La crise liée au COVID-19 a provoqué une forte contraction de l’activité économique en Malaisie. Grâce aux mesures d’endiguement mises en place par les autorités, une reprise devrait s’amorcer au second semestre de 2021, mais des mutations du virus pourraient compromettre le retour de la croissance. La pandémie a mis au jour d’importants problèmes à résoudre dans différents domaines de l’action publique. Les groupes vulnérables ont été durement touchés, malgré les mesures de protection sociale prises par le gouvernement, et le secteur des PME a plus souffert du ralentissement économique que les grandes entreprises. Le présent chapitre examine les incidences macroéconomiques et sociales de la pandémie, ainsi que les mesures que les pouvoirs publics devront prendre pour asseoir une reprise durable et inclusive et faire converger la Malaisie vers le statut de pays à revenu élevé, au nombre desquelles une stratégie de décarbonation de l’économie.
Études économiques de l‘OCDE : Malaisie 2021 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
La reprise post-pandémie doit être plus inclusive et plus durable
La pandémie de COVID-19 a porté un rude coup à l’économie malaisienne. Comme dans de nombreux autres pays, les mesures de restriction strictes concernant les déplacements et les contacts physiques ont freiné l’activité dans des secteurs tels que le commerce de détail, les services de restauration et de consommation de boissons, et les services d’hébergement, qui nécessitent une présence physique. Essentiellement composée de femmes, de jeunes et de travailleurs peu qualifiés, la main-d’œuvre employée dans ces secteurs a été touchée de façon disproportionnée. Bien que des aides publiques ciblées aient permis d’amortir l’impact du choc sur ces individus, les travailleurs qui ne bénéficient pas du système de protection sociale se sont trouvés exposés à des licenciements et à des pertes de revenu. En raison de ces perturbations et de la baisse de la demande extérieure, le PIB s’est fortement contracté en 2020 (-5.6 %), enregistrant un recul important en termes de comparaison internationale (Graphique 1.1).
Si la Malaisie parvient à maîtriser la crise sanitaire, la plupart des secteurs, dont celui de l’hébergement et de la restauration, pourront retrouver un fonctionnement normal vers la fin de 2021, lorsque la majeure partie des restrictions de déplacement à l’intérieur du pays devraient être levées. La consommation privée, soutenue par le maintien des aides publiques, devrait progressivement renouer avec son dynamisme, parallèlement à la reprise plus générale des activités économiques. Si la campagne de vaccination progresse comme prévu, l’économie malaisienne devrait se redresser régulièrement en 2021 (+4.3 %) et continuer de rebondir en 2022 (+6.1 %). S’agissant du secteur extérieur, les exportations devraient continuer d’augmenter tout au long de l’année 2021 grâce à un rebond de la demande extérieure plus rapide qu’attendu (Tableau 1.1). Le prompt redressement de l’économie en Chine et la reprise économique aux États-Unis ont contribué à la hausse des exportations de marchandises des pays d’Asie du Sud-Est, dont la Malaisie.
À mesure que le nombre de contaminations diminuera, le secteur intérieur devrait également se rétablir progressivement, malgré des faiblesses sur le marché du travail. L’investissement privé montera en régime parallèlement à la hausse des exportations manufacturières et à l’assouplissement des restrictions de déplacement. La politique budgétaire expansionniste soutiendra aussi la croissance en 2021. Le renforcement des capacités du système de santé publique permettra d’atténuer les effets économiques et sociaux de la pandémie. Les mesures prises par les autorités pour promouvoir les investissements publics et privés dans les infrastructures numériques favoriseront la transition numérique des entreprises, ce qui devrait renforcer la productivité à long terme. Quant au taux de chômage, il renouera avec ses niveaux antérieurs en 2022.
Graphique 1.1. L’économie malaisienne a été durement frappée par la pandémie de COVID-19, mais elle se redresse relativement vite
Variation en pourcentage du PIB réel par rapport au 4e trimestre 2019
Note : Pour la Chine, les données du deuxième trimestre de 2020 se rapportent au premier trimestre de 2020, qui correspond à la période de la première vague de contaminations par le COVID-19 dans le pays.
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
Variation annuelle en pourcentage, sauf indication contraire
Source : Département des statistiques de Malaisie ; ministère des Finances ; Banque centrale de Malaisie (Bank Negara Malaysia) ; base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109 ; et calculs de l’OCDE.
Les mesures prises par les pouvoirs publics, telles que les moratoires sur les prêts, ont atténué les difficultés éprouvées par les entreprises du fait des mesures sanitaires, de l’atonie de la demande et de la situation financière précaire. Toutefois, la crise se prolongeant, un grand nombre d’entreprises demeureront affaiblies et éprouveront des difficultés dans les temps à venir. Au cours des dernières années, la Malaisie a poursuivi les réformes réglementaires destinées à alléger les charges administratives pesant sur les entreprises et à simplifier la procédure de création d’entreprises. Ces réformes doivent être accélérées et viser la libéralisation de divers marchés des services, tels que les secteurs des transports et du commerce de détail, car certains d’entre eux demeurent relativement fermés par rapport à la situation dans la plupart des pays de l’OCDE.
La transformation numérique s’est accélérée au cours de la pandémie et continuera de le faire. Si de nombreux Malaisiens ont acheté des biens et des services en ligne pendant la pandémie, l’adoption du numérique par les entreprises n’était pas généralisée avant celle-ci. Un certain nombre de PME n’utilisent pas les outils numériques de base, tels que les ordinateurs et internet, et le télétravail est moins répandu que dans d’autres pays. Ainsi, un grand nombre d’entreprises et de travailleurs ne sont pas en mesure de tirer le meilleur parti de la transformation numérique.
Aspirant à hisser la Malaisie au rang des pays à revenu élevé au cours de la prochaine décennie, le gouvernement prévoit de présenter son 12e plan quinquennal. Initialement prévue en 2020, la présentation du plan a été reportée pour prendre en considération de nouvelles problématiques liées à la pandémie. Il est nécessaire de tenir compte des effets de la pandémie et de tirer des enseignements pour l’avenir ; cela contribuera à rétablir la confiance. Allant dans le même sens que le 12e plan quinquennal, la présente Étude examine les principaux défis que doit relever la Malaisie :
Jusqu’à ce que la reprise économique soit bien engagée, les politiques budgétaire et monétaire devraient rester accommodantes, de façon à soutenir en particulier les ménages et les entreprises en difficulté. En parallèle, les autorités devraient établir une stratégie d’assainissement à moyen terme des finances publiques après la pandémie pour réduire la dette publique et les éléments de passif éventuels dans le contexte du vieillissement démographique qui se profile.
Il sera important de redynamiser les entreprises pour asseoir une croissance vigoureuse après la pandémie. Il convient donc d’améliorer encore le climat des affaires et de réduire les contraintes administratives et les obstacles réglementaires. L’assouplissement des règles facilitera la réaffectation des ressources, renforcera les potentialités inexploitées et stimulera l’innovation par l’adoption de nouvelles technologies.
Afin de tirer le meilleur parti de la transformation numérique, il faut non seulement continuer de promouvoir l’utilisation des outils numériques, mais aussi développer les possibilités de formation des travailleurs, en particulier dans le secteur des PME. L’établissement de marchés plus ouverts et plus concurrentiels stimulera les investissements privés nécessaires à l’amélioration de la qualité de l’infrastructure à haut débit, élément indispensable à l’accélération de la transformation numérique des entreprises et à l’adoption de nouveaux modes d’organisation du travail, tels que le télétravail.
Une reprise économique vigoureuse nécessite des politiques de soutien macroéconomiques
La croissance forte et inclusive a été soudainement interrompue
Avant la pandémie, la Malaisie affichait une croissance vigoureuse, contrairement à d’autres pays d’Asie du Sud-Est qui pâtissaient des tensions commerciales internationales et des perturbations des chaînes d’approvisionnement (Graphique 1.2, partie A). Grâce à diverses réformes structurelles, le pays a progressivement évolué, passant d’une économie manufacturière à une économie de services, et d’une économie lourdement tributaire des échanges à une économie tirée davantage par la demande intérieure (Graphique 1.3. En outre, l’amélioration du marché du travail a favorisé dans une large mesure la hausse de la consommation privée, les ménages à bas revenu ayant vu leurs revenus progresser rapidement (Graphique 1.4). Le taux d’activité des femmes a considérablement augmenté au cours des dix dernières années, parallèlement à l’amélioration de leur niveau d’instruction. Bien que ces évolutions aient quelque peu ralenti ces dernières années, le recul de l’inflation a accru le pouvoir d’achat des consommateurs.
Graphique 1.2. Évolutions macroéconomiques récentes
Note : Dans la partie B, le « secteur public » recouvre la consommation et l’investissement publics.
Source : CEIC ; DOSM (Département des statistiques de Malaise) ; et Banque centrale de Malaisie (Bank Negara Malaysia).
Graphique 1.3. L’économie malaisienne est aujourd’hui plus axée sur la demande intérieure
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques ; Banque mondiale, base de données des Indicateurs du développement dans le monde ; CEIC ; et Office général des statistiques du Viet Nam.
Graphique 1.4. La consommation privée est devenue une composante essentielle de l’économie
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques ; Banque mondiale, base de données des Indicateurs du développement dans le monde ; et CEIC.
Bien qu’elle soit devenue une économie moins tributaire des échanges, la Malaisie a tout de même fortement pâti de la contraction du commerce international durant la pandémie, la demande extérieure demeurant une source importante de croissance (Graphique 1.5). Les exportations vers les autres pays de l’ASEAN ont chuté brutalement au deuxième trimestre de 2020 (-20 % par rapport à l’année précédente). La part du tourisme dans les exportations de la Malaisie (8 %) était certes inférieure à celle d’autres pays comme la Thaïlande (20 %) en 2019, mais les recettes tirées du tourisme international ont été réduites à néant depuis le début de 2020. Depuis la mi-2020, les exportations de biens de la Malaisie se sont rapidement redressées, plus vite que celles d’autres pays de l’ASEAN, grâce à la vigueur des exportations vers la Chine et les États-Unis et à la demande mondiale croissante de biens électriques et électroniques ainsi que d’équipements de protection individuelle induite par la pandémie (Graphique 1.2, partie C). Les exportations vers la Chine ont déjà rebondi au deuxième trimestre de 2020, ce qui a atténué les effets de la contraction des échanges mondiaux. Malgré le faible afflux de touristes, l’excédent des paiements courants s’est encore accru, ce qui s’explique par la faiblesse des importations due à l’atonie de l’investissement.
Graphique 1.5. Ventilation des exportations par destination et par produit
Part des exportations totales, 2019
Source : Ministère malaisien du Commerce international et de l’Industrie ; et Département des statistiques de Malaisie.
Graphique 1.6. La mobilité a été fortement restreinte
Variation en pourcentage de la mobilité dans les commerces et les lieux de loisirs par rapport au niveau de référence, moyenne des 7 jours précédents
Note : Le niveau de référence correspond à la valeur de la médiane, pour un jour donné, calculée sur la période de 5 semaines comprise entre le 3 janvier et le 6 février 2020.
Source : Google LLC, Rapports sur la mobilité de la communauté - COVID-19, https://www.google.com/covid19/mobility/?hl=fr.
Le secteur intérieur s’est lui aussi fortement contracté au premier semestre de 2020. Après avoir détecté un foyer de contamination local de grande ampleur en mars 2020, les autorités malaisiennes ont aussitôt mis en place des mesures strictes restreignant l’ensemble des activités sociales et économiques (Graphique 1.6). À l’instar d’autres pays d’Asie du Sud-Est, la Malaisie a connu plusieurs petites épidémies de maladies zoonotiques et infectieuses au cours des dernières décennies, notamment le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) et le syndrome respiratoire du Moyen-Orient (MERS), ce qui a conduit le pays à mettre au point des systèmes de surveillance et d’intervention face aux situations d’urgence. Bien que les mesures strictes qui ont été imposées aient permis d’affaiblir rapidement la première vague de contaminations vers la mi-2020, leur coût économique était élevé (Encadré 1.1). Au deuxième trimestre de 2020, la Malaisie a connu l’une des contractions économiques les plus fortes de la région et de son histoire récente. Le PIB a plongé de 17.2 % (en glissement annuel) et le taux de chômage a atteint des niveaux qui n’avaient plus été observés depuis la crise économique du milieu des années 1980 (Graphique 1.2, partie E).
Sur fond de diminution du nombre de cas à la mi-2020, les autorités ont levé progressivement les restrictions draconiennes qu’elles avaient imposées, permettant à l’économie de se redresser. Le rebond a été rapide, notamment au niveau des exportations. Des protocoles détaillés et clairs (Standard Operating Procedures, SOP) ont en outre aidé les ménages et les entreprises à gérer et mener à bien leurs activités économiques. Toutefois, sous l’effet d’un nouveau durcissement des restrictions dans d’autres régions du pays, la croissance s’est tassée davantage au quatrième trimestre de 2020 (-3.4 % en glissement annuel ; -2.7 % au troisième trimestre) et le taux de chômage s’est inscrit à nouveau en hausse après avoir reculé, ce qui a suscité des inquiétudes quant à la pérennité de la consommation privée. Face à cette deuxième vague de contaminations, le gouvernement a adopté une stratégie plus ciblée, accompagnée de plusieurs plans de relance, qui ont contribué à ranimer la confiance (Graphique 1.2, partie F). À la faveur du faible taux d’infection vers le mois d’avril 2021, la croissance s’est accélérée rapidement (-0.5 % au premier trimestre de 2021 en glissement annuel). Le nombre de contaminations est toutefois reparti à la hausse en mai 2021, sur fond d’apparition de variants plus contagieux, forçant le gouvernement à imposer de nouveau des restrictions de déplacement strictes à l’échelle nationale. Bien que ces mesures devraient sensiblement freiner l’activité économique, le gouvernement a présenté en juin 2021 le Plan de relance national, une stratégie de sortie en quatre phases pour un retour à la normale des activités économiques et sociales vers la fin de 2021.
Encadré 1.1. Les mesures d’endiguement ciblées prises en Malaisie pour faire face à la pandémie de COVID-19
Apparition de la première vague en mars 2020 : réaction rapide à une flambée du nombre de cas
De la fin janvier au début février 2020, la Malaisie a promptement imposé des contrôles à la frontière avec la Chine pour les voyageurs en provenance de ce pays après avoir détecté plusieurs cas parmi des touristes chinois.
Vers la mi-mars 2020, le nombre quotidien de nouveaux cas a dépassé la centaine après la détection d’un foyer de contaminations dans les environs de la capitale (Graphique 1.7). Dans ce contexte, le gouvernement a décidé de renforcer les mesures en imposant des restrictions aux activités économiques et sociales à compter du 18 mars (Ordonnance de contrôle des mouvements, Movement Control Order, MCO). Au nombre des mesures prises en vertu de la MCO figuraient l’obligation de rester chez soi et l’interdiction de voyager dans le pays, la fermeture des frontières et des établissements scolaires, et la suspension des activités commerciales non essentielles, soit autant de mesures semblables à celles qui ont été adoptées dans de nombreux autres pays (Graphique 1.8). Des protocoles détaillés, dont les règles sanitaires à respecter dans les ménages et les entreprises, ont été publiés en tant que procédures opérationnelles standard (Standard Operating Procedures, SOP).
À mesure que le nombre de nouveaux cas diminuait, le gouvernement a peu à peu assoupli les restrictions à partir du début du mois de mai, en mettant tout d’abord en place un confinement plus léger par une ordonnance de contrôle des mouvements assortie de conditions, (Conditional Movement Control Order, CMCO), qui a permis à la plupart des entreprises d’exercer leurs activités sous réserve de l’adoption de certaines mesures sanitaires. En juin 2020, le gouvernement a adopté une troisième ordonnance, axée sur la phase de reprise (Recovery Movement Control Order), et a assoupli davantage les mesures de restriction en autorisant notamment les transports publics à être remplis au maximum de leur capacité. Les établissements scolaires ont rouvert progressivement à compter de juillet 2020.
