Ce chapitre s’intéresse aux ressources consacrées aux administrations fiscales et fournit des informations sur leur personnel. Il présente les démarches entreprises par les administrations pour adapter leur environnement de travail après la pandémie et maintenir leur niveau de capacité tout en assurant la gestion d’effectifs qui, de manière générale, diminuent, et, en moyenne, sont vieillissants. Il se penche également sur la manière dont les administrations fiscales peuvent tirer profit des technologies pour donner à leur personnel les moyens d’apporter de meilleures solutions aux contribuables tout en permettant à l’administration et à ses agents de gagner en flexibilité.
Administration fiscale 2022
Informations comparatives sur les pays de l'OCDE et autres économies avancées et émergentes
Administration fiscale
9. Budget et personnel
Abstract
Introduction
Pour qu’une administration fiscale puisse assurer son rôle de percepteur des impôts et de prestataire de services aux citoyens et aux entreprises, il est essentiel qu’elle dispose de ressources financières suffisantes ainsi que d’une main-d’œuvre qualifiée capable de produire des résultats de qualité de manière efficace et efficiente. La première partie de ce chapitre s’intéresse aux ressources financières dont disposent les administrations fiscales et à la manière dont elles sont dépensées. La seconde présente des informations sur le personnel des administrations fiscales et sur la façon dont la pandémie de COVID-19 a transformé les méthodes de travail.
Budget et technologies de l’information et de la communication
Dépenses opérationnelles
Le niveau global des ressources affectées à l’administration de l’impôt est une question importante et d’actualité pour la plupart des autorités, des parties prenantes externes et, bien entendu, des administrations fiscales elles-mêmes. Si les approches budgétaires diffèrent, la plupart des pays lient le budget alloué à l’obtention de résultats définis dans un plan d’activité annuel.
S’agissant des chiffres, un peu plus des deux tiers des administrations fiscales font état d’une hausse de leurs dépenses opérationnelles de 2019 à 2020. Cette proportion est inférieure à celle constatée entre 2018 et 2019, période pour laquelle les trois quarts des administrations avaient rapporté une augmentation (voir tableau 9.1).
Il convient toutefois d’interpréter ces données avec prudence. En effet, si de nombreuses administrations ont vu leur budget augmenter sur le papier, ces chiffres ne tiennent compte ni de l’accroissement des responsabilités dont font état de nombreuses administrations, particulièrement celles liées à la pandémie, ni des pressions inflationnistes.
Tableau 9.1. Évolutions des dépenses opérationnelles
Pourcentage des administrations
Source : Calculs du Secrétariat basés sur le tableau A.7.
Ce problème est d’autant plus grave qu’une part importante des budgets est nécessaire pour les coûts salariaux, qui représentent en moyenne 73 % des dépenses opérationnelles annuelles (voir tableau 9.1). Ainsi, toute hausse des budgets peut être rapidement absorbée par des augmentations de salaire, qui peuvent constituer une obligation contractuelle. Cette conjonction de l’accroissement des responsabilités et des pressions budgétaires incite les administrations fiscales à trouver des solutions innovantes, souvent fondées sur les technologies, de manière à pouvoir faire face aux contraintes budgétaires et continuer de fournir des services efficaces aux contribuables sans perdre de vue les risques de non-conformité concernés.
À l’heure où les administrations fiscales mènent une réflexion sur les pratiques de travail établies dans le cadre de la réponse à la pandémie, elles s’intéressent également aux effets du travail hybride ou à distance dans la durée. Cet aspect a fait l’objet d’une analyse plus détaillée dans le rapport de l’OCDE intitulé Administration fiscale : Inscrire le télétravail dans la durée après le COVID-19 (OCDE, 2021[1]) ; les exemples figurant dans l’encadré 9.1 présentent certaines des nouvelles pratiques adoptées après la pandémie.
Encadré 9.1. Exemples nationaux : Nouvelles pratiques de travail
Canada – Passage à un environnement de travail hybride
Avant la pandémie de COVID-19, plus de 90 % des agents de l’Agence du revenu du Canada (ARC) travaillaient à temps plein au bureau. Depuis la pandémie, ce rapport s’est inversé : la majorité des agents travaillent à domicile. Si cette mutation radicale a été opérée dans le souci de préserver la sécurité et la santé des agents lors de la crise sanitaire, ces derniers se sont, par la suite, prononcés pour la pérennisation de ces modalités de travail plus flexibles.
Afin d’instaurer une approche homogène, à l’échelle nationale, de la mise en œuvre d’un modèle de travail hybride, les besoins opérationnels ont été passés en revue en recherchant un équilibre entre l’exécution efficace des programmes et la flexibilité accordée aux agents. Articulée autour de cinq principes directeurs (bien-être, bonne gestion, services aux Canadiens, productivité et sécurité), cette approche a fait l’objet de discussions approfondies à l’échelle de l’Agence dans son ensemble. À l’issue de celles-ci, des critères obligatoires et facultatifs ont été établis pour déterminer le lieu où le travail doit être effectué en fonction des tâches concernées.
Une équipe pluridisciplinaire supervise le passage de l’ARC à un modèle de travail hybride, défini comme le télétravail, le travail sur site ou une combinaison des deux en fonction des besoins opérationnels. La centralisation et la mise en œuvre de mécanismes flexibles de gestion, de planification et de coordination ont permis à l’ARC d’amorcer cette transformation à grande échelle qui concerne l’ensemble de ses effectifs, de ses lieux et de ses flux de travail, mais aussi sa façon de travailler plus généralement. Cette approche, qui est au cœur des discussions menées à l’échelle de l’ensemble des administrations, est présentée comme un modèle pour les autres ministères.
Chili – Plan de mobilité
Au début de la pandémie de COVID-19, le Servicio de Impuestos Internos (SII) a mis en place un protocole de télétravail destiné à faciliter le travail à domicile pour ses agents. Dans le cadre d’un projet pilote, l’administration cherche actuellement à déterminer comment pérenniser cette pratique, sur la base du volontariat et pour certains membres du personnel.
Deux directions y participent, la Direction de l’administration et la Direction du développement des ressources humaines, afin d’étudier les effets d’une répartition du personnel à hauteur de 50 % en télétravail et de 50 % au bureau. Le SII prévoit que cette méthode pourrait se traduire par des économies : réduction des espaces de bureaux, fournitures et mobilier de bureau, entretien, électricité, climatisation et impression. Toutefois, l’administration reconnaît également que le télétravail entraînera des dépenses supplémentaires : mise à disposition de mobilier de bureau et de matériel informatique à domicile, coûts liés à l’électricité et à internet, ainsi que formation à l’utilisation et à la gestion des informations à distance.
L’IIS perçoit déjà les avantages de ce projet pilote sur le plan de la flexibilité, de la productivité et de l’efficacité, mais aussi de l’amélioration des services proposés aux contribuables et de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée.
Voir les documents de référence à l’annexe 9.A.
Portugal – Innovations dans les pratiques de travail
L’Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) a fait de l’investissement dans les infrastructures informatiques une priorité, non seulement en ce qui concerne la mise à disposition d’outils numériques, mais aussi pour ce qui est de garantir le maintien des niveaux de performance et de bien-être du personnel.
Afin de mettre en œuvre une stratégie de numérisation de l’environnement de travail auquel son personnel souscrirait sans réserve, l’AT a investi dans l’accès à distance pour ses agents, dans des ordinateurs portables ainsi que dans différentes solutions technologiques relatives à la communication. En outre, de nouvelles compétences en communication ont été développées et les logiciels de gestion documentaire ont été améliorés afin de remplacer le papier par des solutions numériques.
Cette transformation a conduit l’AT à se concentrer en particulier sur les questions liées à la sécurité de l’information et à la cybersécurité, et à renforcer des mécanismes tels que l’authentification à plusieurs facteurs. Par ailleurs, les processus de détection, de traitement et de résolution des incidents liés à la sécurité de l’information ont été améliorés.
Source : Canada (2022), Chili (2022) et Portugal (2022).
