Perspectivas de anticorrupción e integridad 2024

4. Cabildeo

Introduction

El cabildeo es una parte natural del proceso democrático, cuando se gestiona adecuadamente para garantizar que la influencia se ejerza de manera justa y eficaz en la formulación de políticas. Al compartir conocimientos especializados, necesidades legítimas y pruebas con los responsables políticos, los diferentes grupos de cabildeo o interés pueden proporcionar a los gobiernos información y datos sobre los cuales basar las políticas y la toma de decisiones. Sin embargo, si no se establecen las protecciones adecuadas, los grupos de cabildeo o interés pueden crear ventajas para determinados grupos que conducen a una influencia asimétrica o indebida en la formulación de políticas, lo que a su vez conduce a políticas que son ineficientes, ineficaces o que no sirven al interés público.

El cabildeo es una actividad cada vez más compleja, y los riesgos que plantea están cambiando. También están evolucionando los agentes que participan en los grupos de interés y el contexto en el que operan. Entre los que buscan influir en la formulación de políticas se incluyen ahora asociaciones comerciales e industriales, ONGs, grupos consultivos y de expertos, grupos de enlace parlamentario, instituciones académicas y centros de pensamiento (OCDE, 2010[18]; OCDE, 2021[19]; Benamouzig and Cortinas Muñoz, 2019[20]; Mialon, Swinburn and Sacks, 2015[21]). Los métodos que se utilizan para cabildear a los responsables políticos y las presiones que crean también están cambiando. A través de las redes sociales y los mensajes directos, los responsables políticos están sujetos a un mayor escrutinio, polarización política y desinformación, lo que dificulta determinar la legitima representación y la toma de decisiones informadas que conducen a políticas de interés público (OCDE, 2021[19]). Cambiar las percepciones del público sobre los intereses representados y quién debería estar involucrado en la formulación de políticas está abriendo el espacio a normas más estrictas sobre el cabildeo e incluso a la exclusión de determinados intereses de los debates sobre ciertas cuestiones (OCDE, 2021[19]; OCDE, 2022[6]).

Estos acontecimientos son particularmente significativos a medida que se intensifica el compromiso entre los Estados miembros de la OCDE y las organizaciones externas en torno a cuestiones relacionadas con la transición verde. La IA está presentando nuevas oportunidades para que quienes están fuera del gobierno influyan legítimamente en la toma de decisiones a través de un análisis de políticas más eficiente y una capacidad de influencia más específica o ilegítimamente a través, por ejemplo, de contenido falsos. La injerencia de países extranjeros está aumentando los riesgos de no definir adecuadamente quién tiene un interés legítimo en el proceso de formulación de políticas.

El cabildeo es una de las áreas de integridad pública más sub reguladas en los Estados miembros de la OCDE. Este capítulo muestra que:

• en cerca de la mitad de los países de la OCDE existen los elementos básicos de un marco de cabildeo

• los bajos niveles de transparencia en torno a el cabildeo aumenta el riesgo de que la formulación de políticas pueda verse influenciada de manera indebida.

En cerca de la mitad de los países de la OCDE existen los elementos básicos de un marco de cabildeo

Las normativas de cabildeo no deben tener como objetivo prevenir o reducir los grupos de interés, sino que deben establecer protecciones y normas para garantizar que los intereses pertinentes estén representados de manera justa y eficaz en la formulación de políticas. A pesar de los cambios en el panorama del cabildeo, solo cerca de la mitad de los países de la OCDE han definido el cabildeo y quienes se consideran cabilderos (lobbyists) (Figura ‎4.1). Las reglamentaciones claras proporcionan una base firme sobre la que basar otras normas y protecciones contra la influencia indebida y asimétrica. Los países que no definen el cabildeo o los cabilderos dejan margen para que quienes tratan de influir en la formulación de políticas interpreten erróneamente sus obligaciones o exploten vacíos en las reglamentaciones (OCDE, 2021[19]). Además, solo 11 países cuentan con un código de conducta que regula las interacciones entre funcionarios públicos y cabilderos, respaldado por ejemplos prácticos de comportamientos y situaciones de riesgo o indeseables. Esto significa que es posible que los países restantes no estén estableciendo las normas a las que los grupos de interés o cabildeo deben adherirse lo más claramente posible, dejando las políticas y la toma de decisiones abiertas a prácticas e influencias indeseables por parte de grupos de cabildeo.

Figura ‎4.1. Una definición de “cabildeo” y “cabilderos” y las sanciones prescritas son requisitos para hacer frente a la influencia indebida

Nota: Los datos para definición de cabildeo y cabilderos se basan en los valores del país para el criterio “Las actividades de cabildeo son definidas en el marco normativo, incluidos los actores que se consideran cabilderos”. Los datos relativos a las sanciones vigentes se basan en los valores del país para el criterio “Las sanciones por incumplimiento de los estándares de transparencia e integridad en el cabildeo están definidos y son proporcionales a la gravedad de la infracción” Polonia tiene una definición para cabildeo, pero no para cabilderos, y cuenta con sanciones para las infracciones de los estándares.

