La législation existante n’a cessé de s’étoffer au fil du temps dans les pays dans le sillage des actions menées par les gouvernements pour faire face aux enjeux émergents. Pourtant, les lois existantes et nouvelles ne sont pas toujours parfaitement adaptées aux cadres réglementaires existants, d’autant que les économies et les pays sont de plus en plus interconnectés. Les Principes de bonne pratique de l’OCDE pour l’examen de la réglementation existante offrent un cadre pratique et souple auquel les pays peuvent se conformer lorsqu’ils examinent les lois. Ces principes aident les pays à établir leurs régimes d’évaluation ex post, tout en leur donnant des conseils pratiques sur les méthodologies à adopter. Le présent rapport s’inscrit dans une série de « principes de bonne pratique » élaborés sous la direction du Comité de la politique de la réglementation de l’OCDE. Comme les autres rapports de la série, il complète et précise les principes formulés dans le cadre de la Recommandation du Conseil de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires.
Examiner la réglementation existante
Résumé
Synthèse
À l’instar des projets de réglementation, qui doivent faire l’objet d’une évaluation pour vérifier qu’ils répondent à leur objectif et procureront des avantages nets à la société, les réglementations existantes, bien plus nombreuses que les projets et souvent mises en œuvre dans des circonstances différentes, doivent également être évaluées. Selon la Recommandation de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaires, les pays membres doivent « procéder à l’examen systématique [de la réglementation en vigueur], afin de s’assurer qu[’elle] reste […] cohérente et efficace par rapport à son coût, et qu’elle répond aux objectifs de politique recherchés. »
Toutefois, la politique de la réglementation néglige généralement de conclure le cycle de vie réglementaire par des examens ex post, les gouvernements adoptant souvent une approche « sitôt adopté, sitôt oublié ». On comprend facilement pourquoi. Les projets de réglementation ont souvent des effets incertains, attirent l’attention des médias et nécessitent un compromis politique pour pouvoir être adoptés. À l’inverse, les lois existantes ne suscitent pas le même intérêt ni le même sentiment d’urgence que les nouvelles lois. Plus important encore, les gouvernements peuvent craindre qu’un examen ne mette en évidence qu’une réglementation n’a pas permis de résoudre le problème qu’elle était censé régler. On peut espérer que ces principes rappelleront aux dirigeants politiques et décideurs que toutes les réglementations sont des expériences, que certaines expériences échouent, et que d’autres doivent subir des modifications avant de pouvoir porter leurs fruits.
Il convient d’appliquer trois principes généraux aux systèmes en vue de l’examen ex post de la réglementation :
les examens ex post doivent faire partie intégrante et permanente du cycle réglementaire
les processus d’examen doivent être exhaustifs, et
ils doivent inclure une évaluation factuelle des résultats réels de l’action réglementaire, et des recommandations pour remédier à d’éventuelles insuffisances.
Les Principes de bonne pratique pour l’examen de la réglementation existante formulent des conseils relatifs aux huit domaines suivants des systèmes réglementaires, en vue de l’examen ex post de la réglementation.
La gouvernance des examens ex post est essentielle à leur efficacité. Parmi les éléments de bonne gouvernance, on peut citer des mécanismes efficaces de contrôle et de responsabilité ; des dispositifs institutionnels qui englobent les processus d’examen ex ante et ex post ; et l’information préalable des parties prenantes quant aux examens à venir.
En ce qui concerne la gouvernance des examens individuels, il convient d’appliquer le principe de proportionnalité afin de garantir leur rapport coût-efficacité. En outre, si de nombreux examens seront (à juste titre) effectués au sein des ministères responsables, cela ne devrait pas être le cas dans les organismes chargés de faire appliquer la réglementation. Plus un domaine de réglementation est « sensible », plus ses impacts sont importants, plus il est pertinent de mettre en place un processus d’examen indépendant. En outre, il est primordial que ces examens soient transparents.
Un éventail d’approches sera généralement nécessaire pour garantir que le type d’examen entrepris est le plus approprié et le plus rentable. On distingue trois grands types d’examens :
Les examens programmés peuvent inclure a) les examens imposés par la législation elle-même, notamment les lois plus importantes et innovantes ; b) les exigences de caducité pour les nombreux règlements subordonnés ; et c) les examens de suivi menés à plus court terme, offrant ainsi un mécanisme de sécurité pour les cas où les processus d’élaboration de la réglementation seraient déficients.
Les examens ad hoc englobent les « bilans » des réglementations dans un secteur ou une économie, notamment ceux assujettis à des critères comme les effets anticoncurrentiels, les examens publics approfondis des grands régimes réglementaires, et l’analyse comparative de certaines réglementations lorsque des comparaisons portant sur des éléments similaires sont possibles.
La gestion continue de la réglementation existante comprend des processus administratifs permettant un apprentissage par la pratique au fur et à mesure de la mise en œuvre de la réglementation ; ainsi que des règles de compensation pour les nouveaux règlements, et des objectifs de réduction de la charge (comme diverses initiatives visant à alléger les « charges administratives ») afin de réduire le nombre et le coût des réglementations existantes.
Les questions essentielles auxquelles il convient de répondre lors des examens ex post sont les suivantes : y a -t-il toujours une raison valable derrière une réglementation (pertinence) ? La réglementation a-t-elle réellement atteint ses objectifs ? La réglementation a-t-elle donné lieu à des coûts inutiles ou à d’autres effets indésirables (efficience), et est-il nécessaire de la modifier ou de la remplacer, voire de la supprimer ?
La méthodologie générale de conduite des évaluations doit suivre une approche « coûts-avantages » permettant de recenser et de documenter les différents impacts d’un règlement, puis d’évaluer leur ampleur relative. Il convient d’encourager la quantification lorsque c’est possible, car elle permet des évaluations plus rigoureuses. En outre, dans l’idéal, il convient de comparer les résultats observés des mesures réglementaires à ce qui aurait pu se produire en l’absence de réglementation.
Il convient de mener des consultations avec les parties concernées, en utilisant des processus aussi accessibles que possible. La nature et l’ampleur des consultations doivent être proportionnelles à l’importance des règlements et de leurs effets, et au degré d’intérêt ou de sensibilité du public concerné.
L’établissement des priorités et l’ordonnancement sont importants pour tirer le meilleur parti des réformes. En matière d’examen, il convient d’accorder la priorité aux règlements qui ont a) un champ d’application étendu dans l’économie ou la communauté et b) des impacts pouvant être importants sur les citoyens, et pour lesquels on peut c) constater à première vue l’existence d’un « problème ». Il est également avantageux d’examiner les règlements de façon groupée lorsqu’ils présentent des interactions, ou que leur action conjuguée permet d’atteindre un objectif.
Il est essentiel d’acquérir des capacités méthodologiques internes en matière d’évaluation, tant pour effectuer des examens en interne que pour superviser ceux qui sont confiés à des organismes externes. Cela inclut le recours à des consultants. Le renforcement des capacités au sein d’un organisme nécessite de former le personnel existant et de recruter des spécialistes.
Des dirigeants engagés sont indispensables à des systèmes d’examen ex post efficaces, tant au niveau politique, pour garantir un soutien continu adéquat en matière d’évaluation, qu’aux niveaux supérieurs de l’administration, pour veiller à la mise en pratique des principes.