Postes de dépenses opérationnelles des administrations fiscales
Comme on l’a vu plus haut, les coûts salariaux constituent le principal poste de dépenses opérationnelles des administrations fiscales, les salaires à eux seuls représentant en moyenne 73 % du budget annuel (voir graphique 9.1). Les coûts liés à l’exploitation des technologies de l’information et de la communication (TIC) constituent un autre poste important : il représente en moyenne 10 % du total des dépenses opérationnelles engagées par les juridictions, voire plus de 20 % pour certaines d’entre elles (voir tableau D.3). Les moyennes de ces deux postes (salaires et TIC) sont restées stables ces dernières années.
Dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement représentent environ 4 % des dépenses totales en moyenne, mais les variations sont importantes d’une administration à l’autre : moins de 1 % pour certaines d’entre elles, plus de 10 % pour d’autres (voir tableau A.7).
Coût de perception
Il est devenu assez courant que les administrations fiscales calculent et publient (par exemple dans leurs rapports annuels) un ratio du « coût de perception » comme indicateur de substitution pour mesurer leur efficience ou leur efficacité. Ce ratio est calculé en comparant les dépenses annuelles de l’administration aux recettes nettes perçues au cours de l’exercice. Compte tenu des nombreuses similitudes que présentent les impôts administrés par les administrations fiscales, les observateurs ont naturellement tendance à comparer les ratios du « coût de perception » des différentes juridictions. Pour les raisons exposées à l’encadré 9.2, il convient toutefois de prendre ce type de comparaison avec des pincettes.
Dans la pratique, un certain nombre de facteurs peuvent en effet influer sur le rapport coûts-recettes, mais ne concernent en rien l’efficience ou l’efficacité relative. Citons notamment les évolutions macroéconomiques ainsi que les différences dans les types de recettes administrées. Ces facteurs sont détaillés à l’encadré 9.2.
En dépit de ces facteurs, ce rapport intègre le ratio du coût de perception pour deux raisons :
1. il peut servir aux administrations d’outil de suivi et de mesure au niveau national, puisqu’il leur permet d’observer l’évolution au fil du temps des efforts qu’elles déploient pour la collecte des recettes et, comme le souligne l’encadré 9.2, de tenir compte des principaux facteurs susceptibles d’influer sur ce ratio ;
2. l’intégration du ratio du coût de perception ainsi que les remarques qui s’y rapportent figurant à l’encadré 9.2 permettent de rappeler avec pertinence aux parties prenantes que le ratio du coût de perception est certes aisé à calculer, mais néanmoins difficile à utiliser aux fins de l’établissement de comparaisons internationales.
Le graphique 9.2 montre l’évolution des ratios du coût de perception de 2019 à 2020 pour les administrations visées par ce rapport. Il en ressort que 80 % des administrations ont vu leur ratio augmenter, alors que de 2018 à 2019, il avait diminué pour près de 60 % d’entre elles. Comme indiqué dans l’encadré 9.2, ce graphique et les chiffres qui le sous-tendent doivent toutefois être interprétés avec la plus grande prudence.
Graphique 9.1. Coûts salariaux en pourcentage des dépenses opérationnelles, 2020
Source : Tableau D.3 Ratios des ressources
Graphique 9.2. Évolution des ratios du « coût de perception » de 2019 à 2020
Note : Il convient de tenir compte des facteurs évoqués à l’encadré 9.2 pour interpréter ce graphique. Les données concernant Israël et la Turquie ont été exclues ; voir les notes du tableau A.7.
Source : Tableau D.3 Ratios des ressources
Encadré 9.2. Difficultés liées à l’utilisation du ratio du « coût de perception » comme indicateur de l’efficience et/ou de l’efficacité
Observée au fil du temps, une tendance à la baisse du ratio du « coût de perception » peut sembler attester d’une réduction des coûts relatifs (amélioration de l’efficience) et/ou d’une amélioration de la discipline fiscale (amélioration de l’efficacité). Cependant, on a aussi constaté à l’usage que nombre de facteurs susceptibles d’influencer ce ratio ne sont pas liés à l’évolution de l’efficience et/ou de l’efficacité des administrations fiscales et compromettent fortement la fiabilité de cette statistique dans le contexte international :
Évolutions de la politique fiscale : les modifications apportées à la politique fiscale sont un facteur important pour déterminer le rapport coûts-recettes. Ainsi, une décision visant à accroître la charge fiscale globale devrait, en théorie et toutes choses égales par ailleurs, entraîner une amélioration équivalente du ratio, mais elle n’a rien à voir avec une amélioration de l’efficience ou de l’efficacité opérationnelle.
Évolutions macroéconomiques : les variations significatives du taux de croissance économique, etc., ou de l’inflation au fil du temps sont susceptibles d’influer sur le total des recettes perçues par l’administration fiscale et donc sur le rapport coûts-recettes.
Dépenses anormales de l’administration fiscale : il peut arriver qu’une administration fiscale doive réaliser un investissement de niveau anormal (mise en place d’une nouvelle infrastructure informatique ou acquisition de nouveaux locaux plus coûteux, par exemple). Les investissements de ce type sont susceptibles d’accroître les coûts opérationnels globaux à moyen terme ; en l’absence de gains d’efficience compensatoires, qui peuvent être longs à obtenir, ils auront une incidence sur le rapport coûts-recettes.
Évolution du champ des recettes perçues : il peut arriver que les autorités décident de transférer la responsabilité de la perception de certaines recettes d’un organisme à un autre, ce qui peut influer sur le rapport coûts-recettes.
Sur le plan strictement intérieur, l’administration peut tenir compte de ces facteurs en ajustant ses coûts ou les recettes qu’elle perçoit en conséquence. Le suivi du ratio du « coût de perception » peut ainsi constituer une mesure utile qui permet d’observer au fil du temps l’évolution des efforts déployés par l’administration en matière de perception des recettes. Ventilé par type d’impôt, il peut aussi aider à éclairer les choix opérés par les pouvoirs publics concernant les modalités d’administration et de perception de certains impôts.
Pour ce qui est d’établir des comparaisons internationales, son utilité s’avère toutefois très limitée. En effet, si les administrations sont en mesure de tenir compte des facteurs susmentionnés d’un point de vue intérieur, cette analyse est difficile à réaliser au niveau international, puisqu’elle doit prendre en considération les paramètres suivants :
Différences quant aux taux et à la structure des impôts : les taux d’imposition et la structure effective des impôts sont autant d’éléments qui pèsent sur les recettes globales et, dans une moindre mesure, sur les considérations de coûts. Par exemple, les comparaisons du ratio de juridictions à forte pression fiscale et de juridictions à faible pression fiscale ne sont guère réalistes en raison de la forte disparité de leur charge fiscale.
Différences quant à la portée et à la nature des recettes administrées : ces différences sont nombreuses. Dans certaines juridictions, il se peut qu’il y ait plus d’une grande autorité fiscale au niveau national, ou que les recettes perçues au niveau fédéral proviennent principalement d’impôts directs, les impôts indirects étant essentiellement administrés par des autorités régionales ou provinciales distinctes. Dans d’autres juridictions, il se peut, à l’inverse, qu’une autorité nationale unique perçoive les impôts pour tous les niveaux de l’administration : fédéral, régional et local. Des problèmes similaires se posent en ce qui concerne la perception des cotisations sociales.
Différences quant à l’éventail des fonctions exercées : l’éventail des fonctions exercées par les administrations fiscales peut varier selon les pays. Ainsi, dans certaines juridictions, l’administration fiscale est également responsable d’activités qui ne relèvent pas directement de l’administration de l’impôt (administration de certaines prestations sociales du registre national de la population, par exemple), tandis que dans d’autres, certaines fonctions fiscales ne sont pas exercées par l’administration fiscale (recouvrement forcé de créances, par exemple). Par ailleurs, les perceptions sociales peuvent influer sur les activités de l’administration, son fonctionnement et les services qu’elle propose, ce dernier élément étant tout particulièrement susceptible d’avoir une incidence significative sur le rapport coûts-recettes.