Cómo leer: Austria tiene definiciones reglamentarias para los grupos de interés y sus miembros y sanciones para las infracciones de las normas de los grupos de interés. República Checa no tiene definiciones ni para los grupos de interés o sus miembros, como tampoco sanciones para las infracciones de las normas vigentes.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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Los países tampoco están asegurando que las normas establecidas en sus marcos reglamentarios se pongan en práctica mediante mecanismos eficaces de ejecución y supervisión. Incluso las mejores normativas de cabildeo solo son efectivas si se cumplen. Sin embargo, muchos países no han definido los regímenes de sanciones dentro de sus normas de cabildeo, y los regímenes de sanciones existentes pueden no ser eficaces. Solo alrededor de una tercera parte de los países de la OCDE han definido sanciones proporcionadas por incumplimiento de las normas de transparencia e integridad en el cabildeo. Incluso entre los 17 países con una definición legal de cabildeo y cabilderos, 6 no han prescrito sanciones. En los países en los que existen regímenes de sanciones, su efecto disuasorio puede verse socavado porque los que están sujetos a ellos no son conscientes de ello (OCDE, 2021[19]; Šimral, 2020[22]). Una reciente encuesta de la OCDE a parlamentarios y miembros de grupos de cabildeo o interés arrojó que la mayoría de ellos no estaba al tanto de que se habían aplicado sanciones y una gran proporción ni siquiera era consciente de que existían sanciones, lo que socava significativamente la eficacia de los regímenes regulatorios y de sanciones de estos países (OCDE, 2021[19]).

También podría mejorarse la supervisión de muchos países de la OCDE de las normas de cabildeo y la investigación de posibles infracciones. Solo 14 países de la OCDE han establecido una autoridad para supervisar el cumplimiento de las normativas de cabildeo. De los 12 países con sanciones en vigor, 10 llevaron a cabo una investigación por incumplimiento de las normas de cabildeo en el último año. Por otra parte, ningún país sin sanciones llevó a cabo una investigación, lo que les dificultó la evaluación de si se están siguiendo sus normas y si se observan buenas prácticas de cabildeo. Estos resultados también ponen de relieve un fuerte contraste entre un grupo básico de países de la OCDE que ha adoptado muchas medidas para promover la integridad y la transparencia en el cabildeo y otro grupo que ha adoptado pocas medidas en este sentido.

Los bajos niveles de transparencia en torno al cabildeo aumentan el riesgo de que la formulación de políticas pueda verse indebidamente influenciada

Las medidas de transparencia en torno al cabildeo están diseñadas para aclarar quién está ejerciendo presión, quién está siendo presionado, cómo están presionando y sobre qué están presionando. La transparencia en este ámbito puede ayudar a garantizar la integridad y normas éticas más estrictas al permitir que los gobiernos comprendan qué intereses están siendo representados en la formulación de políticas, e invitar al escrutinio público sobre las actividades de los grupos de interés y los titulares de cargos públicos (Crepaz, 2020[23]; Năstase and Muurmans, 2020[24]; OCDE, 2021[19]). En situaciones en las que las normas de cabildeo están funcionando bien, las medidas de transparencia también pueden ayudar a tranquilizar a los ciudadanos de que todos los intereses están representados equitativamente en el proceso de formulación de políticas.

Entre las principales herramientas para aumentar la transparencia en el cabildeo se encuentra un registro público de cabildeo. En la última década, la cantidad de países de la OCDE con registros de cabildeo ha aumentado, y 17 países tienen actualmente un registro de cabildeo disponible públicamente. Sin embargo, los registros de muchos países de la OCDE no proporcionan suficiente información para mitigar los riesgos de integridad. De los 17 países con un registro público, todos incluyen en su registro el nombre del cabildero, pero solo 13 incluyen información sobre el tipo de cabildeo . Solo ocho países incluyen información sobre el instrumento legislativo o reglamentario previsto, y solo tres incluyen información sobre el presupuesto y gastos del cabildeo realizado (Figura ‎4.2). Por lo tanto, a pesar del aumento de la cantidad de países con registros, es posible que los registros de muchos países de la OCDE no estén mejorando significativamente la transparencia en el cabildeo. Esto limita el grado en que los registros de cabildeo pueden incentivar el comportamiento ético, promover una formulación de políticas públicas más eficaz y aumentar la confianza de los ciudadanos.

Figura ‎4.2. Características de registros de cabildeo por país

Nota: Datos basados en los valores de los países de los criterios “La información divulgada por grupos de interés o cabildeo en el registro incluye su nombre, organización, dominio de intervención y tipo de actividades de presión”, “La información divulgada por los grupos de interés o cabildeo en el registro incluye el presupuesto o los gastos para las actividades de cabildeo , y las leyes y normas específicas” y “El registro del grupo de cabildeo o intereses accesible en línea”. El registro de Luxemburgo divulga el nombre del cabildero, pero no el de la empresa. El registro de Finlandia divulga el nombre de la empresa, pero no el del cabildero.

Fuente: OCDE (2024[7]), Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.

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Además de los registros de cabildeo, otros instrumentos de transparencia también pueden ayudar a aclarar quién está realizando el proceso de formulación de políticas. Por ejemplo, 12 países publican en línea agendas abiertas para ministros que proporcionan información sobre qué ministros se reúnen y sobre qué versan las reuniones. Además, 13 países cuentan con un registro de beneficiarios reales, lo que ayuda a que tanto los ciudadanos como los responsables políticos comprendan mejor quién influye en la formulación de políticas cuando se trata de estructuras corporativas opacas. Como se establece en la Recomendación de la OCDE sobre los principios de transparencia e integridad en el cabildeo, la transparencia en estos funciona mejor cuando se utiliza una combinación de métodos. Si bien la adopción de medidas de transparencia por parte de algunos países es un paso positivo para mejorar las prácticas de cabildeo y la influencia en la formulación de políticas, la adopción de estas medidas sigue siendo la excepción y no la regla.