Perspectivas de anticorrupción e integridad 2024

10. Injerencia extranjera

Introducción

Con el aumento de las tensiones geopolíticas, las potencias extranjeras buscan cada vez más formas de interferir en los procesos de toma de decisiones públicas de los países de la OCDE y sus socios y en los debates públicos más amplios de las democracias. La injerencia extranjera está fundamentalmente vinculada a la integridad, ya que comúnmente implica intentos de explotar brechas en los marcos de integridad y anticorrupción de los Estados objetivo para capturar la integridad de los procesos e instituciones democráticas e influir directa e indirectamente en el proceso de toma de decisiones en el país objetivo. Como han demostrado ejemplos recientes de alto perfil en los países de la OCDE, estos intentos se pueden realizar mediante el suministro de fondos a funcionarios públicos y movimientos políticos, cultivando relaciones con figuras políticas prominentes e influyendo de manera encubierta en los titulares de cargos públicos y el debate público, en particular a través de la manipulación de información e injerencia extranjera (Conley et al., 2016[89]; Charon and Jeangène Vilmer, 2021[33]; OCDE, 2021[19]; Zelikow et al., 2020[11]). A medida que la globalización y la creciente tensión geopolítica hacen que el riesgo de injerencia extranjera sea más prominente, afectando al tejido de la toma de decisiones públicas, la caja de herramientas anticorrupción y de integridad pública puede ofrecer soluciones para aumentar la resiliencia frente a esta creciente amenaza.

Este capítulo analiza qué es la injerencia extranjera y por qué presenta una amenaza relevante y crítica para la integridad en los países de la OCDE. Considera que:

• Hacer frente a la injerencia extranjera requerirá más atención de los gobiernos nacionales.

• Es necesario vincular mejor la injerencia extranjera y la corrupción.

Hacer frente a la injerencia extranjera requerirá más atención de los gobiernos nacionales

Los países de la OCDE comenzaron a reconocer esta amenaza específica en la Declaración de Luxemburgo, en la que se declara que “en el actual entorno socioeconómico, climático, digital y geopolítico, el modelo democrático de gobierno necesita profundizarse y protegerse”, y reconoce que “las democracias se enfrentan a desafíos globales de creciente magnitud y complejidad, lo que incluye […] la injerencia extranjera de agentes no democráticos” (OCDE, 2022[90]).

En términos generales, la injerencia extranjera es el intento de influir indebida y negativamente en el sistema político, la economía, la sociedad, el medio ambiente o el espacio de información de los Estados objetivo por parte de agentes extranjeros (Recuadro ‎10.1). Se utiliza cada vez más para promover una serie de objetivos estratégicos en geopolítica, seguridad y economía, incluido el apoyo a objetivos militares (como la década de la injerencia extranjera rusa antes de que lanzara su guerra a gran escala en Ucrania), el fomento de los intereses de política exterior, la consecución de ventajas económicas estratégicas, y el logro de objetivos estratégicos, o más ampliamente socavar el modelo democrático de gobernanza. La injerencia extranjera implica una serie de actividades encubiertas y engañosas, incluyendo la captura de la élite, el financiamiento político, la interferencia electoral, la manipulación e interferencia de información extranjera, la coerción económica, la instrumentalización de la migración, y el uso indebido de las organizaciones de la sociedad civil (COSs, por sus siglas en inglés), los laboratorios de ideas y la cooperación e intercambios académicos y culturales, así como el abuso de la diáspora (OTAN, s.f.[91]; EEAS, 2023[92]). Las democracias son especialmente y estructuralmente vulnerables a la injerencia extranjera debido a su apertura social y económica (Bressanelli et al., 2020[10]; Zelikow et al., 2020[11]). En términos de impacto, la injerencia extranjera no solo puede socavar la confianza en las instituciones públicas, sino que también puede debilitar la seguridad nacional, la seguridad económica y el crecimiento, así como la soberanía democrática. Además, la injerencia extranjera puede tener impacto en el Estado de Derecho y en la administración de justicia transfrontriza, impidiendo así el enjuiciamiento y la sanción de empresas y particulares corruptos.