Enfin, il convient de souligner que le ratio du « coût de perception » ne tient pas compte du potentiel de recettes des systèmes fiscaux, c’est-à-dire de la différence entre le montant des recettes effectivement perçues et les recettes potentielles maximales. Cet aspect est particulièrement pertinent dans le contexte des comparaisons internationales : pour des rapports coûts-recettes similaires, l’efficacité relative de différentes administrations peut varier sensiblement.
Technologies de l’information et de la communication
Les dépenses consacrées aux TIC représentent environ 10 % des dépenses opérationnelles en moyenne, mais les niveaux varient considérablement d’une administration à l’autre. Ainsi, environ 40 % des administrations ayant communiqué le coût de leurs dépenses liées aux TIC pour 2020 indiquent que leurs charges opérationnelles annuelles dans ce domaine étaient supérieures à 10 % de leurs dépenses de fonctionnement totales et 30 % d’entre elles que ce poste de dépense représentait de 5 % à 10 % du budget (voir tableau D.3). Si certaines de ces variations peuvent s’expliquer par des différences entre les approches suivies en matière d’approvisionnement et de stratégie, ce n’est pas le cas pour d’autres, ce qui, du moins en surface, peut laisser penser que les niveaux de dépenses sont peut-être légèrement insuffisants pour permettre d’assurer les services électroniques et numériques en mutation rapide que les administrations sont de plus en plus appelées à fournir.
En ce qui concerne les solutions TIC opérationnelles (c’est-à-dire celles que les administrations fiscales utilisent pour leur mission, notamment en matière d’enregistrement, de traitement des déclarations et des paiements ainsi que de vérification), presque toutes les administrations fiscales déclarent s’être dotées de systèmes personnalisés, 55 % d’entre elles indiquant avoir également recours à des produits standard disponibles dans le commerce (voir graphique 9.3.).
Graphique 9.3. Solutions TIC dont sont dotées les administrations fiscales, 2020
Source : Tableau A.9. Solutions des technologies de l’information et de la communication (TIC) dont sont dotées les administrations fiscales
Par ailleurs, environ 40 % des administrations déclarent utiliser des logiciels-services (SaaS). Il s’agit de modèles dans le cadre desquels l’administration fiscale s’acquitte d’un abonnement dont le coût dépend de l’utilisation qui est faite du service. Les logiciels, installés sur des ordinateurs tiers et non sur ceux de l’administration fiscale, sont accessibles par internet. Le stockage de données fiscales sensibles sur ces systèmes tiers constitue l’un des principaux obstacles à l’utilisation généralisée des logiciels-services. Il est possible que le recours au SaaS soit amené à s’accroître à mesure que de nouvelles solutions seront trouvées sur le plan législatif et technologique, notamment en matière de cryptage des données.
Personnel
En 2020, les administrations reprises dans ce rapport employaient environ 1.7 million de personnes (voir tableau A.8). Une gestion efficace et efficiente du personnel est donc essentielle pour la bonne administration de l’impôt. Le fait de disposer d’une main-d’œuvre compétente, professionnelle, productive et adaptable est au cœur de la planification des ressources humaines de la plupart des administrations. Or, alors que les coûts salariaux représentent en moyenne plus de 70 % des dépenses opérationnelles, toute modification significative du budget a invariablement une incidence sur les effectifs.
La « double pression » résultant des compressions budgétaires et des évolutions technologiques, mentionnée dans l’édition 2017 (OCDE, 2017[2]) (voir aussi le graphique 9.4.), demeure un enjeu de gestion important pour la plupart des administrations. Le problème est encore aggravé pour certaines d’entre elles, qui, en raison de restrictions contractuelles ou des missions que leur confient les pouvoirs publics, peuvent éprouver des difficultés, sur le plan stratégique, à réduire leurs activités autrement que par le non-remplacement des départs volontaires.
Graphique 9.4. Double pression sur le personnel
Dotation en personnel par fonction
Le graphique 9.5 illustre la répartition moyenne des ressources en personnel (exprimées en équivalents temps plein) en quatre groupes fonctionnels utilisés pour catégoriser les activités de l’administration fiscale1. Si les données détaillées de chaque administration présentées dans le tableau D.4 font apparaître un écart significatif entre les valeurs et un certain nombre d’aberrations pour chaque fonction, celle des « audits, enquêtes et autres vérifications » emploie globalement le plus de ressources : en moyenne trente pour cent du personnel, un rapport resté stable ces dernières années.
Graphique 9.5. Dotation en personnel par fonction, 2020
Note : les administrations qui n’ont pas été en mesure de fournir la ventilation pour toutes les fonctions ont été exclues.
Source : Tableau D.4. Dotation en personnel par fonction et emplacement
Indicateurs relatifs au personnel
L’enquête ISORA 2021 a également permis de recueillir des données essentielles concernant les profils par âge, l’ancienneté, la répartition hommes-femmes et les diplômes du personnel des administrations fiscales : voir les tableaux D.6 à D.8 et A.11 à A.14. Il convient de les interpréter en tenant compte de deux paramètres essentiels :
Étant donné qu’il peut leur être difficile de distinguer entre le personnel de l’administration de l’impôt et celui chargé des droits de douane, les administrations qui cumulent ces fonctions ont été autorisées à utiliser les chiffres de l’ensemble de leurs effectifs pour répondre aux questions de l’enquête.
Depuis l’édition 2021 de l’enquête ISORA, les indicateurs relatifs au personnel sont recueillis pour l’ensemble des effectifs, alors qu’ils ne l’avaient été que pour les agents permanents lors des éditions précédentes (2016 et 2018). Il convient donc de se montrer prudent dans l’analyse de tendances comparant les indicateurs issus des données de différentes éditions de l’enquête ISORA. Pour ce qui des administrations qui emploient un nombre important d’agents non permanents, plus particulièrement, cette différence de méthode peut entraîner un changement des pourcentages qui ne résulte pas d’évolutions normales du personnel, mais plutôt de la prise en compte d’un groupe différent.
Profils par âge
Si l’on observe d’importantes disparités entre les profils par âge du personnel des administrations fiscales (voir tableau D.6), il est intéressant de constater que des écarts apparaissent également lorsque l’on examine les différents groupes régionaux. Cela peut s’expliquer par un ensemble complexe de facteurs culturels, économiques et sociologiques (par exemple, maturité économique, recrutement, rémunération et politiques en matière de retraite).
Le graphique 9.6 indique que le personnel est, dans l’ensemble, plus jeune dans les administrations des groupes régionaux « Asie-Pacifique » et « Moyen-Orient et Afrique », qui comptent, en moyenne, environ un tiers de salariés de moins de 35 ans, contre moins de 20 % dans les groupes « Amérique » et « Europe ». À l’inverse, les administrations des groupes « Amérique » et « Europe » comptent une part importante d’agents de plus de 54 ans.
Si l’on examine les données propres à chaque juridiction, le pourcentage d’agents âgés de plus de 54 ans a augmenté dans 69 % des administrations (voir graphique 9.7).
Ancienneté
La diversité des profils par âge se retrouve aussi largement dans l’ancienneté du personnel des administrations fiscales. Le graphique 9.8 indique que de nombreuses administrations seront confrontées à un nombre important de départs en retraite au cours des prochaines années, mais qu’en plus, beaucoup des agents concernés sont très chevronnés, ce qui soulève d’autres problèmes en matière de préservation des savoirs et de l’expérience.
Graphique 9.6. Profils par âge du personnel des administrations fiscales, 2020
Note : Les groupes régionaux comprennent les administrations suivantes : Amérique (9) – Argentine, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, États-Unis, Mexique et Pérou ; Asie-Pacifique (10) – Australie, Chine (République populaire de), Corée, Hong Kong (Chine), Indonésie, Japon, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Singapour et Thaïlande ; Europe (32) – Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, République slovaque, Slovénie, Suède, Suisse, République tchèque et Royaume-Uni ; Moyen-Orient et Afrique (6) – Afrique du Sud, Arabie saoudite, Israël, Kenya, Maroc et Turquie.
Source : Tableau D.6 Répartition du personnel par âge.
Graphique 9.7. Agents âgés de plus de 54 ans : évolution de 2018 à 2020
Notes : seules sont incluses les juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles pour les deux années. Les données relatives à l’Islande ont été exclues en raison de la fusion de la Direction des impôts et de la Direction des douanes le 1er janvier 2020.
