Études économiques de l'OCDE : Nouvelle-Zélande 2022

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Nouvelle-Zélande

10 novembre 2022

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1. Principaux éclairages sur l’action publique

David Carey
OCDE

Naomitsu Yashiro
OCDE

Axel Purwin
OCDE

Abstract

L’économie de la Nouvelle-Zélande s’est rapidement redressée après le choc provoquée le COVID‑19, et ce grâce à une action efficace de freinage de la pandémie, à des mesures de protection de l’emploi et des revenus et à des politiques macroéconomiques fortement expansionnistes, mais elle est désormais en surchauffe et les prix des logements se sont envolés. La Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande a commencé à durcir ses mesures monétaires et macroprudentielles en vue d’atteindre ses objectifs en matière de prix et de stabilité financière. Ajoutées à l’action visant à augmenter le nombre de logements, ces mesures devraient contribuer à modérer la hausse des prix des logements. Bien que le déficit budgétaire ait commencé à diminuer par rapport aux sommets atteints pendant la première vague de la pandémie, des mesures d’assainissement supplémentaires seront nécessaires pour remettre les finances publiques sur une trajectoire viable, notamment un relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite. La Nouvelle‑Zélande dispose d’un cadre institutionnel solide pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais elle doit mettre en œuvre des mesures supplémentaires de réduction des émissions si elle veut atteindre ses objectifs. Le prix du carbone doit sensiblement augmenter et des mesures complémentaires visant à remédier aux défaillances du marché que le prix du carbone ne peut à lui seul corriger doivent être prises.

Jusqu’à présent, la stratégie d’endiguement ‘éradication de la pandémie adoptée par la Nouvelle‑Zélande a porté ses fruits. Des mesures de confinement strictes ont été rapidement mises en place (Graphique 1.1), ce qui a permis de limiter les conséquences du COVID‑19 sur le plan sanitaire. Cette stratégie, conjuguée aux mesures de protection de l’emploi et des revenus et à des politiques macroéconomiques fortement expansionnistes, a ouvert la voie à une reprise rapide au sortir de la profonde récession observée au deuxième trimestre de 2020. Le PIB réel a ainsi retrouvé son niveau d’avant la pandémie déjà au troisième trimestre de 2020, soit plus tôt que dans tous les autres pays de l’OCDE. Les mesures de relance se sont révélées efficaces, si bien que le taux d’emploi pourrait avoir atteint son niveau maximal soutenable, que le taux de chômage est tombé bien en deçà du taux non accélérateur de l’inflation estimé par l’OCDE (4.5 %) et que les tensions inflationnistes se sont accrues. Les mesures de restriction aux frontières nécessaires pour appuyer la stratégie d’éradication du virus engendrent de plus en plus de difficultés pour l’économie. Elles tendent à aggraver les pénuries de compétences, à mettre en danger les secteurs d’exportation nécessitant des contacts physiques et à entraver la reprise du tourisme, qui est un secteur important (Encadré 1.1). Les mesures de confinement visant à mettre fin à des vagues locales sporadiques d’infections ont aussi été lourdes de conséquences.

Graphique 1.1. La réaction initiale de la Nouvelle-Zélande à la propagation du COVID-19 a été exceptionnellement rapide

Nombre de jours écoulés entre le franchissement du seuil de 1 cas de COVID-19 par million d’habitants et l’adoption de mesures de confinement, 2020

S’agissant du niveau de vie, la Nouvelle‑Zélande a partiellement réduit l’écart qui se creusait depuis longtemps entre elle et les pays de l’OCDE figurant en tête du classement. Son PIB par habitant (à parité de pouvoir d’achat) est tombé d’environ 75 % du niveau des États‑Unis au milieu des années 70 à 60 % environ entre le début des années 90 et la fin des années 2000, avant de remonter progressivement aux alentours de 70 % ces dernières années (Graphique 1.2, partie A). Si les termes de l’échange ne s’étaient pas améliorés, le recul aurait été plus marqué et le rebond partiel qui a suivi, plus faible. La productivité du travail a évolué de façon similaire, mais à un niveau plus bas : elle est tombée d’environ 65 % du niveau des États‑Unis (pris comme référence) au milieu des années 70 à 55 % au milieu des années 2000, avant de se hisser aux alentours de 60 % à la fin des années 2010 ; là encore, les améliorations des termes de l’échange ont atténué le recul et favorisé le redressement. L’écart de PIB par habitant tient aux faibles niveaux de productivité (partie B), qui persistent malgré le potentiel de rattrapage et les améliorations considérables des paramètres de l’action publique (de Serres, Yashiro et Boulhol, 2014[1]).

Graphique 1.2. L’amélioration des termes de l’échange a atténué le recul du PIB par habitant et de la productivité du travail par rapport aux niveaux observés aux États-Unis

La pandémie de COVID‑19 et les mesures prises pour limiter autant que possible ses conséquences sanitaires et économiques ont joué un rôle prédominant dans l’évolution de la situation économique et des politiques publiques de la Nouvelle‑Zélande depuis la précédente Étude. Ainsi qu’il a été souligné plus haut, la stratégie d’endiguement et les vastes mesures de relance macroéconomique ont permis à l’activité de rebondir rapidement et de retrouver son niveau d’avant la pandémie. La politique de relance a toutefois contribué à la surchauffe de l’économie, à une envolée des prix des logements, qui se situaient déjà à des niveaux élevés, ainsi qu’à une augmentation considérable de la dette publique et de l’endettement des ménages. La Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande (RBNZ) a amorcé, à juste titre, un cycle de resserrement de sa politique monétaire. Elle a par ailleurs affirmé que le niveau des prix des logements n’était pas tenable et a durcit ses mesures macroprudentielles. Les autorités poursuivent la mise en œuvre des réformes visant à réduire les obstacles réglementaires et les obstacles au financement des infrastructures afin d’accroître l’offre de logements. En mars 2021, le gouvernement a annoncé un nouveau train de mesures destiné à étoffer l’offre de nouveaux logements, en particulier de logements abordables, notamment en consacrant des financements plus importants à la mise en place d’infrastructures urbaines connexes et à l’aménagement de terrains vacants ou sous‑utilisés pour construire des logements, et à dissuader l’investissement dans des biens immobiliers locatifs autres que des constructions neuves. Les mesures de restriction aux frontières ont fortement réduit le solde migratoire, diminuant ce faisant l’afflux d’une source de main‑d’œuvre importante pour certains secteurs, alors que l’administration met en œuvre une refonte de sa politique migratoire en vue de limiter de manière permanente l’immigration de travailleurs peu qualifiés. Le gouvernement prévoit de réduire peu à peu la dette publique, sans toutefois la ramener au niveau d’avant la pandémie, afin d’accroître à terme sa marge de manœuvre pour soutenir l’économie face à d’éventuels chocs négatifs futurs et assumer les coûts budgétaires liés au vieillissement de la population. L’action publique devra être infléchie pour éviter que le vieillissement démographique ne se traduise par une hausse marquée de la dette publique.

Encadré 1.1. Principales caractéristiques de l’économie néo zélandaise

La Nouvelle‑Zélande a une population de taille modeste (5.1 millions d’habitants) mais une superficie relativement importante (268 000 kilomètres carrés, soit un territoire légèrement plus grand que celui de l’Angleterre et un peu plus petit que celui du Japon). La part des services dans la valeur ajoutée est égale à la moyenne de l’OCDE, mais celle du secteur primaire est plus importante et celle des secteurs de production de biens, plus petite (Graphique 1.3). Les principales activités de services sont l’immobilier, l’éducation et les activités d’action sociale, ainsi que le commerce de gros et de détail. La production laitière constitue de loin l’activité la plus importante du secteur primaire.

Graphique 1.3. Le secteur des services est tout aussi large en Nouvelle Zélande que dans les autres pays, mais le secteur agricole y est plus important et le secteur manufacturier, de plus petite taille

Les principales catégories d’exportations de la Nouvelle‑Zélande sont les produits agricoles, le tourisme et les produits horticoles (Graphique 1.4, partie A). Le pays est fortement tributaire des marchés asiatiques et australien, qui représentent deux tiers de ses exportations (partie B). La Chine (Hong Kong compris) constitue de loin le plus grand marché d’exportation de la Nouvelle‑Zélande, suivie par l’Australie et les États‑Unis. La Nouvelle‑Zélande affiche l’intensité des exportations (27 %) la plus faible des petites économies de l’OCDE (dont la population est inférieure à 20 millions d’habitants), ce qui s’explique essentiellement par son isolement géographique (Graphique 1.5) ; les mesures de protection à l’encontre des importations sont faibles. La Nouvelle‑Zélande est peu intégrée dans les chaînes de valeur mondiales, en partie du fait de son isolement géographique (Graphique 1.6).

