Perspectivas de anticorrupción e integridad 2024

2. Estrategia

Introducción

Un enfoque estratégico anticorrupción y de integridad permite a los gobiernos identificar desafíos, establecer prioridades y objetivos, definir acciones específicas para lograr los resultados deseados, establecer responsabilidades y crear consenso sobre objetivos y actividades, así como facilitar la implementación efectiva a través de procesos de monitoreo y evaluación basados en indicadores para medir el éxito. En resumen, un enfoque estratégico, generalmente a través del desarrollo de documentos estratégicos, puede cambiar el enfoque de un país de políticas anticorrupción y de integridad ad hoc relacionadas con, por ejemplo, el cabildeo, los intereses personales de los titulares de cargos o el control y auditoría internos, a un sistema de integridad coherente e integral (OCDE, 2020[12]). En este capítulo se examina hasta qué punto los países están adoptando este enfoque estratégico contra la corrupción.

En particular, analiza en qué medida los países están logrando una de las ambiciones centrales de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública: adoptar un enfoque de toda la sociedad, que involucre al sector privado, para frenar las formas más graves y perjudiciales de corrupción, como la influencia indebida, la corrupción política y la gran corrupción. El desarrollo de estrategias de integridad y anticorrupción debe ser transparente e inclusivo. Sin embargo, solo el 48% de los países ha asegurado que las estrategias de integridad pasan por consultas públicas estándar y muchos no han incluido a agentes no estatales en grupos de trabajo para desarrollar o enmendar estrategias de integridad. Un enfoque más inclusivo y basado en evidencia puede mejorar la calidad de las estrategias y aumentar la confianza en el gobierno.

El capítulo también evalúa hasta qué punto se están implementando las estrategias de los países. Las estrategias de alta calidad se asocian estadísticamente con la existencia de planes de acción integrales y el análisis ex ante de los riesgos de corrupción. Sin embargo, a menudo faltan estos planes de acción integrales e informes de seguimiento basados en fuentes fiables e indicadores preestablecidos. La tasa media de ejecución de las actividades previstas se sitúa en 67%, lo que significa que cerca de un tercio de las actividades planeadas aún no se han llevado a cabo. Además, el 60% de los países con una estrategia no llevan a cabo un seguimiento de la tasa de implementación en absoluto.

En general, el capítulo tiene tres conclusiones principales:

• La mayoría de los países de la OCDE tienen un enfoque estratégico contra la corrupción.

• Las estrategias de la mayoría de los países siguen centradas en áreas tradicionales, y solo una minoría de países apunta a nuevos riesgos.

• Aproximadamente dos tercios de las actividades previstas en las estrategias de los países se llevan a cabo en la práctica.

La mayoría de los países de la OCDE tienen un enfoque estratégico contra la corrupción

En los últimos años, los países de la OCDE han intensificado sus esfuerzos para desarrollar un enfoque estratégico para mitigar los riesgos de corrupción. Desde 2020, muchos países de la OCDE han desarrollado por primera vez una estrategia anticorrupción y de integridad, como Costa Rica, Estados Unidos, Finlandia, Francia y Suiza, y el 71% de los países de la OCDE tienen ahora una estrategia en vigor (Figura ‎2.1).

Figura ‎2.1. Países de la OCDE con un enfoque estratégico para mitigar los riesgos de corrupción

Nota: Los datos de los valores de los países para el enfoque estratégico se basaron en los siguiente siete criterios: “Se establecen objetivos estratégicos para mitigar los riesgos para la integridad pública en la gestión de los recursos humanos, incluidas las violaciones de los estándares de integridad pública", “Se establecen objetivos estratégicos para mitigar los riesgos para la integridad pública en la gestión del financiamiento político, incluida la reducción del fraude y la mala gestión financiera", “Se establecen objetivos estratégicos para mitigar los riesgos para la integridad pública en control interno y gestión de riesgos", "Se establecen objetivos estratégicos para mitigar los riesgos para la integridad pública en la contratación pública", "Se establecen objetivos estratégicos para reducir el fraude y otros tipos de corrupción en el sector público", "Se establecen objetivos estratégicos para mitigar los riesgos para la integridad pública en el sector privado, las empresas públicas, las empresas estatales o las asociaciones público-privadas", “Las estrategias para cualquiera de los siguientes sectores tienen al menos un objetivo de primer nivel destinado a mitigar los riesgos para la integridad pública: a) infraestructura, b) vivienda, c) salud, d) educación, e) impuestos, f) aduanas".

