Agir contre le défaut de déclaration et de paiement est essentiel pour assurer un niveau élevé de respect spontané des obligations fiscales ainsi que la confiance des citoyens dans le système fiscal dans son ensemble. Ce chapitre aborde la question de la performance des administrations fiscales en matière de gestion du recouvrement des créances, et présente les caractéristiques d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales. Il fournit également plusieurs exemples d’approches adoptées par les administrations afin d’éviter une accumulation de créances.
Administration fiscale 2022
Informations comparatives sur les pays de l'OCDE et autres économies avancées et émergentes
Administration fiscale
7. Perception
Abstract
Introduction
La fonction de recouvrement consiste à intervenir auprès des contribuables, et à prendre des mesures à l’encontre de ceux qui ne produisent pas leurs déclarations à temps, ou n’effectuent pas un paiement à la date d’échéance. Malgré le développement des régimes de déclaration préremplie ou d’absence de déclaration au cours de ces dernières années (voir chapitre 4), la déclaration demeure le principal moyen de calculer l’impôt dans la majorité des juridictions couvertes par cette publication. Même si en 2020 les taux moyens de respect des délais de dépôt se sont situés entre 78 % et 88 %, environ 100 millions de déclarations n’ont pas été déposées à temps (voir chapitre 4). Il importe par conséquent que les administrations fiscales continuent de concentrer leurs efforts sur les moyens d’agir contre le dépôt tardif ou le défaut de déclaration.
En ce qui concerne le recouvrement des arriérés d’impôt, toutes les administrations participant à l’enquête, à l’exception d’une seule, ont indiqué affecter du personnel à cette tâche (l’administration fiscale chilienne a déclaré que le recouvrement des créances fiscales ne relevait pas de ses attributions ; voir tableau A.8). Selon les informations communiquées par les administrations fiscales dans le cadre de l’enquête ISORA 2021, la fonction de recouvrement mobilise 11 % environ du total des agents (voir tableau D.4).
Le cadre législatif confère aux agents du fisc des pouvoirs qui leur permettent de mettre en œuvre certaines mesures en rapport avec la gestion des créances fiscales, le recouvrement des paiements non honorés, ainsi que les actions coercitives pouvant être prises à l’encontre des débiteurs défaillants. L’édition 2019 comportait une section récapitulant les pouvoirs des administrations fiscales en matière de gestion, de recouvrement et d’exécution, et l’usage qu’elles en font (OCDE, 2019[1]). Cette question n’a pas fait depuis l’objet d’un examen plus poussé. On peut toutefois supposer que l’existence et l’utilisation de tels pouvoirs n’ont pas changé de manière significative.
Ce chapitre :
examine brièvement les caractéristiques d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales, ainsi que les éléments d’une stratégie de gestion efficace dans ce domaine ;
analyse les performances des administrations fiscales en matière de recouvrement des créances fiscales ;
fournit des exemples de solutions visant à prévenir l’accumulation de créances ; et
examine l’impact immédiat de la pandémie de COVID-19 sur les niveaux des créances, une tendance probablement récurrente dans les prochaines éditions de cette série.
Caractéristiques d’une fonction de recouvrement des créances
Pour maintenir un niveau élevé de respect volontaire des obligations fiscales et de confiance dans le système fiscal, les administrations doivent veiller à ce que leurs procédures de recouvrement soient « adaptées à l’objectif poursuivi », et qu’elles répondent aux attentes des contribuables quant à la manière dont le système sera géré. Il s’agit non seulement de prendre des mesures fermes à l’encontre des contribuables qui manquent sciemment à leurs obligations, mais aussi de s’inspirer des principes de la relation client pour être plus à l’écoute de ceux souhaitant s’y conformer, mais qui ne sont pas en mesure de le faire pour des raisons compréhensibles, comme des problèmes de trésorerie passagers. De plus en plus d’administrations fiscales adoptent une vision de bout en bout ou systémique de leurs processus, et cherchent à connaître les raisons pour lesquelles les déclarations n’ont pas été déposées ou les paiements n’ont pas été effectués. Elles s’appuient également sur des informations concernant les antécédents du contribuable afin de mettre en évidence des schémas ou des anomalies.