Graphique 1.4. Les principales catégories d’exportations de la Nouvelle-Zélande sont les produits agricoles et le tourisme, et les plus grands marchés d’exportation sont la Chine et l’Australie

Graphique 1.5. L’intensité des exportations de la Nouvelle-Zélande est faible pour un petit pays

Exportations de biens et services, 2019

Graphique 1.6. La Nouvelle-Zélande n’est pas bien intégrée dans les chaînes de valeur mondiales

Les pouvoirs publics s’attachent en outre à poser les jalons nécessaires pour rendre la croissance économique plus durable sur le plan environnemental. La Nouvelle‑Zélande a enregistré la deuxième plus forte hausse des émissions de gaz à effet de serre parmi les pays de l’OCDE depuis 1990 et affiche un niveau d’émission par habitant élevé (Graphique 1.7). Le parlement a modifié en 2020 la loi de 2002 sur le changement climatique (Climate Change Response Act) en y inscrivant la neutralité carbone. Au titre des amendements adoptés, qui ont été appuyés par plusieurs partis, la Nouvelle‑Zélande s’engage à ramener à zéro ses émissions intérieures nettes de gaz à effet de serre provenant de sources non biologiques d’ici à 2050 et à diminuer quasiment de moitié ses émissions d’origine biologique. La version modifiée de la loi améliore par ailleurs l’efficacité du système d’échange de quotas d’émission de la Nouvelle‑Zélande, notamment en imposant des plafonds d’émission glissants sur cinq ans et en limitant l’ampleur du relèvement possible des plafonds par suite de l’introduction de nouveaux quotas d’émission dans le système via des mises aux enchères et des allocations à titre gratuit. Des mesures ont également été prises pour améliorer la qualité de l’eau, qui s’est détériorée à cause de l’essor considérable du secteur laitier et de la médiocrité des infrastructures hydrauliques dans les villes. Des normes de qualité minimales pour l’eau ont été fixées à l’échelle nationale, sachant que les collectivités locales sont libres de décider dans quelle mesure elles souhaitent aller au‑delà ces normes. Le gouvernement a en outre décidé de mettre en œuvre le programme de réforme des trois eaux (eau potable, eaux usées et eaux pluviales) dans le cadre duquel les services de distribution d‘eau ne seront plus assurés par les conseils locaux mais par quatre nouvelles entités régionales publiques qui seront plus à même que les conseils de planifier et de financer des infrastructures plus résilientes et plus fiables dans les régions et les collectivités locales, et seront plus efficientes.

Graphique 1.7. La hausse des émissions de gaz à effet de serre¹ est importante et les niveaux d’émission par habitant sont élevés

Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude sont les suivants :

Bien que l’amélioration des termes de l’échange et l’augmentation du taux d’utilisation de la main‑d’œuvre aient limité le recul tendanciel du PIB par habitant par rapport aux pays les plus riches, la Nouvelle‑Zélande ne peut pas compter indéfiniment sur ces deux facteurs. La seule solution viable pour préserver le niveau de vie élevé est de rehausser la productivité, notamment en tirant un meilleur parti des technologies numériques, sujet examiné dans le chapitre thématique de la présente Étude.
Les prix des logements, qui étaient déjà élevés par rapport aux fondamentaux économiques, se sont envolés, l’accessibilité financière des logements pour les primo‑accédants à la propriété est tombée à des niveaux extrêmement bas et le risque de correction du marché du logement s’est encore accru. Dans ce contexte, il est crucial de mener à bien les réformes destinées à alléger les contraintes pesant sur l’offre de logements et de durcir les règles macroprudentielles.
Si la vigueur de la reprise économique a accéléré la réduction des déficits budgétaires, qui avaient atteint des niveaux élevés pendant la pandémie, les déficits structurels et l‘endettement public à moyen terme ne décroîtront que lentement. La politique budgétaire devrait être resserrée à moyen terme pour alléger le poids que la stabilisation fait peser sur la politique monétaire. Si cette évolution rendra moins nécessaires de nouvelles hausses d’impôts et/ou de nouvelles réductions des dépenses destinées à financer les tensions qui s’exercent sur les dépenses à long terme, il n’en demeure pas moins que des mesures supplémentaires devront être prises pour garantir la viabilité des finances.
Des objectifs ambitieux ont été fixés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Afin de continuer à appuyer la réalisation de ces objectifs et de favoriser autant que possible le bien‑être, il importera de mettre en œuvre un ensemble cohérent et équitable de mesures de tarification et de mesures d’accompagnement qui permettent d’abaisser au minimum les coûts pour parvenir à réduire les émissions dans une proportion donnée.

L’économie s’est redressée rapidement après le choc de la pandémie de COVID‑‑19, mais les tensions inflationnistes se sont sensiblement accentuées

L’économie néo‑zélandaise s’est nettement contractée au deuxième trimestre de 2020 (Graphique 1.8, partie A), sous l’effet du confinement rigoureux (seuil d’alerte 4) imposé fin mars, les commerces considérés comme non essentiels ayant dû fermer (Encadré 1.2). L’endiguement précoce du virus a contribué à la réouverture de nombreux secteurs, notamment la construction, fin avril après le passage au seuil d’alerte 3 et le fonctionnement de la plupart des entreprises s’est complètement normalisé en juin. L’économie a rebondi sensiblement : le PIB a retrouvé son niveau d’avant la pandémie au troisième trimestre de 2020 et a progressé au deuxième trimestre de 2021 de 4.5 % par rapport à son niveau antérieur à la pandémie, l’un des redressements les plus vigoureux observés dans les pays de l’OCDE. À ce stade, la croissance économique a été de loin supérieure à son taux potentiel (estimé à quelque 2 ½ pour cent) depuis le second trimestre 2020, résorbant rapidement l’écart de production. Toutefois, les secteurs liés au tourisme, comme le transport ou l’hébergement, ne se sont pas redressés, les restrictions strictes aux frontières n‘ayant pas été encore levées (parties B et C).

Des mesures de freinage strictes ont été réinstaurées en août 2021, période durant laquelle la transmission du variant Delta a explosé, et ont été maintenues à Auckland jusqu’à début décembre 2021, entraînant un repli de 3.7 % du PIB réel au troisième trimestre 2021. Dans un contexte de propagation du variant Delta, plus contagieux et de taux de vaccination élevés, le gouvernement a abandonné, en décembre 2021, sa stratégie d’éradication du virus pour opter pour une stratégie de minimisation et de protection (voir Encadré 1.2). Le gouvernement a également annoncé un assouplissement progressif des restrictions aux frontières et une augmentation des capacités des unités de soins intensifs mais, face au variant Omicron encore plus contagieux, a reporté la première étape du processus autorisant de nouveau des déplacements exempts de mesures de quarantaine et d’isolement sous contrôle. Le gouvernement étudie actuellement des projets de réouverture progressive des frontières, des annonces en ce sens étant prévues pour le début 2022.

Graphique 1.8. L’économie s’est redressée rapidement après la contraction due à pandémie

Encadré 1.2. Riposte sanitaire de la Nouvelle Zélande à la pandémie de COVID 19

De l’éradication à la minimisation et à la protection

La prompte réaction de la ‑Nouvelle‑Zélande s’est caractérisée par un confinement rapide et strict visant à éliminer la propagation au sein de la population. Le gouvernement a mis en place, le 20 mars 2020, un système d’alerte à quatre niveaux et imposé un confinement strict (niveau d’alerte 4) imposant aux habitants de rester chez eux ainsi que la fermeture des écoles, des universités et des entreprises non essentielles. Ces mesures de confinement ont été assouplies le 28 avril 2020 et le niveau d’alerte 2 prévoyant certaines restrictions a été imposé à compter du 13 mai. Une fois éradiqué l’ensemble des cas comptabilisés sur le territoire, la quasi‑totalité des restrictions aux activités sociales et économiques a été levée le 9 juin même si les pouvoirs publics ont lancé un plus grand nombre d’appels à adopter des comportements limitant la propagation du virus, dans l’éventualité d’une résurgence, comme le filtrage au moyen d’un code QR, le port du masque et l’auto‑isolement des personnes qui ne se sentent pas bien. La Nouvelle‑Zélande a connu des petites vagues localisées en août 2020, et en février et juin 2021, qu’elle a endiguées en prenant rapidement des mesures de reconfinement. Sa stratégie d’éradication agressive a causé des fluctuations assez importantes de l’activité économique mais a été efficace en termes de vies sauvées (seulement 23 décès liés au COVID‑19 ont été dénombrés au début août 2021). Cependant, l’arrivée du variant Delta, hautement contagieux à la mi‑août à mis à mal cette stratégie. En dépit du reconfinement de l’ensemble du pays (niveau d’alerte 4) et de son prolongement à Auckland (jusqu’au début décembre 2021) et du relèvement du niveau d’alerte dans les régions avoisinantes, ainsi que dans les entreprises et les établissements scolaires du reste du pays, le nombre de contaminations n’est pas revenu à zéro.