Recuadro ‎10.1. Definiciones existentes de injerencia extranjera

No existe una definición universalmente aceptada de injerencia extranjera, pero las definiciones existentes incluyen:

• La Comisión Europea ha declarado que “el término “injerencia extranjera” se utiliza para diferenciar las actividades influyentes que forman parte integrante de las relaciones diplomáticas de las injerencias extranjeras, es decir, las actividades llevadas a cabo por un agente extranjero a nivel estatal, o en su nombre, que son coercitivas, encubiertas, engañosas o corruptas y son contrarias a la soberanía, los valores y los intereses de la Unión”.

• El Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (DHS, por sus siglas en inglés) define la injerencia extranjera como “acciones malignas adoptadas por gobiernos extranjeros o agentes extranjeros diseñadas para sembrar discordia, manipular el discurso público, desacreditar el sistema electoral, sesgar el desarrollo de políticas o perturbar los mercados con el fin de socavar los intereses de los Estados Unidos y sus aliados” (]), mientras que el Código de los Estados Unidos utiliza el término “influencia maligna extranjera”, el cual es definido en el artículo 50 USC § 3059(e)(2) como “cualquier esfuerzo hostil realizado por, bajo la dirección de, en nombre de o con el apoyo sustancial del gobierno de un país extranjero encubierto con el objetivo de influir, a través de medios abiertos o encubiertos: a) en las políticas o actividades políticas, militares, económicas o de otro tipo del Gobierno de los Estados Unidos o gobiernos estatales o locales, incluyendo cualesquier elección dentro de los Estados Unidos; o b) en la opinión pública dentro de los Estados Unidos”.

• El Departamento del Interior de Australia entiende el concepto de injerencia extranjera como “actividad llevada a cabo por, o en nombre de, una potencia extranjera, que es coercitiva, corruptora, engañosa o clandestina, y contraria a la soberanía, los valores y los intereses nacionales de Australia. Involucra a potencias extranjeras que tratan de interferir secreta e indebidamente en la sociedad australiana para avanzar en sus objetivos estratégicos, políticos, militares, sociales o económicos, a nuestra costa”.

Un entendimiento y una definición comunes de la injerencia extranjera podrían ser útiles para distinguirla de la influencia extranjera legítima y reducir el riesgo de injerencia extranjera mediante la cooperación internacional. Sobre la base de las definiciones nacionales existentes en los países de la OCDE, los elementos comunes de las actividades de injerencia extranjera incluyen generalmente la falta de transparencia de las actividades realizadas; que las actividades estén condicionadas, encomendadas o instruidas, directa o indirectamente, por un Estado extranjero; y que estén destinados a ser perjudiciales para el país objetivo

Fuente: (Comisión Europea, 2023[93]; US Department of Homeland Security, 2018[94]; Australian Department of Home Affairs, 2023[95]).

