Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2023 (version abrégée)

17. Japon

Soutien à l’agriculture

Malgré des réductions significatives, le soutien du Japon aux producteurs reste parmi les plus élevés des pays de l’OCDE. En 2020-22, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) représentait 38 % des recettes agricoles brutes, un chiffre en baisse par rapport à 2000-02 (54 %), mais qui demeure deux fois plus élevé que la moyenne OCDE.

Au Japon, le soutien des prix du marché (SPM) reste la principale composante du soutien agricole et passe principalement par des mesures à la frontière, en particulier pour le riz, la viande porcine et le lait. La baisse du niveau du SPM observée entre 2021 et 2022 s’explique principalement par la réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière, en particulier pour le riz et la viande porcine. La légère baisse des prix intérieurs et la hausse des prix à la frontière, combinées à une dépréciation du yen japonais (JPY), ont contribué à cette évolution. Néanmoins, pour de nombreux produits, les prix des producteurs restent bien au-dessus des prix mondiaux, et le SPM qui en résulte constitue généralement la plus grande part des transferts au titre d’un seul produit (TSP).

Les paiements budgétaires aux producteurs prennent principalement la forme de paiements au titre de la superficie, des revenus ou de la production. En 2022, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables ont connu une forte hausse liée à la mise en place de dispositifs de soutien qui visaient à compenser les effets de la flambée des prix des matières premières. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (à savoir le SPM, le soutien fondé sur la production et celui fondé sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes) a diminué, mais représentait encore 81 % de l’ESP en 2020-22.

En 2020-22, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) équivalaient à 23 % du soutien total du Japon au secteur. L’ESSG représente près de 12 % de la production agricole en valeur, un chiffre supérieur à la moyenne OCDE, mais inférieur aux niveaux des années 2000. Environ 80 % de l’ESSG est consacrée au développement et à l’entretien des infrastructures agricoles (en particulier les systèmes d’irrigation), contre 11 % pour le financement des systèmes de connaissances et d’innovation agricoles. En 2020-22, l’estimation du soutien total (EST) pour le secteur agricole représentait 0.9 % du produit intérieur brut (PIB) du Japon, et la plus grande partie était affectée aux producteurs à titre individuel.

Évolutions récentes de l’action publique

La loi pour la promotion d’activités économiques à faible impact sur l’environnement au service de l’instauration de systèmes alimentaires en harmonie avec l’environnement (loi MIDORI) a été adoptée au mois d’avril 2022 afin de faciliter la mise en œuvre de la stratégie MIDORI. Elle impose aux autorités préfectorales et municipales d’élaborer ensemble un « plan fondamental » prévoyant l’adoption et la mise en œuvre de mesures environnementales (axées sur l’amélioration de la santé des sols, sur la réduction de l’utilisation de pesticides et d’engrais chimiques, et sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES)) adaptées aux conditions naturelles, économiques et sociales de leurs régions respectives. La loi prévoit la mise en place d’un système de certification destiné à favoriser l’adoption de pratiques et de technologies respectueuses de l’environnement. Lorsqu’un producteur élabore un plan d’activités conforme au « plan fondamental » de sa région, il peut alors prétendre à l’obtention d’une certification attestant la mise en œuvre d’activités respectueuses de l’environnement. Les entreprises qui proposent des technologies innovantes permettant de réduire l’impact environnemental de l’agriculture sont également éligibles à cette certification. Une fois certifiés, les producteurs et les entreprises peuvent bénéficier de différents services de leur choix, dont des incitations.

En avril 2022, afin d’amortir le choc économique lié à la hausse des prix des matières premières, le gouvernement japonais a approuvé un plan d’aide d’urgence intersectoriel de 6 200 milliards JPY (47 milliards USD). Sur la totalité de l’aide, 75.1 milliards JPY (571 millions USD) ont été alloués au ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche pour la mise en œuvre de plusieurs mesures visant à atténuer les effets de la flambée des prix de l’alimentation et des matières premières. Les éleveurs ont ainsi bénéficié de paiements visant à compenser la hausse du coût de l’alimentation animale, et les producteurs alimentaires ont reçu des subventions au titre du développement de nouveaux produits alimentaires, de leur fabrication et de l’approvisionnement en matières premières servant à leur production. Le ministère a également subventionné les coûts de transport et d’entreposage des fabricants d’engrais, afin de compenser les frais liés au changement de fournisseurs.