La stratégie néo‑zélandaise face au COVID‑19 est passée d’une volonté d’éradication du virus à la minimisation de sa propagation et à la protection de la population. En février 2021, la Nouvelle‑Zélande a lancé un programme de vaccination lié à un fournisseur unique (Pfizer/BioNTech), mais les premières étapes de sa campagne ont été plus lentes que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Le gouvernement a, dans un premier temps, donné priorité à la vaccination des personnes présentant un risque plus élevé de contracter le COVID‑19, comme le personnel des établissements de soins de longue durée en quarantaine et isolement sous contrôle, suivi par les personnes fragiles (par exemple, les personnes âgées de 65 ans ou plus). La campagne de vaccination du reste de la population a débuté fin juillet, visant les personnes âgées de 60 ans ou plus et a été étendue à toutes les personnes de 12 ans ou plus le 20 août, date à laquelle 19 % seulement de la population avaient un schéma vaccinal complet (contre 50 % en moyenne dans les pays de l’OCDE à ce stade). Le rythme de la campagne s’est accéléré en octobre, grâce à quoi la Nouvelle‑Zélande a fini par dépasser la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.9). Cela étant, le fait que certaines catégories de la population, comme les jeunes Māori, ont tardé à se faire vacciner a constitué un problème. Il faudrait donc renforcer les stratégies visant à augmenter le taux de vaccination de ces populations en réduisant les obstacles à l’accès aux vaccins, en intensifiant l’implication de cette communauté et en menant des campagnes d’information en partenariat avec les instances communautaires (OCDE, 2021[2]). Le gouvernement a également imposé la vaccination de tous les personnels de la santé, de l‘enseignement et de l‘administration pénitentiaire, ainsi que des agents des douanes.

Le 3 décembre 2021, la Nouvelle‑Zélande a abandonné le système reposant sur quatre niveaux d‘alerte pour adopter un nouveau cadre de protection contre le COVID‑19, comportant trois stades (rouge, orange et vert) de restriction des déplacements et de l‘activité en fonction de la préparation du système de santé et de la dynamique de santé publique de la population, dispositif qui a renforcé les incitations à se faire vacciner.

Le stade rouge correspond à la situation où des mesures doivent être prises pour protéger le système de santé et/ou protéger les populations à risque : les lieux d’hébergement et de restauration restent accessibles aux personnes présentant un passeport vaccinal et les établissements scolaires et les commerces restent ouverts, à condition de respecter des mesures de santé publique. Toutefois des limites applicables aux rassemblements de personnes et des obligations de distanciation physique et de port du masque sont imposées. Le travail à domicile est encouragé.
Le stade orange correspond à la situation où le taux de transmission dans la population amplifie la pression exercée sur le système de santé et où le risque encouru par les personnes à risque augmente : tous les lieux restent accessibles aux personnes munies d’un passeport vaccinal et les limites aux rassemblement qui étaient applicables au reste du pays sont levées. Les entreprises qui refusent le recours au passeport vaccinal sont soit fermées, soit soumises à des mesures de santé publique.
Le stade vert correspond à la situation où la propagation du COVID‑19 est limitée et où le système de santé peut y faire face. Il n‘y a plus aucune restriction pour les personnes en possession d’un passeport vaccinal. Les entreprises qui refusent le recours au passeport vaccinal se voient imposer des restrictions concernant les effectifs pouvant être présents et leur espacement sur leur lieu de travail.

Le stade rouge a été appliqué à Auckland et à d‘autres régions de l’île du Nord et le stade orange au reste du pays. La ligne de démarcation entre Auckland et le reste du pays a été rouverte aux populations le 16 décembre 2021 sous réserve d’être vaccinées ou de présenter un test négatif au COVID‑19 pour pouvoir la franchir. Tout le pays est passé au stade rouge le 24 janvier 2022 dès lors que la transmission du variant Omicron dans la population a été détectée.

Graphique 1.9. Le taux de vaccination est supérieur à la moyenne de l’OCDE

Part de la population présentant un schéma vaccinal complet, au 24 janvier ou à la dernière date pour laquelle des données sont disponibles

Les mesures de contrôle aux frontières ont été rigoureuses

La Nouvelle‑Zélande a fermé ses frontières aux non‑résidents le 19 mars 2020, à quelques exceptions près. Les citoyens et les résidents de retour de l’étranger avaient l’obligation de se confiner dans un établissement d’isolement ou de quarantaine sous contrôle pendant 14 jours après leur arrivée dans le pays. Le nombre de places disponibles dans ces établissements n’a pas suffi à répondre aux demandes d’entrée sur le territoire, d’où l’impossibilité pour de nombreux Néo‑zélandais de rentrer chez eux, notamment ceux en déplacement professionnel, et pour des immigrés qualifiés d’entrer dans le pays.

En avril 2021, le gouvernement a adopté une mesure bilatérale avec les États australiens par laquelle il a supprimé l’obligation de quarantaine pour les résidents australiens et néo‑zélandais en provenance d’Australie et pour les autres voyageurs ayant séjourné au moins 14 jours en Australie. Toutefois, cette « bulle de voyage » a été supprimée en juillet 2021 avec l‘apparition du variant Delta dans les États australiens les plus peuplés.

En novembre 2021, le gouvernement a ramené à sept le nombre de jours que les voyageurs vaccinés entrant en Nouvelle‑Zélande devaient passer dans une unité de quarantaine et d’isolement sous contrôle, suivis d’une courte période d’auto‑isolement dans leur lieu d’hébergement ou à domicile. Il a également annoncé qu‘à partir de début 2022, les citoyens et résidents néo‑zélandais venant de l‘étranger n‘auraient plus à séjourner dans une unité de quarantaine et d‘isolement sous contrôle, à charge pour eux de s’isoler pendant sept jours chez eux. Les voyageurs devaient aussi respecter les règles de vaccination et de dépistage, en plus de cette période d’auto‑isolement. La date d‘expiration du dispositif de quarantaine et d‘isolement sous contrôle a été reportée à décembre 2021 en raison de la propagation du variant Omicron dans le monde entier, qui a en outre poussé le gouvernement à raccourcir le délai de dépistage au COVID‑19 avant un départ pour la Nouvelle‑Zélande et à porter à 10 jours la durée de quarantaine et d‘isolement sous contrôle. Le gouvernement étudie des projets de réouverture progressive des frontières et devraient faire des annonces en ce sens début 2022.

Soutien au système de santé

La stratégie d’éradication agressive du COVID-19 menée par la Nouvelle-Zélande a été en partie motivée par ses faibles capacités de traitement des cas d’infection aigües : le nombre de lits en soins intensifs du pays rapporté à la population est l’un des moins élevés de l’OCDE (Graphique 1.10). Le gouvernement a affecté un peu plus de 1.1 milliard de NZD à la riposte sanitaire à la pandémie de COVID‑19 et 1.4 milliard de NZD supplémentaires au programme de vaccination et d’immunisation. Le gouvernement a également alloué 31.5 millions NZD aux hôpitaux en vue d’augmenter le nombre de lits en soins intensifs et affecté 10 millions NZD supplémentaires à l’achat de ventilateurs afin de renforcer les capacités des services de soins intensifs. Des programmes de formation de courte durée ont été dispensés afin permettre aux personnels qui n’exercent pas en soins intensifs d’acquérir les compétences nécessaires pour pouvoir assister dans ce domaine les personnels déjà complètement formés. Toutefois, cela n’a pas suffi à remédier à l’insuffisance chronique de personnels qualifiés en la matière.

Graphique 1.10. Les capacités de la Nouvelle-Zélande en matière de services de soins intensifs sont faibles

Nombre de lits en soins intensifs pour 100 000 habitants, 2020 ou dernière année disponible

Coopération internationale

Outre la vaccination de sa propre population, la Nouvelle‑Zélande a offert 2.4 millions de doses du vaccin AstraZeneca à la Facilité COVAX en vue d’appuyer les programmes de vaccination dans les pays en développement, tels que Samoa et l’Indonésie. Depuis octobre 2021, la Nouvelle‑Zélande fournit également des doses de vaccins Pfizer aux Îles Cook, Niue et Tokélaou afin d’encourager la vaccination des jeunes âgés de 12 à 15 ans.

Source : Outil de suivi des politiques relatives au COVID‑19 de l’OCDE (OECD COVID‑19 Policy Tracker) ; et ministère néo‑zélandais de la Santé.

