Perspectivas de anticorrupción e integridad 2024

5. Conflictos de intereses

Introducción

Un conflicto de intereses implica un conflicto entre el deber público y los intereses privados de un funcionario público, en el que el funcionario público tiene intereses de carácter privado que podrían influir indebidamente en el desempeño de sus funciones y responsabilidades oficiales. La gestión de los conflictos de intereses en el sector público es crucial. Si no se detectan y gestionan adecuadamente, pueden socavar la integridad de los funcionarios, las decisiones, las agencias y los gobiernos, y en última instancia implicar que intereses privados capturen el proceso de formulación de políticas públicas. La gestión de los conflictos de intereses ayuda a igualar las condiciones y a garantizar el acceso justo y adecuado de las partes interesadas a los responsables políticos y los procesos de formulación de políticas (OCDE, 2020[12]).

Los intentos de algunos intereses extranjeros de interferir en las democracias de la OCDE mediante la explotación de la “puerta giratoria” y las normas sobre los intereses privados en algunos Estados miembros están aumentando el riesgo de que se produzcan conflictos de intereses en los países de la OCDE. El riesgo de conflictos de intereses también está aumentando a medida que se intensifica el compromiso entre los gobiernos de la OCDE y las organizaciones externas como parte de la transición verde y la carrera por asegurar los minerales de transición. Este capítulo muestra que:

• los países de la OCDE tienen normas estrictas sobre los conflictos de intereses, pero podría mejorarse la aplicación y la supervisión de las declaraciones de intereses presentadas

• una verificación más estricta de las declaraciones de intereses y mejores procesos de resolución de conflictos garantizarían mejor la formulación de políticas y el interés público

• las sanciones por incumplimiento de las normas sobre conflictos de intereses rara vez se aplican

• la mayoría de los países de la OCDE no saben si están mitigando riesgos de la “puerta giratoria”.

Los países de la OCDE tienen normas estrictas sobre los conflictos de intereses, pero podría mejorarse la aplicación y la supervisión de las declaraciones de intereses presentadas

La mayoría de los países de la OCDE cuentan con normas estrictas para prevenir y gestionar los conflictos de intereses, especialmente si se compara con el cabildeo, el financiamiento político y el acceso a la información. En promedio, los países de la OCDE han adoptado el 76% de los estándares de la OCDE para regular los conflictos de intereses. Por ejemplo, los países suelen tener normativas para establecer:

• circunstancias y relaciones que puedan dar lugar a situaciones de conflicto de intereses para los funcionarios públicos y establecer la obligación de gestionarlas

• la obligación de los miembros del Gobierno, así como de los miembros del Parlamento, de presentar una declaración de intereses, como mínimo al entrar en el cargo y cualquier renovación o cambio en el cargo público

• la obligación de los nuevos altos funcionarios del poder ejecutivo de presentar una declaración de intereses

• sanciones por incumplimiento de las disposiciones sobre conflictos de intereses que sean proporcionales a la gravedad de la violación

• incompatibilidades entre funciones públicas y otras actividades públicas o privadas.

Por otra parte, los países de la OCDE no suelen tener procedimientos reglamentarios en lo que respecta a:

• responsabilidades institucionales, así como procedimientos de presentación, cumplimiento y verificación de contenido para conflictos de intereses o declaraciones de intereses

• la obligación de los miembros de los más altos organismos judiciales, así como de los empleados públicos en puestos de con un alto riesgo de corrupción de presentar una declaración de intereses, como mínimo al entrar en el cargo y en cualquier renovación o cambio en el cargo público.

En cambio, en la práctica, los países de la OCDE solo han aplicado en promedio un 40 % de las prácticas estándar relacionadas con los conflictos de intereses (Figura ‎5.1).

Figura ‎5.1. Fortalezas de las normativas sobre conflictos de intereses y su aplicación en la práctica

Nota: Datos no proporcionados o no recopilados: Alemania, Bélgica, Colombia, Hungría, Nueva Zelanda y República Eslovaca, para aplicación.