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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La adopción de una estrategia anticorrupción y de integridad puede ser una expresión de voluntad política (Recuadro ‎2.1), pero solo cuando se desarrolla y adopta por un enfoque de todo el gobierno. Algunos países cuentan con un marco anticorrupción y de integridad a nivel institucional, elaborado y adoptado por distintos ministerios y organismos individuales. Sin embargo, solo las estrategias adoptadas por el Consejo de Ministros o mecanismos equivalentes pueden considerarse un enfoque estratégico de todo el gobierno y es probable que fomenten un apoyo político más amplio. Solo cuando se adopte a este más alto nivel, tras un debate entre varios ministerios o ministros y miembros del gobierno, la estrategia logrará un mayor reconocimiento de los riesgos de corrupción y las soluciones de política pública en todo el espectro político y la administración pública. En los últimos años, Chile y Grecia han mejorado sus estrategias anticorrupción de un nivel institucional a un enfoque estratégico de todo el gobierno.

Recuadro ‎2.1. La estrategia anticorrupción y de integridad como un indicador de voluntad política

El Principio 3 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública hace un llamado a los países para que adopten un enfoque estratégico para mitigar los riesgos de integridad en el sector público. Los países deberían utilizar datos e indicadores fiables para evaluar los riesgos. Una vez identificados, los países deberían elaborar una estrategia en la que se definan objetivos y prioridades, con un marco institucional, planes de acción, monitoreo y evaluación adecuados.

Otros principios de la Recomendación reafirman la necesidad de un enfoque integral:

• “Compromiso” (Principio 1), bajo el cual se espera que los más altos niveles políticos y de gestión “sienten las pautas desde arrib” y muestren altos niveles de propiedad personal.

• “Responsabilidades” (Principio 2), bajo el cual las organizaciones del sector público se coordinan bien entre sí, con responsabilidades bien definidas que dejan claro “quién hace qué”.

• “Conjunto de la sociedad” (Principio 5), promover una cultura que abarque a toda la sociedad bajo la cual el sector privado, los individuos y los actores no gubernamentales defiendan la integridad pública y no toleren la corrupción.

Debería elaborarse un enfoque estratégico eficaz para luchar contra la corrupción en consulta con los principales interesados, aplicarlo y monitorearlo adecuadamente. Éste debería abarcar áreas de alto riesgo y tratar de reducir el fraude y otros tipos de corrupción en todo el sector público. Una indicación clave del compromiso político es la adopción por el Gobierno de un marco estratégico, definido al más alto nivel político (a menudo denominado “Consejo de Ministros”).

Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE sobre la Estrategia tienen en cuenta todos los aspectos anteriores.

Fuente: (OCDE, 2020[12]).

La mayoría de las estrategias siguen centradas en áreas tradicionales, y solo una minoría de países apunta a nuevos riesgos

Unas sólidas estrategias anticorrupción y de integridad tienen como objetivo cultivar una cultura de integridad en toda la sociedad. Las estrategias anticorrupción sólidas incluyen elementos para mitigar los riesgos de corrupción en las empresas privadas y públicas, las empresas estatales y las asociaciones público-privadas, ya que son agentes centrales de una cultura del conjunto de la sociedad (OCDE, 2020[12]). Además, se reconoce cada vez más que estos agentes abarcan áreas de alto riesgo para la corrupción (Shaheer et al., 2019[13]; Castro, Phillips and Ansari, 2020[14]). Sin embargo, solo dieciocho países de la OCDE mitigan los riesgos de corrupción en el sector privado, las empresas públicas, las empresas estatales o las asociaciones público-privadas. Las estrategias nacionales anticorrupción y de integridad siguen centrándose en áreas tradicionales, como la gestión de los recursos humanos, la contratación pública, el fraude, el control interno y la gestión de riesgos. En resumen, el sector privado está cubierto en dos tercios de las estrategias anticorrupción y de integridad, incluso si existe un acuerdo generalizado de que las respuestas eficaces a los futuros riesgos de corrupción, como la transición verde, requerirán un enfoque del conjunto de la sociedad, en particular el sector privado (Figura ‎2.2).