La reprise a été tirée par la consommation, l’investissement et les exportations de biens. La vigueur de la consommation est imputable à la progression sensible du revenu des ménages, favorisée par les subventions et les transferts substantiels de l’État pendant les périodes de confinement, la croissance élevée des revenus du travail et les gains de patrimoine liés à la forte hausse des prix des logements (Graphique 1.11, partie A). L’investissement résidentiel progressait vivement avant la pandémie, en réaction aux pénuries de logements et à l’assouplissement des contraintes réglementaires (voir ci‑dessous) et a continué d’accélérer depuis, atteignant son niveau le plus élevé en proportion du PIB depuis le début des années 70. Il est également très élevé en comparaison internationale (partie B). L’augmentation du tourisme intérieur a aussi contribué à la reprise. Après avoir renoué avec la moyenne à long terme, la confiance des entreprises s‘est nettement détériorée (Graphique 1.12, partie A). Les prévisions de croissance et les intentions d’investissement des entreprises (partie B) ont également reculé, tout en se maintenant à des niveaux élevés.

La demande extérieure d’exportations de produits de base néo‑zélandais est dynamique, ce qui tire les prix à la hausse et maintient les termes de l’échange à des niveaux records (Graphique 1.13, partie A). Toutefois, les exportations de services touristiques, qui représentaient un cinquième des exportations avant la pandémie de COVID‑19, se sont effondrées, en raison du fléchissement de la demande et des restrictions aux déplacements internationaux, du fait de la crise sanitaire (partie B). Le déficit de la balance courante s‘est creusé en 2020 au moment où les mesures de confinement ont bridé les dépenses de consommation mais s’est depuis lors nettement rétabli (Graphique 1.14, partie A). La position extérieure globale nette de la Nouvelle‑Zélande s’est améliorée au cours de la dernière décennie, même si le niveau de ses engagements extérieurs nets demeure élevé en termes de comparaison internationale (partie B).

Graphique 1.11. Les prix des logements et l’investissement résidentiel ont progressé

Graphique 1.12. Les enquêtes conjoncturelles mettent en évidence la solidité de la croissance économique et le dynamisme de l’investissement des entreprises.

Graphique 1.13. La fermeté de la demande de produits de base a dopé l’économie, mais le secteur du tourisme a été pénalisé par la pandémie

Graphique 1.14. Le déficit de la balance courante a retrouvé son niveau antérieur à la crise et la position extérieure globale nette reste basse en comparaison internationale.

Le marché du travail est tendu, compte tenu de l’existence de pénuries de main‑d’œuvre généralisées. Le nombre de travailleurs salariés a retrouvé, début 2021, son niveau de février 2021 et continue depuis à progresser très rapidement, en particulier dans les secteurs de production de biens (Graphique 1.15, partie A). Après une brève hausse, le taux de chômage fléchit depuis la fin 2020 et s’établit désormais nettement en deçà de l’estimation de l’OCDE du taux de chômage non accélérateur d’inflation (NAIRU) située à 4.5 % (partie B). Les employeurs déclarent avoir beaucoup de difficultés à recruter, en partie du fait de la nécessité de s’adapter à l’évolution des seuils d’alerte pandémiques et de gérer les perturbations des chaînes d’approvisionnement (partie C). La rigueur des restrictions aux déplacements internationaux a réduit les entrées de migrants qualifiés à la portion congrue ‑‑ le solde migratoire a chuté de 40 000 en 2019 à 1 000 par trimestre ‑‑ d’où l’aggravation de la pénurie de salariés qualifiés. La croissance salariale a rebondi après le ralentissement de 2020 lié au COVID‑19, en particulier concernant les salaires horaires du secteur privé, pour revenir autour des niveaux pré‑pandémiques (partie D). Globalement, les indicateurs du marché du travail semblent indiquer que ce marché est désormais très tendu (Tableau 1.1). Le taux d‘emploi est le plus élevé jamais observé depuis la toute première Enquête sur la population active lancée en 1986 et les taux de sous‑emploi et de sous‑utilisation de la main‑d’œuvre n’ont jamais été plus bas depuis 2007. En raison de la part élevée d‘entreprises prévoyant d’augmenter leurs recrutements, il faut s‘attendre à une nouvelle accélération de la croissance de l‘emploi, qui devrait stimuler encore davantage les revalorisations salariales.

Graphique 1.15. Le marché du travail est tendu

L’inflation dépasse nettement la fourchette de 1 % à 3 % retenue comme objectif par la Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande, du fait de la hausse sensible de prix des produits exportables et non exportables (Graphique 1.16, partie A). La hausse des prix des produits non exportables s’explique par la forte mobilisation des capacités de production de l’économie. Les contraintes de capacités chez les partenaires commerciaux ont également contribué à l’augmentation des prix des produits exportables et des produits de base. Étant donné qu’elles résultent dans une certaine mesure des perturbations des chaînes d’approvisionnement, notamment des services de fret, il est probable qu’elles ne soient que temporaires. L’inflation sous‑jacente s’est également établie au‑dessus de la fourchette cible (partie B). Les anticipations d’inflation des ménages et des entreprises à deux ans ont progressé et la proportion des entreprises prévoyant d’augmenter leurs prix de vente augmente nettement (partie C). Toutefois, les anticipations d’inflation des entreprises à cinq ans restent ancrées. Les taux d’intérêt ont monté, mais restent très bas (partie D).

	Septembre 2019, troisième trimestre	Septembre 2020, troisième trimestre	Septembre 2021, troisième trimestre
Taux de chômage^1.2	4.2	5.3	3.4
Taux de sous‑emploi^1.2	10.4	13.2	9.2
Taux d’emploi^2.3	67.7	66.4	68.8
Taux d’activité^2.3	70.7	70.1	71.2
En emploi4	3.2	0.4	4.2
CME ajusté4	2.4	1.9	2.4
CME non ajusté4	3.9	2.8	3.8
Rémunération horaire^4,5	3.4	4.2	3.5
Heures hebdomadaires moyennes rémunérées5	38.5	37.9	38.9

1. En pourcentage de la population active.

2. La population en âge de travailler correspond à la population âgée de 15 ans ou plus.

3. En pourcentage de la population active.

4. Variation en pourcentage, en glissement annuel.

5. Données tirées de l’Enquête trimestrielle sur l’emploi

Source : Office national de statistique (Stats NZ, Statistics New Zealand).

L‘inflation sous‑jacente conjoncturelle a augmenté depuis le début de la récession liée à la pandémie de COVID‑19 (Encadré 1.3). Le même phénomène est certes observable dans d’autres pays, mais il contraste avec les récessions antérieures, généralement caractérisées par sa baisse. En effet, à la différence d’une récession classique, celle résultant de la pandémie est davantage attribuable à l’offre qu’à la demande. Compte tenu de l’assouplissement des contraintes aux déplacements, l’activité économique s’est redressée vivement. En raison de la mobilisation élevée des capacités de l’économie, une longue période de forte croissance cyclique non inflationniste est peu probable. À l’instar des autres pays, la correction des excès, tels que l’endettement élevé et les investissements malavisés, que l’on observe généralement lors d’une récession, n’a pas eu lieu. Au contraire, ils se sont accentués.

À supposer que le déficit primaire sous‑jacent soit progressivement relevé de 200 points de base d‘ici le début 2023 et que la Nouvelle‑Zélande rouvre petit à petit ses frontières à partir de début 2022, la croissance économique devrait reculer de 4.7 % en 2021, selon les estimations, à 2.5 % en 2023 (Tableau 1.2). Le ralentissement est attribuable à la dissipation des effets de rebond dus au choc sanitaire, au resserrement des paramètres de la politique macroéconomique et à l’érosion sensible des gains de patrimoine liés au prix des logements et aux termes de l’échange. Les tensions inflationnistes vont demeurer fortes même après la dissipation des effets temporaires de la flambée des prix des carburants et des perturbations des chaînes d’approvisionnement, car l’économie va continuer de croître plus rapidement que son potentiel et le chômage restera largement inférieur à son taux naturel, qui est de 4.5 % selon les estimations de l’OCDE. La réouverture des frontières ne contribuera à réduire que progressivement la pénurie de main‑d’œuvre, du fait de la nouvelle législation sur l’immigration qui freinera l’arrivée de travailleurs immigrés. Elle favorisera néanmoins les activités exportatrices imposant une proximité physique et permettra au secteur du tourisme (dont la contribution au PIB, avant la pandémie, atteignait 6 %, voire 9 % si l’on y inclut les activités liées) de se redresser.

Encadré 1.3. L’inflation cyclique s’accélère depuis le début de la récession provoquée par la pandémie de COVID 19, à l’inverse de son ralentissement lors des récessions antérieures

Le niveau d’inflation évolue souvent parallèlement à la conjoncture économique. Lorsque la croissance économique augmente, la demande de main‑d’œuvre et de biens est élevée par rapport à l’offre, d’où une hausse des salaires et des prix. Lors d’une récession, la situation s’inverse et l’excès d’offre provoque une décélération de l’inflation. Or, les prix de certains produits (c’est‑à‑dire des biens et des services) sont moins sensibles à l’activité économique générale et dépendent davantage de facteurs spécifiques aux secteurs.