Longue deuxième vague à partir du second semestre 2020
En septembre 2020, la recrudescence des contaminations dans l’État de Sabah s’est accélérée. Des mesures de restriction ciblées ont été mises en place. Cette nouvelle vague s’est toutefois progressivement propagée dans d’autres États, si bien qu’à la mi-octobre, les mesures de la CMCO ont été réintroduites dans la capitale et la région environnante, avant d’être étendues à d’autres États. Tous les établissements scolaires du pays ont été fermés à partir de novembre 2020.
À la mi-janvier 2021, en raison de l’augmentation continue du nombre de cas, le gouvernement a rétabli la MCO dans cinq États ainsi que dans les territoires fédéraux, mais avec des mesures moins strictes que celles imposées en mars 2020. Par ailleurs, compte tenu de la détérioration de la situation, la Malaisie a déclaré l’état d’urgence du 12 janvier au 1er août 2021. Pendant cette période, les travaux parlementaires et les élections ont été suspendus.
Sur fond de diminution du nombre quotidien de nouveaux cas, les restrictions ont une fois encore été assouplies par phases. Depuis le début mars 2021, plusieurs États et territoires, dont la capitale et sa périphérie, ont été de nouveau placés sous le régime du CMCO ; dans ces régions, la restriction des activités commerciales a été levée en avril. Les écoles ont aussi rouvert à partir d’avril (bien qu’elles aient été de nouveau fermées à la fin mai), mais l’interdiction de voyager entre les États n’a pas encore été levée.
Troisième vague : le retour de mesures strictes sur fond de recrudescence des contaminations
Alors que le nombre quotidien de nouveaux cas recensés stagnait à environ 1 000 vers mi-avril 2021, il a depuis rapidement grimpé pour dépasser 9 000 à la fin mai. Les variants Delta (B.1.617.2) et Alpha (B.1.1.7), plus contagieux, ont été détectés dans le pays. Le gouvernement a une nouvelle fois durci progressivement les restrictions, imposant un confinement national strict (MCO) à la mi-mai 2021. Ces mesures de confinement ont été durcies, avec la prolongation de l’obligation de rester chez soi (en place depuis le début juin) jusqu’à ce que les conditions sanitaires (nombre de nouveaux cas quotidiens, capacités hospitalières et taux de vaccination) s’améliorent.
Graphique 1.7. La Malaisie cherche à maîtriser la pandémie de COVID-19
Note : L’agrégat ASEAN6 correspond à la moyenne pondérée par la population des six pays suivants : Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Thaïlande et Viet Nam. L’agrégat OCDE est également pondéré par la population.
Source : https://ourworldindata.org/coronavirus.
Graphique 1.8. La Malaisie a imposé de sévères restrictions concernant les activités économiques
Indice de restriction de l’Université d’Oxford
Note : L’indice de restriction est un indicateur composite des mesures prises par les pouvoirs publics, établi à partir de neuf sous-indicateurs concernant les fermetures d’établissements scolaires et de lieux de travail, et les interdictions de voyager. Les séries de données agrégées sont des moyennes simples.
Source : Outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 élaboré par l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker).
Les pouvoirs publics ont réagi promptement à la pandémie
Avant la pandémie, la Malaisie affichait une situation solide au regard des indicateurs macroéconomiques. Sa bonne santé économique et l’efficacité de son cadre d’action lui ont permis de réagir rapidement et énergiquement à la récession provoquée par la pandémie. En 2020, le gouvernement a mis en œuvre cinq plans de relance (dont le deuxième comprend le premier) représentant 21.5 % du PIB (Tableau 1.2) et comprenant des mesures non budgétaires. Dans le cadre du budget 2021, les mesures d’endiguement et de soutien ont été renforcées, faisant augmenter les dépenses de l’administration fédérale de 2.7 % par rapport à 2020. Face au taux d’infection constamment élevé, le gouvernement a adopté quatre nouveaux plans de relance en 2021. Ceux-ci représentent 15.9 % du PIB et certains constituent des dépenses concentrées en début de période financées sur le budget 2021. Les principaux volets de ces plans sont les suivants : mesures d’atténuation des risques financiers, dont un moratoire de six mois sur tous les prêts bancaires à l’exception des prêts sur carte de crédit (100 milliards MYR, plan PRIHATIN) ; garanties de prêts accordées par l’État (50 milliards MYR, plan PRIHATIN) ; et apport de liquidités par la banque centrale par l’abaissement du taux de réserve obligatoire (30 milliards MYR, plan PRIHATIN). Les autorités malaisiennes ont également mis en place un dispositif de maintien dans l’emploi, qui a été prolongé à plusieurs reprises. Ces mesures ont apporté un soutien aux secteurs affectés, en particulier les PME et les ménages.
Tableau 1.2. Les plans de relance ont été de grande ampleur
Note : Le dénominateur est le PIB de 2020, soit 1 416.6 milliards MYR.
Source : Bureau du Premier Ministre malaisien ; ministère malaisien des Finances ; et Département des statistiques de Malaisie.
En vue de la mise en œuvre effective d’un vaste plan de relance annoncé en mars 2020, une entité responsable de la mise en œuvre et de la coordination des mesures de relance économique (LAKSANA) a été créée au moment de l’adoption du plan. Cette entité a pour mission non seulement de surveiller la mise en œuvre des plans de relance, mais aussi de veiller à la transparence du processus. Des rapports d’étape sont publiés chaque semaine depuis avril 2020 pour informer la population des faits les plus récents.
En sus des mesures de soutien économique, les autorités ont également renforcé les capacités du système de santé publique pour lutter contre la pandémie. Les pénuries de matériel de dépistage et d’équipements de protection individuelle ont été atténuées. Les capacités de dépistage ont été renforcées, passant de moins de 0.01 pour mille habitants au début de 2020 à plus de 2 pour mille habitants en mai 2021 (Our World in Data) (Graphique 1.9, partie A). La Malaisie dispose d’un système de santé universel, dans le cadre duquel les services de santé sont fournis par les hôpitaux publics et la part des dépenses laissées à la charge des patients est minime. Les hôpitaux publics, dont les établissements universitaires et militaires, ont été mis pleinement en service. En outre, depuis janvier 2021, les ressources du secteur privé ont été mobilisées afin d’accroître la capacité hospitalière de prise en charge des patients atteints du COVID-19, sur fond de multiplication rapide des nouveaux cas. Dans le cadre du système de santé mixte de la Malaisie, les hôpitaux privés fournissent également des services de santé aux patients qui disposent d’une assurance-maladie privée, qui paient eux-mêmes les soins ou qui bénéficient d’une couverture financée par l’employeur. Les services dispensés dans les hôpitaux privés sont de très bonne qualité, ce qui explique que la Malaisie soit l’une des destinations les plus prisées de la région pour le tourisme médical, même si ce type de tourisme a stagné en raison de la fermeture des frontières. Dans le cadre de l’état d’urgence, le gouvernement a adopté un décret d’urgence réquisitionnant les hôpitaux privés pour prendre en charge de patients atteints du COVID-19 et les autres, notamment afin d’accroître la capacité d’accueil des hôpitaux publics. En conséquence, le nombre de lits en unités de soins intensifs réservés aux patients atteints du COVID-19 a considérablement augmenté, passant de 442 en août 2020 à 1 767 en juin 2021 (au 13 juin, WHO COVID-19 Situation Report). Le taux d’occupation des lits en unités de soins intensifs a tout de même atteint 100 % à la mi-2021, avant de retomber.
En février 2021, le gouvernement a annoncé une campagne nationale de vaccination contre le COVID-19, dont l’objectif actuel est de vacciner au moins 80 % de la population d’ici la fin de 2021. La vaccination est gratuite pour les ressortissants de Malaisie et les non-ressortissants vivant dans le pays qui sont âgés de 18 ans et plus. Les premiers vaccins ont été administrés peu après le lancement de la campagne (Graphique 1.9, partie B). Une application mobile est utilisée pour favoriser la participation, qui est facultative. D’après une étude précédente, la population malaisienne n’est pas fortement opposée à la vaccination par rapport à celle d’autres pays, et l’adhésion a sans doute augmenté dans une certaine mesure ces derniers temps (de Figueiredo et al., 2020[1]). Cela dit, la lenteur de la vaccination, notamment durant la première phase de la campagne, laisse supposer une certaine hésitation de la part de la population. Il convient donc d’accélérer encore la campagne vaccinale par des actions de sensibilisation pour atteindre l’objectif fixé par les autorités.
Graphique 1.9. La Malaisie dispose de ressources de santé publique importantes, mais la vaccination est lente
Source : Organisation mondiale de la santé (OMS) ; https://ourworldindata.org/covid‑vaccinations.
Malgré l’amélioration de la situation sanitaire et la perspective d’une reprise vigoureuse, les risques sont principalement orientés à la baisse. Outre le retard pris dans la campagne de vaccination, la propagation de nouveaux variants du virus, plus contagieux ou plus résistants aux vaccins, pourrait entraîner une surcharge du système de santé publique et entraver la reprise, ce qui amplifierait le sentiment de lassitude. ’L’environnement extérieur suscite des risques à la baisse, bien que certains soient orientés à la hausse Un redressement moins rapide que prévu des pays asiatiques, dont certains continuent de faire face à la pandémie ou connaissent une recrudescence des contaminations, freinerait la demande extérieure, du fait de la perturbation des chaînes de valeur. La hausse des rendements des obligations souveraines américaines pourrait provoquer un retournement des flux de capitaux, ce qui créerait de fortes tensions à la hausse sur les taux d’intérêt qui pèseraient sur les perspectives de croissance. ‑’En revanche, une croissance régulière mais vigoureuse ’dans les pays dont la Malaisie dépend beaucoup pour ses exportations, en particulier les États‑Unis et la Chine, pourrait contribuer à préserver le niveau élevé de la demande extérieure.
S’agissant des facteurs de vulnérabilité moins probables, l’escalade des tensions commerciales entre les principaux partenaires commerciaux et les tensions géopolitiques dans la région constituent également des risques à la baisse et ajoutent à l’incertitude. L’instabilité politique pourrait non seulement saper le rétablissement de la confiance, mais aussi retarder les réformes nécessaires. Certains facteurs d’incertitude, dont les risques sont difficiles à évaluer, sont considérés comme des événements extrêmes (Tableau 1.3). La pandémie a mis en évidence l’importance de se renforcer pour mieux les appréhender, notamment en améliorant l’évaluation des risques budgétaires (voir ci‑dessous).
Tableau 1.3. Outre la pandémie qui sévit actuellement, d’autres facteurs de vulnérabilité moins probables existent
Dans ce contexte, les politiques publiques devraient, à court terme, continuer de soutenir l’activité économique jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée. Dans la mesure où le choc économique se prolonge, les groupes les plus vulnérables doivent notamment continuer de bénéficier d’aides. À cet égard, les programmes de transferts monétaires et de maintien dans l’emploi sont inscrits au budget 2021. Dans l’hypothèse où une nouvelle récession surviendrait, les dépenses autorisées dans le budget pourraient être concentrées plus largement en début de période et le gouvernement pourrait envisager de relever temporairement le plafond d’endettement. La priorité devrait être donnée à la vaccination, qui doit être accélérée dans le cadre d’un partenariat renforcé avec le secteur privé de la santé, et ce même après la fin du décret d’urgence. En outre, il convient de remédier au recul de l’investissement privé en redynamisant l’investissement direct étranger (voir chapitre 2).
La réduction des inégalités de revenu devrait aussi être une priorité. Le niveau de protection sociale est assez faible, mais le taux d’épargne des ménages est bas (1.4 % en termes bruts en 2015, comptes de distribution et d’utilisation du revenu et compte de capital, Département des statistiques de Malaisie). De ce fait, la consommation des ménages à faible revenu est plus vulnérable à un ralentissement économique. Il ressort d’une étude précédente que les individus, dont le revenu mensuel est inférieur à 3 000 MYR, disposent d’un patrimoine financier liquide inférieur à leur dette (Siti, Lim et Muhammad, 2018[2]). Outre les prestations en espèces versées aux plus vulnérables, il est nécessaire d’élargir la couverture du système de protection sociale, en particulier l’assurance chômage (voir ci‑après). Le renforcement du système de protection sociale améliorerait les perspectives de revenu des ménages et donc la pérennité de la consommation privée.
En outre, alors que le taux de chômage des jeunes était obstinément élevé avant même la pandémie, la dégradation des perspectives d’emploi due à la crise sanitaire pèse désormais sur les jeunes générations, notamment sur les jeunes diplômés. Il est donc essentiel de faire en sorte que le chômage de longue durée ou l’inactivité n’affecte pas profondément et durablement les jeunes (voir ci‑après). Pour soutenir le potentiel de croissance de l’économie à moyen terme, il est également important de faire remonter les taux d’activité – celui des femmes en particulier –, qui ont reculé du fait de la pandémie (taux d’activité des hommes : 81.1 % au quatrième trimestre 2019 et 80.9 % au premier trimestre 2021 ; taux d’activité des femmes : 56.1 % au quatrième trimestre 2019 et 55.4 % au premier trimestre 2021).
La politique monétaire devrait rester accommodante
’À l’instar de nombreuses autres banques centrales, l’objectif de politique monétaire de la Banque centrale de Malaisie (Bank Negara Malaysia ou BNM) est de préserver la stabilité des prix, tout en continuant à soutenir la croissance économique. Toutefois, elle ne fixe pas de cible d’inflation particulière. En vertu de la législation, elle mène ses opérations en toute indépendance et utilise un taux d’intérêt au jour le jour comme taux directeur. Grâce à ce cadre d’action, la BNM dispose d’une grande latitude pour choisir les mesures de politique monétaire, tout en tenant compte des autres risques majeurs, tels que les bulles de prix d’actifs et les effets déstabilisateurs de la liquidation de ces actifs (Bank Negara Malaysia, 2018[3]). Il permet également à la banque centrale de soutenir davantage l’économie, afin que la production potentielle et la croissance atteignent des niveaux élevés. Selon une étude précédente, le ciblage explicite de l’inflation a contribué à la maintenir à un bas niveau et à préserver la stabilité des prix dans certains pays asiatiques, à l’instar de l’Indonésie, des Philippines et de la Thaïlande, mais un cadre plus discrétionnaire adopté dans d’autres pays, notamment la Malaisie et Singapour, a également concouru à l’obtention de résultats similaires en matière d’inflation (Filardo et Genberg, 2010[4]).
Alors que les effets de la pandémie ont commencé à se faire sentir sur l’économie malaisienne en février 2020, le taux d’inflation est brusquement devenu négatif en mars sous l’effet de la baisse des cours du pétrole, même si l’inflation sous‑jacente est restée relativement stable. Les autorités monétaires ont réagi rapidement face à la récession. De mars à juillet 2020, la banque centrale a réduit son taux directeur de 100 points de base pour le ramener à un point bas historique de 1.75 %. La BNM a également revu à la baisse en mars 2020 le coefficient de réserve obligatoire imposé aux banques, en le ramenant de 3.00 % à 2.00 %, tout en assouplissant ses modalités d’application (les titres d’État malaisiens et les titres de financement d’investissements publics détenus par les banques peuvent maintenant être pris en compte pour l’évaluation de leur conformité au coefficient de réserve obligatoire, mesure visant d’abord les spécialistes en valeurs du Trésor puis, à partir de mai 2020, l’ensemble des établissements bancaires et qui restera en vigueur jusqu’à fin 2022), afin que les marchés de capitaux disposent de liquidités suffisantes (Graphique 1.10). À partir du second semestre de 2020, malgré un rebond plus rapide que prévu de la demande extérieure et un élargissement du champ des activités économiques redémarrant en Malaisie, la banque centrale a laissé son taux directeur inchangé. L’inflation globale a été fortement négative en 2020, mais l’inflation sous‑‑jacente est restée stable aux alentours de 1 %, ce qui a légitimé l’orientation de la politique monétaire.