Le rapport de 2014 intitulé Working Smarter in Tax Debt Management (OCDE, 2014[2]) donne un aperçu d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales, et en présente les caractéristiques essentielles :
Analyses avancées – Elles permettent d’exploiter toutes les informations dont les administrations fiscales disposent sur les contribuables afin de cibler les débiteurs avec plus de précision, et d’intervenir au bon moment.
Stratégies de traitement – La fonction de recouvrement nécessite plusieurs types d’interventions, qu’il s’agisse de minimiser le risque d’impayés, d’aider les contribuables à effectuer des paiements, ou de mettre en œuvre des mesures coercitives appropriées si nécessaire.
Centres d’appels sortants – Ils permettent de traiter efficacement un volume important de créances.
Organisation – Le recouvrement des créances est une fonction spécialisée qui est généralement organisée en conséquence. Des indicateurs de performance appropriés et une démarche d’amélioration continue permettent de parvenir aux résultats souhaités.
Dettes internationales – Le recours approprié et au moment opportun à l’assistance internationale est crucial, en particulier les « articles concernant l’assistance en matière de recouvrement » figurant dans les conventions entre juridictions.
Le rapport de 2019 intitulé Successful Tax Debt Management: Measuring Maturity and Supporting Change (OCDE, 2019[3]) apporte des éclairages supplémentaires quant aux éléments nécessaires à une stratégie efficace de gestion des créances fiscales, et énonce quatre principes stratégiques dont les administrations fiscales jugeront peut-être bon de tenir compte lors de l’élaboration de leur stratégie de gestion des créances fiscales. Ces principes se concentrent sur le calendrier des interventions dans le cycle de gestion des créances, depuis l’examen des mesures visant à prévenir la naissance des créances, en passant par un dialogue précoce et continu avec les contribuables avant d’engager une action en exécution, jusqu’à des mesures coercitives efficaces et proportionnées, et des stratégies raisonnables d’annulation. Ils reposent sur l’idée selon laquelle le meilleur moyen de minimiser le risque de créances impayées est de s’y attaquer sans perdre de temps, idéalement avant qu’elles ne voient le jour. Le rapport présente également un modèle de maturité de gestion des créances fiscales, ainsi qu’un recueil d’initiatives jugées concluantes en la matière.
Encadré 7.1. Exemples nationaux : Outils destinés à améliorer la gestion des créances fiscales
Argentine — Profilage des risques
L’Argentine a créé un système de profilage des risques baptisé SIPER, qui permet à l’Administration fédérale des recettes publiques (AFIP) d’effectuer chaque mois une classification automatique de l’ensemble du registre des contribuables. SIPER identifie les contribuables défaillants ; les catégories de risque vont de « risque faible » à « risque élevé », en fonction de différents types de contrôles (ou écarts) qui permettent de recenser les infractions formelles, significatives et judiciaires enregistrées dans les systèmes de l’AFIP.
Les contribuables sont informés par le système de la catégorie dont ils relèvent, et des raisons motivant la décision de l’administration. Ils ont la possibilité de corriger toute erreur en utilisant des données différentes. SIPER permet notamment d’identifier la catégorie de risque la plus élevée, qui représente 86 % des créances. L’administration peut ainsi cibler ses mesures de recouvrement sur les contribuables présentant le risque fiscal le plus élevé, et engager une action en justice plus rapidement.
L’objectif de SIPER est de promouvoir chez les contribuables l’idée que le respect des obligations fiscales constitue pour eux la meilleure solution, en ce qu’elle s’avère plus avantageuse à long terme, le non-respect des obligations fiscales engendrant des coûts plus élevés.