Cómo leer: En promedio, los países de la OCDE cumplen con el 76% de los criterios de regulación y el 40% de la práctica.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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Las obligaciones en materia de conflictos de intereses no son las mismas para todas las categorías de cargos públicos, sino que generalmente se configuran de acuerdo con las funciones y tareas que desempeñan los titulares de los cargos. Por ejemplo, los miembros del gobierno (como los ministros), los miembros del parlamento, los jueces de alto rango y los funcionarios públicos de alto nivel (por ejemplo, los secretarios generales) son cargos con importantes poderes de decisión y, por lo tanto, están sujetos a normas más estrictas. En la mayoría de los países de la OCDE, esto generalmente significa que los titulares de cargos públicos con importantes poderes de decisión están legalmente obligados a revelar sus intereses privados. Sin embargo, un número considerable de países no supervisan plenamente si estos requisitos se aplican en la práctica. Entre los 29 países de la OCDE que exigen a los miembros del gobierno que presenten declaraciones de intereses privados, en 22 países se dispone de datos para supervisar el cumplimiento de las normativas de divulgación. Del mismo modo, los miembros del parlamento están obligados legalmente a revelar sus intereses privados en 32 países de la OCDE, pero solo 21 países reúnen datos suficientes para evaluar si todas las declaraciones se divulgaron en su totalidad. Los jueces de alto rango están obligados a revelar sus intereses en 19 países de la OCDE, pero los datos completos sobre la divulgación solo están disponibles en 10 países. La mayor brecha de supervisión se da en el caso de los funcionarios públicos de alto nivel, donde, a pesar de un requisito legal en 26 países, solo 11 supervisan plenamente si se han realizado declaraciones de intereses privados.

La supervisión eficaz del cumplimiento de las normas es en sí misma una parte importante de la implementación, ya que permite a los gobiernos exigir cuentas a los titulares de cargos públicos por su conducta y garantizar que sus políticas y procesos sean eficaces. Es significativo señalar que existe una fuerte correlación entre la supervisión de las presentaciones de intereses y las tasas de presentación en la práctica. Entre los países de la OCDE que recopilan íntegramente los datos pertinentes, las tasas medias de presentación de declaraciones de intereses son altas (100% para los parlamentarios y miembros del gobierno, y 93% y 97% para los jueces de alto rango y los funcionarios públicos de alto nivel, respectivamente). Los países que supervisan eficazmente las tasas de presentación pueden evaluar qué funciona y por qué y ajustar sus políticas y procesos para garantizar que se respete la integridad, lo que a su vez puede dar lugar a mayores tasas de presentación y a una mejor gestión de escenarios donde se presente un conflicto (Figura ‎5.2).

Figura ‎5.2. Declaraciones de intereses en toda la función pública: normativa, supervisión y práctica

Nota: Los datos para la normativa se basan en los valores de los criterios para “Todo miembro del gobierno / miembro del parlamento / miembro de los máximos órganos del poder judicial deben presentar una declaración de intereses, como mínimo al entrar y en cualquier renovación o cambio en el cargo público” y “Todo funcionario de alto nivel del poder ejecutivo recién nombrado o nombrado de nuevo debe presentar una declaración de intereses”. Los datos para supervisión y práctica se basan en las estadísticas recopiladas para calcular los valores de los criterios para “La tasa de presentación de declaraciones de intereses de los: miembros del gobierno es del 100% en los últimos seis años / miembros del parlamento es de al menos el 90% en los últimos seis años / miembros de los máximos órganos del poder judicial es de al menos el 80% en los últimos cuatro años / funcionarios de alto nivel del poder ejecutivo recién nombrados o nombrados de nuevo es de al menos el 80% en los últimos cuatro años”.

Cómo leer: Los miembros del gobierno (ministros) están legalmente obligados a revelar los intereses privados en el 88% de los países de la OCDE. Entre este 88% de los países, la divulgación de intereses privados se supervisa plenamente en el 76% de los países. Entre este 76% de los países, la tasa media de presentación de información sobre intereses por parte de los miembros del gobierno es del 100%.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

Una verificación más estricta de las declaraciones de intereses y mejores procesos de resolución de conflictos protegerían mejor la formulación de políticas y el interés público