Source : Tableau D.6 Répartition du personnel par âge.
Graphique 9.8. Ancienneté moyenne par rapport au profil par âge, 2020
Source : calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir du tableau D.6 Répartition du personnel par âge et du tableau D.7 Ancienneté
Répartition hommes-femmes
Compte tenu du grand intérêt manifesté par l’opinion publique pour la question de l’égalité hommes-femmes, les administrations ont été invitées à communiquer la répartition par sexe de l’ensemble de leurs effectifs ainsi que du personnel d’encadrement. Comme le montre le graphique 9.9, si nombre d’administrations sont proches de la ligne proportionnelle, le personnel féminin demeure, le plus souvent, proportionnellement sous-représenté aux postes d’encadrement et nettement sous-représenté (ovale rouge) dans un certain nombre d’administrations — une situation qui perdure depuis l’édition 2017 de ce rapport (OCDE, 2017[2]).
Graphique 9.9. Pourcentage de femmes dans le personnel – total du personnel féminin et femmes cadres, 2020
Source : Tableau D.8 Répartition hommes-femmes et diplômes universitaires
Si l’on examine les moyennes globales, bien que l’on constate des variations entre les juridictions (voir le tableau D.8), la proportion de femmes dans l’ensemble du personnel et parmi les cadres est restée globalement inchangée depuis 2018 : on n’observe qu’une très faible hausse, de 3.4 %, du nombre de femmes cadres (voir le tableau 9.2).
Tableau 9.2. Évolution de la proportion de femmes parmi le personnel et parmi les cadres (en pourcentage)
Note : Le tableau présente la proportion de femmes dans l’ensemble du personnel et parmi les cadres pour les juridictions qui ont pu fournir ces informations pour les années 2018, 2019 et 2020. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses.
Source : Tableau D.8 Répartition hommes-femmes et diplômes universitaires
Dans le cadre de l’enquête ISORA 2021, les administrations ont par ailleurs été invitées à indiquer si des membres de leur personnel ne se définissent ni comme un homme ni comme une femme (le genre appelé « Autre » aux fins de l’enquête). Le tableau A.14 montre que deux administrations, celle de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, ont indiqué compter des agents se définissant comme « autre ».
Diminution des effectifs
La diminution des effectifs, ou la rotation du personnel, désignent le rythme auquel les salariés quittent l’administration au cours d’une période donnée (généralement un an). Un nombre important de départs naturels peut s’expliquer par divers facteurs, tels que les politiques de réduction des effectifs, la démographie ou l’évolution des préférences du personnel. Pour évaluer les tendances observées en matière de ressources humaines au sein d’une administration, il convient d’analyser le taux de diminution des effectifs conjointement avec d’autres indicateurs, notamment le taux d’embauche, qui exprime le nombre d’agents recrutés au cours d’une période donnée.
Si un taux élevé de diminution des effectifs associé à un taux d’embauche faible résulte généralement d’une politique globale de réduction des effectifs — et peut donc être accepté —, les administrations doivent s’inquiéter lorsque ces taux sont tous deux élevés. En effet, le recrutement est coûteux, non seulement en raison du processus proprement dit, mais aussi des frais et du temps consacrés à la formation et à l’accompagnement des nouvelles recrues, sans compter l’important temps d’arrêt avant que ces dernières soient pleinement opérationnelles ou capables de fournir les meilleures prestations. Il convient donc, en règle générale, d’éviter que le taux de diminution des effectifs soit trop élevé.
Toutefois, les situations dans lesquelles le taux de diminution des effectifs est trop faible ne sont pas idéales non plus. En effet, si la faiblesse du taux de diminution des effectifs est acceptable lorsque l’administration se développe, cette dernière peut ne pas être en mesure de s’adjoindre de nouvelles compétences lorsque le taux de diminution des effectifs et le taux d’embauche sont faibles tous les deux, puisque tous les postes sont pourvus. Cela pourrait particulièrement poser problème aux administrations en cours de transition, qui ont, de ce fait, besoin d’agents aux compétences différentes de celles dont elles disposent déjà.
Certes, les avis divergent, selon les secteurs et les pays, quant à ce qu’il convient de considérer comme un taux « sain » de diminution des effectifs, mais les taux moyens de diminution des effectifs (6.0 % en 2020) et d’embauche (6.1 % en 2020) des administrations couvertes par cette publication semblent néanmoins indiquer qu’une fourchette comprise entre 5 % et 10 % est raisonnable. Il convient de noter que les taux moyens de diminution des effectifs et d’embauche pour 2020 sont inférieurs à ceux des années précédentes, peut-être du fait de la pandémie. Il sera donc intéressant d’observer l’évolution de cette tendance dans les prochaines éditions de cette série (voir tableau 9.3).
Tableau 9.3. Évolution des taux de diminution des effectifs et d’embauche (en pourcentage)
Note : Le tableau présente les taux moyens de diminution des effectifs et d’embauche pour les juridictions qui ont pu fournir ces informations pour les années 2018, 2019 et 2020. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses. Les données relatives à la Chine (République populaire de), à l’Islande et à la Norvège ont été exclues des calculs en raison des transferts de personnel exceptionnels intervenus au cours de la période 2018-2020, qui ont été comptabilisés comme des recrutements, faussant la moyenne de ces pays pour ces années (voir les notes du tableau A.10.).
Source : Tableau D.5 Dynamique des effectifs.
Cela étant, lorsque l’on analyse les données spécifiques des administrations, il apparaît que le spectre des taux « de diminution des effectifs et d’embauche » est extrêmement large. Le graphique 9.10 illustre le rapport entre les taux de diminution des effectifs et d’embauche des administrations fiscales. Il en ressort qu’un certain nombre d’entre elles affichent des taux bien supérieurs à 10 % (cadre supérieur droit) et d’autres des taux très faibles (cadre inférieur gauche).
Graphique 9.10. Taux de diminution des effectifs et d’embauche, 2020
Note : taux de diminution des effectifs = nombre de départs/effectif moyen. Taux d’embauche = nombre de recrutements/effectif moyen. L’effectif moyen correspond à la moyenne entre l’effectif en début d’année et l’effectif en fin d’année.
Source : Tableau D.5 Dynamique des effectifs.
Si les taux de recrutement peuvent varier d’une année sur l’autre, les difficultés liées à la formation et au transfert de connaissances sont constantes. La pandémie de COVID-19 a mis en évidence ces problèmes récurrents, puisque, auparavant, le recrutement et les autres processus d’intégration reposaient sur des contacts directs. En conséquence, de nouvelles pratiques ont été adoptées dans l’urgence afin que ces processus puissent se dérouler à distance. Les administrations fiscales indiquent que ces pratiques ont été bénéfiques tant pour l’administration que pour les candidats ; elles font donc l’objet d’adaptations afin de les inscrire dans la durée.
Encadré 9.3. Exemples nationaux : Améliorer les processus de recrutement
Chine (République populaire de) – Numérisation du recrutement
Afin d’en améliorer considérablement l’efficacité, l’Administration d’État des impôts a entrepris de numériser les processus de recrutement de ses agents. Pour ce faire, elle a mis en place les éléments suivants :
Formulation précise, par l’administration, de la planification du recrutement et des besoins opérationnels au moyen de l’analyse des données.
Un système en ligne visant à faciliter le recrutement et l’enregistrement. Grâce au système d’examen et de recrutement de la fonction publique, plus de 700 000 candidats ont communiqué des informations personnelles portant notamment sur leur identité, leur formation et leur expérience. Il a ainsi été possible, en travaillant totalement en ligne, de passer en revue les qualifications des candidats et de leur transmettre les résultats en l’espace d’une semaine.
Un logiciel de gestion visant à faciliter les entretiens d’embauche. Ce système permet de recueillir les informations sur les candidats, d’attribuer les recruteurs et les salles d’examen au hasard, de tirer au sort les examinateurs et les candidats sur site, de trier les groupes d’entretien automatiquement, de télécharger les notes obtenues aux entretiens en temps réel et d’obtenir les résultats des entretiens rapidement. Quelque 50 000 candidats ont ainsi pu être soumis à des entretiens en trois à quatre jours. En outre, les entretiens ont été organisés par visioconférence durant l’épidémie de COVID-19 afin d’offrir aux candidats se trouvant dans les zones les plus durement touchées les mêmes chances qu’aux autres.