Graphique 1.10. Les autorités monétaires ont réagi rapidement aux perturbations économiques
Source : Base de données CEIC.
Dans les temps à venir, la courbe de l’inflation globale s’étant déjà inversée par rapport au début de 2021, sous l’effet de la hausse des cours du pétrole et d’autres produits de base, l’inflation devrait être supérieure à 2 % en 2021. L’inflation sous‑jacente devrait être stable entre 1 % et 2 % pendant toute la période considérée, compte tenu de la conjonction de la persistance d’un volant considérable de ressources inutilisées, jusqu’à ce que l’économie fonctionne de nouveau à plein régime, et des effets du plafonnement des prix de certains produits de consommation courante et carburants. ’Sachant que la Malaisie est un pays exportateur de matières premières, un renchérissement du pétrole et des matières premières pourrait entraîner une appréciation de la monnaie nationale, d’où éventuelle atténuation des tensions inflationnistes provoquées par la flambée des prix des matières premières. L’activité économique devrait revenir à la normale vers la fin 2021, parallèlement à la progression de la ’campagne vaccinale et de la réouverture de l’économie. Dans ce contexte, la politique monétaire devrait conserver son orientation accommodante, jusqu’à ce que la reprise soit fermement engagée. Si les risques à la baisse considérables devaient se concrétiser, il faudrait que la banque centrale utilise promptement les amples marges de manœuvre dont elle dispose pour soutenir l’économie.
La stabilité financière a été préservée, mais des risques subsistent
Les établissements financiers sont entrés dans la crise économique avec des réserves suffisantes, qu’ils avaient accumulées au fil des ans. Peu après le début de la pandémie, le gouvernement a adopté une série de mesures pour atténuer les difficultés financières des ménages et des entreprises. Il a notamment mis en place un vaste moratoire sur le remboursement de prêts (7.1 % du PIB) d’une durée de six mois qui a débuté en avril 2020, un programme public de garantie de prêt et des facilités spéciales de crédit à l’intention des petites et moyennes entreprises (PME). Ces dispositifs ont soutenu très efficacement les secteurs touchés au cours de la phase d’urgence, en particulier les PME, et contribué à atténuer les contraintes de liquidité à court terme. En conséquence, le ratio de prêts non performants (PNP) est resté stable, tandis qu’il a augmenté dans d’autres pays de la région, pour atteindre dans certains cas un niveau considérable (Graphique 1.11, partie A). Le ratio de liquidité à court terme est stationnaire dans la fourchette de 140‑153 % depuis le début de 2020, et le ratio de fonds propres totaux s’établissait à 18.1 % en mars 2021. Depuis le second semestre de 2020, compte tenu de la levée des restrictions relatives aux activités économiques, les aides financières sont devenues plus ciblées.
Néanmoins, tandis que la crise se prolongeait, les pouvoirs publics ont réorienté leur action des contraintes de liquidité vers les problèmes d’insolvabilité. La restructuration des entreprises et celle des dettes du secteur privé (y compris celles des ménages) deviendront donc plus urgentes une fois les mesures de soutien démantelées. Un traitement rapide des problèmes d’insolvabilité faciliterait le redéploiement de ressources au bénéfice d’entreprises plus viables, ce qui constitue un élément important pour la vigueur de la reprise (voir le chapitre 2).
La Malaisie a élaboré des procédures extrajudiciaires d’insolvabilité après la crise financière asiatique, et la loi sur les sociétés de 2016 a assoupli les procédures relevant des tribunaux en instaurant un mécanisme de règlement amiable. Dans le prolongement de ces réformes antérieures, le gouvernement a encore accentué la flexibilité de ces procédures d’insolvabilité (Bank Negara Malaysia, 2021[5]). En septembre 2020, une plateforme extrajudiciaire destinée aux PME créée en 2003, le mécanisme de restructuration des dettes modestes, a été intégrée dans un mécanisme extrajudiciaire destiné aux particuliers, l’Agence de conseil en matière de crédit et de gestion de la dette (AKPK, Agensi Kaunseling dan Pengurusan Kredit). Les microentreprises détenues par des entrepreneurs individuels, qui sont prédominantes en Malaisie, étant plus exposées aux chocs économiques négatifs, cette intégration va se traduire par des synergies accrues. En outre, le gouvernement envisage également de modifier la loi sur les sociétés de 2016 pour élargir la population des entreprises admissibles au bénéfice de ses mécanismes de sauvegarde, et pour renforcer ses garde‑fous contre les abus potentiels.
Le niveau élevé d’endettement des ménages pourrait devenir problématique (Graphique 1.11, partie B). Bien qu’une partie de la dette brute des ménages s’explique par la forte proportion de propriétaires occupants en Malaisie (77 % en 2019, selon le Département des statistiques de Malaisie), celle‑ci vaut surtout pour les ménages à revenu élevé et, compte tenu des écarts de revenu considérables, il est nécessaire de continuer à soutenir les ménages vulnérables aux revenus modestes, notamment si le redressement du marché du travail est retardé.
Sur le front extérieur, certaines économies de marché émergentes, dont la Malaisie, ont subi d’amples sorties de capitaux et de fortes pressions à la baisse exercées sur leur monnaie (Graphique 1.11, parties C et D). Le ringgit malaisien, qui était stable depuis des années, a reculé de 6 % vis‑à‑vis du dollar des États‑Unis entre janvier et avril 2020, avant de retrouver son niveau antérieur au second semestre de 2020. Comme celles d’autres économies de marché émergentes, la banque centrale de Malaisie a procédé en avril 2020 à des achats directs d’obligations d’État à hauteur de 0.5 % du PIB pour juguler les sorties de capitaux (0.7 % au total de mars à décembre 2020). En outre, depuis lors, la banque centrale a adopté une série de mesures pour améliorer le fonctionnement du marché des changes. Les exportateurs résidents ont été dispensés de l’obligation de convertir leurs recettes d’exportation en monnaie locale en deçà d’un seuil fixé à 200 000 MYR par transaction, entre autres mesures. Cette obligation de conversion a ensuite été totalement supprimée en avril 2021, ce qui a accentué la libéralisation du marché des changes. Dans la mesure où la flexibilité des taux de change peut jouer un rôle d’amortisseur en cas de choc externe négatif, une poursuite progressive de la libéralisation de ce marché est encouragée. Le ratio dette extérieure/PIB a légèrement augmenté, passant de 63 % en 2019 à 68 % fin 2020, en raison du recul du PIB, mais la dette du secteur privé est restée à 51 %, dont seulement 27 % ont été contractés par le secteur non financier (Graphique 1.11, partie B).
Graphique 1.11. Évolution récente des marchés de capitaux
Note : Dans la partie B du graphique, l’agrégat EME recouvre les économies de marché émergentes suivantes : Afrique du Sud ; Arabie saoudite ; Argentine ; Brésil ; Chili ; Chine ; Colombie ; Corée ; Hong Kong, Chine ; Hongrie ; Inde ; Indonésie ; Israël ; Malaisie ; Mexique ; Pologne ; République tchèque ; Russie ; Singapour ; Thaïlande et Turquie. La dette des ménage et celle des sociétés non financières désignent les concours accordés par des établissements bancaires.
Source : Banque des règlements internationaux (BRI) ; Fonds monétaire international (FMI) ; CEIC ; et Banque centrale de Malaisie (BNM, Bank Negara Malaysia).
La politique budgétaire devrait rester accommodante
La prudence budgétaire de la Malaisie est étayée par plusieurs mécanismes législatifs. Les emprunts sont limités au financement des dépenses d’investissement, et des plafonds distincts s’appliquent à la dette intérieure de l’administration fédérale (55 % du PIB) et à sa dette extérieure (35 milliards MYR). Néanmoins, la réaction des autorités budgétaires à la pandémie a exigé des marges de manœuvre supplémentaires : le plafond de la dette intérieure de l’administration fédérale a été relevé à 60 % du PIB jusqu’à la fin de 2022, et des emprunts supplémentaires ont été autorisés pour un fonds COVID‑19, qui a été créé afin de garantir la transparence des dépenses liées à la pandémie.
Comme ’dans le cas de nombreux pays, l’impact notable de la pandémie sur les finances publiques a provoqué le creusement du déficit budgétaire à 6.2 % du PIB en 2020, malgré les efforts déployés par le gouvernement pour redéployer des dépenses dans le cadre du budget (Graphique 1.12). En conséquence, le niveau relativement élevé de la dette publique malaisienne a été encore rehaussé. Le gouvernement est sensible à la dégradation de sa situation budgétaire, et prévoit de poursuivre l’assainissement des finances publiques une fois que la reprise sera fermement engagée. Il est en particulier indispensable de réduire la dette publique et les éléments de passif de l’État de façon plus efficace à moyen terme. Compte tenu des recettes fiscales peu élevées, cela nécessitera un vaste programme d’assainissement budgétaire, qui s’appuiera particulièrement sur un relèvement de la fiscalité, en plus de la redéfinition des priorités de dépense et d’une gestion viable de la dette. Dans l’intervalle, compte tenu de la persistance de risques à la baisse importants, des mesures ciblées de soutien demeurent essentielles. En outre, si la situation économique se dégrade, le gouvernement devrait se tenir prêt à accroître ses marges de manœuvre budgétaires, en ajustant temporairement le plafond d’endettement. À cet égard, un cadre budgétaire intégré assorti d’objectifs budgétaires à moyen terme permettrait au gouvernement de bénéficier de davantage de flexibilité et d’une plus grande discipline, tout en renforçant la confiance des marchés. ’’’Le gouvernement avait déjà annoncé en 2018 l’adoption, aux alentours de 2021, d’une loi sur la responsabilité budgétaire. À l’instar de certains pays, tels que l’Irlande, la Nouvelle‑Zélande et la Thaïlande, où des législations analogues ont été adoptées, le cadre de la loi de responsabilité budgétaire prévue assurera la gestion cohérente des recettes, des dépenses, du solde budgétaire et de la dette publique au moyen de règles déterminées préalablement et de la communication d’informations, afin d’améliorer la transparence et la responsabilisation. Il serait aussi possible d’intégrer le cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) actuel qui contient, dans le processus budgétaire annuel, des prévisions macroéconomiques et budgétaires à trois ans, au sein du nouveau cadre en le dotant d’une période de projection étendue. Il pourrait en résulter une amélioration de la cohérence des différentes politiques publiques. En outre, certains pays, comme la Nouvelle‑Zélande, intègrent l’évaluation du risque budgétaire dans leur cadre (voir ci‑dessous). La préparation de ce texte de loi devrait être accélérée.
Graphique 1.12. La pandémie a rapidement dégradé la situation budgétaire
Note : Le secteur public consolidé se compose des administrations publiques et des sociétés publiques non financières.
Source : Ministère des Finances, Fiscal Outlook and Federal Government Revenue Estimates, Fiscal Updates 2020 ; Banque centrale de Malaisie (Bank Negara Malaysia), National Summary Data Page for Malaysia ; et Fonds monétaire international (FMI), base de données des Perspectives de l’économie mondiale.
La situation budgétaire des entités situées en dehors du périmètre de l’administration fédérale doit être suivie de près : des entités extrabudgétaires et des entités publiques ont été mobilisées pour fournir différentes formes de soutien dans le cadre des trains de mesures de relance. Le déficit du secteur public consolidé, qui englobe l’ensemble des administrations publiques et des sociétés publiques non financières, devrait s’être creusé en 2020, et se réduire légèrement en 2021 (Graphique 1.12, partie A). Néanmoins, il ne prend pas en compte les sociétés financières publiques via lesquelles l’État a accordé sa garantie à des entreprises pendant la pandémie. De ce point de vue, le gouvernement a indiqué que le niveau estimé du ratio garanties de prêts accordées par l’administration fédérale/PIB s’était hissé de 18.2 % en 2019 à 20.8 % en 2020. L’adoption d’un cadre budgétaire intégré couvrant l’ensemble du secteur public, y compris les éléments de passif éventuel, renforcerait la surveillance budgétaire. Ainsi, l’Australie et à la Nouvelle‑Zélande se sont dotées d’un cadre plus général d’évaluation des risques budgétaires, intégré dans la procédure budgétaire (OECD, 2020[6]). Des cadres similaires ont été adoptés par un certain nombre de pays de l’OCDE pour améliorer la transparence et l’obligation de rendre des comptes en matière de politique budgétaire. Ces cadres analysent et présentent différents risques, aussi bien quantifiables (comme différents scénarios économiques) que non quantifiables (tels que des catastrophes naturelles), qui pourraient provoquer des divergences par rapport aux prévisions budgétaires. La comptabilisation des éléments de passif éventuel est exhaustive en Australie et en Nouvelle‑Zélande, puisqu’elle recouvre le capital non appelé, les garanties, les indemnités et les éléments de passif découlant de différends juridiques, y compris ceux qui ne sont pas quantifiables (Department of Finance, 2020[7]) (The Treasury, 2021[8]). L’Australie rend compte des éléments de passif éventuel de l’administration fédérale ainsi que de l’ensemble des administrations publiques.
Graphique 1.13. Les dépenses liées au vieillissement de la population devront être compensées par des mesures budgétaires
Scénarios d’évolution de la dette de l’administration fédérale
Note : Le scénario de hausse des dépenses liées au vieillissement démographique repose sur l’hypothèse que les dépenses d’aide sociale augmenteront de 10 points de PIB d’ici à 2050 pour atteindre les niveaux observés aujourd’hui en Australie et en Nouvelle-Zélande, deux pays dont les systèmes de sécurité sociale ont une portée similaire à celui de la Malaisie. Il est supposé que le taux de dépendance des personnes âgées (le ratio entre les personnes de 65 ans ou plus et la population âgée de 15 à 64 ans) de la Malaisie atteint 25 % en 2050 (selon les Perspectives de la population mondiale de 2019 des Nations unies), soit un niveau similaire à ceux observés aujourd’hui en Australie et en Nouvelle-Zélande. Le scénario « avec mesures de compensation » repose sur l’hypothèse que les mesures prises pour compenser les coûts liés aux vieillissement, y compris des mesures d’accroissement des recettes, sont suffisantes pour ramener à zéro le déficit primaire d’ici à 2030, et qu’il reste stable par la suite. On suppose que le taux de croissance du PIB nominal s’établit à 7 % à partir de 2023 pour le scénario de croissance forte, et à 5 % pour le scénario de croissance faible. Les taux d’intérêt sont fixés au niveau de leur moyenne rétrospective, soit 4 %.
Source : Calculs de l’OCDE.