La corrupción estratégica como una herramienta de injerencia extranjera

Un aspecto importante de la injerencia extranjera es la corrupción estratégica, o la instrumentalización de las brechas legales en los marcos anticorrupción y de integridad de los Estados objetivo, para lograr los objetivos geoestratégicos del perpetrador. Aunque no es un fenómeno nuevo, los casos recientes de corrupción estratégica provocan una reevaluación de la corrupción como una amenaza crítica para los Estados de la OCDE y sus instituciones democráticas, que va mucho más allá de las cuestiones económicas y de bienestar. En primer lugar, los riesgos de corrupción deben evaluarse más allá de las posibles pérdidas monetarias y la frecuencia de la corrupción. En cambio, los países de la OCDE deberían anticipar el daño que la captura de las élites y la regulación puede causar a las capacidades de las instituciones públicas para realizar y defender el interés público. En segundo lugar, la amenaza de corrupción estratégica plantea la necesidad de contar con respuestas coordinadas dentro de los gobiernos. La corrupción estratégica apunta a vacíos legales en las políticas y los procesos que son competencia de una serie de agentes del sector público, incluidas las autoridades responsables, por ejemplo, la seguridad, el gobierno abierto, las normas del sector público, o el Estado de Derecho. En tercer lugar, está claro que la corrupción estratégica es un problema que puede afectar a todos los países. El uso de la corrupción estratégica pone de relieve la urgencia de reevaluar los esfuerzos anticorrupción y de integridad en los países de la OCDE para cerrar las brechas legales relacionadas con la integridad. Además, el papel fundamental de los facilitadores de la corrupción que operan en redes transnacionales plantea la necesidad de una coordinación internacional en la detección y sanción.

Es necesario vincular mejor la injerencia extranjera y la corrupción

Mapeo de los riesgos de injerencia extranjera

Los Estados extranjeros han utilizado el financiamiento político para influir en el resultado de las elecciones en las naciones objetivo y socavar la integridad de estos procesos democráticos críticos. Esta financiación puede ser directa en forma de pagos en efectivo, donaciones de material en especie (como equipos de oficina o la producción de materiales de campaña) o pagos a organizaciones afiliadas a partidos políticos. También puede ser indirecta, por ejemplo, a través de organizaciones que llevan a los votantes a las urnas el día de las elecciones o la movilización de donaciones de los miembros de la diáspora (Vandewalker and Norden, 2021[36]). Este tipo de intervención puede conducir a una mayor polarización política en el país objetivo, aumentos en el apoyo a la nación interviniente, resultados electorales sesgados e injustos, reducción de la confianza y el compromiso en los procesos democráticos y electorales, e incluso el crecimiento de la violencia política en el Estado objetivo (Vandewalker and Norden, 2021[36]; Levin, 2016[96]).

Los Estados extranjeros también han perseguido la injerencia mediante la explotación de la puerta giratoria y los conflictos de intereses en los Estados objetivo. Los Estados extranjeros están tratando cada vez más de aumentar su poder de cabildeo y sus redes mediante la contratación de ministros y ex ministros y altos funcionarios para apoyar sus programas de influencia (Jones, 2023[97]; Bressanelli et al., 2020[10]). Estos compromisos buscan aprovechar los conocimientos, las redes y el perfil que tienen estos titulares de altos cargos públicos. Los funcionarios que prestan sus conocimientos y aptitudes a entidades extranjeras corren el riesgo de facilitar o proteger la actividad extranjera de injerencia, especialmente cuando los nombramientos de categoría superior no son transparentes ni se gestionan eficazmente mediante sólidas salvaguardias de integridad. Esos enfoques también pueden llevar a los altos funcionarios a tener muy en cuenta los intereses extranjeros, con la perspectiva de una futura contratación.

Los Estados extranjeros también pueden desestabilizar a los gobiernos a través de actividades encubiertas o ilícitas de influencia contra procesos legítimos de toma de decisiones y estructuras políticas. El uso de la influencia encubierta ha aumentado en la última década, y proteger a las sociedades abiertas de la influencia y la injerencia encubiertas extranjeras se ha convertido en una prioridad para muchos países de la OCDE (Bressanelli et al., 2020[10]). Los Estados extranjeros pueden ejercer esta influencia a través de la manipulación de información e injerencia extranjera, prácticas encubiertas de cabildeo, agendas ocultas impulsadas por laboratorios de ideas y organizaciones de la sociedad civil financiados por el extranjero, abuso del intercambio académico y la cooperación científica, movilización y recopilación de inteligencia a través de diásporas, e influencia a través de corporaciones afiliadas al Estado. Esta injerencia socava la integridad pública al aumentar el riesgo de que los titulares de cargos públicos ejerzan sus poderes, conscientemente o no, en interés de agentes extranjeros y no en el interés público de su propio país. Contribuye a una cohesión interna más débil de las sociedades abiertas y a la percepción de que las democracias son disfuncionales, corruptas y poco fiables, y puede aumentar el apoyo a formas de gobierno no democráticas.