Una vez hechas las declaraciones de intereses privados, la verificación rigurosa de dichas declaraciones desempeña un papel clave para detectar las irregularidades de manera oportuna, ayudando a las autoridades responsables a garantizar que se gestionen los conflictos de intereses y se sancionen las violaciones cuando proceda. Sin embargo, muchos de los países de la OCDE no están verificando exhaustivamente las declaraciones de renta (por ejemplo, participaciones e inversiones financieras, propiedades, valores y acciones, fideicomisos) e intereses (por ejemplo, membresías, cargos y actividades externas, funciones del cónyuge o de la pareja). Los requisitos reglamentarios solo son efectivos si las declaraciones se verifican mediante controles de la exactitud e integridad del contenido de las declaraciones. Sin embargo, solo ocho países de la OCDE verificaron al menos el 60% de las declaraciones de activos e intereses en los últimos dos años (Figura ‎5.3). Esto deja a los países abiertos a la posibilidad de que se presenten declaraciones falsas, engañosas o incompletas, a sabiendas o no, y que los conflictos de intereses no se gestionen adecuadamente.

Figura ‎5.3. Pocos países verificaron al menos el 60% de las declaraciones

Nota: Los datos basados en los valores de criterios para “al menos el 60% de las declaraciones presentadas durante los dos últimos años naturales completos fueron verificadas por la autoridad responsable”. Los países marcados con un asterisco (*) no cumplen el criterio, ya que no disponen de datos centralizados sobre las tasas de verificación.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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Además, muchos países de la OCDE no están resolviendo conflictos de intereses cuando un conflicto se detecta, y algunos países no pueden demostrar si se ha producido alguna solución. La mayoría de los países tienen políticas para la gestión de los conflictos de intereses, una parte importante de los cuales es la designación de un proceso para resolver los conflictos cuando se producen. Al gestionar la tensión entre intereses en competencia, estos procesos apoyan a los titulares de cargos para que desempeñen sus funciones públicas y protejan el interés público y la integridad de la organización (OCDE, 2003[25]). Lo idóneo sería que las personas resolvieran los conflictos de intereses ellos mismos a medida que ocurren o internamente dentro de sus organizaciones. Sin embargo, en los casos en los que las autoridades responsables que cuentan con el mandato de supervisar la aplicación de las políticas de conflictos de intereses han detectado un conflicto, solo siete países de la OCDE pueden demostrar que esas autoridades han formulado recomendaciones para su solución en un plazo de 12 meses en los casos de conflictos de intereses detectados en los últimos tres años. Para los demás países, las autoridades responsables no han emitido recomendaciones para su resolución, lo que sugiere que los conflictos pueden estar sin resolver, o no tienen datos que demuestren que se están dando soluciones, lo que significa que los países no pueden verificar si se están resolviendo conflictos y se está mitigando el riesgo de corrupción que crean. Esto plantea interrogantes sobre la eficacia de la supervisión ejercida, pero también sobre la aplicación general de las normas sobre conflictos de intereses en la práctica.

Las sanciones por incumplimiento de las normas sobre conflictos de intereses rara vez se aplican

La mayoría de los países de la OCDE han definido un conjunto de sanciones por incumplimiento de las normas sobre conflictos de intereses, pero en los casos de incumplimiento del marco normativo en los últimos tres años solo diez países han aplicado una sanción. Un total de ocho países no reúnen información sobre las sanciones impuestas (Figura ‎5.4). Los sistemas eficaces de integridad y lucha contra la corrupción deben combinar los mecanismos de aplicación de las normas para comportamientos inadecuados con el fomento de una alineación más coherente de los valores, principios y normas éticas compartidas, así como su adhesión a ellas (OCDE, 2017[17]; Jenkins, 2022[26]; Heywood et al., 2017[27]). Sin embargo, si las sanciones no se aplican cuando sí deberían aplicarse de conformidad con el marco reglamentario, ello socava su efecto disuasorio y su utilidad para defender la integridad pública, y puede socavar la confianza en la eficacia del sistema de integridad pública en su conjunto. Los países que no recopilan datos sobre el uso de las sanciones no pueden determinar si sus normas sobre conflictos de intereses cumplen o no su función disuasoria.