À moyen terme, il sera non seulement essentiel d’améliorer l’efficience des dépenses, mais aussi de renforcer l’assiette des recettes (Graphique 1.13). Le système de protection sociale de la Malaisie repose essentiellement sur l’État, y compris pour l’assurance maladie universelle (Graphique 1.14), et non sur des régimes de sécurité sociale. Les dépenses sociales sont principalement financées par les recettes fiscales de l’administration fédérale. À cet égard, certains pays ayant un système de sécurité sociale d’une portée similaire à celui de la Malaisie, comme l’Australie et la Nouvelle‑Zélande, disposent d’une base d’imposition plus solide pour financer leurs dépenses sociales. À l’heure actuelle, les dépenses sociales représentent environ 3 % du PIB, ce qui est nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE de 15 %, tandis que le taux de dépendance démographique (le ratio entre les personnes âgées de 0 à 14 ans et de 65 ans ou plus, d’une part, et la population âgée de 15 à 64 ans, d’autre part) devrait passer de 44.2 % en 2020 à 47 % en 2045 (d’après les perspectives démographiques de 2019 des Nations Unies). Le vieillissement démographique entraînerait non seulement une augmentation des dépenses de protection sociale, mais aussi une baisse des recettes fiscales, compte tenu de la diminution de la population active. Cela implique également qu’il serait plus coûteux de reporter le choix du système de protection sociale (un système fondé sur les recettes fiscales, sur les cotisations de sécurité sociale ou sur une combinaison des deux) à une période ultérieure, lorsque la population vieillira. La pandémie a aussi révélé la nécessité de renforcer la protection sociale. Bien que les inégalités de revenu se soient atténuées, la redistribution reste assez limitée (Graphique 1.15). Dans la mesure où l’on s’attend à une augmentation rapide des dépenses sociales, il faut élargir l’assiette des recettes.
Graphique 1.14. Les dépenses sociales de la Malaisie sont faibles en proportion des dépenses totales
2019 ou dernière année connue
Note : Sauf indication contraire, les dépenses sont mesurées pour l’ensemble des administrations publiques. Dans le cas de la Malaisie, exception faite des « Dépenses totales », les données correspondent aux dépenses budgétaires de l’administration centrale (hors organismes de droit public) et à l’Organisme de sécurité sociale (PERKESO, Pertubuhan Keselamatan Sosial). Le PERKESO est considéré comme l’administration de sécurité sociale. Les prestations sociales recouvrent les dépenses du système de sécurité sociale (prestations de sécurité sociale), d’autres dépenses (prestations d’aide sociale) et les prestations versées aux agents de l’État (prestations sociales liées à l’emploi). On ne dispose pas de données ventilées par catégories pour Singapour et les Philippines.
Source : Fonds monétaire international (FMI), bases de données des Statistiques de finances publiques et des Perspectives de l’économie mondiale ; Organisme de sécurité sociale (PERKESO, Pertubuhan Keselamatan Sosial) malaisien, Annual Report ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.15. Les inégalités ont diminué, mais l’efficience du système de prélèvements et de transferts doit être améliorée
Note : Dans la partie A du graphique, le coefficient de Gini est fondé sur les revenus bruts, qui intègrent les montants reçus mais exclut ceux qui sont versés par les individus dans le cadre du système de prélèvements et de transferts. Avant 1979, il se rapporte uniquement à la Malaisie péninsulaire. Depuis 1989, les données correspondent aux ressortissants malaisiens.
Source : Département des statistiques de Malaisie, Household Income and Basic Amenities Survey, Table 10.6 ; OCDE (2020), Base de données sur la distribution des revenus ; F. Solt (2019), « The Standardized World Income Inequality Database, Versions 8-9 », Harvard Dataverse, V5, https://doi.org/10.7910/DVN/LM4OWF.
Le ratio des recettes de l’administration fédérale au PIB diminue depuis des années (Graphique 1.16). Les autorités doivent d’abord améliorer la discipline fiscale et l’efficience de la mobilisation des recettes fiscales, tout en veillant à la transparence dans ce domaine. Elles ont accompli des efforts notables pour élargir la base d’imposition en établissant de nouveaux impôts (Tableau 1.4), mais il conviendrait aussi de réexaminer les exonérations et les allégements fiscaux, ce qui permettrait de l’étendre d’autant plus. La mise en place de la taxe sur les produits et services (TPS), assortie d’un taux de 6 %, en 2015 a contribué à renforcer considérablement les recettes de l’administration fédérale. Néanmoins, la TPS a été supprimée en 2018, sur fond de préoccupations concernant les effets préjudiciables de son caractère régressif sur le pouvoir d’achat des ménages à faible revenu, et les autorités ont rétabli l’ancienne taxe sur les ventes (également assortie d’un taux de 6 % pour les services, mais appliquée à une liste restreinte de produits). Compte tenu de l’efficience de la collecte des impôts et de la nécessité d’accroître les recettes, le gouvernement pourrait envisager de remettre en place la TPS à moyen terme, tout en améliorant la protection sociale dans son ensemble, notamment au moyen de transferts sociaux ciblés sur les ménages vulnérables et à faible revenu (Tableau 1.5). Par ailleurs, les autorités ont renforcé la progressivité de l’impôt sur le revenu des personnes physiques en 2020, en créant une nouvelle tranche d’imposition pour les revenus supérieurs à 2 millions MYR par an, assortie d’un taux de 30 % (au lieu de 28 % précédemment). Il faut encore améliorer la progressivité de cet impôt à moyen terme, tout en renforçant l’efficience de sa collecte (Encadré 1.2). Il serait également possible d’améliorer la conception globale de l’impôt sur le revenu des personnes physiques en revoyant son assiette, qui a été réduite par divers allègements et exonérations d’impôt. Certains de ces allègements et exonérations d’impôt seraient moins ciblés et régressifs, ce qui alourdirait les coûts administratifs.
Graphique 1.16. Les recettes fiscales de la Malaisie sont modestes et ont diminué
Source : Ministère des Finances ; Département des statistiques de Malaisie ; et OCDE, base de données des Statistiques des recettes publiques.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures sur les politiques macroéconomiques
Tableau 1.5. Le coût budgétaire des réformes est modeste
Coûts annuels supplémentaires, en % du PIB
Source : Calculs de l’OCDE.
Encadré 1.2. Les principaux impôts malaisiens
Parmi les impôts fédéraux malaisiens, l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu des personnes physiques et la taxe sur les ventes et les services (TVS) (Graphique 1.16, partie B) constituent les principales sources de recettes.
Impôt sur les sociétés
Les sociétés ayant un capital libéré d’un montant maximum de 2.5 millions MYR voient leur résultat imposable assujetti à un taux d’imposition de 17 % jusqu’à 600 000 MYR, puis de 24 % au‑delà de ce seuil. Les sociétés ayant un capital libéré supérieur à 2.5 millions MYR se voient appliquer, quant à elles, un taux d’imposition de 24 %.
Impôt sur le revenu des personnes physiques
Les individus sont tenus d’acquitter des impôts sur tous leurs types de revenus, y compris les intérêts et les dividendes. Le taux d’imposition appliqué augmente progressivement avec le revenu imposable (obtenu après soustraction des déductions et autres allègements d’impôt). La tranche d’imposition la plus basse (revenu imposable inférieur ou égal à 5 000 MYR) est assortie d’un taux zéro, et la plus haute (revenu imposable supérieur à 2 millions MYR) d’un taux de 30 %.
Taxe sur les ventes et les services (TVS)
La TVS consiste en deux taxes distinctes : la taxe sur les ventes et la taxe sur les services. La taxe sur les ventes est une taxe prélevée en une seule fois, perçue au stade de l’importation ou de la production locale, lorsque ces biens sont importés ou vendus par le producteur. Le taux de la taxe sur les ventes varie suivant le type de bien (5 %, 10 %, taux spécifique ou exonération). La taxe sur les services est une taxe prélevée sur les services imposables fournis par toute personne assujettie à l’impôt en Malaisie dans le cadre de son activité. Elle est due et exigible lorsqu’une personne assujettie vend des services imposables à des clients. Le taux de la taxe sur les services est de 6 %. Les entreprises sont assujetties à la TVS si leur chiffre d’affaires dépasse un certain seuil.
Source : Département royal des douanes de Malaisie ; et Direction générale des impôts de Malaisie.
Toutefois, le problème du coût du vieillissement démographique, qui ne cesse d’augmenter, ne peut pas être simplement résolu par la hausse des recettes fiscales, ce qui rend l’assainissement budgétaire d’autant plus difficile. Il serait également judicieux d’adopter une approche macroéconomique plus globale, qui aille au‑delà de la politique budgétaire. Ainsi, un certain nombre de pays ont relevé l’âge du départ à la retraite en vue de modérer le coût budgétaire lié au versement des pensions. Sachant que la Malaisie a fait le choix d’un dispositif collectif à cotisations définies pour les salariés du secteur privé (voir ci‑dessous), le relèvement de l’âge minimum d’éligibilité à la retraite n’a pas d’incidence budgétaire directe. Toutefois, inciter les personnes âgées à rester actives plus longtemps serait une bonne chose à plusieurs égards. La hausse de la main‑d’œuvre favorise la croissance économique. Elle contribuerait aussi à réduire la pauvreté des personnes âgées, et donc les dépenses sociales de l’État, et à augmenter les recettes publiques. Alors que l’âge légal de départ à la retraite des salariés du secteur public a été relevé à 60 ans, celui des salariés du secteur privé reste fixé à 55 ans, ce qui est bien inférieur à la plupart des pays de l’OCDE (dans l’hypothèse d’une carrière complète ayant commencé à l’âge de 22 ans, l’âge moyen dans les pays de l’OCDE à partir duquel les salariés peuvent prétendre à une pension de retraite était de 64.2 ans en 2018 (OECD, 2019[9])).
La lutte contre la corruption reste une priorité
L’intégrité du secteur public est essentielle pour instaurer la confiance à l’égard des pouvoirs publics ; cette confiance encourage à son tour les citoyens à se conformer davantage aux lois, notamment concernant le paiement des impôts. Depuis plusieurs années, la Malaisie renforce progressivement l’intégrité de son secteur public. En 2009, l’Agence de lutte contre la corruption (ACA), créée en 1967, a été transformée en Commission malaisienne de lutte contre la corruption (MACC). La Loi sur la protection des lanceurs d’alerte a été introduite en 2010, soit bien plus tôt que dans de nombreux autres pays. En outre, l’élection générale de 2018 a marqué l’avènement d’une réforme majeure à l’occasion d’une affaire de détournement de fonds à grande échelle liée à un fonds souverain, 1Malaysia Development Berhad (1MDB) (OECD, 2019[10]). (1MDB) (OECD, 2019[10]). Le Comité spécial du Cabinet chargé de la lutte contre la corruption (JKKMAR), présidé par le Premier ministre, ainsi que son Secrétariat, le Centre national pour la gouvernance, l’intégrité et la lutte contre la corruption (GIACC) ont été institués pour assurer le suivi des mesures anticorruption inscrites dans le Plan national 201923 de lutte contre la corruption (NACP).
Le nouveau gouvernement formé en mars 2020 a hérité des programmes de réformes qui avaient démarré en 2018. Conjointement avec la Commission malaisienne de lutte contre la corruption (MACC), le Comité spécial du Cabinet chargé de la lutte contre la corruption (JKKMAR) et le Centre national pour la gouvernance, l’intégrité et la lutte contre la corruption (GIACC) restent au cœur des engagements du gouvernement en matière de lutte anticorruption. Les 115 initiatives contenues dans le NACP ont été mises en œuvre progressivement. En 2019 par exemple, le Parlement a voté une loi créant le Centre national de lutte contre la criminalité financière (NFCC) dans le but de renforcer la coordination des organismes publics en matière de lutte contre la criminalité financière et d’intégration de la mise en application de cette démarche. La modification de la Loi de 2009 (Section 17A) sur la Commission malaisienne de lutte contre la corruption (MACC), adoptée en 2018 par le Parlement, est entrée en vigueur en 2020. En vertu de la loi révisée, toutes les organisations commerciales ou toutes les personnes qui y sont associées peuvent être jugées coupables par les tribunaux si elles ont été inculpées pour avoir commis une infraction de corruption au bénéfice desdites organisations. D’autres réformes sont en cours, comme l’amélioration des règles et des réglementations relatives à la passation de marchés publics. En conséquence, la Malaisie a globalement amélioré son classement dans plusieurs évaluations internationales ces dernières années(Graphique 1.17) (Graphique 1.18).
Tableau 1.6. Recommandations antérieures sur l’intégrité du secteur public
Graphique 1.17. La Malaisie a intensifié ses efforts de lutte contre la corruption
Note : La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Panel A : Transparency International ; panels B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; panel D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem (Varieties of Democracy) v11.
Cette forte dynamique anticorruption doit être préservée et évoluer vers un cadre plus solide. Des affaires récentes ont particulièrement mis en lumière l’existence de liens étroits et opaques entre les secteurs public et privé qui entraînent des risques accrus d’influence indue, de népotisme et de captation de la réglementation et de l’action publique (Dettman et Gomez, 2020[11]). Ce constat appelle des réformes politiques dans le domaine du financement des partis politiques, car les dons anonymes illimités aux partis sont toujours autorisés et les partis politiques peuvent détenir des entreprises. Il est nécessaire d’adopter la Loi sur le service public pour garantir la fourniture d’un service public apolitique plus clair et plus responsable, mais aussi de réguler les activités de lobbying ainsi que l'emploi d'avant et d'après-mandat. Par ailleurs, l’indépendance et le pouvoir de mise en application de la Commission malaisienne de lutte contre la corruption (MACC) pourraient être encore renforcés. À l’heure actuelle, la MACC est dotée d’un pouvoir d’enquête, ses agents pouvant procéder à l’arrestation de suspects sans disposer d’un mandat. Toutefois, c’est aux chambres du Procureur général qu’incombe le pouvoir discrétionnaire de la poursuite. Par ailleurs, le Roi nomme un responsable sur le conseil du Premier ministre pour une durée fixée lors de sa nomination. La désignation de ce responsable serait plus transparente si un Comité parlementaire pouvait émettre des recommandations quant à cette nomination, et ce mandat serait garanti par la loi. En outre, la Loi relative à la protection des lanceurs d’alerte est encore perfectible et la Division des affaires juridiques du service du Premier ministre (BHEUU) s’est penchée sur cette question. La mise en application de ce texte relève de la compétence de chaque organisme public. Cette situation aurait pour effet de décourager les lanceurs d’alerte potentiels par crainte d’être insuffisamment protégés (Bajpai et Myers, 2020[12]), sachant que la loi ne garantit pas la protection des personnes qui divulguent des allégations dans les médias.
Graphique 1.18. La lutte contre le blanchiment de capitaux a progressé en Malaisie
Note : La partie A résume l’évaluation globale de la pratique de l’échange de renseignements telle qu’elle ressort des examens mutuels menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d'apprécier la capacité des juridictions membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d'autres administrations fiscales, conformément aux normes internationales. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d'évaluation ; le deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer la mesure dans laquelle ils appliquent les Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre dans quelle mesure les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » a trait au financement du terrorisme.
Source : Calculs du Secrétariat de l'OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d'action financière (GAFI).
La gouvernance des entreprises publiques a également été renforcée. En 2018, le gouvernement avait diffusé une directive imposant à toutes les entreprises publiques de mettre en place une Unité pour l’intégrité et la gouvernance afin de renforcer leurs contrôles internes et prévenir les risques de corruption et d’abus de pouvoir. La Commission malaisienne de lutte contre la corruption (MACC) est chargée d’en surveiller la mise en application. Depuis 2019, l’ensemble des organismes publics, y compris les entreprises publiques, sont dans l’obligation de préparer un Plan d’organisation de la lutte contre la corruption (OACP) en vue d’évaluer les risques de corruption dans leurs activités administratives ou commerciales. Toutefois, en dépit des efforts déployés pour limiter le rôle des responsables politiques dans les organismes officiels et les entreprises publiques, les nominations politiques aux postes d’administrateurs et de présidents des conseils d’administration se poursuivent et mettent en péril l’autonomie des organes de décision des entreprises publiques. À cet égard, la Malaisie pourrait tirer profit de l’adoption des recommandations contenues dans les Lignes directrices de l'OCDE sur l'intégrité et la lutte contre la corruption dans les entreprises publiques (OECD, 2019[13]) (OECD, 2020[14]).