Il est possible de ventiler l’inflation sous‑jacente en une composante cyclique, qui rend compte des biens sensibles à la conjoncture économique et une composante acyclique, qui rend compte des biens qui y sont moins sensibles. Selon Mahedy et Shapiro (2017[3]), les produits dont le prix présente une relation statistiquement significative avec l’écart de chômage (écart entre le taux de chômage et le NAIRU) sont considérés comme cycliques, tandis que les autres sont classés comme acycliques. On peut citer comme exemple de produits cycliques : les repas au restaurant, les loyers locatifs et les services de télécommunication.

Au cours de la crise financière mondiale des années 2008 à 2009, l’inflation cyclique a chuté alors que l’inflation acyclique a commencé à s’amplifier (Graphique 1.17). La brève récession de 2010 a été suivie d’un freinage des deux, puis par une période durable où l’inflation cyclique a dépassé l’inflation acyclique. Or, la récente crise économique, déclenchée par la pandémie de COVID‑19, n’a pas provoqué de ralentissement de l’inflation cyclique. Au contraire, celle‑ci n’a pas évolué pendant les deux premiers trimestres de 2020, puis a accéléré sous l’effet de la mise en œuvre de la série de mesures de relance budgétaire et de la reprise de l’activité économique. Il semble donc que la crise, du fait de l’enchaînement très rapide des événements et de la célérité dont ont fait preuve le gouvernement et la banque centrale dans leur action, ne sera pas suivie par la phase habituelle de reprise économique caractérisée par une faible inflation cyclique engendrant une croissance non inflationniste. Cette évolution est également observable aux États‑Unis (Federal Reserve Bank of San Francisco, 2021[4]) et dans de nombreux autres pays de l’OCDE.

Graphique 1.17. L’inflation cyclique s’accélère depuis le début de la récession provoquée par la pandémie de COVID 19¹, à l’inverse de son ralentissement lors des récessions antérieures.

Le principal risque de divergence à la baisse par rapport aux prévisions tient au report de la suppression progressive des restrictions aux frontières, du fait, par exemple, de l’apparition de nouveaux variants du COVID‑19 contre lesquels les vaccins seraient moins efficaces. Un tel report retarderait l‘arrivée de travailleurs immigrés devenus indispensables pour atténuer les pénuries de compétences, mais aussi le redressement du secteur du tourisme. En revanche, la suppression des restrictions aux déplacements internationaux dans les autres pays, en particulier en Australie, pourrait encourager les résidents néo‑zélandais à émigrer, ce qui aggraverait la pénurie de main‑d’œuvre qualifiée, notamment dans le secteur de la construction. Un essoufflement marqué de l’économie chinoise, principal partenaire commercial de la Nouvelle‑Zélande, provoquerait le tassement des prix des exportations de produit de base, d’où une érosion des revenus et de la consommation des agriculteurs. Il existe en outre un risque de dépréciation importante des prix des logements, qui sont actuellement élevés, dès lors qu’un plus grand nombre de biens seront mis sur le marché, que les taux d‘intérêt augmenteront et que des mesures prudentielles plus restrictives seront prises (Graphique 1.18). Si elle se produit, une telle évolution aurait un effet très négatif sur la consommation privée, compte tenu de l’endettement élevé des ménages (Graphique 1.19). La persistance ou l‘aggravation des perturbations des chaînes d’approvisionnement mondiales alimenteraient les hausses de prix pendant une période prolongée, pesant sur la consommation privée et bridant les activités économiques sous l‘effet des pénuries de matériaux importés. À l‘inverse, les principaux risques de révision à la hausse par rapport aux prévisions tiennent notamment à un redressement plus fort que prévu de la demande mondiale de produits agricoles néo‑zélandaises et à des conditions de santé publique autorisant une levée progressive plus rapide que prévu des restrictions aux activités économiques. Les évènements susceptibles de modifier notablement les perspectives sont recensés au Tableau 1.3.

	2018	2019	2020	2021	2022	2023
	Prix courants (milliards NZL)
Produit intérieur brut (PIB)	303	3.2	‑1.0	4.7	3.8	2.5
Consommation privée	175	3.1	‑1.1	6.0	2.4	1.9
Consommation publique	55	4.6	6.9	9.2	4.3	1.4
Formation brute de capital fixe	71	4.4	‑7.0	8.3	6.3	4.1
Logement	22	5.6	‑3.2	10.9	3.8	4.0
Entreprises	33	4.8	‑9.7	8.0	6.4	4.1
Administrations publiques	16	2.0	‑6.8	4.4	8.0	4.1
Demande intérieure finale	300	3.7	‑1.0	7.2	3.7	2.3
Variation des stocks1	3	‑0.5	‑0.9	2.2	‑0.1	0.0
Demande intérieure totale	303	3.1	‑1.9	9.4	3.6	2.2
Exportations de biens et services	84	2.4	‑12.7	‑1.4	8.9	5.8
Importations de biens et de services	84	2.1	‑16.1	14.8	7.8	4.5
Solde extérieur1	‑0.8	0.1	0.9	‑3.7	0.1	0.2
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
Revenu intérieur brut réel		3.2	‑1.2	5.5	3.8	2.5
PIB potentiel		3.2	2.7	2.5	2.3	2.2
Écart de production²		0.7	‑2.9	‑0.8	0.6	0.9
Emploi		1.3	1.3	2.5	1.9	1.0
Population en âge travailler (15‑74 ans)		1.7	1.8	1.4	0.9	0.5
Taux de chômage³		4.1	4.6	3.8	3.2	3.3
Déflateur du PIB		2.5	2.2	3.5	3.9	2.5
Indice des prix à la consommation (IPC)		1.6	1.7	3.9	4.5	2.7
Indice des prix à la consommation sous‑jacent⁴		1.8	2.3	3.8	4.3	2.7
Taux d’épargne net des ménages⁵		2.9	5.8	5.0	3.6	2.8
Termes de l‘échange		0.2	1.5	‑0.9	1.4	0.0
Solde commercial⁶^,⁷		0.0	1.3	‑2.5	‑2.1	‑1.8
Solde de la balance courante⁷		‑2.9	‑1.1	‑5.0	‑5.5	‑5.4
Solde budgétaire des administrations publiques⁷		‑0.6	‑7.4	‑5.7	‑4.4	‑3.7
Solde structurel⁸		‑0.4	‑4.9	‑4.5	‑4.0	‑3.4
Dette brute des administrations publiques^7, 9		36.3	46.6	51.7	55.0	57.8
Dette nette des administrations publiques^7, 9		0.8	8.9	13.8	17.2	20.1
doi.org/10.1787/b7536583-fr	doi.org/10.1787/b7536583-fr	1.5	0.5	0.5	1.7	2.5
Rendement des obligations d’État à 10 ans, moyenne		1.6	0.9	1.8	2.8	3.7

1. Contribution aux variations du PIB réel. En pourcentage du PIB potentiel ; 3. En pourcentage de la population active ; 4. Indice des prix à la consommation, hors alimentation et énergie ; 5. En pourcentage du revenu disponible des ménages ; 6. Biens et services ; 7. En pourcentage du PIB ; 8. En pourcentage du PIB potentiel ; 9. Sur la base des comptes nationaux, hors engagements non capitalisés des régimes de retraite des fonctionnaires.

Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE n° 110 (base de données), mis à jour pour le T3 2021.

Choc	Conséquences possibles
Nouveaux variant(s) de la COVID‑19	L’apparition de variants du COVID‑19 plus virulents compliquerait la réouverture des frontières et éroderait les exportations néo‑zélandaises en raison du freinage de la reprise de l’économie mondiale.
Correction désordonnée du marché du logement.	Une baisse importante et soudaine des prix des logements freinerait sans doute la consommation des ménages, compte tenu du niveau d’endettement élevé de ces derniers.
Catastrophes naturelles	La récurrence de catastrophes naturelles, telles que les tremblements de terre de Kaikoura en 2016 et de Canterbury en 2010‑11, pourrait perturber l’activité économique et engendrer des coûts budgétaires et privés considérables.

Graphique 1.18. La correction des prix des actifs constitue un risque macro-financier majeur

Écart des indicateurs par rapport à leurs moyennes à long terme (0), les écarts les plus importants représentant la plus forte vulnérabilité potentielle (1) et les écarts les plus faibles la vulnérabilité potentielle la moins forte (-1)

Graphique 1.19. L’endettement des ménages est élevé

Dette des ménages en pourcentage du revenu disponible net, 2020 ou dernière année connue

Les politiques en matière monétaire et de stabilité financière ont été assouplies en réaction à la crise liée au COVID-19, mais il convient maintenant de les durcir à nouveau

Les autorités monétaires ont rapidement réagi au choc du COVID-19 (Encadré 1.4). Le programme d’achat d’actifs à grande échelle (LSAP, Large Scale Asset Purchase) a permis de doper l’offre de crédit et la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande (RBNZ) estime qu’il a réduit les rendements des obligations d’État à long terme d’environ 1 point de pourcentage. Cette offre abondante de crédit, alliée à la suppression temporaire des restrictions liées aux quotités de financement et à la faiblesse des taux d’intérêt hypothécaires, ont abouti à une forte croissance des prêts hypothécaires (12 % au cours de l’année écoulée), particulièrement au profit des investisseurs ; la dette des ménages est passée de 159 % de leur revenu disponible net au dernier trimestre de décembre 2019 à 169 % au deuxième trimestre de 2021. La part des prêts à haut risque, c’est-à-dire à quotité de financement et ratio dette/revenu élevés, a augmenté rapidement (Graphique 1.20).

