Études économiques de l’OCDE : Chili 2021 (version abrégée)

Résumé

Les mouvements sociaux et la crise du COVID-19 ont mis l'économie à l’arrêt

Le Chili a réalisé des progrès économiques considérables et réduit régulièrement son taux de pauvreté au cours des dernières décennies (graphique 1). Le pays entre à présent dans une récession sans précédent après avoir subi deux grands chocs, les mouvements sociaux de la fin 2019 puis la crise du COVID-19. Un cadre institutionnel et macroéconomique solide lui permet toutefois de faire face à la crise.

À court terme, la politique publique devrait rester avant tout centrée sur la prévention de la contagion, la vaccination et le soutien au système de santé ainsi qu’aux familles, travailleurs et entreprises les plus fragiles. À moyen terme et une fois que la reprise sera amorcée, le Chili devrait poursuivre un programme de réformes structurelles ambitieuses afin d’encourager une croissance inclusive et de réduire son niveau d'inégalités toujours élevé. Une fois la reprise bien installée, le pays pourrait disposer d’une fenêtre d’opportunité pour forger un consensus citoyen autour de grandes réformes en suspens et continuer de lutter contre les inégalités.

Graphique 1. Malgré d’impressionnants progrès dans la réduction de la pauvreté, les inégalités restent élevées

Source : Banque mondiale, base de données des Indicateurs du développement dans le monde.

De nouvelles vagues de COVID-19 pourraient se produire à l'avenir, différant la reprise et laissant des traces plus profondes. Le Chili est sur le chemin d’une reprise graduelle pour les deux prochaines années, avec un niveau d’activité identique au niveau pré-crise atteignable pour la fin 2022. La consommation privée sera la force principale de la reprise, temporairement amplifiée par la possibilité d’utiliser les fonds de pensions, le support public aux ménages et une reprise graduelle du marché du travail aidé par des subventions à l’embauche. L’investissement redeviendra vigoureux mais à un rythme modére, conditionellement à l’évolution de la pandémie et l’éfficacité du déploiement de la vaccination, et sera aussi supporté par les plans d’infrastructure, des facilités de financement et des avantages fiscaux.

Tableau 1. La reprise sera graduelle

		Choc unique		Deux chocs successifs
	2019	2020	2021	2020	2021
Produit intérieur brut	1.0	-5.6	3.4	-7.1	1.9
Consommation privée	1.1	-13.9	3.3	-16.5	-0.9
Consommation publique	0.0	8.1	4.4	8.1	4.4
Formation brute de capital fixe	4.3	-13.7	-0.1	-15.0	-0.9
Exportations	-2.2	2.1	5.7	1.9	4.4
Importations	-2.3	-16.2	3.8	-17.7	-1.5
Indice des prix à la consommation	2.6	3.6	3.1	3.6	3.1
Administration centrale Déséquilibre financier (en % du PIB)	-1.8	-8.0	-3.1	-8.2	-3.2
Solde des paiements courants (en % du PIB)	-3.9	0.1	1.3	0.5	2.7

Source : base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n°107.

Les réponses politiques à la pandémie ont été rapides et audacieuses. Lorsque la crise a frappé, le Chili était le pays de la région disposant de la plus grande marge de manœuvre budgétaire, des fondamentaux les plus solides et des institutions les plus crédibles. Les mesures de confinement ont été prises rapidement, et la coordination entre les autorités budgétaires, la banque centrale et l’organe de régulation des marchés financiers a été prompte et sans heurts. Les autorités ont annoncé des mesures de relance budgétaire et monétaire inédites, les plus importantes d’Amérique latine, dans le but d'atténuer l’impact du COVID-19, de préserver l’emploi et de répondre aux besoins de liquidité. Le nouveau plan économique d’urgence pour les deux prochaines années soutiendra la reprise grâce aux aides au revenu accordées aux foyers fragiles et ménages de la classe moyenne, à un programme d’investissement public dynamique, à l’apport de liquidités aux entreprises et aux subventions à l’embauche. En outre, la politique monétaire a été nettement assouplie et devrait continuer de soutenir la reprise.

Les perspectives sont sombres et exposées à des risques considérables, dans un environnement très incertain. La crise pourrait avoir des effets de long terme en augmentant la vulnérabilité des ménages et l’endettement des entreprises. L’évolution de la pandémie, le changement de constitution et les éléctions de 2021 vont aussi accroître l’incertitude et freiner l’investissement. La résurgence des conflits sociaux pourrait aussi freiner la reprise. Les exports et la création d’emploi pourraient cependant bénéficier d’une reprise plus forte qu’anticipée. La reprise pourrait être aussi plus forte si l’immunité de masse est atteinte plus rapidement.

La reprise économique devrait être accompagnée de mesures visant à contenir les menaces du changement climatique. Le Chiei a fait ses preuves en la matière, mais la reprise lui donnera une occasion de mieux intégrer les améliorations environnementales à son paysage économique. Les conséquences environnementales indésirables des nouvelles mesures budgétaires et fiscales à court terme devraient être évaluées. Les aides financières pourraient être orientées de manière à soutenir des engagements environnementaux plus ambitieux.