Touché par la pandémie, le marché du travail nécessite une meilleure protection sociale
Il faudra une décennie de progrès dans l’inclusion avant de pouvoir mettre au défi la pandémie
Le marché du travail de la Malaisie se distinguait clairement par son caractère inclusif avant la pandémie. Le taux d’activité des femmes y avait progressé spectaculairement durant les dix dernières années (Graphique 1.19). Quoiqu’encore inférieur à l’objectif de 59 % fixé dans le 11e plan quinquennal national pour 2020 et encore faible comparé à certains autres pays, le taux d’activité des femmes entre 15 et 64 ans s’est hissé à 56 % en 2019, en partant de 47 % en 2010. Par conséquent, l’accroissement du nombre de femmes occupant un emploi a été plus rapide que celui des hommes. Même si l’élévation du niveau d'études a joué un rôle notable, l’activité des femmes s’est accrue dans toutes les tranches d’âge. Leur arrivée en plus grand nombre sur le marché du travail a fait grimper le taux d’activité de la population d’âge actif totale (15-64 ans) de 64 % en 2010 à 69 % en 2019, favorisant ainsi une forte croissance de l’économie.
Graphique 1.19. Le taux d'activité des femmes a augmenté rapidement en Malaisie
En pourcentage de la population du même sexe d’âge actif (15-64 ans)
Note : Pour Singapour, les données indiquées pour 2010 correspondent à 2012.
Source : OCDE, base de données des statistiques de la population active ; OIT ; et CEIC.
Cette évolution s’est accompagnée d’une amélioration du pouvoir d’achat des ménages à bas revenu à la fin des années 2010, ce qu’il convient de saluer. Entre 1999 et 2019, en effet, le revenu brut (revenu marchand + transferts sociaux) a progressé au rythme annuel de 8 % pour les 40 % de ménages du bas de la distribution, alors qu’il progressait de 6 % pour les 20 % les plus riches. L’action des pouvoirs publics pour améliorer les conditions sur le marché du travail a également favorisé cette évolution. C’est ainsi qu’en 2013, la Malaisie a mis en place un salaire minimum, qui a été revalorisé progressivement. Le salaire minimum a été uniformisé en 2018 dans tout le pays et porté à 1 100 MYR par mois (273 USD), en partant de 1 000 MYR (241 USD) en Malaisie péninsulaire et de 920 MYR (222 USD) en Malaisie orientale en 2016, puis a été revalorisé à nouveau et porté à 1 200 MYR (286 USD) dans 56 villes et communes (urbaines) en 2020.
Il n’en reste pas moins que la pandémie a constitué un défi de taille. Bien qu’en voie de redressement progressif, le taux d’activité des hommes comme des femmes a fléchi, et de manière particulièrement sensible au 2e trimestre de 2020. Le nombre de personnes occupant un emploi ne s’est pas encore redressé (Graphique 1.20, partie A), et le taux de chômage a atteint un niveau historiquement élevé, de 5.3 % en 2020, même si celui-ci s’est stabilisé depuis lors (Graphique 1.20, partie B). La crise actuelle a donc mis au jour certaines faiblesses des politiques sociales et du marché du travail en Malaisie, notamment le manque de protection sociale des plus vulnérables - les femmes, les jeunes, les indépendants, les peu diplômés et les travailleurs migrants, sans oublier la main-d'œuvre employée dans l’économie informelle (Cheng, 2020[15]). L’impact de la crise sur ces catégories, qui devrait sans doute perdurer, appelle à une révision des politiques menées en la matière.
Graphique 1.20. La pandémie a touché nettement plus rudement les femmes et les jeunes
Source : DOSM (Département des statistiques de Malaisie), Enquête sur la population active.
La prise en compte des indépendants dans la protection sociale permettrait une plus grande inclusion des femmes
En raison de mesures plus restrictives concernant les contacts physiques et les contrôles aux frontières, la pandémie a frappé certaines professions plus que d’autres dans de nombreux pays, nécessitant des mesures ciblées de la part des autorités. En Malaisie, ce sont les travailleurs indépendants qui ont été les plus durement touchés. Si le nombre de salariés a d’ores et déjà retrouvé son niveau d’avant la crise, en partie grâce au dispositif de maintien dans l’emploi mis en place par les autorités, la situation des indépendants ne s’est pas améliorée (Graphique 1.21, partie A).
Cela signifie également que la pandémie a remis en cause une décennie de progrès sur le marché du travail de la Malaisie. Entre 2010 et 2019, les femmes exerçant une activité indépendante entraient pour un tiers dans l’augmentation de l’emploi féminin (0.6 million sur 1,7 million au total), soit un niveau supérieur à celui des hommes (0.2 million sur 1.5 million). Il s’en est suivi un gonflement de la proportion de femmes dans l’ensemble des indépendants, passée de 25 % à 38 %, en même temps qu’une augmentation de la part des indépendants dans l’emploi total en Malaisie (Graphique 1.21, partie B). Or, ces indépendants se retrouvent en majorité dans le commerce de gros et de détail et dans les services d’hébergement et de restauration, des secteurs frappés directement par la crise sanitaire. Certains des emplois perdus dans ces secteurs risquent de ne pas être retrouvés avant longtemps, même lorsque la pandémie sera passée. Aussi est-il crucial de renforcer la protection sociale des indépendants pour ne pas perdre les bénéfices des progrès accomplis précédemment dans l’intégration des femmes dans l’économie.
Hormis ses services de santé d’accès universel, la Malaisie dispose d’un système de protection sociale reposant sur trois piliers. Le premier consiste en un régime de garantie de ressources à l’intention des ménages les plus vulnérables. Le second pilier est constitué d’une assurance chômage, qui se décompose en un régime d’assurance contre les accidents du travail, administré par la caisse de sécurité sociale de Malaisie (PERKESO), et en un régime d’indemnisation du chômage destiné aux salariés, ce dernier ayant été mis en place en 2018. Enfin, un régime de retraite en place parfaitement rodé, destiné pour l’essentiel aux salariés, constitue le troisième et dernier pilier du système de protection sociale. Alors que l’entrepreneuriat est encouragé en Malaisie, les indépendants sont moins couverts par le système de protection sociale, en particulier par ses deuxième et troisième piliers. Sans compter que le salaire minimum n’est pas applicable aux indépendants.
Graphique 1.21. L’emploi des indépendants s’est moins bien redressé que pour les salariés réguliers
Source : DOSM, Enquêtes sur la population active ; Banque mondiale, base de données des Indicateurs du développement dans le monde.
Dans de nombreux pays, les employeurs acquittent des cotisations sociales pour leurs salariés, à la différence des indépendants (OECD, 2018[16]). Si les écarts de cotisations sont importants, ils induisent des biais chez les employeurs comme chez les indépendants, aboutissant à un niveau élevé d’emploi indépendant qui est source d’inefficience. En particulier, les entreprises ont alors tendance à recruter de la main-d'œuvre sous le statut non de salarié, mais d’indépendant sous contrat, pour faire des économies. Certains pays ont revu ce déséquilibre des prélèvements fiscaux et sociaux entre salariés et indépendants. Ainsi en Autriche, les employeurs doivent acquitter les mêmes cotisations de sécurité sociale pour leurs indépendants sous contrat que pour leurs salariés ordinaires.
Dans ce contexte, les autorités ont décidé de renforcer la protection sociale des indépendants. En 2017, la caisse de sécurité sociale de Malaisie a mis en place une assurance chômage obligatoire (couvrant essentiellement les accidents du travail), destinée aux chauffeurs de taxi, aux VTC et aux conducteurs de bus. En janvier 2020, la couverture de ce régime a été étendue à 19 autres activités, dont celle de marchand ambulant Par ailleurs, à titre temporaire durant la pandémie, le gouvernement a mis en place un dispositif complémentaire en faveur des travailleurs des plateformes numériques, en vertu duquel 70 % des cotisations versées pour eux à la caisse de sécurité sociale bénéficient d’une subvention de l’État.
Les choses pourraient néanmoins être améliorées. Dans bon nombre de pays, une fraction importante des salariés bénéficie du système de protection sociale, alors que les indépendants, étant moins bien protégés, acquittent des prélèvements fiscaux et sociaux inférieurs à ceux des salariés. Au demeurant, la mise en place d’une protection sociale en faveur des indépendants peut poser des problèmes d’aléa moral. Il est ainsi délicat d’établir clairement si un indépendant est ou non au chômage. Pour autant, face à l’augmentation du nombre de travailleurs indépendants économiquement dépendants, notamment des travailleurs des plateformes, certains pays ont décidé d’étendre la couverture légale de l’assurance chômage. Au Portugal, par exemple, une assurance chômage a été introduite en 2012 au bénéfice des travailleurs sous contrat qui dépendent majoritairement d’un seul et même employeur. En plus d’étendre la couverture légale de l’assurance contre les accidents du travail aux indépendants d’un plus grand nombre de secteurs d’activité, y compris aux travailleurs des plateformes, la Malaisie pourrait envisager d’instaurer un régime d’indemnisation du chômage couvrant les indépendants économiquement dépendants.
Par ailleurs, l’accès à des possibilités de formation devrait être assuré à égalité, que l’on soit salarié ou indépendant. En Malaisie, les entreprises qui emploient plus de dix salariés doivent acquitter une taxe auprès de HRD Corp (Human Resource Development Corporation), une société de développement des ressources humaines qui dispense des programmes de formation à l’intention des salariés. C’est pourquoi les dispositifs de formation proposés par l’État sont davantage axés sur les entrepreneurs et les indépendants sous contrat, notamment sur les free-lances travaillant dans les services numériques, ce qui est une bonne chose. Figurent ainsi au nombre des dispositifs financés par l’État l’eUsahawan, un programme d’enseignement et de formation techniques et professionnels (EFTP) destiné aux entrepreneurs, ainsi que les programmes eRezeki (qui permet de gagner un complément de revenu grâce à des missions numériques effectuées via des plateformes collaboratives en ligne), ou encore GLOW (Global Online Workforce), destiné aux free-lances du numérique (voir plus bas).
Afin de multiplier encore les possibilités de formation offertes aux travailleurs indépendants, des comptes personnels de formation, rattachés à des mécanismes de formation continue, seraient utiles pour leur assurer des droits à formation transférables (OECD, 2019[17]). En France, par exemple, le compte personnel de formation (CPF) bénéficie à l’ensemble de la population adulte, y compris aux indépendants et aux demandeurs d’emploi, et les employeurs en sont les principaux contributeurs (les indépendants acquittent quant à eux une cotisation forfaitaire). Les personnes en activité peuvent cumuler des crédits de formation sur leur compte personnel en fonction de leur durée d’activité et des heures de travail effectuées pendant l’année, ces crédits ne pouvant être utilisés que par le titulaire du compte. Les Pays-Bas envisagent d’introduire, à partir de 2022, une aide personnelle à la formation baptisée STAP-budget (Simulans Arbeidsmarktpositie) (Permanent Representation of the Netherlands to the European Union, 2020[18]). Chaque individu de plus de 18 ans n’ayant pas atteint l’âge de la retraite pourra solliciter cette aide publique à la formation continue, qui devrait permettre de compléter les comptes individuels de formation mis en place dans le secteur privé.
La pandémie a également mis au grand jour la vulnérabilité à long terme des indépendants pendant des chocs économiques et leur difficulté, dans ces circonstances, à préparer leur retraite, les systèmes de retraite pouvant parfois les désavantager. Un certain nombre de pays ont, en effet, des systèmes de retraite distincts pour les salariés et pour les indépendants. En Malaisie, tous les salariés du privé sont tenus de cotiser à une caisse de retraite gérée par l’État, le Fonds de prévoyance des salariés (EPF), un régime à cotisations définies. Les employeurs comme les salariés doivent y cotiser. Les fonctionnaires, y compris les militaires, sont affiliés à des régimes de retraite séparés, financés par les recettes publiques. Les agents du secteur public non affiliés aux régimes publics doivent cotiser à l’EPF, l’État fédéral et les administrations des États cotisant alors pour la fraction patronale. Les entreprises individuelles, les travailleurs indépendants et ceux de l’économie informelle peuvent cotiser à titre volontaire à l’EPF, mais leur taux d’affiliation est inférieur.
Par ailleurs, le nombre de femmes exerçant une activité indépendante a augmenté plus rapidement que celui des hommes durant la dernière décennie. La plupart ne sont pas affiliées à un régime de retraite (Graphique 1.22). En outre, cette augmentation a surtout été imputable aux générations plus jeunes, ce qui laisse penser que certaines pourraient ne pas préparer suffisamment leur retraite. Entre 2011 et 2019, le nombre de femmes de moins de 40 ans exerçant une activité indépendante s’est en effet accru de 0.4 million, tandis que l’accroissement total du nombre de travailleuses indépendantes de moins de 64 ans était de 0.6 million. Ces chiffres sont à rapprocher du fait que comparée à l’accroissement du nombre total de femmes de moins de 40 ans occupant un emploi, l’augmentation du nombre de cotisantes de moins de 40 ans à l’EPF a été inférieure durant la même période. Comme le montre la pandémie, les travailleurs indépendants sont plus susceptibles d’être frappés par les récessions économiques. Il est donc d’une importance cruciale de les aider à préparer leur retraite future, car les taux de pauvreté parmi les personnes âgées sont supérieurs à ce qu’ils sont parmi les jeunes et les générations en activité.
Certains pays ont étendu la couverture retraite des travailleurs indépendants. En Autriche, par exemple, certains travailleurs sous contrat, tels que notamment les conférenciers, artistes, scientifiques, journalistes et écrivains, bénéficient d’une protection sociale (maladie, pensions et accidents du travail) et d’un régime de retraite depuis les années 1990. D’autres pays ont institué des régimes spéciaux pour les indépendants. Ainsi en Allemagne, il existe une assurance obligatoire pour les artistes et les auteurs, qui leur offre une couverture pour la maladie, la retraite et la dépendance. Une subvention de l’État fédéral couvre 20 % des cotisations, financées par ailleurs à 30 % par un prélèvement auprès des utilisateurs de services (clients), notamment auprès des éditeurs.
En Malaisie, les autorités incitent à cotiser volontairement à l’EPF. En 2018, le Fonds a mis en place le dispositif i-Saraan, qui permet aux indépendants de moins de 55 ans qui ne perçoivent pas de revenu régulier de cotiser volontairement au Fonds pour se constituer une épargne-retraite, à hauteur d’au maximum 60 000 MYR par an. En vertu de ce dispositif, les autorités versent un complément de financement à hauteur de 15 % de la cotisation totale, plafonné à 250 MYR par an et ce, jusqu’en 2022. Même si le nombre de bénéficiaires du dispositif est passé de 98 874 en 2018 à 120 738 en 2019 (selon le rapport annuel de l’EPF), il demeure modeste (4 % de l’ensemble des travailleurs indépendants y ont eu recours). Dans l’optique de renforcer la protection sociale des indépendants à moyen terme, les autorités pourraient envisager d’obliger les employeurs (donneurs d’ordre) à cotiser pour les indépendants économiquement dépendants (travailleurs sous contrat), tout en maintenant le dispositif d’abondement des cotisations de retraite pour les autres catégories d’indépendants.
Graphique 1.22. Le nombre de travailleuses indépendantes a augmenté, mais la protection sociale est faible
Variation durant la période 2011-2019
Note : La tranche d’âge de cotisation au Fonds de prévoyance des salariés (EFP) est de 16-65 ans, tandis qu’elle est de 15-64 ans pour les chiffres retenus pour l’emploi. Le nombre de fonctionnaires est supposé constant entre 2011 et 2019. Les cotisants au Fonds de retraite du secteur public (Kumpulan Wang Persaraan, KWAP), à savoir les agents des organismes publics, des administrations locales et des agences gouvernementales, se répartissent à égalité entre hommes et femmes.
Source : KWAP et EPF, rapport annuel, 2011 et 2019 ; et DOSM, Enquêtes sur la population active.
Étant donné que les personnes âgées ne bénéficient pas toutes d’un régime de retraite actuellement, la garantie de ressources du premier pilier de la protection sociale assure une protection de base aux personnes âgées les plus modestes, voire sans revenu. Toutefois, la pauvreté demeure forte à l’âge de la vieillesse (Graphique 1.23). Les ménages les plus modestes se retrouvent essentiellement parmi les personnes âgées, ce qui laisse penser que la garantie de ressources n’est pas suffisante pour alléger la pauvreté de cette catégorie de population. Le phénomène risque de s’aggraver face au vieillissement démographique qui s’annonce. La situation exige donc d’étendre la couverture des régimes de retraite au-delà des actifs. À cet égard, le programme i-Suri, mis en place en 2018, incite les femmes enregistrées dans la base de données nationale sur la pauvreté (i-Kasih), qui sont pour la plupart des femmes au foyer, à cotiser à l’EPF. Le gouvernement propose un financement complémentaire, plafonné à 480 MYR par an, en abondement d’une cotisation minimum des affiliées de 5 MYR par mois. En 2019, 81 511 femmes ont ainsi cotisé au régime, contre 63 297 en 2018 (selon le rapport annuel de l’EPF). Les autorités pourraient recourir davantage à des dispositifs d’abondement de cotisations pour étendre la couverture retraite à d’autres catégories, y compris aux personnes hors population active.
Graphique 1.23. Les taux de pauvreté sont élevés parmi les personnes âgées
Données de 2019
Note : Selon la définition retenue par la Malaisie en 2019, la pauvreté absolue correspond à un revenu mensuel inférieur à 2 208 MYR pour un ménage comptant, en moyenne, 3.9 personnes. On parle de pauvreté relative lorsqu’un ménage perçoit moins de la moitié du revenu mensuel médian, qui est de 5 873 MYR.
Source : DOSM (2020), Household Income and Basic Amenities Survey Report 2019, Tables 6.2 et 7.2.
Encadré 1.3. Vue d’ensemble du système de retraite de la Malaisie
La Malaisie s’est dotée de régimes de retraite couvrant principalement les salariés, mais ouverts aux indépendants et aux inactifs.
Fonds de prévoyance des salariés (EPF)
L’EPF est un régime à cotisations définies, géré par l’État. Les employeurs et les salariés du secteur privé sont tenus de cotiser à ce régime. Les taux de cotisation minimums des employeurs et des salariés sont respectivement de 12 % et 11 % pour les salariés gagnant plus de 5 000 MYR, et de 13 % et 11 % pour ceux en deçà de ce seuil. En raison de la pandémie, le taux de cotisation salariale a été abaissé temporairement à 7 % entre avril et décembre 2020, et à 9 % de janvier à décembre 2021. Les retraits de fonds sont possibles à partir de l’âge de 55 ans, tandis qu’il est possible de cotiser jusqu’à l’âge de 75 ans. Les indépendants peuvent cotiser volontairement à l’EPF, à hauteur maximum de 60 000 MYR par an.
Régime de retraite du secteur public
Le régime de retraite du secteur public est un régime à prestations définies, financé par les recettes publiques générales. Les fonctionnaires relèvent de ce régime, qui assure une indemnité forfaitaire et une rente mensuelle (pendant 30 ans au maximum). L’âge légal de départ à la retraite a été relevé progressivement, de 55 ans à l’origine en 1951 à 60 ans en 2012. Une société fiduciaire a été créée en 1991 pour gérer les actifs de ce régime de retraite, qui a pris le nom de Fonds de retraite du secteur public (Kumpulan Wang Persaraan, KWAP) en 2007.
Fonds de retraite des forces armées (Lembaga Tabung Angkatan Tentera, LTAT)
Il s’agit d’un régime à cotisations définies destiné au personnel des forces armées, financé à la fois par l’employeur (l’État) et par les salariés. L’âge obligatoire de départ à la retraite est de 55 ans, mais comme la durée d’engagement est plus courte (12 à 21 ans) que pour les fonctionnaires, la pension servie aux retraités ne correspond pas à un revenu de retraite complet.
Régime de retraite du secteur privé (Private Retirement Scheme, PRS)
Il s’agit d’un régime volontaire d’épargne et d’investissement à long terme, mis en place en 2012, dans lequel des gestionnaires de fonds privés proposent des produits d’épargne-retraite. Les cotisants bénéficient d’un allégement fiscal.
Source : (Nurhisham Hussein, 2019[19]).
Les jeunes et les moins diplômés ont été plus frappés par la pandémie
La pandémie a touché plus sérieusement les jeunes dans de nombreux pays, y compris en Malaisie. Avant même la pandémie, le pays connaissait déjà un fort taux de chômage parmi les jeunes, comparable à celui observé dans la plupart des pays d'Asie du Sud-Est. Le chômage les a touchés durant la pandémie et la situation n’est pas revenue à son point de départ d’avant la crise (Graphique 1.24, partie A), les exposant au risque de saper leur employabilité future. Une période prolongée de fort taux de chômage parmi la jeunesse risque de laisser des stigmates durables. Il est donc d’une importance cruciale de lui ouvrir des perspectives d’emploi (Encadré 1.4).
Les diplômés de l’enseignement supérieur n’ont pas connu de perte d’emploi pendant la pandémie. En revanche, les personnes n’étant pas allées au-delà de l’enseignement primaire et secondaire ont vu leur taux d’emploi baisser sérieusement (Graphique 1.24, partie B). L’écart entre ces deux groupes persiste et se creuse depuis la mi-2020, pointant une divergence tendancielle entre les secteurs selon qu’ils emploient une main-d'œuvre très qualifiée ou peu qualifiée. Plus la pandémie se prolonge, plus il est probable que le redressement de l’emploi dans les secteurs peu qualifiés, essentiellement dans les services nécessitant une présence physique, sera très lent, ce qui nécessite une intervention des pouvoirs publics pour faciliter les redéploiements intersectoriels de ressources humaines.
Graphique 1.24. De nombreux jeunes actifs ne sont pas revenus sur le marché du travail
Source : DOSM (Département des statistiques de Malaisie), Enquête sur la population active.
La priorité devrait être désormais d’offrir des possibilités de formation, notamment aux jeunes. En octobre 2020, le gouvernement a lancé son programme de promotion professionnelle baptisé Penjana KPT-CAP, subdivisé en trois volets destinés aux nouveaux diplômés de 2020 et à ceux n’ayant pas trouvé d’emploi en 2019. Le premier volet, consacré au rapprochement entre offre et demande de compétences et au placement dans l’emploi, fournit des formations, en partenariat avec des entreprises privées. Le deuxième, consacré à l’entrepreneuriat, dispense des connaissances et un savoir-faire pour créer son entreprise, tandis que le dernier volet, portant sur l’économie des plateformes (« à la demande »), forme les diplômés à trouver un emploi en free-lance. Dans le cadre du premier volet, les entreprises participantes sont censées proposer un emploi aux diplômés, une fois validée leur formation en six semaines. Il conviendrait de poursuivre ce volet jusqu’à ce que les perspectives d’emploi s’améliorent pour les jeunes, et peut-être de le renforcer pour faciliter le rapprochement entre les profils des jeunes et ceux recherchés par les PME. Celles-ci pourraient voir dans la passe économique difficile qu’elles traversent une opportunité pour recruter une main-d'œuvre qualifiée, notamment des nouveaux diplômés, car elles ne peuvent pas offrir des rémunérations compétitives lorsque la demande main-d'œuvre est forte.
Par ailleurs, si une protection de l’emploi efficace améliore le bien-être global des salariés, le coût élevé des licenciements pourrait involontairement dissuader les entreprises d’embaucher de nouveaux salariés. L’emploi des jeunes qui entrent tardivement sur le marché du travail pourrait en être particulièrement pénalisé, les salariés disposant d’une plus longue ancienneté risquant de conserver leur emploi plus longtemps, quelles que soient leurs performances. Même lorsqu’une faute en est le motif, un licenciement coûte relativement cher, ce dont se plaignent les employeurs malaisiens et étrangers. Selon l'indice de compétitivité mondiale (Global Competitiveness Report, Forum économique mondial), le marché du travail de la Malaisie n’est pas exagérément rigide. La Malaisie se classait 16e sur 141 économies à l’indice de flexibilité du marché du travail en 2019. Le score obtenu à l’indice secondaire relatif aux pratiques de recrutement et de licenciement était de 5.0 (sachant que 7.0 est le meilleur score), plaçant ainsi le pays au 10e rang. Pourtant, le coût d’un licenciement y est nettement plus élevé qu’ailleurs (et représente 23.9 semaines de salaire), classant le pays au 109e rang, ce qui laisse à penser que certaines améliorations seraient encore possibles, certains facteurs d’importance cruciale pouvant faire obstacle à la flexibilité globale du marché du travail. Après la crise financière mondiale, un certain nombre d’États membres de l’UE ont assoupli leur législation, très protectrice, sur le licenciement des salariés réguliers afin de lutter contre le dualisme du marché du travail (OECD, 2020[20]). L’Italie, par exemple, a adopté en 2015 une loi sur l’emploi visant à éliminer la possibilité d’une réintégration et à remplacer les procédures de conciliation ex ante par des procédures ex post, en même temps que le texte supprimait la prime spéciale pour licenciement collectif. Quant au Portugal, il a adopté en 2013 une législation permettant d’abaisser le montant des indemnités de licenciement.
L’assouplissement de la protection de l’emploi doit aller de pair avec le renforcement du soutien aux chômeurs. Si divers ministères et agences publiques proposent bien tout un éventail de dispositifs de protection sociale, qui gagneraient à être regroupés, leur efficacité pourrait être améliorée en adoptant des mécanismes de graduation des prestations aux bénéficiaires, liés aux politiques actives du marché du travail (PAMT). Il faudrait imposer une certaine dose de conditionnalité, comme l’inscription obligatoire à une formation qualifiante, pour pouvoir bénéficier de ces prestations.
Encadré 1.4. Un niveau élevé de chômage parmi les jeunes risque de nuire à leur employabilité
Dans de nombreux pays, dont la Malaisie, les taux de chômage sont plus hauts chez les plus jeunes et plus bas chez les plus âgés. Cette relation est généralement valable pour la courbe de chômage de chaque génération, ce qui donne à penser que la probabilité d’être chômeur diminue au fur et à mesure que l’on gagne en âge. Cela étant, les courbes de chômage varient d’une génération à l’autre, parce que la situation économique que connaît chaque génération est différente (Graphique 1.25, partie A). Les cohortes de jeunes qui sont confrontées à un choc économique profond font généralement plus souvent l’expérience du chômage au cours de leur vie, leur employabilité s’étant détériorée du fait d’un lien avec l’emploi peu fréquent.
Afin d’estimer individuellement les effets de l’âge, de la période et de la génération (cohorte d’âges), on a procédé à un calcul simple à l’aide d’une méthode d’estimation employée dans les analyses de santé publique, notamment pour calculer les taux d’incidence d’une maladie dans la population (Yang, Fu et Land, 2004[21]).
Les résultats de cette estimation indiquent que les générations récentes (nées après 1980), qui connaissent un taux de chômage élevé depuis le début des années 2000, au moment d’arriver pour la première fois sur le marché du travail, ont plus de probabilités de se retrouver au chômage au cours de leur vie professionnelle (Graphique 1.25, partie D), même si de manière générale elles sont plus susceptibles d’avoir un emploi à mesure qu’elles gagnent en âge (Graphique 1.25, partie B). Cependant, l’impact de ce choc économique temporaire qu’a été la récession du milieu des années 1980 avait plus de probabilités d’affecter notablement toutes les générations qui se trouvaient alors sur le marché du travail (Graphique 1.25, partie C).
Graphique 1.25. Les taux de chômage varient entre les générations
Note: The dotted lines represent the 95% confidence intervals.
Source: DOSM, Labour Force Surveys and OECD calculations.
La main-d'œuvre étrangère occupe une place importante sur le marché du travail en Malaisie
Forte d’une croissance économique vigoureuse, la Malaisie attire la main-d'œuvre étrangère depuis longtemps. Selon l’Enquête sur la population active, on dénombrait 2.3 millions de ressortissants non malaisiens dans la population active, soit 15 % du total, en 2019 (Graphique 1.26). Bien que leur nombre ait légèrement reculé en raison des restrictions frappant l’activité économique et des fermetures de frontières, les non-Malaisiens représentaient encore 14 % de la population active totale du pays en 2020. Ces travailleurs étrangers sont employés surtout dans certains secteurs en particulier, notamment dans l’industrie, l’agriculture et la construction, et sont peu qualifiés pour la plupart d’entre eux.
La Malaisie a adopté un double circuit pour gérer l’admission des travailleurs étrangers sur son territoire, en fonction de leur niveau de qualification tel que mesuré à l’aune de leur salaire mensuel. Ainsi, les candidats à l’expatriation dont le salaire est supérieur à 3 000 MYR sont classés comme qualifiés, ceux percevant moins de 3 000 MYR relèvent de la catégorie des peu qualifiés. Les candidats qualifiés admis à entrer reçoivent un « pass pour l’emploi », qui leur permet de signer un contrat de travail pour une période d’au maximum cinq ans. Ils peuvent également devenir résidents permanents. En revanche, l’entrée de travailleurs étrangers peu qualifiés est soumise à un contrôle plus strict passant par un régime de quotas, en vertu duquel un nombre de « pass de visite professionnelle » admissible par entreprise est imposé, ainsi que d’autres conditions supplémentaires, notamment concernant l’âge des candidats (18-45 ans) et la durée maximum du séjour (10 ans). En outre, le système du « pass de visite professionnelle » ne s’applique qu’aux ressortissants de 15 pays, et des accords bilatéraux restreignent le nombre de secteurs dans lesquels ces travailleurs étrangers peuvent postuler. Ainsi, la main-d'œuvre venue du Bangladesh ne peut postuler que dans le secteur des plantations.
Graphique 1.26. La Malaisie procure des emplois en grand nombre à des non-Malaisiens
Population des 15-64 ans
Source : DOSM (Département des statistiques de Malaisie), Enquêtes sur la population active.
Dans de nombreux pays, dont la Malaisie, la main-d'œuvre étrangère peu qualifiée (travailleurs migrants) a plus de risques d’être frappée par des chocs économiques et la pandémie a fortement éprouvé les secteurs dans lesquels ces migrants travaillent, tels que la construction. Pendant la crise sanitaire, les autorités ont adopté certaines mesures destinées à revoir les conditions de travail de cette main-d'œuvre. Même s’il est fâcheux que les employeurs aient été incités à remplacer leur main-d'œuvre étrangère par une main-d'œuvre locale dans les secteurs tributaires de l’immigration, notamment dans les plantations et la construction, les travailleurs migrants seront désormais pris en charge par le système de santé universel s’ils sont contaminés par le COVID-19. Le montant d’une taxe prélevée sur les entreprises recrutant des travailleurs étrangers a été réduit. Enfin, les restrictions empêchant les travailleurs étrangers de changer d’emploi d’un secteur à l’autre ont été levées temporairement pour alléger les tensions sur l’offre de main-d'œuvre.
Concernant les travailleurs étrangers, le marché du travail pourrait être plus inclusif. Tout en contrôlant strictement les flux de migrants, les autorités font bénéficier, depuis des années, les travailleurs étrangers peu qualifiés de la protection sociale. Ces derniers peuvent choisir de cotiser au Fonds de prévoyance des salariés (EPF). En 2019, tous les travailleurs étrangers, à l’exception des employés de maison, ont été transférés du régime d’indemnisation qui les couvrait et leur assurait un nombre de prestations limité au régime de l’assurance accidents du travail, gérée par la caisse de sécurité sociale (PERKESO) et dont ils peuvent bénéficier depuis. La couverture de cette assurance a ensuite été étendue en 2021 aux employés de maison dotés de la citoyenneté malaisienne ou du statut de résidents permanents ou de travailleurs étrangers. Le gouvernement pourrait envisager d’admettre les travailleurs étrangers dans le régime d’indemnisation du chômage.
Enfin, alors que la Malaisie encadre les flux de main-d'œuvre peu qualifiée, il ressort d’une étude précédente qu’un nombre non négligeable de travailleurs étrangers sans papiers (irréguliers) sont présents sur son territoire. Selon la Banque mondiale, le nombre total de travailleurs étrangers, compte tenu également des travailleurs étrangers irréguliers, se situerait sans doute dans une fourchette de 3-3.3 millions (chiffres de 2017) (Yi et al., 2020[22]). La fourchette basse de cette estimation est légèrement supérieure aux chiffres issus de l’Enquête sur la population active, et plus de 40 % de cette main-d'œuvre étrangère est considérée comme irrégulière. Aussi, et même s’il n’existe pas de solution passe-partout, il est important de favoriser sa régularisation. À condition d’être effectivement déployée, l’extension de couverture de la protection sociale faciliterait la régularisation de ces travailleurs étrangers irréguliers.
La Malaisie doit abaisser ses émissions de carbone
Un objectif plus ambitieux est souhaitable et atteignable
Les émissions de gaz à effet de serre (GES) de la Malaisie ont augmenté, mais leur part dans les émissions totales est faible (0.6 % hors émissions nettes liées à l’utilisation des terres en 2016 et 0.3 % émissions nettes liées à l’utilisation des terres comprises, base de données Our World in Data). En 2015, après avoir adopté l’Accord de Paris, la Malaisie s’est fixé pour objectif de réduire l’intensité de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) en équivalent CO2 par unité de PIB : en l’espèce, elle vise une réduction de 35 % d’ici à 2030, ou de 45 % sous réserve de l’obtention d’un appui international (par rapport au niveau de 2005), à l’instar d’autres pays de la région (Tableau 1.7). Des progrès ont été accomplis depuis lors (Graphique 1.27, partie A) (Tableau 1.8).
Tableau 1.7. Des pays d’Asie du Sud-Est se sont engagés à réduire leurs émissions de GHS
Source : CCNUCC, Registre provisoire NDC.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures sur la croissance verte
La Malaisie doit toutefois impérativement redoubler d’efforts dans le domaine de l’action publique, car ses émissions de GES ont augmenté en volume absolu, tendance qui devrait se poursuivre compte tenu de sa croissance économique vigoureuse. Plusieurs pays ont annoncé récemment poursuivre un objectif de neutralité carbone d’ici au milieu du siècle, même s’il s'agit d’un défi de taille pour tous. Une transformation complète de la production et de la consommation d’énergie sera notamment nécessaire pour parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050 (IEA, 2021[23]). Les investisseurs et les consommateurs étant plus préoccupés par le changement climatique, le secteur privé progresse désormais plus vite que le secteur public et se fixe des objectifs ambitieux. Petronas, compagnie pétrolière nationale malaisienne, s’est engagée en 2020 à parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050. Le gouvernement redouble d’efforts lui aussi et envisage de renforcer son cadre d’action publique par l’amendement de la loi de 1974 sur la qualité de l’environnement. Compte tenu des résultats obtenus à ce jour en matière de réduction de l’intensité d’émission de GES, la Malaisie pourrait poursuivre des objectifs nationaux plus ambitieux et, dans cette optique, envisager de mettre en place une taxe carbone. En effet, il n’existe aujourd’hui pratiquement aucun dispositif de signal-prix pour réduire la consommation de carbone (Graphique 1.27, partie B). Cela étant, la mise en place de taxes carbone nécessite d’aller de pair avec une politique de compensation appropriée en faveur des personnes pénalisées par ces taxes.
Graphique 1.27. Les performances environnementales de la Malaisie ont progrssé, mais elle peut mieux faire
Note : Les émissions de GES incluent les émissions liées à l’utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie, mais excluent les absorptions.
Source : OCDE (2021), Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données) ; Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données) ; AIE (2021), IEA Energy Prices and Taxes Statistics (base de données) et World Energy Balances (base de données) ; Division de statistique des Nations Unies (DSNU), Statistiques sur les déchets ; FAO, Évaluation des ressources forestières mondiales 2020 ; ministère de l’Environnement et de l’Eau (2020), Malaysia - Third Biennial Update Report to the UNFCCC.
Les marchés financiers peuvent également jouer un rôle essentiel en transformant l’économie. Récemment, plusieurs pays ont mis au point un système de classification (taxonomie) des activités économiques et produits financiers durables afin de fournir un cadre cohérent et transparent aux marchés. La banque centrale de Malaisie (Bank Negara Malaysia) a publié en 2021 une taxonomie fondée sur des principes et sur le changement climatique, qui doit servir de guide aux institutions financières afin qu’elles évaluent et examinent leurs activités économiques selon des critères de durabilité (Bank Negara Malaysia, 2021[24]). À l’avenir, la banque centrale envisage d’élaborer des directives complémentaires à l’intention des institutions financières sur la gestion des risques liés au changement climatique et l’analyse des scénarios. Il conviendrait d’intensifier ces efforts. Dans l’Union européenne, les réglementations relatives à la taxonomie de l’UE ont été renforcées (European Commission, 2021[25]). À partir de 2022, les grandes entreprises financières et non financières et les acteurs des marchés financiers seront tenus de publier leurs activités en respectant la taxonomie de l’UE. En outre, la Banque centrale européenne prévoit de réaliser, en 2022, un test de résistance climatique des différentes banques.
Les entreprises publiques représentant, par ailleurs, une part importante de l’économie, l’administration pourrait également envisager d’intégrer les objectifs climatiques dans son action publique concernant le secteur nationalisé afin de permettre la publication des attentes en matière de durabilité et de créer des mécanismes pour les mettre en œuvre. À cet égard, il est crucial de garantir la coordination entre la politique climatique générale et les objectifs spécifiques des entreprises publiques et de mettre en place des règles du jeu équitables entre les acteurs privés afin d’assurer une neutralité concurrentielle (OECD, 2020[26]).
La promotion des énergies renouvelables peut être renforcée dans le contexte de la libéralisation du marché
Malgré l’amélioration de son efficacité énergétique (Graphique 1.27, partie C), la consommation d’énergie de la Malaisie a augmenté rapidement dans le contexte de sa croissance économique soutenue. Outre la quête durable de l’efficacité énergétique, il est donc crucial de transformer le secteur de l’énergie pour réduire ses émissions. La production d’électricité est l’une des principales sources d’émissions de carbone (la production de chaleur et d’électricité représentait 29 % des émissions de CO2 en 2016, Troisième rapport biennal actualisé à la CCNUCC, ministère de l’Environnement et de l’Eau). Au cours des deux dernières décennies, l’installation de grandes centrales à charbon a donné à cet hydrocarbure une place prépondérante dans la production d’électricité (Graphique 1.27, partie E), devant le gaz naturel. La décision de renforcer la part du charbon dans la production d’électricité a été motivée par un double objectif de coût et de sécurité des approvisionnements en énergie. En 2010, un incendie sur la plateforme gazière en mer Bekok C a provoqué un resserrement de l’offre de gaz naturel utilisé sur le marché intérieur comme combustible pour la production d’électricité. Cet incendie est à l’origine de la décision d’augmenter la part du charbon dans la production d’énergie totale afin de préserver la sécurité des approvisionnements et de l’énergie. En outre, il a été tenu compte des avantages en termes de coût pour les consommateurs, la production d’électricité étant moins coûteuse à partir du charbon que du gaz naturel. L’installation d’une autre centrale au charbon n’est cependant pas prévue et pour rééquilibrer la part des différentes sources d’énergie, le gouvernement a l’intention d’accroître la part des énergies renouvelables pour atteindre l’objectif ambitieux de 31 % en 2025 et 40 % en 2035 (Energy Commission, 2020[27]). Cela implique de porter les capacités d’approvisionnement en énergies renouvelables de 7 995 MW en 2020 à 13 000 MW en 2025.
La promotion des énergies renouvelables suppose de tenir compte de la structure du marché de l’électricité d’un pays. Le marché de l’électricité de la Malaisie a été progressivement libéralisé depuis le début des années 1990 (Kumar, Poudineh et Shamsuddin, 2021[28]). En Malaisie péninsulaire, la compagnie publique d’électricité Tenaga Nasional Berhad (TNB) est entrée en bourse en 1990, puis des producteurs indépendants sont arrivés sur le marché en 1993. L’étape suivante a été la création d’une autorité de contrôle indépendante, la Commission de l’énergie en 2001 (le marché de l’État de Sarawak est réglementé par l’administration de l’État). Après un premier projet de réforme du marché de l’approvisionnement électrique (MESI) 1.0 en 2014, deux divisions distinctes ont été créées au sein de TNB (acheteur et opérateur de réseau unique) afin de garantir des procédures de passation de marchés transparentes et équitables auprès des producteurs ainsi que la gestion et le contrôle du réseau et la répartition de la production. La société TNB conserve cependant la responsabilité exclusive du transport, la distribution et la vente d’électricité en Malaisie péninsulaire et il n’existe pas de marché de gros pour l’instant.
Dans les temps à venir, pour mieux exploiter le dynamisme du secteur privé au profit du développement des énergies renouvelables, il faut poursuivre la libéralisation du marché de l’électricité. Au cours des dernières décennies, notamment de la fin des années 1990 au début des années 2000, un certain nombre de pays de l’OCDE ont entrepris des réformes du marché de l’électricité, et ont même maintenu la dynamique par la suite (Graphique 1.28, partie A). Ainsi, bien que l’échelle ne soit pas comparable en termes d’intégration sur le marché, les pays de l’UE ont entrepris la libéralisation du marché de l’électricité parallèlement à la promotion des énergies renouvelables. Au milieu des années 1990, le Portugal a engagé une réforme du marché qui est aujourd’hui l’un des plus libéralisés. Le pays a dissocié les activités de transport, de distribution, de production et d’approvisionnement des utilisateurs finaux tout en favorisant les énergies renouvelables, qui représentent plus de 50 % de la production d’électricité (en 2019, d’après les Indicateurs de croissance verte de l’OCDE) (OECD, 2012[29]) (OECD, 2019[30]). Selon un nouvel indicateur de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits (RMP), le marché de l’électricité de la Malaisie présente encore des obstacles réglementaires considérables à la concurrence par rapport aux pays de l’OCDE (Graphique 1.28, partie B). L’administration prévoit de maintenir ce cap. En 2019, une réforme plus ambitieuse du secteur malaisien de l’approvisionnement en électricité (MESI 2.0) a été approuvée afin de poursuivre la libéralisation du secteur, notamment grâce à la création d’un marché de gros et à l’arrivée sur le marché d’autres distributeurs, mais en 2021, l’administration a décidé de la remanier à nouveau afin de tenir compte des dernières évolutions économiques et sociales liées à la pandémie. Il est essentiel de maintenir la dynamique de réforme.
Graphique 1.28. La libéralisation accrue du marché de l’électricité peut favoriser la croissance verte
Indicateur des réglementations du secteur de l’électricité, indice variant sur une échelle de 0 à 6 (du degré de restriction le plus faible au plus élevé)
Note : Les informations utilisées pour calculer l’indicateur de la RMP pour 2018 sont fondées sur la législation et les réglementations en vigueur au 1er janvier 2018 ou un an plus tard (1er janvier 2020 pour la Malaisie). Les indicateurs de la RMP pour 2018 ne sont pas strictement comparables aux précédents. La valeur maximum/minimum correspond au résultat du pays de l’OCDE le plus/moins performant.
Source : OCDE, base de données de l'OCDE sur la réglementation des marchés de produits et OCDE-Groupe de la Banque mondiale, bases de données sur la réglementation des marchés de produits.
L’énergie solaire gagne du terrain, même si elle demeure limitée, mais elle dispose d’un potentiel considérable en Malaisie en raison de la proximité de l’équateur. Comme d’autres pays, la Malaisie a progressivement mis en place un cadre pour renforcer sa production d’électricité à partir d’énergies renouvelables, en misant sur les capacités naissantes du secteur privé. Un système de tarif d’achat a été instauré en 2011, sauf dans l’État de Sarawak. Les consommateurs qui utilisent plus de 300 kWh d’électricité par mois acquittent un supplément de 1.6 % sur leur facture pour financer la mise en œuvre du système de tarif d’achat, qui vise à favoriser le développement des projets de production d’énergie renouvelable d’une capacité maximale de 30 MW. Dans le cadre de ce système, les compagnies d’électricité sont tenues d’acheter l’électricité renouvelable produite à un prix majoré. L’utilisation du système de tarif d’achat a augmenté de manière spectaculaire (de 38 % par an entre 2012 et 2018), en particulier en ce qui concerne l’énergie solaire, qui représentait 64 % des capacités en 2018 (selon le rapport annuel 2018 de l’Autorité pour le développement des énergies renouvelables). Les énergies solaires renouvelables étant de plus en plus populaires auprès des consommateurs d’électricité en Malaisie, l’offre de prix de rachat majoré mise en place dans le cadre du système de tarif de rachat a été supprimée. En conséquence, un nouveau système de facturation nette lancé en 2016 dans le cadre d’un programme d’adhésion à l’énergie solaire permet à tous les consommateurs d’électricité de produire de l’électricité solaire pour leur propre usage et de compenser l’électricité excédentaire sur une période de 24 mois. La totalité du quota de 500 MW alloué dans le cadre de la première phase a été consommée à la fin de 2020 et un quota supplémentaire de 500 MW a été attribué à la deuxième phase (2021-2023), avec un système amélioré de compensation énergétique entre pairs, qui permet aux « prosommateurs » (consommateurs qui produisent simultanément de l’électricité pour la vendre) de compenser virtuellement l’électricité excédentaire auprès de trois autres consommateurs raccordés au réseau. En outre, un processus d’appel d’offres a été mis en place depuis 2016 pour les projets d’énergie solaire à grande échelle d’une capacité supérieure à 30 MW (programme d’installations solaires à grande échelle).
Si l’énergie solaire a fait un bond en avant, la promotion des autres sources d’énergie renouvelable pourrait être renforcée afin de diversifier les sources de production et de garantir ainsi une sécurité et une fiabilité accrues de l’approvisionnement en électricité. Outre la bioénergie issue de l’huile de palme, la Malaisie s’efforce de développer d’autres sources d’énergies renouvelables, telles que la valorisation énergétique des déchets solides municipaux et les petites centrales hydrauliques (d’une capacité maximale de 30 MW). Afin de faciliter les investissements verts, notamment la production d’électricité à partir de diverses énergies renouvelables, un dispositif de prêt à taux privilégié, le programme de financement des technologies vertes (GTFS, Green Technology Financing Scheme), a été mis en place en 2010 et la deuxième tranche d’attribution s’est achevée en 2020 (la troisième tranche sera annoncée prochainement). Tous les types de projets de production d’énergie renouvelable peuvent faire l’objet d’une demande de financement par le GTFS. De plus, le GTFS et les autres dispositifs applicables aux énergies renouvelables se complètent mutuellement. Les producteurs d’énergie renouvelable concernés par système de tarif d’achat, le dispositif de facturation nette ou le programme d’installations solaires à grande échelle peuvent demander à bénéficier du GTFS.
La préservation des forêts porte ses fruits
La Malaisie est dotée de luxuriantes forêts tropicales. Bien que son territoire recouvert de forêts représente moins de 4 % de celui du Brésil (Évaluation des ressources forestières mondiales 2020, FAO), ses forêts contiennent l’une des plus abondantes biodiversités au monde, la plupart des espèces étant endémiques en Malaisie (Beech et al., 2017[31]). Les atouts des forêts ne sont pas uniquement d’ordre économique. Elles offrent de multiples avantages, tels que le bien-être social, culturel et environnemental, mais peuvent être également une source d’innovation, notamment dans le domaine pharmaceutique ; tous ces facteurs sont nécessaires au bien-être des générations futures. Sa nature vierge de toute pollution confère à la Malaisie un très fort pouvoir d’attraction touristique mondial ; la priorité des pouvoirs publics est donc désormais de promouvoir le tourisme vert (Ministry of Tourism, Arts and Culture, Malaysia, s.d.[32]). En outre, jusqu’au milieu des années 2000, le pays ne produisait pas d’émissions de carbone nettes grâce à ses vastes forêts qui jouaient le rôle de puits de carbone (Ministry of Environment and Water, 2020[33]). Même si cela implique des coûts actuels, la préservation des forêts devrait donc être une composante essentielle de sa stratégie de croissance verte. À cet égard, la Malaisie tient fermement son engagement de conserver une couverture forestière et arborée sur au moins 50 % de son territoire, alors que d’autres pays de la région ont vu leurs forêts disparaître rapidement sur fond d’expansion économique (Graphique 1.27, partie F). La Malaisie pourrait cependant renforcer encore sa politique forestière, afin de préserver ses riches forêts pour les générations à venir, ce qui éviterait des problèmes persistants de déforestation et de dégradation.
En vertu de la Constitution, l’administration forestière relève de la compétence des administrations des États et le rôle du gouvernement fédéral se limite principalement aux conseils, à l’assistance technique, à la recherche et au développement. L’extraction des produits forestiers (c’est-à-dire le bois et les produits forestiers non ligneux) relève de la compétence exclusive des États fédérés, auquel il appartient également de déterminer quelles sont les sanctions appropriées à appliquer le cas échéant en vertu des lois et des règlements. Les redevances et droits liés à la récolte de bois sont une source de recettes importante pour eux. De ce fait, la qualité de la gestion forestière varie considérablement d’un État à l’autre, y compris en matière de lutte contre la corruption et d’application de la loi, même si en Malaisie péninsulaire, le Département des forêts de la Malaisie péninsulaire est chargé d’élaborer les politiques forestières et fournit une assistance et des conseils techniques aux Départements des forêts des États de la Malaisie péninsulaire (sachant que la superficie boisée totale nationale se répartissait en 2018 entre les régions à hauteur de 32 % pour la Malaisie péninsulaire, de 26 % pour Sabah et de 42 % pour Sarawak, d’après le Recueil de statistiques sur l’environnement du Département des statistiques de Malaisie). Il convient également de tenir compte des écarts importants entre les régions, notamment en matière de participation des différentes parties prenantes comme les populations autochtones. Néanmoins, contrairement aux premières étapes du développement économique, durant lesquelles les avantages économiques et sociaux des forêts, comme la production de bois, étaient essentiellement liés aux petites communautés locales concernées, il est désormais largement reconnu que la protection généralisée des forêts ne se limite pas aux territoires locaux. Une orientation ferme de l’action publique nationale permettant une plus grande cohérence stratégique entre les États est nécessaire depuis longtemps (Hammond, 1997[34]).
En outre, si l’orientation durable de la politique forestière malaisienne remonte au début du 20e siècle, lorsque l’expansion rapide des plantations d’hévéas et des mines d’étain érodait ses forêts (Hammond, 1997[34]), l’action publique s’est surtout concentrée pendant des années sur les capacités productives des forêts. Au cours des dernières décennies, comme dans beaucoup d’autres pays durant le processus d’expansion économique, la politique forestière durable de la Malaisie a progressivement évolué. C’est ainsi que des pratiques de gestion forestière durable ont été mises en place au début des années 1970, dans le cadre d’un nouveau mode de gestion des forêts faisant appel à un large éventail de services publics capables d’apporter des avantages économiques et sociaux et de protéger l’environnement pour le bien des générations futures. Une certification de gestion forestière a été adoptée au début des années 1990 en Malaisie péninsulaire afin de préserver les ressources forestières, en particulier les réserves forestières permanentes (RFP), dans le cadre des pratiques de gestion forestière durable. En 1994, la Malaisie péninsulaire a lancé une autre initiative liée aux critères et indicateurs de gestion forestière durable de l’Organisation internationale des bois tropicaux. Le gouvernement a également promu un mécanisme international de réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts (REDD+), au titre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), en vertu duquel les pays en développement sont incités financièrement à réduire les émissions liées aux terres boisées et à investir davantage dans le développement durable. Le gouvernement a adopté une stratégie nationale pour REDD+ en 2016 (Ministry of natural Resources and Environment, 2016[35]). Cela étant, un nouveau renforcement de ces orientations a été vivement recommandé ces dernières années.
Dans ce contexte, le gouvernement a encore redoublé d’efforts. En mars 2021, il a adopté pour la première fois un cadre d’action général, la politique forestière nationale de 2020, qui englobe les politiques forestières régionales révisées (politique forestière de la Malaisie péninsulaire de 2020, politique forestière de Sabah de 2018 et politique forestière de Sarawak de 2019). Cette politique est axée sur le maintien de superficies boisées adéquates pour l’écosystème local, la préservation de la biodiversité, la protection de l’environnement et la promotion d’une utilisation durable des ressources pour le développement socioéconomique du pays et le bien-être des générations présentes et futures. Par ailleurs, le gouvernement propose de modifier la loi sur la sylviculture nationale, dont la dernière révision remonte à 1993 (voir ci-après). L’objectif est de durcir les conditions de changement d’affectation des terres dans les zones forestières, y compris les réserves forestières permanentes, de renforcer l’application de la législation, d’alourdir les sanctions et de clarifier les dispositions législatives afin de favoriser une mise en œuvre efficace de cette politique par les États fédérés. Toutes ces révisions seront utiles à condition d’être dûment mises en œuvre. Le gouvernement devrait accélérer la modification de la loi et permettre sa mise en œuvre rapide. Les États fédérés doivent également prendre des mesures pour réviser leurs décrets/ordonnances forestières ainsi que les lois correspondantes.
Les fonctions de coordination et de suivi du gouvernement fédéral pourraient être encore renforcées. La Malaisie est dotée d’un Conseil foncier national, organe constitutionnel de contrôle de l’utilisation des terres dans l’ensemble du pays qui est composé du gouvernement fédéral et de tous les États fédérés. Depuis 2020, le portefeuille du Conseil s’est étoffé afin d’y inclure les questions forestières et il fait désormais office de point central pour la coordination et les approches communes en matière de politique forestière. En 2019, le Conseil a approuvé le resserrement des conditions imposées aux plantations de palmiers à huile afin d’interdire leur expansion dans les zones forestières. La surface des plantations de palmiers à huile est plafonnée à 6.5 millions d’hectares. Même si cela exige également une mise en œuvre rigoureuse au niveau des États (ainsi, le Sabah a déjà lancé une initiative pour garantir que le secteur de l’huile de palme contribue à la préservation des forêts et à la durabilité, en s’appuyant sur des systèmes de certification reconnus au niveau mondial), le rôle du Conseil foncier national pourrait être encore renforcé, notamment dans le cadre du suivi de la mise en œuvre globale de la politique au niveau national. Dans le passé, le Conseil était présidé par un ministre fédéral ou un vice-premier ministre, mais c’est désormais le Premier ministre qui est à sa tête, ce pourrait dynamiser fortement sa fonction.
Plusieurs pays ont lutté contre les activités prohibées à l’origine de la déforestation, notamment l’abattage illicite des arbres. En Malaisie, la loi sur la sylviculture nationale a été modifiée en 1993 afin d’imposer des sanctions plus lourdes en cas d’infractions, alors que l’abattage illicite des arbres constituait un problème grave et fréquent à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Les États de Sabah et de Sarawak ont adopté des cadres similaires, à savoir le décret forestier de Sabah de 1968 et l’ordonnance forestière de Sarawak de 2015. En outre, la collaboration de l’ensemble des institutions de l’État, notamment l’armée, a été renforcée et des technologies plus sophistiquées, comme des drones, des observations et des systèmes de télédétection par satellites sont désormais déployées. Le nombre annuel de cas déclarés à Sabah a baissé en conséquence, passant de 252 au cours des années 2000 à 164 dans les années 2010 (Rapport annuel, Département des forêts de Sabah). En outre, la modification prévue de la loi renforcera les instruments de politique générale. Il serait utile que la Malaisie tire certains enseignements des autres pays, dans lesquels les activités forestières illicites ont posé de graves problèmes, pour réviser ses instruments politiques. Des ressources suffisantes devraient être notamment allouées aux services répressifs. Le Brésil, qui a élaboré un solide cadre de protection forestière, a constaté une résurgence de la déforestation due à la baisse des moyens de répression (OECD, 2020[36]). Parallèlement à des mesures strictes, des incitations financières pourraient être également utilisées. Au Brésil, des crédits subventionnés, conditionnés au respect des exigences environnementales, ont permis de réduire l’élevage bovin illicite dans un secteur confronté à des difficultés financières (Assunção et al., 2020[37]). La Malaisie pourrait envisager d’employer des instruments financiers assortis de restrictions sévères.
Une meilleure gestion des déchets solides s’impose de toute urgence
Parallèlement au développement économique du pays, la production de déchets augmente et se diversifie ; il est donc urgent d’adopter une gestion appropriée des déchets solides afin de parvenir à une économie plus verte. À cet égard, la Malaisie est en bonne voie pour être en phase avec son expansion économique rapide, en accordant davantage d’attention aux flux circulaires de son économie. Son taux de recyclage en est un bon exemple. Il a connu une augmentation rapide, passant de 10.5 % en 2012 à 30.7 % en 2020 (Département de gestion nationale des déchets solides ; Statistiques sur l’environnement de la Division de statistique des Nations Unies), dépassant ainsi l’objectif national pour 2020 (30 %) fixé dans le cadre de l’examen à mi-parcours du 11e Plan de la Malaisie (2016-2020) grâce aux nouvelles règles adoptées (voir ci-après) et à une vaste campagne auprès du public. Le taux de recyclage reste toutefois nettement plus faible que dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.27, partie D). En outre, la plupart des déchets solides prennent la direction de décharges non sanitaires, éparpillées et situées à des endroits inadaptés, à l’origine de divers problèmes environnementaux et sanitaires. En mai 2021, seuls 21 sites sur 137 utilisés étaient des décharges contrôlées (ministère du Logement et des Collectivités locales). En outre, les émissions de GES imputables aux sites de déchets solides augmentent régulièrement de 4.6 % par an, bien que leur volume soit encore modeste (20 % des émissions totales de méthane en 2016)) (Ministry of Environment and Water, 2020[33]).
En Malaisie, la gestion des déchets solides relève de la responsabilité exclusive des administrations locales. L’absence de moyens s’est cependant traduite par une mauvaise gestion. Afin d’améliorer et de normaliser la qualité des services, quel que soit le niveau de recettes des collectivités locales, la loi de 2007 sur la gestion des déchets solides et du nettoyage des espaces publics (loi 672) a été adoptée pour la Malaisie péninsulaire et les territoires fédéraux de Putrajaya et de Labuan (Bin Yahaya et Larsen, 2008[38]). Sur la base de cette loi, le Département national de gestion des déchets solides et la Société de gestion des déchets solides et du nettoyage des espaces publics (SWCorp) ont été créés afin de renforcer la responsabilité du gouvernement fédéral. Malgré une application progressive de cette loi (elle a été mise en application pour la première fois en 2011), le tri des déchets est devenu obligatoire à partir de septembre 2015. En vertu de cette loi, les personnes qui ne trient pas leurs déchets doivent se voir infliger une amende. En outre, des règles complémentaires relatives au tri à la source des déchets industriels et commerciaux ont été mises en application en 2020. Néanmoins, les six États et les deux territoires fédéraux qui reconnaissent la loi 672 ne représentent que 36 % de la population nationale (Estimations de la population actuelle de 2020, Département des statistiques de Malaisie), tandis que les autres États, dont le Selangor (qui regroupe 20 % de la population), ne reconnaissent pas cette loi. Dans les États qui n’appliquent pas cette loi, la gestion des déchets solides est toujours du ressort des collectivités locales, qui ont leurs propres restrictions. Si les dommages causés à l’environnement par les déchets solides, comme la pollution de l’eau, peuvent facilement se faire sentir au-delà des limites territoriales des communes, les bénéfices d’une amélioration de l’environnement sont également partagés avec ceux qui vivent à l’extérieur de ces limites. Un cadre normalisé au niveau national serait plus efficace et présenterait des avantages en termes d’échelle. Il est donc essentiel d’encourager fortement les autres États à participer au programme national.
La disponibilité de nouveaux sites de décharge est en recul, sur fond de réglementations plus strictes, de hausse de la production de déchets et de préoccupations croissantes du public à l’égard de l’environnement, ce qui nécessite un détournement accru de la mise en décharge. En ce qui concerne la gestion du cycle de vie des matériaux, la plupart des déchets solides étant organiques (en 2012, 45 % étaient des déchets alimentaires, d’après l’Enquête sur la composition des déchets solides, les caractéristiques et les pratiques en place de recyclage des déchets solides en Malaisie du Département national de gestion des déchets solides), ils pourraient être considérés comme une source d’énergie complémentaire, comme le biogaz (Abdullah et al., 2019[39]). Dans les pays de l’OCDE, le taux de valorisation des déchets solides était de 55 % en 2015, sachant que 35 % de ces déchets étaient recyclés ou compostés et que 20 % faisaient l’objet d’une incinération avec valorisation énergétique (OECD, 2019[40]). Bien que les technologies de valorisation énergétique des déchets aient suscité un regain d’intérêt en Malaisie, les quatre incinérateurs existants sont tous dépourvus de dispositif de récupération d’énergie. Le gouvernement a donc réorienté sa politique, et envisage de mettre sur pied six nouvelles usines d’incinération avec récupération d’énergie d’ici à 2025. À cet égard, la production de biogaz, l’incinération à haut rendement énergétique, ainsi que la collecte et la valorisation énergétique des gaz de décharge pourraient être davantage encouragées.
En outre, la mise en place d’un régime de responsabilité élargie des producteurs (REP) serait également utile pour réduire la quantité globale de déchets solides, grâce au recyclage des matériaux réutilisables (OECD, 2016[41]). Un certain nombre de pays de l’OCDE ont adopté des régimes de REP au cours des dernières décennies, même si les catégories de déchets concernés par ces dispositifs varient d’un pays à l’autre (OECD, 2019[40]). La Malaisie étudie la possibilité de se doter d’un tel régime (Ministry of Housing and Local Government, 2019[42]). Bien que ce principe de responsabilité des producteurs doive idéalement s’appliquer au niveau de chacun d’eux, la plupart des régimes de REP en vigueur reposent sur un cadre de responsabilité collective des producteurs, compte tenu des économies d’échelle et de gamme qu’il permet de réaliser. De ce point de vue, l’application à l’échelle nationale de la loi de 2007 sur la gestion des déchets solides et du nettoyage des espaces publics (loi 672) constituerait une base solide pour mettre en place un régime efficace de REP en Malaisie. Pour qu’ils contribuent à réduire les déchets solides, les dispositifs de REP pourraient également être intégrés aux objectifs stratégiques de recyclage.
Tableau 1.9. Tableau de recommandations
Références
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