Études économiques de l’OCDE : Israël 2020 (version abrégée)

Résumé

L’activité économique fait face à un choc de grande ampleur

La pandémie de coronavirus a atteint l’économie israélienne en profondeur. Les mesures de suspension d’activité et l’incertitude forte qui règne ont provoqué une contraction brutale de la production. Des salariés ont été licenciés en grand nombre, annihilant certains des gains d’emplois réalisés antérieurement. La récession est arrivée à un moment où l'économie se portait bien, avec une croissance du PIB proche de son niveau potentiel, un chômage historiquement bas et une dette publique relativement modique. Or, la crise menace d’aggraver les difficultés sous-jacentes d’Israël que sont le niveau élevé de la pauvreté, les écarts de revenus et les fortes disparités de productivité entre un secteur des hautes technologies florissant et des secteurs protégés à la traîne.

Des mesures de confinement ont été mises en place rapidement et, combinées aux dispositions supplémentaires prises pour renforcer la capacité du système de santé, ont aidé à limiter le nombre de nouvelles contaminations au cours de la première vague de la pandémie. Toutefois, une seconde vague, alors que l’activité avait largement repris, s’est révélée plus difficile à contenir. Le gouvernement et la banque centrale ont mis en place un large dispositif pour protéger la population et les entreprises des conséquences économiques des mesures de fermeture.

Le marché du travail a sévèrement été touché. Plus d’un million de salariés ont dû quitter temporairement leur emploi dans le sillage des fermetures d’entreprises (Graphique 1). Nombre d’entre eux sont retournés travailler lorsque l’activité a repris, à la faveur des aides publiques versées pour les réembaucher. Il reste que la gravité du choc et de possibles restructurations d’activités laisseront de nombreux candidats à l’emploi sans réponse. Les politiques publiques de reconversion et d’aide à la recherche d’emploi seront d’une importance cruciale.

La reprise s'annonce lente (Tableau 1 ;Graphique 2). L’activité a amorcé une reprise à la fin d’avril. Toutefois, la seconde salve de suspensions d’activités décidée en septembre, le climat de forte incertitude, le chômage et les nouvelles règles de distanciation pèseront sur le rétablissement de la demande de consommation et l’investissement des entreprises. La demande globale, atone, bridera la croissance des exportations.

Graphique 1. Le marché du travail s’est sensiblement fragilisé

1. Données non disponibles avant mai 2020.

Source : Bureau central de statistiques d’Israël (CBS).

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Tableau 1. La production ne se redressera que progressivement

	2019	2020	2021
Produit intérieur brut	3.4	-6.0	2.9
Taux de chômage ¹	3.8	6.1	6.5
Solde budgétaire (% du PIB)	-3.9	-13.8	-10.3
Dette publique (brute, % du PIB)	60.0	77.0	84.7

1. Tel que défini au sens strict dans l’Enquête sur la population active.

Source : Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).

Graphique 2. La seconde vague du virus va retarder la reprise

Source : Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).

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La réponse monétaire a été décisive. Des mesures d’assouplissement quantitatif ont été lancées, le taux directeur a été abaissé de 0.25 % à 0.1 %, des liquidités ont été fournies et une facilité de crédit en faveur des PME, via l’intermédiation des banques, a été constituée. S’il fallait resserrer les conditions financières, les mesures actuelles pourraient être étendues. Quant à l’inflation, elle restera sans doute en deçà de la fourchette ciblée à court terme.

Le système bancaire affichait une bonne solidité à son entrée dans la crise et grâce à un assouplissement de la réglementation et de la politique monétaire, ainsi qu’au dispositif public de garantie de prêts, les premiers effets de la crise sur l’offre de crédit ont été limités. Il n’en reste pas moins que la qualité du bilan des établissements bancaires risque de se dégrader rapidement au fur et à mesure que les mesures de soutien à la liquidité seront levées et que les défaillances d’entreprises se multiplieront. La forte exposition des banques au secteur immobilier constitue un autre risque. L’instauration d’un système de garantie des dépôts et d’un mécanisme de résolution des défaillances bancaires pourrait renforcer encore la stabilité financière.