Singapour – Transformation numérique des procédures de gestion des ressources humaines
L’administration fiscale de Singapour (Inland Revenue Authority of Singapore, IRAS) continue de tirer parti des technologies et de l’innovation pour renforcer son adaptabilité et rendre son environnement de travail numérique plus intelligent. Pour le recrutement, l’IRAS a recours à des robots conversationnels fondés sur l’intelligence artificielle (IA) pour baliser et faciliter le parcours des candidats, qui bénéficient par exemple d’un accès 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 leur permettant d’accomplir les procédures liées à l’entretien et de télécharger leur CV en une seule fois. L’IRAS a mis au point le flux de conversation et formulé les questions en s’appuyant sur l’IA. Les robots conversationnels sont également en mesure de répondre aux questions les plus fréquentes sur le processus de recrutement. Tous postes confondus, le taux de satisfaction moyen des candidats s’élevait à 94 %.
En ce qui concerne les emplois dans les TIC, un robot conversationnel, qui fait passer aux candidats un examen technique portant sur les langages de programmation, permet de noter les prestations de chaque candidat de manière automatisée, grâce à l’IA, en se fondant sur la qualité des codes, le délai d’exécution et le nombre de tentatives. L’IRAS a également intégré des éléments de vérification, étant donné que les examens techniques sont organisés à distance. Dès le départ, l’IRAS a conçu les procédures accomplies par le robot conversationnel de manière à remplacer certains processus manuels, ce qui a permis d’accélérer le temps de traitement global.
L’IRAS travaille au développement d’autres outils fondés sur l’IA. L’un d’entre eux cherche à mettre en correspondance les CV des candidats potentiels et les offres d’emploi en fonction des compétences requises, tandis qu’un autre, en cours d’élaboration, vise à mettre à l’essai un mode d’évaluation des candidats plutôt axé sur les compétences. Élément tout aussi important, l’IRAS a automatisé le processus traditionnel d’intégration des nouvelles recrues, qui se fonde désormais sur des données pour lancer des tâches d’automatisation robotisée des processus (RPA) afin de créer les comptes des membres du personnel de manière automatique et à grande échelle. Il en résulte des gains d’efficience en matière de notification et de communication d’informations pertinentes aux parties concernées, pour qu’elles puissent accomplir leurs tâches, ce qui bénéficie à la fois aux nouvelles recrues et à l’équipe des RH.
Source : Chine (République populaire de) (2022) et Singapour (2022).
Soutenir le personnel
Les changements auxquels sont confrontées les administrations fiscales, qu’ils soient d’ordre technologique, politique ou budgétaire, sont considérables. En outre, la transformation numérique de l’économie dans son ensemble fait évoluer les attentes des contribuables en matière de services ; le personnel, pour pouvoir s’adapter, doit donc disposer des outils adéquats et d’un soutien approprié. C’est pourquoi les administrations fiscales réfléchissent à la meilleure façon d’accompagner leurs effectifs en s’assurant qu’ils sont bien équipés pour leur mission. En raison de l’évolution de l’environnement de travail, les pratiques établies en matière de gestion des performances font également l’objet d’adaptations sur la base des enseignements tirés du passage rapide au numérique durant la pandémie de COVID-19.
En conséquence, les administrations fiscales déclarent investir dans des services susceptibles d’aider les agents « de première ligne » à mieux cerner les besoins des contribuables et à leur fournir de meilleurs services. Toute une série de canaux peuvent être concernés, des centres d’appel aux médias sociaux. Ces investissements permettent aux administrations fiscales d’accroître la qualité des services qu’elles proposent, et leurs agents se sentent mieux armés pour fournir ces services de qualité. Les administrations fiscales signalent également qu’elles s’appuient sur des analyses sophistiquées pour mettre en correspondance les compétences des agents et les besoins des contribuables.
Encadré 9.4. Exemples nationaux : Soutenir le personnel
Canada – Empathie dans le service
Des études menées par l’Agence du revenu du Canada (ARC) ont révélé que les interactions négatives avec les clients peuvent avoir d’importantes répercussions sur le respect volontaire des obligations fiscales. Mettre l’empathie au cœur de la conception, de la prestation et du suivi des services proposés par l’ARC permet de réduire les émotions négatives que les clients peuvent ressentir lors de leurs interactions avec celle-ci L’ARC a lancé deux campagnes nationales de sensibilisation afin de mettre à la disposition des agents des informations, outils et ressources destinés à les aider à mettre en œuvre sa vision : être digne de confiance, juste et serviable en donnant la priorité à l’humain. La première campagne « Empathie dans le service », lancée dans l’ensemble de l’Agence en octobre 2020, a permis d’équiper les agents d’outils leur permettant de faire preuve d’empathie dans leur travail. La campagne a été appuyée par un groupe de travail sur l’empathie composé d’agents de l’administration. Le succès de cette initiative a conduit à l’élaboration de l’initiative « Coup de projecteur sur le service », une campagne d’un mois visant à renforcer les concepts de service auprès des employés, en mettant l’accent sur l’accessibilité, la diversité et l’inclusion, et en donnant la priorité à l’humain du point de vue des services tant internes qu’externes. Les résultats obtenus sont les suivants :
71 % des agents sont d’accord pour dire que toutes les activités de l’ARC s’appuient sur une culture d’excellence du service.
87 % des agents estiment que tous les agents, quel que soit leur rôle au sein de l’administration, contribuent à la culture d’excellence du service de l’ARC.
98 % des agents affirment comprendre l’importance de faire preuve d’empathie au travail envers leurs collègues et leurs clients.
Chine (République populaire de) – Améliorer la gestion des performances
En 2021, l’Administration d’État des impôts a entrepris d’optimiser et de moderniser son « système électronique de gestion du personnel » en couplant la gestion des performances individuelles à la gestion de la performance de l’administration. Cela lui a permis d’encourager les agents des services fiscaux à mieux s’acquitter de leurs responsabilités tout en renforçant leur efficience et leurs moyens d’action. Les changements ont notamment porté sur les éléments suivants :
Évaluation sur mesure. En fonction des responsabilités de chacun, les tâches liées à la performance de l’administration, les tâches annuelles essentielles et les tâches individuelles sont définies pour chaque agent des services fiscaux sous la forme d’indicateurs de performance individuelle.
Normalisation des cycles. La mise en œuvre et l’évaluation de la gestion des performances, ainsi que le retour d’information sur celle-ci, sont profondément intégrés aux processus d’évaluation quotidienne des performances individuelles pour former un système unifié d’évaluation.
Application des résultats. Les résultats de l’évaluation des performances sont appliqués à la sélection, à la nomination, à la promotion et la formation des agents des services fiscaux, ce qui favorise une meilleure atmosphère : la volonté et la capacité de bien faire son travail.
Modernisation du système. Étant donné que les informations nécessaires à l’évaluation des performances sont recueillies au sein d’un guichet unique, le système électronique de gestion du personnel a été modernisé pour permettre de numériser le processus de gestion des performances individuelles dans son intégralité.
Royaume-Uni – Analyse visant à cerner les besoins et tendances en matière de services aux contribuables
Le déploiement des services numériques de l’administration fiscale du Royaume-Uni, Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC), s’est accompagné d’une augmentation du volume d’informations sur la manière dont les contribuables emploient et perçoivent ces services. Ces données, très utiles pour mieux cerner les attentes des contribuables, peuvent être exploitées par HMRC pour améliorer ses services et proposer des innovations à l’avenir. HMRC entend profiter de la multiplication des canaux de communication et des interactions avec les contribuables pour comprendre comment la manière dont ils emploient les différents « points de contact » permet de rendre leur utilisation des services aussi aisée que possible tout en garantissant le respect des obligations fiscales.