Les emprunteurs fortement endettés sont plus exposés que les autres à de futures hausses de taux d’intérêt, sachant surtout que les taux d’intérêt hypothécaires ne sont fixés que pour de courtes périodes en Nouvelle-Zélande : 78 % de l’encours des prêts hypothécaires feront ainsi l’objet dans l’année d’une révision des taux appliqués (Reserve Bank of New Zealand, 2021[5]). Selon des estimations de la RBNZ, un relèvement du taux hypothécaire, d’environ 2.5 % aujourd’hui à 5 % d’ici un an, aurait pour effet d’augmenter le ratio du service de la dette d’un propriétaire-occupant ayant acquis récemment son logement, le faisant passer de quelque 30 % aujourd'hui à plus de 40 % (Reserve Bank of New Zealand, 2021[6]). Les ménages fortement endettés pourraient alors réduire nettement leur consommation en réaction à la hausse des taux hypothécaires, ce qui éroderait la croissance économique.

En mars 2021, la RBNZ a remis en application les plafonnements des quotités de financement en vigueur avant la crise et les a durcis à nouveau pour les emprunteurs-investisseurs en mai 2021. Ces mesures ont eu pour effet de ralentir l’octroi de nouveaux prêts aux investisseurs à quotité de financement élevée, tandis que les prêts aux primo-acquéreurs et aux autres propriétaires-occupants sont restés vigoureux. Les plafonnements des quotités de financement ont été durcis en novembre 2021, lorsque la part des nouveaux prêts aux propriétaires-occupants ayant une quotité de prêt supérieure à 80 % a été ramenée de 20 % à 10 %. En août 2021, dans un protocole d’accord avec la banque centrale, le ministre des Finances est convenu de permettre à la RBNZ, si elle le juge nécessaire, d’imposer des critères plus restrictifs concernant la capacité de remboursement des emprunteurs, notamment de plafonner les ratios dette/revenu et service de la dette/revenu. Si elles sont appliquées, ces mesures restrictives pourraient permettre de limiter de nouvelles augmentations de l’endettement au fur et à mesure de la hausse des prix des logements et de protéger les emprunteurs du risque de se retrouver dans l’incapacité de rembourser leur dette. Elles permettraient de compléter les restrictions appliquées aux quotités de financement, qui protègent les banques contre les risques de pertes en cas d’importants replis des prix de l’immobilier, en renforçant la résilience du système financier. Ainsi, en 2017, la Norvège a plafonné les prêts hypothécaires à cinq fois le revenu annuel brut des emprunteurs, si bien que la part des prêts hypothécaires dépassant ce seuil est tombé de 8 % en 2016 à 3 % en 2018 (Finanstilsynet, 2018[7]). La RBNZ n’a pas tranché la question d’imposer ou non des critères plus restrictifs à la capacité de remboursement des emprunteurs. La mise en place d’un plafonnement du ratio dette/revenu pourrait prendre de six à neuf mois, tandis qu’un règlement relatif aux taux d'intérêt minimums que les banques doivent retenir à titre de critères pour évaluer la capacité de remboursement des emprunteurs pourrait être adopté plus rapidement. L’analyse de la RBNZ montre que plafonner le ratio dette/revenu toucherait en priorité les investisseurs, puis les propriétaires-occupants les plus aisés, ces catégories empruntant en moyenne à des ratios dette/revenu de très loin les plus élevés. D’autres options, comme la fixation d’un taux d'intérêt plancher pour l’évaluation de la capacité de remboursement des emprunteurs ou le plafonnement du ratio service de la dette/revenu, auraient plus d’impact sur les ménages modestes et sur les primo-acquéreurs (Reserve Bank of New Zealand, 2021[8]).

Graphique 1.20. Les prêts hypothécaires se sont accélérés, de même que la part des prêts à haut risque

Part des prêts à haut risque dans les nouveaux prêts hypothécaires, en fonction du type d’acquéreur

Pour réagir à une reprise de l’activité plus rapide que prévu et à la résurgence de tensions inflationnistes, la RBNZ a mis fin, en juillet 2021, à ses achats d’actifs au titre du programme LSAP (Encadré 1.4) et réfléchit actuellement à une stratégie de gestion de son portefeuille d’obligations d’État, d’un volume substantiel puisqu’il représente 16 % du PIB annuel. Le programme de financement du crédit (FLP, Funding for Lending Programme), qui a permis de décaisser à ce jour 3 milliards NZD environ, restera en place jusqu’à sa date d’expiration prévue à la fin de 2022. La RBNZ a relevé son taux directeur de 25 points en octobre 2021, puis de nouveau en novembre 2021 pour le porter à 0.75 %, et elle prévoit d'intervenir à nouveau pour le porter à 2 % d’ici la fin de 2022, niveau estimé du taux nominal neutre selon la banque centrale, et à 2.6 % d’ici la fin de 2023 (Reserve Bank of New Zealand, 2021[9]). Cette mesure aura sans doute pour effet de ralentir la demande de logements étant donné qu’un relèvement du taux directeur est intégralement transmis aux taux des emprunts hypothécaires en six à sept mois, moyennant quelques petites différences d’une banque à l’autre (Bernhard, Graham et Markham, 2021[10]). La stratégie de transactions sur les obligations d’État pourrait aboutir à ce que la RBNZ réduise son portefeuille en s’abstenant d’y remplacer les titres parvenant à échéance, ou en cédant des titres directement au Trésor. Cette révision de l’orientation de la politique monétaire est une bonne chose au vu du risque de surchauffe de l’économie et de la hausse des anticipations d'inflation (Reserve Bank of New Zealand, 2021[6]). Parallèlement, la RBNZ devrait se tenir prête à ajuster le cycle de durcissement monétaire et à soutenir l’économie dans l’hypothèse où le choc économique résultant du variant Delta du virus serait plus sérieux que prévu.

Encadré 1.4. Mesures prises par les autorités monétaires pour riposter au choc lié à la pandémie de COVID-19

Abaissement du taux directeur

En mars 2020, la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande (RBNZ) a abaissé son taux directeur (taux de l’argent au jour le jour, OCR) de 75 points de base pour le ramener à 0.25 % et s’est engagée à le maintenir à ce niveau pendant au moins 12 mois. Cette baisse a succédé à deux autres, opérées respectivement en mai et août 2019 et totalisant 25 points de base.

Accroissement de l’offre de crédit

Toujours en mars 2020, la RBNZ a également annoncé un vaste programme d’achat d’obligations de l’État néo-zélandais (LASP, Large Scale Asset Purchase) pour un montant de 30 milliards NZD (soit 10 % environ du PIB annuel) sur 12 mois (assouplissement quantitatif). Le plafond d’achat de ces titres a été relevé par la suite à 100 milliards NZD sur deux ans. Il a été mis fin au programme LASP en juillet 2021, soit un an plus tôt que prévu, après que le montant des achats de ces titres a atteint 55 milliards NZD (16 % du PIB).

Par ailleurs, la RBNZ a mis en place, en décembre 2020, le programme de financement du crédit (FLP, Funding for Lending Programme), destiné à fournir aux banques pour un montant de 26 milliards NZD en ressources bon marché, sur la base de leur encours de prêts sur des emprunteurs résidents et de l’augmentation de leur volume de crédits distribués.

Assouplissement des réglementations macroprudentielles et report de la révision à la hausse des normes de fonds propres

En avril 2020, la RBNZ a décidé de supprimer temporairement le plafonnement des quotités de financement, pour permettre aux banques d'accorder facilement un délai de grâce de six mois aux emprunteurs hypothécaires pour le paiement des intérêts et le remboursement du capital. Enfin, la RBNZ a repoussé jusqu’à juillet 2022 le début, prévu initialement en 2020, de la période de transition de sept ans fixée pour mettre en application les nouveaux ratios de fonds propres (voir ci-dessous).