La réforme fiscale pourrait alléger les difficultés budgétaires et venir à l’appui d’une croissance plus inclusive

La politique budgétaire a réagi énergiquement à la crise en apportant un soutien très attendu aux personnes les plus vulnérables et aux entreprises en difficulté. Il conviendrait de maintenir les aides budgétaires et de les cibler pour conforter la reprise. Le creusement des déficits en résultant dans les finances publiques ne fera qu’ajouter au stock de la dette.

Des dépenses supplémentaires dans les prestations sociales et les infrastructures pourraient être nécessaires pour renforcer la capacité des autorités à affronter l'ampleur des disparités socio-économiques, stimuler la productivité et soutenir la reprise de la demande agrégée. Engager de telles dépenses tout en maintenant un contrôle sur les finances publiques nécessitera d’améliorer l’efficience de la dépense publique et d’augmenter durablement les recettes fiscales.

La structure de la fiscalité est raisonnablement propice à la croissance et à l’emploi, mais il serait possible d’en améliorer l’efficience et l’équité. La charge fiscale sur le travail est relativement modeste et le taux de l’impôt sur les sociétés a été réduit ces dernières années, tandis que l’on a recours de plus en plus aux impôts sur la consommation, dont les effets de distorsion sont moindres. Il n’en demeure pas moins que le système fiscal pourrait être largement simplifié en supprimant les dépenses fiscales inefficientes et en élargissant les bases d’imposition.

Le taux de travailleurs pauvres est élevé (Graphique 3). Le crédit d’impôt sur les revenus d’activité en place en Israël constitue une mesure de redistribution efficace, qui a des effets positifs sur l’emploi de la main-d’œuvre peu qualifiée. Élargir encore ce dispositif permettrait de venir en aide aux pauvres tout en maintenant de fortes incitations à travailler.

Graphique 3. Les travailleurs pauvres sont nombreux

Part des travailleurs en situation de pauvreté, en pourcentage, 2017

Note : Travailleurs dont les revenus se situent en dessous du seuil de pauvreté, vivant dans un ménage comptant un chef de famille d'âge actif et au moins un actif occupé. Données de 2018 pour l’Australie et Israël.

Source : OCDE, Base de données sur la distribution des revenus.

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La fiscalité des entreprises est très favorable aux entreprises compétitives à l’international et relevant du secteur des hautes technologies. Il conviendrait de réexaminer ce traitement préférentiel dans l’optique de mieux cibler le régime fiscal de façon à ce qu’il procure un bénéfice net à la collectivité et qu’il réduise les distorsions. Mieux cibler la fiscalité permettrait de dégager une marge de manœuvre pour un soutien aux entreprises et à l’innovation qui sous-tende plus largement l’économie.

Les impôts indirects devraient être ajustés conformément aux objectifs environnementaux. Mettre en place des péages de décongestion permettrait de réduire la circulation et la pollution et de préparer Israël à la suppression progressive programmée des véhicules à essence et diesel, à compter de 2030. L’augmentation progressive des taxes sur le gaz et le charbon, ou l’imposition d’une taxe carbone à l’échelle de l’économie, permettrait d’abaisser les émissions de CO₂ à moindre coût et de protéger la base d’imposition à mesure que la production et l’utilisation d’énergie feront une place de plus en plus grande au gaz naturel.

Réduire les disparités de revenu entre les communes aura pour effet de renforcer la cohésion sociale

Les inégalités de revenu entre les communes sont parmi les plus élevées de l’OCDE, alors même qu’Israël en est l’un des plus petits pays. Les taux de pauvreté varient très fortement entre les différentes régions (Graphique 4), les groupes ethniques et religieux dont la situation sur le marché du travail est fragile étant concentrés dans des villes ou des quartiers à part.

Graphique 4. Les taux de pauvreté varient fortement d’un district à l’autre

1. Le seuil de pauvreté équivaut à 50 % du revenu disponible équivalent médian au niveau national.

Source : National Insurance Institute (Institut d’assurance nationale, 2019).

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La qualité des établissements scolaires et l’attractivité du marché du travail local diffèrent très sensiblement d’une commune à l’autre. Améliorer la qualité de l’enseignement en atténuant les différences entre les différentes filières scolaires permettrait d’accroître l’employabilité de la main-d’œuvre. L’enseignement des matières fondamentales devrait être renforcé dans les écoles haredi. Les programmes de formation professionnelle postsecondaire devraient être élargis de manière à cibler les adultes ayant quitté l’école sans posséder les compétences adéquates.

Améliorer les transports publics et la coordination entre l’administration centrale et les collectivités locales dans les projets d’infrastructure pourrait permettre de rapprocher les catégories vulnérables des possibilités d’emploi. Mettre en place des autorités chargées des transports métropolitains pourrait contribuer à promouvoir des réseaux de transport et systèmes de tarification intégrés et garantir la stabilité du soutien financier aux transports publics.

Les communes les plus pauvres n’ont pas suffisamment de ressources pour financer des services publics adéquats pour leurs résidents, ce qui creuse encore l’écart entre les communes. La nécessité d’une modification du cadre budgétaire local n’en est que plus nécessaire. Il faudrait envisager d’augmenter les fonds de péréquation en augmentant la contribution des communes les plus riches. Les autorités pourraient également fusionner entre elles des communes et développer des pôles régionaux pour une meilleure efficience.

L’imposition du patrimoine constitue la principale source de revenu des communes, mais le système présente plusieurs défaillances majeures. Le régime actuel est opaque, et les écarts notables observés entre les taux appliqués à l’immobilier résidentiel et non résidentiel et dans le secteur non résidentiel contribuent à des disparités de recettes entre les communes, à des pénuries de logements et à des distorsions territoriales.

Renforcer la concurrence sur les marchés de produits et promouvoir les énergies renouvelables pour une reprise plus rapide et plus verte

Il existe des différences de productivité très marquées entre les secteurs. Tandis que dans les secteurs de haute technologie, la productivité est déjà élevée en comparaison internationale, les secteurs plus traditionnels sont très en retard dans ce domaine. Pour améliorer la productivité globale, il faudra non seulement supprimer les obstacles qui empêchent le redéploiement des ressources vers les secteurs de haute technologie dont l’expansion a ralenti, mais aussi gagner en productivité dans les très nombreux secteurs à la traîne. Cela supposera de développer le capital humain, d’améliorer les infrastructures et de favoriser la concurrence et la réforme de la réglementation dans les secteurs protégés.

Malgré des progrès, les réglementations en vigueur dans plusieurs domaines sont plus restrictives que dans d’autres pays de l’OCDE. Par exemple, l’encadrement des prix demeure répandu, et les obstacles aux échanges et à l’investissement internationaux restent de taille, Israël étant moins exposé au commerce extérieur que d’autres petits pays de l’OCDE. Continuer d’abaisser les droits de douane et les obstacles non tarifaires et rationaliser les procédures commerciales permettront de stimuler la concurrence et la productivité dans les secteurs protégés.

Les droits de douane et réglementations continuent d’entraîner des distorsions particulièrement marquées dans le secteur agricole. Les autorités ont signé en 2018 un accord particulièrement bienvenu avec les agriculteurs pour mener une vaste réforme du secteur laitier, qui pourrait améliorer le fonctionnement de ce marché si elle était adoptée par le parlement et mise en œuvre. Le processus de réforme agricole devrait se poursuivre dans d’autres domaines, notamment par le remplacement des quotas, des prix garantis et des droits de douane par des aides directes aux agriculteurs, qui ne faussent pas les règles du jeu.

La mauvaise qualité de l’air reste préoccupante pour ce qui est du bien-être. La transition vers le gaz naturel pourrait permettre de réduire rapidement les émissions de CO₂ et la pollution. Pour que ces émissions diminuent encore plus et afin de profiter de coûts en baisse, il faudrait augmenter la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité.