L’augmentation de la masse de données sur les contribuables pose plusieurs difficultés. En raison des volumes concernés et de la nature de moins en moins structurée des données, les outils traditionnels ne permettent pas d’obtenir des informations exploitables rapidement. Les retours d’information des contribuables sont très variés : tantôt généraux, tantôt très spécifiques. Par exemple, ils emploient souvent différents mots pour décrire des expériences identiques et les sentiments exprimés dans leurs réponses peuvent être difficiles à déchiffrer. Pour cette raison, HMRC utilise à la fois des logiciels propriétaires et des modèles internes afin d’acquérir une compréhension efficace et approfondie des données. Fondés sur des algorithmes puissants et des principes d’apprentissage automatique, ces outils aident à donner un sens aux retours des contribuables exprimés sur l’ensemble des canaux, en triant et en catégorisant rapidement les informations afin de générer une taxonomie exploitable de thématiques et de questions.
Ces 18 derniers mois, HMRC a analysé plusieurs millions de documents relatifs aux retours et à l’engagement des contribuables afin d’obtenir une vue d’ensemble de leur expérience et des tendances qui se dessinent dans les services numériques, la téléphonie et les médias sociaux de HMRC. Ces informations ont aidé l’administration à acquérir de précieuses connaissances qui ont permis d’éclairer la direction sur les répercussions des services actuels de HMRC, tels que ceux axés sur la procédure de déclaration par auto-évaluation, ainsi que sur les améliorations qui pourraient être apportées aux services d’assistance aux contribuables à l’avenir.
Source : Canada (2022), Chine (République populaire de) (2022) et Royaume-Uni (2022).
Un certain nombre d’éléments, recueillis lors de nombreuses réunions du Forum sur l’administration de l’impôt (FAI), indiquent que les administrations fiscales ont déployé des efforts considérables pour accompagner leur personnel durant les périodes de transition, y compris au cours de la crise du COVID-19, notamment sur les plans suivants :
Le bien-être du personnel, qui englobe sa motivation et sa satisfaction au travail, les questions liées à la santé et à la sécurité, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, les programmes d’aide ainsi que l’ergonomie des bureaux.
La formation du personnel, notamment les moyens d’aider le mieux possible les personnes qui se voient confier de nouvelles tâches, celles qui doivent accomplir les leurs à domicile plutôt qu’au bureau ainsi que celles qui sont amenées, pour la première fois, à diriger des équipes entièrement ou partiellement à distance.
À l’heure où les administrations fiscales livrent une réflexion sur le travail après la pandémie, ces questions resteront hautement prioritaires. L’expérience acquise au cours de la pandémie s’avérera extrêmement utile pour élaborer de nouvelles méthodes de travail.
Par ailleurs, les technologies offrent de nouvelles possibilités d’analyse des procédures existantes afin de rechercher des gains d’efficience, notamment en recourant à l’intelligence artificielle et à l’apprentissage automatique pour automatiser certaines des tâches essentielles d’une administration fiscale. Le chapitre 6 (tableau 6.1) illustre la rapidité avec laquelle le recours à ces services se généralise. Par exemple, plus de 50 % des administrations déclarent recourir à l’automatisation robotisée des processus (RPA) ou envisager de le faire (voir également le graphique 9.11 concernant l’adoption de la RPA par les administrations fiscales). Dans la mesure où elle permet aux effectifs, en libérant des ressources, de se concentrer sur des missions plus complexes, cette évolution aide les administrations fiscales à faire face à des contraintes de budget et de personnel.
Graphique 9.11. Évolution de la mise en œuvre et de l’utilisation de l’automatisation robotisée des processus entre 2018 et 2020
Source : Tableau A.52 Technologies innovantes : Mise en œuvre et utilisation (Partie 2)
Encadré 9.5. Exemples nationaux : Automatisation de l’administration de l’impôt
Australie – Automatisation robotisée des processus
L’Australian Taxation Office (ATO) utilise l’automatisation robotisée des processus (RPA pour robotic process automation), conjuguée à des techniques d’optimisation des processus, afin de supprimer les étapes inutiles du processus de vérification et d’automatiser les tâches répétitives du traitement manuel. Les vérificateurs peuvent ainsi consacrer davantage de temps à apprécier les faits des dossiers soumis à leur analyse. Le recours à des logiciels d’automatisation a permis à l’ATO de :
faire en sorte que les dossiers soient créés et transmis directement à un membre du personnel, plutôt que de demander aux responsables d’équipe de répartir le travail ;
pour faciliter et accélérer la lecture de chaque dossier, communiquer au personnel un profil cohérent et pertinent de tous les clients concernés ;
clore les dossiers automatiquement.
Le temps consacré aux tâches manuelles a jusqu’à présent été réduit de 5 % et les membres du personnel sont mieux en mesure de comprendre les besoins des contribuables et de faire preuve de l’empathie qui s’impose, puisqu’ils peuvent se concentrer sur l’essentiel dans chacun de leurs échanges.
Canada – Automatisation robotisée des processus
La vision de l’Agence du revenu du Canada (ARC) quant à l’avenir du travail consiste à offrir à ses agents un emploi utile, agréable et enrichissant au quotidien. La RPA joue un rôle considérable à cet égard, puisqu’elle permet de supprimer les processus répétitifs et d’améliorer les missions quotidiennes des agents de l’ARC grâce à l’automatisation de nombreuses tâches administratives très fastidieuses susceptibles de donner lieu à des erreurs humaines. À ce jour, l’ARC a automatisé huit processus, ce qui a permis d’économiser plus de 34 000 heures de travail, soit l’équivalent d’environ 25 agents à temps plein supplémentaires. Les processus d’automatisation mis en œuvre par l’ARC portent notamment sur la détection des risques de fraude sur les comptes suspects, le transfert des paiements non attribués des contribuables, ou encore l’aide à la planification pour les employés du Centre de contact. Ces tâches auraient normalement été accomplies par des agents, mais grâce à l’automatisation, ces derniers peuvent désormais se concentrer sur des missions à plus forte valeur ajoutée et sur leurs objectifs prioritaires.
Du fait de ces automatisations, en particulier de la suppression des tâches monotones, les agents déclarent être plus satisfaits au travail et pouvoir mieux se concentrer sur des missions à plus forte valeur ajoutée. Parmi les avantages obtenus figurent également une meilleure qualité des données, une productivité accrue, ainsi qu’un plus grand respect des règles fiscales et une réduction des risques opérationnels. La plupart des automatisations peuvent passer de l’étude de faisabilité à la production en 8 à 16 semaines, voire plus rapidement pour les initiatives hautement prioritaires et peu complexes. L’ARC continuera de chercher d’autres possibilités d’automatisation à l’avenir.
Israël – Automatisation robotisée des processus
La RPA vise à imiter les actions des utilisateurs telles que la connexion à différents systèmes et l’extraction de données. Ce processus innovant est conçu pour se substituer au travail manuel des agents qui effectuent des tâches techniques répétitives qui, le plus souvent, ne nécessitent pas d’agir avec discernement.
L’Autorité fiscale d’Israël (ITA) était à la recherche d’un processus de travail se prêtant à la mise à l’essai et à la mise en œuvre de la RPA. Elle a arrêté son choix sur une unité chargée de contrôler les contribuables travaillant dans au moins deux entreprises et n’ayant pas ajusté le montant de l’impôt dont ils sont redevables afin de rendre compte de ces différents employeurs. Lorsque les données indiquent un impôt à payer, les agents de l’unité adressent au centre des impôts une recommandation l’invitant à contacter le contribuable. La RPA a été programmée pour accomplir la mission de ces agents en reproduisant leur processus de travail à l’identique. Elle produit les mêmes données qu’un agent (salaires, retenue à la source, crédits, abattements, etc.). Le logiciel introduit ensuite ces données dans le simulateur fiscal afin de calculer l’impôt éventuellement dû par le contribuable.
Une fois la programmation terminée, des essais ont été effectués sur les résultats. Sur la base d’un échantillon comprenant de nombreux dossiers, la RPA a produit des résultats semblables à ceux des agents. Les essais ont également montré que les économies en temps et en argent, par dossier, s’élevaient en moyenne à 97 % et 99.6 % respectivement. À la suite de ces essais, l’ITA accroît désormais son investissement dans la RPA.