Au mois de décembre 2022, le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche a débloqué 164.2 milliards JPY (1.25 milliard USD) pour le renforcement de la sécurité alimentaire, en mettant l’accent sur la réduction de la dépendance aux importations et le renforcement de la production intérieure de produits et d’intrants agricoles. Parmi les principales mesures adoptées, on peut citer les paiements visant à favoriser la production d’engrais organiques, le soutien accru à la production de cultures fourragères et la mise en place de chaînes d’approvisionnement intérieures. Le gouvernement japonais a également publié un cadre stratégique pour le renforcement de la sécurité alimentaire, qui propose une feuille de route visant à garantir un approvisionnement alimentaire stable et fixe plusieurs objectifs pour 2030, dont le doublement de l’utilisation du compost de fumier et des boues d’épuration comme engrais, l’extension des zones de production de blé, de soja et de cultures fourragères, ou encore la réduction de moitié du gaspillage et des pertes alimentaires dans les entreprises de l’industrie alimentaire.

Évaluation et recommandations

• Le secteur agricole japonais est particulièrement vulnérable au changement climatique et a déjà subi ses effets néfastes sur la production et la qualité des produits. L’approche japonaise consistant à promouvoir le développement et le déploiement de variétés et de technologies de production adaptées, ainsi qu’à renforcer les activités de préparation et d’intervention en cas de catastrophe liée à un phénomène météorologique extrême, s’avère prometteuse. Étant donné la diversité des conditions climatiques et des systèmes agricoles du pays, ces mesures d’adaptation devraient tenir compte des spécificités locales et être appliquées en coopération entre les autorités nationales et locales.

• Depuis le début des années 2000, le Japon a accompli des progrès en matière de réforme des mesures de soutien à l’agriculture, mais le soutien aux producteurs est toujours deux fois supérieur à la moyenne OCDE et reste dominé par le SPM, qui crée des distorsions sur les marchés et contribue à l’augmentation des prix alimentaires. En outre, le SPM et les autres formes de soutien liées à des produits spécifiques peuvent faire obstacle à l’évolution des systèmes de production et limiter ainsi leur capacité d’adaptation au changement climatique. Il serait souhaitable d’envisager d’autres améliorations pour réduire le SPM et supprimer les mesures qui entravent l’adaptation au changement climatique.

• La valeur annuelle des exportations issues de l’agriculture, du secteur alimentaire, de la sylviculture et de la pêche a continué à augmenter. Si ces changements témoignent d’une évolution vers un secteur agricole plus compétitif, l’absence de certains produits clés dans les accords commerciaux limite les gains économiques liés à l’ouverture du pays au commerce international. Une réduction progressive des obstacles aux échanges de produits agricoles contribuerait à l’évolution structurelle et à la croissance de la productivité du secteur agroalimentaire japonais.

• La politique japonaise relative aux systèmes alimentaires (stratégie MIDORI) constitue une initiative sectorielle prometteuse visant à renforcer la durabilité et la productivité des systèmes alimentaires du pays. Le nouveau système de certification prévu par la loi MIDORI, en particulier, pourrait favoriser l’adoption de pratiques et de technologies respectueuses de l’environnement parmi les agriculteurs et les autres parties prenantes. Cette initiative devrait s’accompagner d’autres efforts en matière de promotion de la recherche-développement, de constitution de réseaux, de renforcement des capacités, de conseil stratégique et de partenariats multipartites.

• Avec la flambée des prix des matières premières et des ingrédients, le secteur agricole japonais est confronté à des défis majeurs. Pour y faire face, les pouvoirs publics devraient adopter des mesures proportionnées et ciblées afin de ne pas nuire aux autres objectifs assignés par le Japon au système alimentaire, dont la durabilité environnementale.