Canada — Personnalisation des services
Le processus d’évaluation des risques de l’Agence du revenu du Canada (ARC) détermine l’attribution des comptes au niveau adéquat en fonction d’un indicateur de risque. Cette initiative garantit que les comptes sont assignés à des fonctions spécifiques, et traités conformément aux stratégies associées. L’ARC a déjà élaboré des stratégies de segmentation des comptes de recouvrement à partir d’interactions spécifiques avec les parties prenantes, comme des dossiers d’insolvabilité. D’autres possibilités de segmentation existent qui sont fonction des caractéristiques du débiteur et des créances. L’ARC segmentera des portions de ses stocks afin de regrouper les comptes, et de développer les compétences des percepteurs quant à la meilleure façon de résoudre les différends liés à ces comptes.
La segmentation des comptes sur la base de caractéristiques communes permettra une approche plus ciblée du recouvrement de ces créances. Par exemple, en segmentant les comptes de personnes décédées, qui relèvent d’une fonction spécialisée et présentent un caractère sensible, ceux-ci seront traités différemment, et l’ARC aidera les administrateurs de la succession à régler les créances, et à obtenir une attestation de paiement. La segmentation a pour objectif ultime d’attribuer les comptes à la bonne personne au bon moment, ce qui évite une accumulation de dossiers en souffrance qui pourraient être résolus à un stade plus précoce du processus de recouvrement.
États-Unis — Optimisation du recouvrement et de l’attribution
En 2021, le service du recouvrement de l’Internal Revenue Service (IRS) a réformé ses procédures afin de déterminer quelle fonction serait le mieux à même de traiter un dossier particulier, en élargissant l’application des modèles prédictifs aux décisions d’attribution. L’objectif était d’optimiser l’attribution des stocks de dossiers de recouvrement aux équipes chargées du traitement (dans les limites des contraintes opérationnelles), d’attribuer plus efficacement les stocks productifs, et d’identifier plus rapidement les stocks improductifs.
Le service du recouvrement de l’IRS dispose d’une série de modèles prédictifs qui intègrent des données comportementales à la grande quantité d’informations fiscales et administratives disponibles, afin de mieux anticiper la complexité et le niveau d’effort requis pour régler un dossier. Les modèles ont été construits à partir d’une régression logistique. Ils permettent de prévoir la probabilité qu’un contribuable règle ses dettes au moyen d’un paiement ou d’un accord de paiement, le risque de non-conformité future, ainsi que le montant attendu des paiements. L’efficacité des modèles est évaluée en permanence, et des améliorations peuvent être apportées afin de renforcer leur précision et leur fonctionnalité au fil du temps.
Plusieurs modèles prédictifs sont utilisés pour l’attribution des dossiers afin d’optimiser trois facteurs différents : la conformité future, les montants recouvrés, et le règlement des dossiers. Le fait d’intégrer plusieurs facteurs dans les décisions d’attribution permet une flexibilité quant à la pondération des facteurs en fonction des priorités stratégiques et des niveaux de stock. L’utilisation croissante des modèles prédictifs sous-tend le développement des futures capacités d’analyse.
Source : Argentine (2022), Canada (2022) et États-Unis (2022).
Performance en matière de recouvrement des créances en souffrance
Le montant total des arriérés en fin d’exercice reste très élevé, de l’ordre de 2 300 milliards EUR. À des fins d’enquête et d’analyse comparative, le « total des arriérés en fin d’exercice » correspond au montant total des créances fiscales et des créances sur d’autres recettes gérées par l’administration fiscale, dont le paiement est en souffrance à la fin de l’exercice. Ce montant inclut également les intérêts et pénalités. Sont aussi pris en compte les arriérés dont le recouvrement a été reporté (par exemple, à la suite de la mise en place d’un échéancier de paiements).
Le montant total des « arriérés recouvrables » à la fin de l’exercice s’élevait à 900 milliards EUR environ. Les arriérés recouvrables correspondent au total des arriérés, après déduction des montants litigieux, ou des montants qui ne sont pas légalement recouvrables. Ils comprennent également les arriérés qui ne peuvent pas être recouvrés, mais qui n’ont pas encore fait l’objet d’une procédure d’annulation.