Voir les documents de référence à l’annexe 9.A.
Pays-Bas – Automatisation robotisée des processus
L’administration fiscale des Pays-Bas doit s’acquitter de nombreuses tâches répétitives mais essentielles qui sont fastidieuses pour ses agents. Face à ce problème, elle s’est intéressée à la RPA en prenant comme point de départ, pour la mettre à l’essai, le traitement des factures (le paiement des fournisseurs). Le projet a délibérément été organisé à petite échelle, l’objectif étant de robotiser uniquement cette première étape pour ensuite évoluer vers un système complet de facturation électronique.
Ce projet poursuivait un double objectif : d’une part, améliorer la qualité du travail pour les agents ; d’autre part, améliorer la qualité du processus de facturation en réduisant au minimum le nombre d’erreurs afin que les obligations légales relatives aux conditions de paiement puissent être respectées.
Les résultats ont dépassé les attentes : les agents ont gagné quatre heures par jour, ce qui leur a permis de se concentrer sur des missions plus productives telles que l’amélioration de la qualité des services et le développement des connaissances.
Voir les documents de référence à l’annexe 9.A.
Norvège – Intelligence artificielle
L’administration fiscale norvégienne a lancé une initiative stratégique visant à accroître ses capacités de mise au point et de gestion de modèles d’IA, notamment :
Un modèle d’apprentissage automatique pour le traitement simple des demandes d’indemnisation. Durant la crise liée au COVID-19, l’administration était chargée de gérer les programmes d’indemnisation au titre desquels certaines entreprises et certains travailleurs indépendants pouvaient introduire une demande de compensation de leur perte de revenu. Comme le nombre de demandes était plus important que les capacités de l’administration à traiter les dossiers manuellement, un modèle d’apprentissage automatique a été mis au point afin de repérer ceux qui auraient été approuvés dans tous les cas, rendant le traitement manuel inutile. Environ une journée de travail par demande a ainsi pu être économisée, ce qui a permis de garantir des délais de traitement acceptables.
Des données d’essai synthétiques pour le registre national de la population. Le registre national de la population recense, au niveau national, l’ensemble des personnes qui vivent en Norvège ou ont un lien avec le pays. Les processus de collecte et de communication des informations ont été automatisés. Les utilisateurs externes au registre doivent tester leur système de sorte à garantir la protection de la vie privée. Pour ce faire, des données événementielles sont nécessaires. L’administration a eu recours à l’apprentissage automatique afin de créer des données d’essai dynamiques et synthétiques, ainsi qu’un générateur qui simule différents événements du registre national de la population, que peuvent utiliser l’ensemble des utilisateurs.
Suède – Recours à la traduction automatique
Mis en route en juin 2020, le service de traduction automatique de l’administration fiscale suédoise a d’abord été utilisé par les agents travaillant sur une directive européenne (DAC 6), puis mis à la disposition de l’ensemble du personnel en novembre 2021. Depuis lors, il a été employé pour traduire plus de 730 000 documents, soit 200 par jour en moyenne.
Capable d’assurer la traduction à partir de 33 langues, il est principalement utilisé pour traduire les communications entrantes vers le suédois. Les agents de l’administration peuvent ainsi rapidement se faire une idée du contenu d’un document, ce qui les aide à décider s’il est nécessaire de le faire traduire, en tout ou en partie, par un traducteur agréé. Toutes les données sont traitées exclusivement au sein de l’infrastructure de l’administration, ce qui permet de recourir à ce service pour traduire des informations sensibles.
Les principaux avantages sont notamment les suivants :
meilleure compréhension des communications émanant de particuliers et d’entreprises ;
économies sur les coûts de traduction ;
traitement sécurisé des données à caractère personnel ;
réduction du délai de réponse.
Le service de traduction automatique repose sur un modèle de traduction neuronale, un logiciel libre alimenté par d’importants volumes de traductions humaines sur lesquelles il se fonde pour traduire de nouveaux textes de manière similaire. Le modèle et les textes utilisés pour l’entraînement ont été fournis par le département des sciences humaines numériques de l’Université de Helsinki (Tiedemann et Thottingal, 2020[3]). Les textes utilisés pour l’entraînement étaient en grande partie des documents officiels de l’Union européenne rédigés en plusieurs langues.
États-Unis – Automatisation robotisée des processus
L’Internal Revenue Service (IRS) fait progresser l’application des données et de l’analytique à ses opérations grâce à l’automatisation intelligente. Parmi les cas d’utilisation récents, citons les deux suivants :
Pour déterminer si les administrateurs de la paie tiers sont toujours en mesure de remplir leurs fonctions, il faut procéder à des vérifications approfondies de la conformité financière de l’administrateur et de toutes les sociétés et personnes physiques qui lui sont liées. En raison de contraintes de temps et de ressources, le programme n’a pu contrôler la conformité que de 20 % des sociétés concernées chaque année et a été sérieusement ralenti par la nécessité d’effectuer des contrôles répétés dans les cas de non-conformité. Pour desserrer les contraintes de ressources, l’automatisation intelligente a été utilisée afin d’automatiser les recherches dans une application de l’ordinateur central et d’enregistrer les résultats dans un rapport formaté soumis aux membres du personnel chargés du programme. L’automatisation a permis de ramener le temps nécessaire à la réalisation d’une vérification de 60 à environ 10 à 15 minutes lors des premiers tests de performance, et devrait permettre d’accroître les capacités du programme de sorte que 100 % des sociétés concernées fassent l’objet de vérifications chaque trimestre. L’automatisation permet également de collecter et de synthétiser les principales données afin d’éclairer les décisions de suspension des administrateurs de la paie.
Par le passé, la hiérarchisation des dossiers de non-déclarants s’effectuait en utilisant une simple méthode de classement selon la valeur d’évaluation la plus élevée. En analysant plus de 60 000 anciennes déclarations de sociétés, l’automatisation a utilisé l’apprentissage automatique pour recenser les stocks productifs et improductifs sur la base des caractéristiques de la déclaration. Cette méthode fondée sur la recherche a permis d’améliorer les résultats voulus d’environ 14 % par rapport à la hiérarchisation fondée sur la valeur d’évaluation la plus élevée. D’après les taux de précision et d’exactitude démontrés par le modèle, cette méthode devrait permettre de générer quelque 7.5 millions USD supplémentaires par an pour environ 1 400 évaluations potentielles.
Source : Australie (2022), Canada (2022), États-Unis (2022), Israël (2022), Norvège (2022), Pays-Bas (2022) et Suède (2022).
Renforcer les capacités du personnel
L’enquête ISORA 2021 ne s’est pas intéressée à la stratégie et aux approches adoptées par les administrations en matière de renforcement des capacités du personnel, mais le sujet n’en demeure pas moins essentiel. Ce rapport présente de nombreuses évolutions à l’œuvre au sein des administrations. Or, les changements réels reposent sur le renforcement des capacités du personnel. Cet aspect revêt une importance particulière en ce qui concerne la transformation numérique, qui nécessite souvent de nouvelles compétences. Le Modèle de maturité de transformation numérique de l’OCDE, qui comporte une section traitant du développement des compétences et de la planification des effectifs, constitue un outil utile permettant aux administrations de déterminer les compétences dont elles ont besoin (OCDE, 2021[4]). Les graphiques 9.12 et 9.13 montrent comment les administrations fiscales se préparent à la transformation numérique en recensant les compétences requises et en investissant dans la formation du personnel afin de renforcer leurs capacités. Il convient également de souligner les approches collaboratives présentées dans le graphique 9.13, qui traduisent les multiples répercussions de la transformation numérique et la nécessiter d’adopter des méthodes communes.
Graphique 9.12. Déterminer et recenser les compétences nécessaires à la transformation numérique, 2022
Note : Ce graphique se fonde sur les données ITTI provenant de 52 juridictions étudiées dans ce rapport et qui ont répondu à l’enquête mondiale sur la transformation numérique.
Source : OCDE et al. (2022), Inventaire multipartenaires des initiatives sur l’utilisation de la technologie à des fins fiscales https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/tax-technology-tools-and-digital-solutions/, tableau SG3 (consulté le 13 mai 2022).