Figura ‎5.4. Sanciones por infracciones de conflictos de intereses y su aplicación

Nota: Los países marcados con un asterisco (*) no tienen datos centralizados sobre la aplicación de las sanciones y, por lo tanto, no pueden proporcionar pruebas de que se cumple el criterio. Los datos de las normativas se basan en los valores del país para el criterio de “las sanciones por incumplimiento de las disposiciones sobre conflictos de intereses están definidas y son proporcionales a la gravedad del delito”. En la práctica, los datos relativos a las sanciones se basan en los valores de los países para el criterio de que “durante los últimos tres años se ha emitido una serie de sanciones en casos de incumplimiento de las obligaciones de divulgación, no gestión o no resolución de una situación de conflicto de intereses”.

Cómo leer: Ejemplo 1: Canadá ha aprobado reglamentos sobre sanciones por infracciones de conflictos de intereses y ha aplicado sanciones en la práctica. Ejemplo 2: Austria ha aprobado reglamentos sobre sanciones por infracciones de conflictos de intereses, pero no ha aplicado sanciones en la práctica.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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La mayoría de los países de la OCDE no saben si están mitigando los riesgos de la “puerta giratoria”

El movimiento de entrada y salida del sector público permite a los gobiernos beneficiarse de un mayor intercambio de competencias y conocimientos, un proceso que es particularmente valioso para lograr la transición verde (OCDE, 2014[28]; OCDE, 2021[19]). Sin embargo, si no se controla, este fenómeno de “Puerta giratoria” puede dar lugar a conflictos de intereses entre los titulares de cargos públicos, con una influencia indebida en la elaboración de políticas públicas y ventajas comerciales injustas (OCDE, 2014[28]; OCDE, 2021[19]; OCDE, 2018[29]; Brezis and Cariolle, 2014[30]; Lee and You, 2023[31]; Strickland, 2023[32]). Este es particularmente el caso de los titulares de cargos públicos que se trasladan a organizaciones privadas en sectores de los que antes eran responsables, o cabilderos que asumen posiciones en organizaciones en las que anteriormente gestionaban intereses. Si bien estos riesgos han sido típicamente a nivel nacional, el riesgo de que los titulares de cargos públicos utilicen sus redes y conocimientos en beneficio de intereses extranjeros es un desafío emergente (Charon and Jeangène Vilmer, 2021[33]). Las restricciones temporales de post empleo público o periodos de inhabilidad para los funcionarios públicos y cabilderos que les impiden tomar inmediatamente posiciones que implican el contacto con su antiguo empleador pueden ayudar a reducir los riesgos, al tiempo que permiten un valioso intercambio de conocimientos entre los sectores público y privado. 19 países de la OCDE han introducido períodos de inhabilidad para los titulares de cargos públicos, pero solo dos países han introducido períodos de inhabilidad para los cabilderos antes de que puedan asumir cargos públicos.

De mayor relevancia, la mayoría de los países de la OCDE, incluidos muchos con inhabilidades obligatorias, no están haciendo un seguimiento de las actividades posteriores al empleo de los titulares de cargos públicos. Solo nueve países de la OCDE recogen datos sobre la frecuencia con la que los ministros han asumido cargos en una organización del sector privado que opera en su antigua esfera de responsabilidad en los últimos cinco años. Solo ocho de ellos recogen los mismos datos para los funcionarios de mayor rango (Figura ‎5.5). Estos datos no necesariamente tienen que hacerse públicos, pero la falta de datos dificulta que los gobiernos evalúen si se están cumpliendo sus normas sobre la “puerta giratoria” y, por lo tanto, si están mitigando los riesgos de movimiento de entrada y salida de los cargos públicos.

Figura ‎5.5. Países que supervisan el movimiento de los titulares de cargos en sectores que antes regulaban

Nota: El círculo interno se basa en si se hace un seguimiento de la integridad de los ministros después del empleo. El círculo exterior se basa en si se hace un seguimiento de la integridad posterior al empleo de los altos funcionarios. Los países marcados con * tienen períodos de reflexión obligatorios para los funcionarios públicos.

Cómo leer: En Turquía, la integridad posterior al empleo solo es objeto de seguimiento para los ministros, y no para los altos funcionarios, y no hay períodos de reflexión obligatorios para los funcionarios públicos.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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