Graphique 17.1. Japon : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 17.2. Japon : Moteurs du changement de l’ESP, 2021 à 2022

Note : % de variation de l'Estimation nominale du Soutien aux Producteurs exprimée en monnaie nationale.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 17.3. Japon : Transferts au titre de produits spécifiques en pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, 2020-22

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Tableau 17.1. Japon : Estimations du soutien à l'agriculture

Million USD

	1986-88	2000-02	2020-22	2020	2021	2022p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	72 767	76 354	77 290	83 709	80 521	67 639
dont : part des produits SPM (%)	68.36	63.81	67.63	67.85	67.31	67.71
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	94 458	107 904	110 276	120 368	117 575	92 886
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	44 611	43 964	32 503	40 267	33 121	24 122
Soutien au titre de la production des produits de base	40 996	40 837	26 072	33 609	27 277	17 331
Soutien des prix du marché1	39 458	38 480	24 136	31 049	25 519	15 841
Soutien positif des prix du marché	39 458	38 480	24 136	31 049	25 519	15 841
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	1 539	2 358	1 936	2 560	1 758	1 491
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 434	976	1 138	1 007	737	1 670
Utilisation d’intrants variables	403	85	358	8	9	1 055
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Formation de capital fixe	890	724	504	732	391	390
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	142	167	276	267	336	226
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	621	613	2 250	2 820	1 990	1 940
Au titre des Recettes / du Revenu	0	0	236	183	178	348
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	621	613	2 014	2 637	1 813	1 593
avec contraintes sur les intrants	0	0	1 582	2 168	1 356	1 222
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1 560	1 538	3 030	2 831	3 118	3 142
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1 560	1 538	3 030	2 831	3 118	3 142
avec exceptions sur les produits	1 560	1 257	2 806	2 593	2 883	2 943
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	13	0	0	38
Retrait de ressources à long terme	0	0	13	0	0	38
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	57.42	53.62	37.55	43.33	37.59	31.77
CNP des producteurs (coeff.)	2.24	2.07	1.50	1.66	1.52	1.34
CNS aux producteurs (coeff.)	2.35	2.16	1.60	1.76	1.60	1.47
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	8 769	12 141	9 514	12 424	8 661	7 456
Système de connaissances et d'innovation agricoles	514	861	1 017	1 060	1 047	943
Services d'inspection et de contrôle	55	66	108	119	111	92
Développement et entretien des infrastructures	7 747	10 620	7 558	10 276	6 685	5 713
Commercialisation et promotion	152	248	715	843	702	600
Coût du stockage public	301	345	116	126	115	108
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	16.29	21.66	22.68	23.58	20.73	23.61
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-53 525	-49 487	-34 685	-43 316	-36 280	-24 460
Transferts des consommateurs aux producteurs	-38 964	-38 469	-24 539	-31 181	-26 280	-16 157
Autres transferts des consommateurs	-14 520	-11 104	-10 667	-12 686	-10 697	-8 619
Transferts des contribuables aux consommateurs	-108	35	5	6	5	5
Surcoût de l'alimentation animale	68	51	516	546	691	311
ESC en pourcentage (%)	-56.73	-45.82	-31.14	-35.99	-30.86	-26.34
CNP des consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.46	1.57	1.46	1.36
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.45	1.56	1.45	1.36
Estimation du soutien total (EST)	53 272	56 139	42 022	52 697	41 788	31 582
Transferts des consommateurs	53 485	49 573	35 206	43 867	36 977	24 776
Transferts des contribuables	14 308	17 670	17 483	21 516	15 508	15 425
Recettes budgétaires	-14 520	-11 104	-10 667	-12 686	-10 697	-8 619
EST en pourcentage (% du PIB)	2.10	1.24	0.88	1.05	0.85	0.76
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	13 814	17 659	17 886	21 648	16 268	15 741
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.54	0.39	0.38	0.43	0.33	0.38
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	105	97	98	97	97
Taux de change (monnaie nationale par USD)	147.09	118.19	115.99	106.76	109.77	131.43

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Japon sont : le blé, l'orge, le soja, le riz, le sucre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille, les oeufs, les pommes, le choux, les concombres, le raisin, les mandarines, les poires, les épinards, les fraises et la ciboule.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr