales y fomentar una cultura de administración ambiental. Las Directrices de la OCDE para las empresas multinacionales dirigidas por los gobiernos a las empresas tienen por objeto fomentar las contribuciones positivas que las empresas pueden hacer al progreso medioambiental en particular.

• Colaboración con la sociedad civil: al apoyar y participar en iniciativas de seguimiento independientes junto con organizaciones de la sociedad civil, las empresas contribuyen a la transparencia de sus operaciones y ayudan a exponer los casos de captura del regulador.

• Promoción de normas más estrictas: en lugar de resistirse a las reglamentaciones, las entidades responsables del sector privado pueden abogar por marcos normativas sólidos y amplios. Entablar un diálogo constructivo con las autoridades reguladoras, las organizaciones ambientales y las comunidades locales, lo que lleva al desarrollo de normativas que realmente den prioridad a las prácticas sostenibles.

Fuente: Elaboración de la OCDE.