Éviter les effets d’hystérèse sur les inégalités à l’issue de l’épidémie

Plus de la moitié des Chiliens sont économiquement fragiles (graphique 2). Ils ne sont pas considérés comme pauvres, mais restent exposés au risque de pauvreté. Leur productivité est faible, beaucoup occupant des emplois informels caractérisés par un revenu instable et une faible protection. Il est probable que l'épidémie accroisse ces fragilités en augmentant le nombre de Chiliens rencontrant de graves difficultés financières. De nombreux ménages feront face à un effondrement de leurs revenus sans disposer de réserves susceptibles d'amortir le choc, et pourraient tomber dans la pauvreté. Il est donc essentiel à court terme de maintenir le soutien temporaire ciblé aux revenus, à l’image du récent revenu d’urgence familial.

Graphique 2. Le COVID-19 pourrait accroître la proportion déjà élevée de ménages fragiles

Source : OCDE, Base de données sur la distribution des richesses.

Une amélioration des résultats scolaires serait le moyen le plus efficace de résorber durablement les inégalités. L'accès à une bonne éducation est très fortement lié au statut socio-économique familial. Les dépenses publiques consacrées à l’éducation primaire et secondaire figurent parmi les plus faibles de l’OCDE. Si les effets de ces politiques ne seront perceptibles qu’à long terme, il s'agit d’un levier déterminant pour combattre aujourd’hui les conséquences que le COVID-19 pourrait avoir sur l’inclusivité. Les dépenses dédiées à l'éducation devraient être renforcées et viser prioritairement une éducation préscolaire, primaire et secondaire de grande qualité, celle-ci conditionnant l'augmentation du niveau de compétences et le développement de l’enseignement supérieur. L'accès à des services abordables de garde d’enfant aurait pour second avantage d’encourager un taux d'activité des femmes plus élevé.

Le système d'impôts et de transferts pourrait devenir un outil clé de réduction de la fragilité économique. Le système d'impôts et de transferts n’assure pas une protection suffisante contre les chocs économiques négatifs (graphique 3). L’assiette de l’impôt sur le revenu des personnes physiques est trop étroite ; l'élargir une fois la reprise bien installée permettrait d'augmenter la collecte de recettes nécessaires au budget de l’État. En contrepartie, de nouvelles ressources pourraient être affectées à la mise en place d'un impôt négatif sur le revenu, qui garantirait à chaque ménage et individu une prestation de base.

Graphique 3. Le système d'impôts et de transferts pourrait contribuer davantage à la réduction des inégalités

Source : OCDE, Base de données sur la distribution des revenus et la pauvreté.

En réponse à la crise sanitaire, le gouvernement a pris rapidement des mesures pour garantir l'accès de tous aux services de santé. Il existe une grande marge d'amélioration de l’efficience, de la qualité et de l'équité du système de santé. La proposition de réforme annoncée au début 2020 visant à couvrir au moins 80 % des coûts des soins de santé et à abaisser les prix des médicaments de plus de moitié constitue un pas dans la bonne direction.

Combler les écarts de productivité pour soutenir la reprise, notamment par la numérisation

Le Chili pâtit d'une faible productivité liée à la polarisation de son tissu économique. Le pays compte, d’un côté, un petit nombre de grandes entreprises productives, et d’un autre côté, quantité de très petites entreprises et de PME très peu productives. Les mesures de confinement mises en place pour combattre le COVID-19 affecteront probablement davantage ces petites entreprises.

L’environnement réglementaire entrave la concurrence et le développement des entreprises (graphique 4). Généraliser la procédure « zéro autorisation » en associant les municipalités à la conception de l’initiative pourrait faciliter l’entrée de nouvelles entreprises sur le marché et les démarches administratives. Cette mesure pourrait contribuer à réduire les inégalités dans la durée, en encourageant la création d’emplois mieux rémunérés.

Poursuivre la numérisation de l’économie pourrait être un moyen efficace d’accroître la productivité de manière inclusive. La crise du COVID-19 pourrait entraîner une accélération de la transformation numérique, qui voit l’essor de la formation en ligne, des achats en ligne et du télétravail. Cependant, les disparités en termes d'adoption des outils numériques et de compétences numériques risquent d'aggraver encore l’inégalité des chances.

Le déploiement d’infrastructures fixes et mobiles de très haut débit est nécessaire pour tirer pleinement parti des technologies numériques. Il sera essentiel de remplacer les réglementations contraignantes en vigueur dans le domaine des concessions pour encourager le déploiement des infrastructures de communication. La participation du gouvernement au développement du réseau dans les zones rurales est bienvenue.

Graphique 4. Les pressions concurrentielles restent faibles

Source : Forum économique mondial.

L’éducation et la formation peuvent être des outils efficaces pour garantir que tous les Chiliens tirent parti des possibilités offertes par la numérisation. Renforcer la qualité de l’éducation dès le plus jeune âge est une condition préalable et promouvoir les compétences numériques dès l’enfance sera déterminant. À cette fin, il convient d'intégrer les compétences numériques aux programmes scolaires et de veiller à ce que le corps professoral soit à même d’enseigner l’usage des outils numériques tout en en garantissant la sécurité. Pour faire en sorte que les individus affectés par l’évolution des métiers et l’automatisation ne deviennent pas des laissés-pour-compte, une vaste réforme de la formation permanente sera nécessaire.