Graphique 9.13. Compétences nécessaires à la transformation numérique : collaboration avec des organismes publics ou des partenaires extérieurs, 2022
Note : Ce graphique montre le pourcentage d’administrations qui ont déterminé les compétences dont elles auront besoin à l’avenir pour mener à bien la transformation numérique, soit pour l’ensemble de l’administration, soit pour certains de ses services (voir le graphique 9.12). Il se fonde sur les données ITTI provenant de 52 juridictions étudiées dans ce rapport et qui ont répondu à l’enquête mondiale sur la transformation numérique.
Source : OCDE et al. (2022), Inventaire multipartenaires des initiatives sur l’utilisation de la technologie à des fins fiscales https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/tax-technology-tools-and-digital-solutions/, tableau SG3 (consulté le 13 mai 2022).
Par ailleurs, l’une des difficultés posées par le travail à distance ou hybride concerne la continuité de la formation du personnel. Par conséquent, les administrations ont repensé leur façon de dispenser les formations de manière générale : passage à un environnement virtuel et utilisation de séances en ligne diffusées en direct ou de vidéos et webinaires enregistrés.
Le passage aux formations à distance implique certes certains coûts de départ, mais peut néanmoins permettre de réaliser des économies à plus long terme, puisque, une fois réalisées, les formations peuvent être visionnées à tout moment et en tout lieu Les formations à distance permettent de réduire les frais de déplacement, de donner au personnel la possibilité d’apprendre à son rythme et à sa meilleure convenance, sans compter qu’elles peuvent être dispensées à un nombre plus important d’agents. De plus, les nouvelles technologies permettent d’améliorer les aspects liés à l’apprentissage collaboratif : le parcours de formation gagne ainsi en qualité.
Encadré 9.6. Exemples nationaux : Perfectionnement du personnel
Canada – Se donner les moyens de mettre en place un environnement de travail hybride
Dans le cadre de son passage au travail hybride, l’ARC a mis en place des technologies infonuagiques qui ont transformé l’utilisation des plateformes de collaboration virtuelle sécurisées destinées aux réunions, aux réunions-débats, au recrutement et la formation à distance. L’ARC a doté ses agents d’outils visant à faciliter l’utilisation d’un environnement de travail virtuel accessible et inclusif. Elle continue d’étudier et de mettre en place de nouvelles technologies destinées à favoriser la collaboration.
Par ailleurs, l’ARC a eu recours à des technologies d’analyse avancées afin de créer un modèle prédictif des départs à la retraite à l’appui de la gestion des talents et de la planification des effectifs. Elle a également utilisé l’IA pour analyser les données textuelles issues des enquêtes menées auprès de ses agents durant la pandémie, l’objectif étant que l’Agence comprenne le mieux possible les besoins de son personnel avant de prendre ses décisions. À l’avenir, l’ARC continuera d’appliquer ces techniques, ainsi que d’autres, pour mieux comprendre la mobilité des agents en son sein et définir de nouvelles méthodes d’encadrement dans le contexte du travail hybride.
Portugal – Repenser la formation et l’apprentissage pour répondre aux besoins futurs du personnel
L’Autorité portugaise des impôts et des douanes a encouragé l’organisation de formations en ligne, de webinaires et d’ateliers mieux adaptés au télétravail, sur des sujets tels que l’encadrement, la gestion du temps et la communication. Elle a également élaboré des formations portant sur les aspects comportementaux et sociaux du télétravail, par exemple la pleine conscience ou la gestion du temps.
L’une des difficultés tient au fait que toutes les fonctions ne peuvent pas être exercées à distance, notamment le contrôle aux frontières, les contrôles fiscaux et douaniers (externes) ainsi que les procédures liées à la justice fiscale devant les tribunaux administratifs et fiscaux. Plusieurs stratégies ont donc été mises en œuvre pour évoluer vers un environnement de travail numérique et permettre une meilleure compatibilité entre télétravail et travail en présentiel (modèle hybride).
D’autres mesures sont également prévues, notamment une évolution du modèle de compétences des ressources humaines visant à faire en sorte que les besoins en compétences correspondent à la stratégie globale de l’administration. Cela permettra de garantir qu’à l’avenir, les compétences nécessaires à chaque poste soient clairement définies. L’administration travaille sur des programmes de formation afin de répondre à ces besoins.
Suède – Programme de renforcement des capacités d’encadrement
L’administration fiscale suédoise est très ambitieuse en ce qui concerne l’accroissement de sa capacité à répondre aux besoins de ses cadres de direction en matière de changement et de perfectionnement. Dans un monde qui évolue rapidement, ceux-ci doivent faire preuve d’adaptabilité dans leur manière d’agir et de collaborer, et le service des ressources humaines se doit de faire preuve de plus de souplesse et de réactivité dans l’aide qu’il leur apporte.
À cette fin, l’administration a organisé en 2021 une série de sommets sur l’encadrement destinés à ses cadres de direction. Parmi les thèmes abordés figuraient les approches collaboratives visant à renforcer la culture institutionnelle et à promouvoir des comportements positifs en matière d’encadrement.
Pour que les changements soient significatifs, l’administration prévoit d’associer tous les responsables, y compris ceux qui n’assument pas de responsabilités administratives, à son entreprise de renforcement des compétences dans différents domaines, notamment les interactions entre les différents niveaux de l’administration et au sein de ceux-ci, la prise de décision et la flexibilité.
Le service des ressources humaines travaille à l’élaboration d’une nouvelle palette de cours et de possibilités de formation qui permettront d’accroître la qualité de l’encadrement, de mieux se connaître et de remettre en question certains comportements. Le service des RH entend mettre sur pied des groupes mixtes, composés de dirigeants et de responsables plus ou moins expérimentés issus de différentes divisions. Il prévoit de dispenser cette formation à l’ensemble des responsables, l’objectif étant d’associer ceux qui présentent des besoins similaires.
Source : Canada (2022), Portugal (2022) et Suède (2022).
Bibliographie
[1] OCDE (2021), Administration fiscale : vers des conditions de télétravail pérennes à l’ère du COVID-19, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=1100_1100950-in5germ3j3&title=Administration-fiscale-vers-des-conditions-de-teletravail-perennes-a-l-ere-du-COVID-19&_ga=2.219160921.1362976715.1627282543-1608729150.1617798609.
[4] OCDE (2021), Modèle de maturité de transformation numérique, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/publications-and-products/modele-de-maturite-transformation-numerique.pdf (consulté le 13 May 2022).
[2] OCDE (2017), Tax Administration 2017: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/tax_admin-2017-en.
[3] Tiedemann, J. et S. Thottingal (2020), OPUS-MT – Building open translation services for the World, European Association for Machine Translation, https://aclanthology.org/2020.eamt-1.61 (consulté le 13 May 2022).
Annexe 9.A. Liens vers des documents de référence (consultés le 13 mai 2022)
Encadré 9.1. – Chili : Lien vers une vidéo détaillant le plan de mobilité – https://www.youtube.com/watch?v=HM_-sHc310Q
Encadré 9.5. – Israël : Lien vers une présentation contenant davantage de détails sur les résultats du projet sur l’automatisation – https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/b.9.5-israel-using-rpa-technology-in-the-ita.pdf
Encadré 9.5. – Pays-Bas : Lien vers une fiche d’information sur l’automatisation robotisée des processus au sein de l’administration fiscale néerlandaise : https://www.oecd.org/tax/forum-on-tax-administration/database/b.9.5-netherlands-factsheet-rpa.pdf
Note
← 1. Les éditions précédentes présentaient la répartition des ressources en personnel en sept catégories fonctionnelles : i) Enregistrement et services aux contribuables ; ii) Traitement des déclarations et des paiements ; iii) Audits, enquêtes et autres vérifications ; iv) Recouvrement des créances ; (v) Litiges et recours ; vi) Technologies de l’information et de la communication ; (vii) Autres fonctions. À compter de l’édition 2020 de l’enquête ISORA, ces sept catégories ont été ramenées au nombre de quatre : celles qui figurent sur le graphique 9.5.