Par conséquent, et malgré ces initiatives visant à garantir la comparabilité des données, il convient d’être prudent lorsque l’on compare certaines données, car l’organisation des systèmes fiscaux et les pratiques administratives diffèrent d’une juridiction à l’autre. Il convient également de faire montre de prudence en raison de l’impact de la pandémie de COVID-19, et de ses probables répercussions sur les chiffres de cette année. En effet, de nombreux pays ont pris des mesures afin d’aider les particuliers et les entreprises dans le contexte de la pandémie, en prolongeant les délais de paiement ou en suspendant le recouvrement des créances fiscales. De telles mesures pourraient expliquer dans une large mesure l’augmentation des arriérés recouvrables entre 2019 et 2020 (CIAT/IOTA/OCDE, 2020[4]). Dans les prochaines éditions de cette série, les auteurs continueront probablement d’examiner les conséquences de ces mesures, à l’heure où les administrations fiscales reprennent peu à peu leurs activités d’avant la pandémie.
En 2020, le ratio moyen du total des arriérés à la fin de l’exercice en pourcentage des recettes nettes perçues s’établissait à 37 % (voir tableau D.19). Comme les années précédentes, il reste fortement influencé par le niveau très élevé des ratios d’un petit nombre de juridictions qui affichent des ratios supérieurs à 100 %. Si l’on exclut ces juridictions, la moyenne descend à environ 15 % des recettes nettes (voir graphiques 7.1. et 7.2. et tableau D.19).
Tableau 7.1. Ratios moyens des arriérés
Note : Le tableau présente les ratios moyens des arriérés des juridictions qui ont été en mesure de fournir ces informations pour les années 2018, 2019 et 2020. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses. Les données concernant la Bulgarie ont été exclues du calcul de la moyenne du « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues », car les données relatives aux trois années n’étaient pas comparables (voir tableau A.31).
Source : Tableau D.19 Arriérés : Stock de clôture des arriérés, des arriérés recouvrables et des arriérés relatifs aux entreprises publiques.
Une comparaison des données de 2019 et 2020 fait apparaître une augmentation significative du total des arriérés en pourcentage des recettes nettes perçues à la fin de l’exercice. Alors qu’il n’y a eu quasiment aucun changement entre 2018 et 2019, en 2020 — l’année de la pandémie — le ratio a augmenté en moyenne de plus de 20 % (voir tableau 7.1). En outre, les données au niveau des juridictions montrent qu’en 2020, le ratio « total des arriérés en pourcentage des recettes nettes perçues » a augmenté dans environ 85 % des juridictions (voir tableau D.19).
S’agissant des arriérés recouvrables, les données de 2020 relatives à 41 juridictions font apparaître qu’en moyenne, 55 % du montant total des arriérés sont considérés comme recouvrables. Cela représente une augmentation de 5 % par rapport à 2019 (voir tableau 7.1). Le graphique 7.3. illustre bien toutefois les différences qui existent entre les juridictions. Dans certaines d’entre elles, la quasi-totalité des arriérés est considérée comme recouvrable, tandis qu’ils sont presque entièrement non recouvrables dans d’autres.
Graphique 7.1. Total des arriérés en fin d’exercice en pourcentage du total des recettes nettes perçues, 2020
Source : Tableau D.19 Arriérés : Stock de clôture des arriérés, des arriérés recouvrables et des arriérés relatifs aux entreprises publiques.
Graphique 7.2. Total des arriérés en fin d’exercice en pourcentage du total des recettes nettes perçues, 2020
Source : Tableau D.19 Arriérés : Stock de clôture des arriérés, des arriérés recouvrables et des arriérés relatifs aux entreprises publiques.
Graphique 7.3. Total des arriérés recouvrables en pourcentage du total des arriérés en fin d’exercice, 2020
Source : Tableau D.19 Arriérés : Stock de clôture des arriérés, des arriérés recouvrables et des arriérés relatifs aux entreprises publiques.