La réforme du marché de l’électricité opérée en 2018 va renforcer la concurrence dans la production d’électricité, offrant l’occasion de développer les énergies renouvelables. La réforme prévoit également le transfert de la gestion du système de transport à une entreprise distincte, mais appartenant toujours à l’État. Il sera important d’éviter toute discrimination dans l’accès au réseau en mettant en place une réglementation efficace et de continuer à développer un marché de gros de l’électricité et à élaborer une tarification de l’électricité finement différenciée. Les pouvoirs publics peuvent aussi promouvoir le développement de centrales solaires à grande échelle en lançant des appels d’offres intégrant des droits d’utilisation des sols et en augmentant les superficies de terrains publics susceptibles de faire l’objet d’appels d’offres.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Définir des politiques monétaire et financière propres à favoriser la stabilité
La réponse des autorités monétaires face à la crise a été décisive pour apporter des liquidités et assurer le bon fonctionnement des marchés financiers. L’inflation reste très modérée et inférieure à la fourchette-cible de 1-3 %.	Conserver l’orientation accommodante de la politique monétaire et se tenir prêt à renforcer les programmes en place dans l’hypothèse d’un durcissement des conditions financières.
Les risques financiers se sont multipliés face au nombre croissant d’entreprises se trouvant confrontées à des lendemains incertains. Les banques sont fortement exposées au secteur immobilier.	Poursuivre les mesures temporaires de soutien à la trésorerie des entreprises aussi longtemps que nécessaire pour éviter la multiplication des faillites. Instaurer un système de garantie des dépôts et un mécanisme de résolution des défaillances bancaires pour renforcer encore la stabilité financière.
Mettre en œuvre des politiques budgétaires et fiscales à l'appui d'une reprise inclusive
La politique budgétaire a réagi énergiquement à la crise pour amortir les pertes de revenus qu’ont connues la majorité des personnes et des entreprises en situation de vulnérabilité. L’emploi a fortement reculé.	Continuer d’apporter un soutien budgétaire pour étayer la reprise et renforcer les politiques actives du marché du travail afin d’aider les chômeurs à se réinsérer dans l’emploi.
Conséquence du soutien budgétaire exceptionnel mis en place, le déficit budgétaire va monter en flèche, en partant d’un solde structurel déjà élevé, et la dette publique va nettement augmenter. Le gouvernement a récemment renforcé son cadre budgétaire à moyen terme. Toutefois, la conformité avec les règles budgétaires en vigueur pourrait être améliorée.	Formuler une stratégie budgétaire à moyen terme pour ramener le ratio dette/PIB sur une trajectoire descendante, tout en veillant à assurer un niveau approprié des dépenses consacrées aux infrastructures, à l’éducation et à la lutte contre la pauvreté. Créer un conseil budgétaire indépendant.
Il est possible de réduire les dépenses fiscales inefficientes qui compliquent le système fiscal et provoquent des distorsions.	Envisager de réduire les avantages fiscaux dont bénéficient l’épargne placée dans des « fonds pour la formation professionnelle », en tenant compte des effets sur la distribution des revenus et les incitations à travailler. À moyen terme, rationaliser les exonérations de TVA et compenser leurs effets régressifs en montant en régime dans les programmes d’aide sociale existants.
Les travailleurs pauvres sont nombreux.	Pérenniser les modifications temporaires apportées au crédit d’impôt sur les revenus d’activité. Évaluer l’efficacité de cette mesure et envisager de l’étendre.
La fiscalité des entreprises est très favorable aux entreprises compétitives à l’international et relevant du secteur des hautes technologies. Cette fiscalité a pu attirer l’IDE, mais elle crée également des distorsions, offre des possibilités de planification fiscale et renchérit le coût de l’administration de l’impôt.	Revoir le traitement fiscal préférentiel prévu par la loi pour la promotion de l’investissement en capital dans le sens d’une plus grande sélectivité de ce régime.
La pollution est bien supérieure aux niveaux recommandés et l’intensité du trafic routier est la plus forte de tous les pays de l’OCDE. Des heures de travail et de loisirs sont perdues dans les embouteillages, qui provoquent également une augmentation de la pollution de l’air et des accidents de la route. Israël prévoit de mettre fin à la vente de véhicules à essence et diesel en 2030. Les taux d’imposition effectifs du carbone sur le charbon et le gaz naturel sont faibles. Les relever permettrait de diminuer les émissions de CO2 à moindre coût, de rendre plus concurrentielle la production d’énergie renouvelable et de continuer de réduire la pollution de l’air.	Mettre en place des péages de décongestion, en les accompagnant d’améliorations notables dans la qualité des services de transports publics et d’une majoration des tarifs de stationnement. Imposer une taxe carbone à l’échelle de l’économie, ou bien relever progressivement les droits d'accise prélevés actuellement sur les combustibles primaires pour les porter à des niveaux reflétant les externalités telles qu’estimées des émissions. Compenser la perte de revenu réel en résultant, en particulier pour les ménages modestes, grâce à des transferts sociaux.