La injerencia extranjera también puede debilitar el Estado de Derecho en las democracias, lo que plantea un desafío importante a la integridad de los procesos judiciales y la lucha contra la corrupción y el soborno transnacional. La injerencia extranjera en este contexto puede producirse mediante intentos de gobiernos extranjeros de influir en las investigaciones de corrupción por razones políticas, presionando a las autoridades policiales o judiciales para que inicien o detengan investigaciones contra personas o empresas específicas. Las campañas de desinformación para manipular la opinión pública y la percepción de los casos de corrupción pueden difundir información falsa o crear falsas narrativas, lo que puede afectar la credibilidad de las investigaciones y los procedimientos judiciales. Actores externos también pueden usar la piratería (hacking) y las interferencias cibernéticas para obtener acceso a información sensible relacionada con casos de corrupción o para manipular el curso de las investigaciones. Las potencias extranjeras también pueden utilizar la ventaja económica para influir en la gestión de los casos de corrupción, lo que lleva a investigaciones comprometidas o a resoluciones indulgentes de los casos.

Ajustar los marcos anticorrupción y de integridad a los riesgos de injerencia extranjera

Los países de la OCDE deben mejorar su comprensión de los riesgos que plantea la injerencia extranjera y, en particular, de cómo la eficacia de sus marcos de integridad puede influir en esos riesgos. Los países que no están implementando mecanismos de integridad relacionados con conflictos de intereses, puerta giratoria, cabildeo y financiamiento político, o aquellos que no están recopilando información sobre la implementación de estos mecanismos, son más susceptibles a los riesgos de injerencia extranjera y sus efectos desestabilizadores sobre la democracia. Por lo tanto, los países deberían desarrollar su capacidad para detectar e identificar campañas de manipulación de información extranjeras y sensibilizar al público sobre esas campañas, así como mantener las salvaguardias adecuadas para garantizar la libertad de expresión y la privacidad. También deberían introducir normas claras para la financiación de campañas y partidos políticos, y para reforzar la transparencia y limitar las oportunidades de financiamiento político por parte de potencias extranjeras y sus representantes. Deberían asimismo introducir políticas específicas para gestionar el empleo de los titulares de cargos públicos actuales y anteriores en entidades extranjeras, incluidas medidas de transparencia y períodos de inhabilidad, a fin de mitigar el riesgo de injerencia extranjera.

Los países también podrían mejorar los requisitos de transparencia sobre las actividades de influencia extranjera y sobre quienes las realizan, junto con sus intermediarios, a través de registros públicos, apoyados por sanciones proporcionadas, especialmente para actividades de injerencia extranjera malignas. Una de las políticas más establecidas en esta área es la Ley de Registro de Agentes Extranjeros (FARA, por sus siglas en inglés) en los Estados Unidos, que establece un régimen legal específico para los cabilderos extranjeros que es distinto del régimen para los cabilderos nacionales. Después de que Australia adoptara un tipo de esquema similar en 2018 y el Reino Unido en 2023, muchos países de la OCDE están estudiando actualmente cómo crear su propia versión de FARA, incluso en la UE en el contexto de su paquete de defensa de la democracia. Además, hacer frente a la injerencia extranjera en los casos de soborno transnacional requiere un esfuerzo amplio y coordinado a nivel internacional.

Por último, mediante el fortalecimiento de los marcos jurídicos, la promoción de la transparencia y el fomento de la colaboración, los países pueden trabajar juntos para salvaguardar la integridad de los esfuerzos contra el soborno y garantizar la independencia de la justicia.