Pour améliorer leur productivité, les entreprises doivent adopter et utiliser davantage les technologies numériques adéquates. C’est particulièrement le cas des PME, qui accusent un retard sur les grandes entreprises en la matière. Renforcer le soutien public, en association avec le secteur privé, au moyen de programmes spécifiques visant à aider les PME à adopter des technologies numériques comme le commerce électronique et les services d’informatique en nuage, permettrait d'abaisser les barrières à l'utilisation de ces outils. Encourager la coopération des entreprises en matière d’innovation et de pratiques d’innovation ouverte aiderait les PME et les jeunes entreprises à prospérer dans l’ère numérique.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Contenir la pandémie et ses conséquences
De nouvelles vagues de COVID-19 pourraient se produire à l'avenir, entraînant des pertes de vies humaines et accentuant encore les conséquences économiques de la pandémie.	Augmenter les capacités de dépistage à grande échelle, renforcer le soutien aux personnels de santé et accroître la fourniture de masques, de respirateurs et de services de soins intensifs. Maintenir les aides provisoires aux PME et aux familles les plus fragiles, y compris les transferts de fonds sans condition, les reports et réductions d’impôts, les paniers alimentaires ou la suspension des paiements des factures d’eau et d'énergie pour les ménages les plus pauvres, et ce, aussi longtemps que nécessaire. À l'avenir, l’effort budgétaire devrait se concentrer sur la réaffectation efficace des dépenses publiques, y compris la suppression d’exonérations fiscales, afin de soutenir la reprise.
L’inflation globale restera contenue.	Les anticipations d’inflation étant bien ancrées, maintenir une politique monétaire accommodante jusqu’à ce que la reprise économique soit bien installée.
Promouvoir l’inclusivité
Les performances en matière d'éducation sont faibles et l'accès à une bonne éducation est très fortement lié au statut socio-économique, par conséquent la pandémie risque d'avoir un impact à long terme en termes de pauvreté et de mobilité sociale.	Accroître l’investissement dans l'éducation préscolaire, primaire et secondaire. Améliorer l'accès aux structures publiques de garde d’enfants et d'éducation préscolaire.
Le régime d’imposition et de transferts n’assure pas la protection des foyers fragiles, et l'assiette et l’impact redistributif de l'imposition sur le revenu des personnes physiques sont trop faibles.	Renforcer l’impact redistributif de l’impôt sur le revenu des personnes physiques en abaissant les seuils à partir desquels la première et la dernière tranches d’imposition s’appliquent.
Individus et travailleurs manquent souvent des bases et des compétences numériques nécessaires pour s'épanouir dans l’univers numérique.	Augmenter l’enseignement des compétences numériques à l’école en lui accordant davantage de place dans le programme scolaire national et en améliorant les connaissances numériques des enseignants et des directeurs d'établissement.
L'accès des travailleurs précaires à la formation est insuffisant, et les profils professionnels pourraient évoluer, voire disparaître pour certains en raison du développement de l’automatisation.	Lancer une révision complète des programmes de formation offerts par les entreprises afin d'en améliorer la pertinence et la qualité, et de mieux orienter l’offre vers les travailleurs fragiles.
Combler les écarts de productivité
La complexité de certaines procédures réglementaires demeure élevée et pénalise essentiellement les jeunes entreprises et les PME.	Rationaliser les autorisations et leur processus en appliquant une procédure « zéro autorisation » pour encourager l’investissement et simplifier la réglementation des PME.
L’adoption des outils numériques est inférieure à celle d’autres pays de l’OCDE, notamment s’agissant des PME.	Renforcer le soutien public aux PME, en coopération avec le secteur privé, au travers de programmes ciblés visant à faciliter l’adoption des outils numériques.
Les dépenses de R&D et d’innovation sont faibles, en particulier dans les PME, et relèvent essentiellement de ressources publiques.	Promouvoir un écosystème d’innovation numérique collaboratif en renforçant la coopération des entreprises et en encourageant les pratiques d'innovation ouverte.
La pénétration du très haut débit fixe est faible par rapport à la moyenne de l’OCDE, avec de grandes disparités entre milieux urbains et ruraux. Les barrières à l’entrée dans le secteur de la communication sont élevées.	Abaisser les barrières à l’entrée dans le secteur de la communication en remplaçant les réglementations existantes sur les concessions.
Renforcer la croissance verte
Les émissions de CO2 et la consommation d'énergie ont augmenté parallèlement à la croissance du PIB. Le Chili s’est engagé à atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, mais la reprise de l’économie après la crise du COVID-19 pourrait compromettre cet engagement.	Examiner soigneusement les impacts environnementaux des mesures de relance dans le sillage de la crise sanitaire afin d'éviter des retombées indésirables. Exiger des améliorations environnementales vérifiables et efficaces en termes de coût en contrepartie des mesures de soutien financier direct destinées aux secteurs polluants susceptibles d’être très affectés par la crise.