Réduire les différences entre localités pour renforcer la cohésion sociale
Les niveaux de qualification varient considérablement d’une localité israélienne à l’autre. Parmi les Haredim, beaucoup d’hommes adultes ont quitté l’école sans posséder de qualifications recherchées par le marché du travail et n’ont que peu de possibilités de les acquérir par la suite.	Développer la formation professionnelle postsecondaire pour les groupes ayant peu de liens avec le marché du travail comme les Haredim et les Arabes israéliens.
La coexistence de filières scolaires multiples en Israël renforce les différences géographiques observées dans le système éducatif selon l’appartenance religieuse/communautaire. L’orientation des élèves a un impact notable sur l’équité, concourt à la large dispersion des compétences en Israël et entraîne des coûts budgétaires supplémentaires.	Favoriser les échanges de professeurs. Développer encore les cours d’hébreu dans les écoles arabes. Renforcer l’enseignement des matières fondamentales dans les écoles haredi.
Les transports publics sont mal adaptés et la coordination entre l’administration centrale et les collectivités locales au niveau des projets d’infrastructure est l’une des moins efficaces qui soient dans l’OCDE. Les grands projets doivent avoir l’aval des collectivités locales concernées, ce qui entraîne souvent de longues négociations qui ralentissent l’avancement des projets.	Mettre en place une autorité des transports métropolitains à Tel-Aviv, voire peut-être dans d’autres régions, pour favoriser l’intégration des réseaux de transport et des systèmes de tarification et assurer la stabilité du soutien financier aux transports publics.
Il existe de grandes différences dans la prestation des services publics entre les communes les plus pauvres et les plus riches. Du fait des différences de ressources, les plus pauvres peuvent avoir du mal à offrir des niveaux de service adéquats à leurs résidents.	Renforcer la péréquation financière entre les communes, principalement en faisant contribuer davantage les plus riches.
L’imposition locale du patrimoine manque de transparence. Les taux d’imposition de l’immobilier non résidentiel sont nettement plus élevés que ceux appliqués au secteur résidentiel, ce qui incite les administrations locales à affecter les terrains à l’usage commercial, au détriment de la construction de logements, et a contribué à de grandes différences de recettes d’une commune à l’autre.	Réduire l’écart entre les taux de l’impôt sur la propriété résidentielle et non résidentielle. Remplacer l’imposition immobilière établie en fonction de la superficie (occupée par les terrains et les bâtiments) par un système uniforme et transparent, assis sur la valeur des biens.
Stimuler la concurrence et favoriser les énergies renouvelables pour améliorer la situation sur les marchés de produits
Bien que des progrès aient été accomplis, la concurrence reste peu développée sur certains marchés. L’économie israélienne est moins ouverte aux échanges internationaux que la plupart des autres petits pays de l’OCDE.	Continuer d’abaisser les droits de douane et de lever les obstacles non tarifaires, et simplifier la réglementation commerciale.
Le coût de la production d’électricité solaire pourrait tomber en deçà de celui du gaz à moyen terme, en particulier pour les grandes centrales. Le développement du solaire est freiné par les contraintes du réseau de transport et l’absence de foncier disponible. Développer les énergies renouvelables et le principe de l’usage mixte des sols permettrait de diminuer les émissions de GES et la pollution.	Organiser des appels d’offres prévoyant des droits d’utilisation de terrains publics et privés pour attirer l’investissement dans des réseaux de production et de transport d’électricité à grande échelle, et augmenter les superficies de terrains publics susceptibles de faire l’objet d’appels d’offres.
Les réformes du marché de l’électricité prévoient le transfert de la gestion du système de transport à une entité distincte, mais appartenant toujours à l’État, ainsi que la mise en place d’un marché de gros de l’électricité. Toute discrimination dans l’accès au réseau pourrait freiner le développement des énergies renouvelables. Les marchés de l’électricité doivent s’adapter à l’intermittence de l’offre d’énergies renouvelables.	Continuer de développer les marchés de gros comme prévu, en élaborant une tarification de l’électricité finement différenciée dans le temps et dans l’espace, en procédant à une fixation des prix du marché selon les règles de la concurrence et en adoptant une réglementation efficace pour empêcher toute discrimination à l’égard des nouveaux entrants.