Figura ‎2.2. Las estrategias anticorrupción de los países de la OCDE siguen centradas en áreas tradicionales

Nota: El fraude y la corrupción en este gráfico significan que las estrategias tienen un objetivo estratégico general para frenar el fraude y la corrupción. Los datos para “otras áreas” se basan en los valores de los países para el criterio “Las estrategias para cualquiera de los siguientes sectores tienen al menos un objetivo de primer nivel destinado a mitigar los riesgos de integridad pública: a) infraestructura, b) vivienda, c) salud, d) educación, e) impuestos, f) aduanas”.

Cómo leer: El 78% de las estrategias anticorrupción vigentes en los países de la OCDE contienen objetivos estratégicos en materia de contratación pública.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

De los 27 países de la OCDE que cuentan con una estrategia, solo 18 de ellos están utilizando herramientas de análisis y diagnóstico de problemas basadas en evidencia para desarrollar objetivos estratégicos de lucha contra la corrupción (OCDE, 2021[15]). Además, las autoridades nacionales deberían invertir más en una consulta más amplia sobre las estrategias para beneficiarse de las ideas de la sociedad civil y los agentes del sector privado, incluyendo sobre los riesgos emergentes en nuevos ámbitos de política pública, como la transición verde y la IA. El 48% de las estrategias se sometieron a consulta pública básica, el 56% de las estrategias fueron objeto de consultas extendidas, como reuniones públicas, y agentes no estatales formaron parte de un grupo de trabajo para desarrollar la estrategia en solo el 56% de los casos. La falta de un enfoque inclusivo y fundamentado en evidencia para la elaboración de estrategias y el establecimiento de objetivos puede ayudar a explicar por qué no se da prioridad a áreas emergentes de alto riesgo y por qué un enfoque de toda la sociedad aún no es la norma.

Aproximadamente dos tercios de las actividades previstas en las estrategias de los países se llevan a cabo en la práctica

El monitoreo, la evaluación y la implementación de los marcos estratégicos debe mejorar. En promedio en todos los países de la OCDE que tienen una estrategia anticorrupción y de integridad, de los países que recopilan esta información, el 67% de las actividades previstas se implementan en la práctica (Zuzana Smidova, Agnès Cavaciuti and Jesper Johnsøn, 2022[16]). Los países de la OCDE deben abordar esta brecha de implementación. Las razones de la falta de implementación pueden variar según el contexto, pero la experiencia demuestra que suelen estar relacionadas con limitaciones de recursos, un cambio de atención o apoyo político, o estructuras de implementación inadecuadas (Figura ‎2.3).

Solo el 40% de los países de la OCDE monitorean si la estrategia se está implementando, y 14 países no están evaluando ni extrayendo lecciones aprendidas al final del período de presentación de informes sobre la estrategia. Estas omisiones hacen difícil medir los niveles de implementación y asegurarse que las estrategias realmente están mitigando los riesgos de corrupción.

Los países con marcos estratégicos de alta calidad invierten no solo en la etapa de diseño del ciclo estratégico, sino que también elaboran planes de acción sólidos e informes de monitoreo. La calidad de los planes de acción y de los informes de monitoreo es lo más importante para la calidad global del marco estratégico (Figura ‎2.3).

Figura ‎2.3. Los factores de aplicación son los más importantes para la calidad general del marco estratégico

Nota: La “calidad de la estrategia”, representada por la barra azul, se basa en el número de criterios cumplidos en los PII relativos al marco estratégico, incluyendo la tasa de implementación. Se han utilizado los datos más recientes (2020 o 2023).

Cómo leer: Según los estándares de la OCDE, Letonia cumple el 81% de los criterios de calidad del marco estratégico, el 79 de los de implementación de la estrategia y el 87% de los planes de acción e informes de monitoreo.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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