Les nouvelles exigences de fonds propres risquent de contracter l’offre de prêts aux entreprises

Soucieuse de renforcer la résilience du secteur bancaire néo-zélandais pour qu'il soit en mesure de résister à un choc financier d'une ampleur inédite en 200 ans, la RBNZ a décidé à la fin de 2019 de porter les exigences de fonds propres totaux applicables aux quatre banques d'importance systémique nationale à 18 % de leurs actifs pondérés en fonction des risques, et à 16 % pour les autres banques de taille plus modeste. Ces ratios sont parmi les plus élevés qui soient dans les pays de l’OCDE (Graphique 1.21). La nouvelle réglementation des fonds propres exige des banques qu’elles augmentent le niveau minimum de leurs fonds propres, de 8 % actuellement à 9 % d’ici juillet 2023, et qu’elles se constituent un important volant de fonds propres prudentiels égal à 9 % des actifs pondérés par les risques pour les banques d’importance systémique nationale, et à 7 % pour les autres banques, d’ici juillet 2028. Les fonds propres doivent être essentiellement constitués de fonds propres de base (catégorie 1), tandis que les fonds propres additionnels et les fonds propres complémentaires (catégorie 2) ne peuvent pas entrer pour plus de 2.5 % et 2 % respectivement dans les ratios de fonds propres requis. Quant au volant de fonds propres prudentiels, il est constitué du volant de fonds propres contracyclique (à hauteur de 1.5 % sur les 7 %), que la RBNZ peut décider de débloquer en cas de récession économique pour faciliter l’octroi de prêts, et du volant de conservation des fonds propres (5.5 %), dont le non-respect déclenche des mesures de surveillance de la part de la RBNZ.

Graphique 1.21. Les nouvelles exigences de fonds propres proposées sont plus strictes que dans d'autres économies de l'OCDE

Exigences de fonds propres de base, en pourcentage des actifs pondérés par les risques

Si cette réforme a pour effet in fine de renforcer la résilience du secteur bancaire, elle requiert des banques de lever d’importants montants de fonds propres supplémentaires ou de réduire leurs actifs les plus risqués, notamment les créances sur les entreprises. Cela étant, l’impact de ces exigences de fonds propres sur l’expansion du crédit et le risque de son rationnement sont notablement réduits, selon la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande, par le fait qu’une période transitoire de sept ans est prévue (2019[11]). Le nombre de faillites est resté faible jusqu’à présent (Graphique 1.22) grâce aux mesures de soutien prises pour lutter contre le choc lié au COVID-19, notamment aux garanties de crédit, et à la vigueur de la reprise économique, qui a consolidé la trésorerie des entreprises. Globalement, les entreprises utilisent leurs soldes de trésorerie positifs pour se désendetter et redresser leur bilan, ce qui se traduit par des dépôts qui augmentent et des encours de prêts qui diminuent, y compris dans les secteurs les plus touchés par la pandémie (Reserve Bank of New Zealand, 2021[5]). Pour autant, les faillites pourraient se multiplier une que fois que les dispositifs d’aide auront été entièrement démantelés, en particulier dans le secteur du tourisme. La RBNZ devrait surveiller de près l’impact des nouvelles exigences de fonds propres sur les prêts aux entreprises, notamment en période de ralentissement de l’activité. De même, il importera de mettre en place un cadre opérationnel efficace pour le volant de fonds propres contracyclique, à l’issue de la consultation que la RBNZ mènera en 2022.

Graphique 1.22. Pour le moment, le nombre de faillites reste faible

Nombre de déclarations de liquidation judiciaire, moyenne mobile sur six mois

Le cadre de politique monétaire et de stabilité financière

Le gouvernement a engagé en 2017 un réexamen de la loi de 1989 sur la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande, qui est désormais en partie achevé et a fait l’objet d’un texte de loi. La première tranche de la réforme de la RBNZ concerne la politique monétaire et a donné lieu à la promulgation d’une loi en 2018 ; son objet est de remplacer l’ancien accord sur les objectifs politiques (PTA, Policy Targets Agreeement) par un mandat de politique monétaire, qui ajoute le « soutien à un niveau d’emploi maximum durable » aux objectifs économiques de la RBNZ et prévoit la création d’un Comité de politique monétaire (CPM), chargé de formuler la politique monétaire, se substituant à l’ancien modèle en vertu duquel cette compétence était du ressort exclusif du Gouverneur de la RBNZ. La majorité des banques centrales étrangères sont dotées d’un comité de politique monétaire et certaines, comme la Réserve fédérale des États-Unis et la Banque de réserve d'Australie, sont pourvues d’un double mandat. En février 2021, le ministre des Finances a donné instruction au CPM d’évaluer l’impact de ses décisions de politique monétaire sur l’objectif des pouvoirs publics de soutenir des prix du logement plus durables. Cette instruction exige seulement de la RBNZ qu’elle évalue et fasse connaître l’impact de ses décisions sur cet objectif en particulier, non qu’elle l’ajoute à ses autres objectifs de politique monétaire.

La seconde tranche de la réforme concerne la révision du cadre institutionnel et des mécanismes de transparence et de responsabilité, qui a été adoptée au parlement en 2021 et remplace l’ancien modèle de décideur unique par un conseil de gouvernance, investi de toutes les compétences de la RBNZ autres que celles qui sont du ressort du CPM : la réforme renforce les obligations d’information et de transparence, redéfinit et clarifie l’objectif financier de la RBNZ en remplaçant « la solidité et l’efficience du système financier » par « la stabilité financière » et enfin, prévoit un mandat de politique financière donné par le ministère des Finances.

La troisième tranche de la réforme porte sur la réglementation prudentielle et la surveillance des institutions collectrices de dépôts, avec la mise en place d’une garantie des dépôts. Ces réformes sont inscrites dans le projet de loi relative aux institutions collectrices de dépôts (Deposit Takers Bill), qui sera soumis au parlement au début de 2022 et dont on espère qu’il entrera en vigueur au début de 2023 et produira pleinement ses effets à l’issue d’une longue période de transition. Ce texte instaure un cadre institutionnel unique applicable à l’ensemble des établissements de dépôt et pose le cadre de leur réglementation et de leur supervision, ainsi que les règles applicables à la gestion et à la résolution de tout établissement se trouvant en difficulté financière. Le projet de loi crée par ailleurs un régime de garantie des dépôts, ainsi qu'il était recommandé dans des Études de l'OCDE précédentes (Tableau 1.4). Le cadre de gestion et de résolution est en cours d’alignement sur les dispositions des accords internationaux, ce qui passe par l’intégration d’une clause interdisant tout traitement plus défavorable d’un créancier et la mise en place d’instruments de renflouement interne contractuels, qui ne prendront effet qu’une fois que la RBNZ aura achevé son réexamen des fonds propres. Le montant prévu pour les dépôts bénéficiant d’une garantie est quant à lui plafonné à 100 000 NZD par déposant et par institution, ce qui constitue un progrès de taille eu égard à l’absence d’une telle garantie aujourd’hui. Ce montant reste inférieur à celui qui est en vigueur dans de nombreux autres pays, (Graphique 1.23) mais les ratios de fonds propres relativement élevés qui ont cours en Nouvelle-Zélande offrent une protection comparativement meilleure.

Recommandations des *Études* précédentes (Principales recommandations en caractères gras)	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Mettre en place un mécanisme de garantie des dépôts à hauteur d’un plafond défini.	La loi relative aux institutions de collecte de dépôts; portant création d’un cadre institutionnel unique applicable à l’ensemble de ces institutions et d’une garantie des dépôts à hauteur d’au maximum 100 000 NZD par déposant et par institution, sera soumise au parlement en 2022, dans le but de rendre cette garantie effective à partir de 2023.
Renforcer les exigences de fonds propres, dans la mesure nécessaire au regard des résultats de l'analyse coûts-avantages que va réaliser la RBNZ, et procéder à un suivi attentif des effets de ce renforcement.	La Banque de réserve de Nouvelle-Zélande a décidé d’augmenter les exigences de fonds propres des banques pour les porter à 18 % des actifs pondérés en fonction des risques pour les quatre banques d’importance systémique nationale, et à 16 % pour les autres banques de taille plus modeste. Le début de la période transitoire de sept ans prévue pour se conformer aux nouvelles exigences de fonds propres est fixé à juillet 2022.
Inclure une limitation du ratio dette/revenu dans les instruments macroprudentiels de la Banque de réserve pour améliorer la résilience du bilan des banques, en veillant à ce que les avantages d'une telle mesure soient supérieurs à son coût.	En août 2021, le ministre des Finances et le Gouverneur de la RBNZ sont convenus de modifier leur protocole d’accord macroprudentiel et de compléter la panoplie d’outils à la disposition de la RBNZ par un ratio dette/revenu, un ratio service de la dette/revenu et/ou des taux d’intérêt planchers applicables aux taux retenus par les banques pour évaluer la capacité de remboursement des emprunteurs. La Banque de réserve a lancé une consultation en novembre 2021 sur l’application de ces mesures destinées à durcir les normes applicables aux prêts hypothécaires.

Recommandations des Études précédentes

(Principales recommandations en caractères gras)

Mesures prises depuis la dernière Étude

Mettre en place un mécanisme de garantie des dépôts à hauteur d’un plafond défini.