Graphique 7.4. Évolution du total des arriérés entre 2019 et 2020
Note : Le graphique n’inclut pas les données relatives à la Bulgarie, car les données pour les années 2019 et 2020 n’étaient pas comparables (voir tableau A.31).
Source : Tableau D.21 Arriérés : Variation en glissement annuel.
Le graphique 7.4 montre l’évolution du total des arriérés à la fin de l’exercice entre 2019 et 2020. En valeurs absolues, le montant total a augmenté dans 39 des 51 juridictions en mesure de transmettre des données.
Si l’on examine le montant des arriérés pour les principaux types d’impôts (voir tableau 7.3), il semble que les particuliers soient plus susceptibles que les entreprises de respecter les délais de paiement. Le ratio moyen des arriérés liés à l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) par rapport aux recettes nettes tirées de l’IS s’élève à 35 % environ, et celui des arriérés concernant les taxes sur la valeur ajoutée est d’environ 30 %. Le ratio de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) est beaucoup plus faible, et se situe aux alentours de 16 %.
Le ratio des impôts à la source prélevés par les employeurs est le plus faible, et se situe à environ 7 %, ce qui n’est guère surprenant dans la mesure où les employeurs sont chargés de reverser ces impôts à l’administration pour le compte de leurs employés, et n’ont donc aucun droit sur ces montants.
Tableau 7.2. Ratio moyen des arriérés en fin d’exercice par rapport aux recettes nettes perçues par type d’impôt
Note : Le tableau présente les ratios moyens des juridictions qui ont été en mesure de fournir ces informations pour les années 2018, 2019 et 2020. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses. Les données concernant la Bulgarie ont été exclues du calcul de la moyenne du « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues », car les données relatives aux trois années n’étaient pas comparables (voir tableau A.31). En outre, parce qu’elles fausseraient les moyennes, les données relatives à la Grèce ont été exclues du calcul de la moyenne de l’IS, et celles relatives à Malte ont été exclues du calcul de la moyenne de la TVA.
Source : Tableau D.20 Arriérés recouvrés par type d’impôt.
Approches préventives
Les mesures prises par les administrations afin de prévenir la naissance de créances et de recouvrer les arriérés continuent d’évoluer. Les progrès en matière de modélisation prédictive et de techniques expérimentales, présentés dans le rapport de l’OCDE Advanced Analytics for Better Tax Administration (OCDE, 2016[5]), et dans le recueil des pratiques de gestion des créances fiscales jugées concluantes que l’on trouvera dans le rapport de l’OCDE intitulé Successful Tax Debt Management: Measuring Maturity and Supporting Change (OCDE, 2019[3]), aident de nombreuses administrations à adapter leurs interventions en fonction des risques propres à tel ou tel contribuable. Les approches retenues relèvent de l’une des catégories suivantes :
l’analyse prédictive, qui cherche à évaluer la probabilité de réalisation de certains résultats et qui, en ce qui concerne le recouvrement des créances, repose sur une modélisation du risque qu’une personne physique ou une entreprise manque à ses obligations de paiement, ainsi que sur des modèles visant à estimer la probabilité d’insolvabilité ou d’autres difficultés de paiement ;
l’analyse prescriptive, qui consiste à prévoir l’impact probable de mesures sur le comportement des contribuables, pour permettre aux administrations fiscales de choisir la bonne ligne d’action pour un contribuable ou un groupe de contribuables donné (OCDE, 2016[5]).
De nombreuses administrations combinent ces deux pratiques, et ont expérimenté diverses méthodes destinées à modifier le « comportement des contribuables ». Comme on l’a vu au chapitre 5, près de 70 % des administrations ont recours à des méthodologies ou des techniques d’analyse comportementale. Ces pratiques sont susceptibles de modifier les stratégies en matière de gestion des créances fiscales, à l’heure où les administrations abandonnent les approches universelles (lorsque cela s’avère rentable), et s’efforcent plutôt de déterminer :
les cas devant faire l’objet d’une intervention ;
à quel moment il convient d’intervenir (par exemple, avant même la date de dépôt de la déclaration ou de réception du paiement) ; et
le type de mesure qui permettrait d’obtenir le meilleur rapport coût-bénéfice.
L’encadré 7.2 illustre les approches adoptées par certaines administrations.
Encadré 7.2. Exemples nationaux : Ciblage des interventions
Colombie — Modèle de hiérarchisation des portefeuilles
L’apprentissage automatique est utilisé de manière intensive dans le secteur bancaire depuis un certain temps afin de hiérarchiser les priorités pour le recouvrement de créances, à l’aide de modèles permettant d’évaluer les probabilités de recouvrement. L’administration colombienne des impôts et des douanes (DIAN) a décidé d’utiliser ces modèles dans le but d’accroître le montant des créances recouvrées dans les meilleurs délais.
La méthodologie employée comportait deux étapes. Dans un premier temps, les experts de la DIAN ont répondu à une enquête visant à déterminer l’importance de huit facteurs dans le domaine du recouvrement de créances. À partir de cette enquête, il a été possible d’établir le poids de chacun de ces facteurs lors de la hiérarchisation du portefeuille. Dans un deuxième temps, différents algorithmes ont été intégrés dans le modèle. L’objectif de ce modèle était d’estimer la probabilité qu’un contribuable acquitte les montants dus à l’administration. Selon les premières estimations pour la période allant de février à juillet 2021, le modèle a permis de recouvrer environ 3 milliards COP.
États-Unis — Refonte des avis de mise en recouvrement
L’IRS a eu recours aux éclairages apportés par les sciences comportementales afin d’améliorer un certain nombre d’avis de mise en recouvrement de sorte que les contribuables les comprennent mieux et y donnent suite. L’objectif visait à améliorer l’expérience des contribuables et à réduire les cas nécessitant d’engager des procédures de recouvrement plus coûteuses. Bon nombre des avis ainsi repensés contiennent un code de réponse rapide que les contribuables peuvent scanner avec leur téléphone portable pour accéder à des pages du site IRS.gov contenant des ressources et des informations supplémentaires.
Avant d’être mis en production, les avis sont testés afin de déterminer leur capacité à améliorer les résultats en termes de conformité. Un processus efficient et reproductible a été utilisé pour améliorer et évaluer l’efficacité des avis à l’aide d’essais contrôlés et randomisés. L’IRS a réalisé une série d’essais pilotes pour mesurer l’intérêt d’une telle refonte, et déterminer la version la plus efficace de chaque avis. Plusieurs modèles d’avis ont aussi été testés afin d’analyser la réaction des contribuables à différentes incitations comportementales.
Les résultats des tests ont montré que la nouvelle mouture des avis de recouvrement avait permis d’améliorer les taux de paiement, d’accroître le recours aux téléservices, et de réduire les coûts pour l’IRS, mettant en évidence les avantages d’une mise en œuvre généralisée. L’IRS estime que ces avis remaniés pourraient permettre d’augmenter le montant des impôts recouvrés de 800 millions USD par an. L’opération vise à promouvoir l’accès aux services en ligne proposés par l’IRS et à en faciliter l’utilisation, à mieux faire connaître les solutions permettant aux contribuables d’éviter toute attente inutile au téléphone, et à les aider à communiquer avec l’IRS par le canal de leur choix.
Source : Colombie (2022), et États-Unis (2022).
Bibliographie
[4] CIAT/IOTA/OCDE (2020), « Réponses de l’administration fiscale au COVID-19 : Mesures prises pour soutenir les contribuables », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/69d26e77-fr.
[3] OCDE (2019), Successful Tax Debt Management: Measuring Maturity and Supporting Change, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/publications-and-products/successful-tax-debt-management-measuring-maturity-and-supporting-change.htm (consulté le 13 May 2022).
[1] OCDE (2019), Tax Administration 2019: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/74d162b6-en.
[5] OCDE (2016), Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264256453-en.
[2] OCDE (2014), Working Smarter in Tax Debt Management, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264223257-en.