La loi relative aux institutions de collecte de dépôts; portant création d’un cadre institutionnel unique applicable à l’ensemble de ces institutions et d’une garantie des dépôts à hauteur d’au maximum 100 000 NZD par déposant et par institution, sera soumise au parlement en 2022, dans le but de rendre cette garantie effective à partir de 2023.

Renforcer les exigences de fonds propres, dans la mesure nécessaire au regard des résultats de l'analyse coûts-avantages que va réaliser la RBNZ, et procéder à un suivi attentif des effets de ce renforcement.

La Banque de réserve de Nouvelle-Zélande a décidé d’augmenter les exigences de fonds propres des banques pour les porter à 18 % des actifs pondérés en fonction des risques pour les quatre banques d’importance systémique nationale, et à 16 % pour les autres banques de taille plus modeste. Le début de la période transitoire de sept ans prévue pour se conformer aux nouvelles exigences de fonds propres est fixé à juillet 2022.

Inclure une limitation du ratio dette/revenu dans les instruments macroprudentiels de la Banque de réserve pour améliorer la résilience du bilan des banques, en veillant à ce que les avantages d'une telle mesure soient supérieurs à son coût.

En août 2021, le ministre des Finances et le Gouverneur de la RBNZ sont convenus de modifier leur protocole d’accord macroprudentiel et de compléter la panoplie d’outils à la disposition de la RBNZ par un ratio dette/revenu, un ratio service de la dette/revenu et/ou des taux d’intérêt planchers applicables aux taux retenus par les banques pour évaluer la capacité de remboursement des emprunteurs. La Banque de réserve a lancé une consultation en novembre 2021 sur l’application de ces mesures destinées à durcir les normes applicables aux prêts hypothécaires.

Graphique 1.23. La couverture proposée pour la garantie des dépôts est relativement faible

Plafonds de protection des dépôts, par déposant et par établissement (en milliers USD), à la fin de 2019

Politique budgétaire et viabilité de la dette

L’orientation de la politique budgétaire sera légèrement restrictive

Le solde budgétaire s’est fortement dégradé à la suite de la pandémie, en raison de la réduction des recettes et de la réaction budgétaire massive à la crise liée au COVID-19 (Encadré 1.5). Le solde de la Couronne au sens large – l’indicateur budgétaire privilégié par le gouvernement, qui recouvre les soldes de fonctionnement de l’administration centrale, des entreprises publiques et de la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande (RBNZ, Reserve Bank of New Zealand), mais exclut ceux des collectivités locales – est passé d’un excédent de 2.4 % du PIB sur l’exercice 2019 (la date de clôture des exercices budgétaires est le 30 juin) à un déficit de 7.3 % du PIB pour l’exercice 2020. Le déficit total de la Couronne s’est réduit, revenant à 1.3 % du PIB sur l’exercice 2021, avec la dissipation de l'impact économique des mesures de confinement et la diminution de leurs coûts budgétaires, mais il est repassé à 5.7 % du PIB pour l’exercice 2022, en grande partie à cause des dépenses engagées en lien avec le COVID-19 pour soutenir l’économie pendant la période de diffusion du variant Delta. Selon les projections du Trésor de Nouvelle-Zélande, le déficit budgétaire devrait être quasiment résorbé sur l’exercice 2023 à mesure que ces dépenses diminueront, et sera remplacé pendant les exercices suivants par des excédents en progression constante du fait de l'abandon progressif des dépenses liées au COVID-19. À compte de l’exercice 2023, les dépenses budgétaires continueront de reculer en proportion du PIB, mais elles augmenteront en termes nominaux, notamment parce que le gouvernement a prévu une augmentation des crédits budgétaires affectés aux dépenses représentant 6.0 milliards NZD sur l’exercice 2023, 10.0 milliards NZD sur l’exercice 2024 et 13.0 milliards NZD sur l’exercice 2025.

Après avoir été fortement expansionniste pendant l’exercice 2020, l’orientation budgétaire a été largement restrictive pendant l’exercice 2021, mais à nouveau très expansionniste au cours de l’exercice 2022 (Tableau 1.5). Un nouveau tour de vis budgétaire est prévu pour l’exercice 2023, sur fond de baisse des dépenses liées au COVID-19, après quoi l'orientation sera modérément restrictive, exception faite d'importants investissement dans les infrastructures pas encore approuvés. Avant la pandémie, le gouvernement avait affecté 12 milliards NZD au programme de modernisation de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Upgrade Programme) afin d’investir dans les transports, les hôpitaux, les établissements scolaires et les collectivités régionales. En outre, des investissements dans des projets d’infrastructures « prêts à être mis en chantier » d’un montant de 2.6 milliards NZD doivent être réalisés sur l’exercice 2022. Le Fonds pour l’accélération de la construction de logements (HAF, Housing Acceleration Fund) annoncé en mars 2021 consacrera 3.8 milliards NZD à des investissements dans des infrastructures essentielles propices à la réalisation de vastes projets de construction résidentielle.

	Niveau effectif		Prévisions
	2019-20	2020-21	2021-22	2022-23	2023-24	2024-25	2025-26
Recettes fiscales de la Couronne au sens étroit	26.8	28.8	28.3	28.9	29.0	29.2	29.5
Dépenses de la Couronne au sens étroit	34.3	31.7	35.3	30.5	30.1	29.5	29.3
dont : Sécurité sociale et aide sociale	13.9	10.8	11.9	10.2	10.0	10.0	10.0
Santé	6.3	6.7	7.7	6.1	5.7	5.4	5.2
Éducation	5.1	4.7	5.0	4.7	4.3	4.3	3.8
Dépenses en capital			5.8	6.2	2.4	0.1	-0.2
Solde de la Couronne au sens étroit^1,2	-5.3	-0.8	-4.8	0.5	1.1	1.9	2.3
Solde de la Couronne au sens large^1,2	-7.3	-1.3	-5.7	-0.2	0.5	1.4	1.8
Solde de la Couronne au sens large corrigé des variations cycliques3	-7.5	-1.5	-6.7	-1.1	-0.1	0.9	1.6
Impulsion budgétaire3 (Couronne au sens étroit et entités de la Couronne)4	6.5	-4.2	5.6	-4.9	-1.5	-1.1	-0.5
Dette nette de la Couronne au sens étroit	26.3	30.1	37.6	40.1	39.9	34.6	30.2
Dette brute de la Couronne au sens étroit5	39.1	38.6	44.5	46.4	45.7	40.1	35.5
Pour mémoire (Projections du Trésor)
Croissance du PIB réel (dans l’optique de la production)	-1.4	5.1	0.8	4.9	2.2	2.3	2.3
Croissance du PIB nominal, % (dans l’optique des dépenses)	2.2	7.1	6.8	8.6	5.3	5.1	4.8
Indice des prix à la consommation (IPC) (variation annuelle en %)	1.5	3.3	5.1	3.1	2.7	2.4	2.2
Rendement des obligations d’État à 10 ans (%)	0.8	1.7	2.6	2.9	3.2	3.4	3.4

1. La Couronne au sens étroit recouvre les ministères, les services parlementaires, le Fonds de réserve pour les retraites de Nouvelle-Zélande (NZSF, New Zealand Superannuation Fund) et la Banque de réserve de Nouvelle-Zélande (RBNZ, Reserve Bank of New Zealand). La Couronne au sens large englobe la Couronne au sens étroit ainsi que les entités de la Couronne – telles que la Commission d’indemnisation des accidents (ACC, Accident Compensation Commission) et l'agence pour l’innovation Callaghan Innovation – et les entreprises publiques.

2. Correspond au solde de fonctionnement avant profits et pertes.

3. Pourcentage du PIB nominal potentiel.

4. Hors dépenses et recettes de la Commission des tremblements de terre (EQC, Earthquake Commission) et de l’entreprise publique Southern Response liées aux séismes de Canterbury et Kaikoura.

5. Y compris les effets de la Banque de réserve et les encaisses de règlement qu’elle détient.

Source : Treasury (2021), Half Year Economic and Fiscal Update 2021

Le volant de ressources économiques inemployées étant maintenant limité, il existe un risque que des investissements publics de grande ampleur n’entraînent une surchauffe de l’économie et n’accélèrent encore l’inflation. Pour réduire ce risque, les pouvoirs publics devraient éviter de concentrer les investissements en infrastructures à court terme et les répartir plutôt à plus longue échéance.

Encadré 1.5. Train de mesures budgétaires adopté face au choc provoqué par la pandémie de COVID-19

Un train de mesures budgétaires représentant 20 % du PIB

Le gouvernement a annoncé son train initial de mesures de soutien de 12 milliards NZD en mars 2020, puis mis en place le Fonds pour l’action face au COVID-19 et la reprise (CRRF, COVID-19 Response and Recovery Fund) doté de 50 milliards NZD en mai. Cette réaction budgétaire massive a non seulement pris la forme d’initiatives de relance, mais aussi de dépenses considérables consacrées à des mesures de santé publique (voir l’Encadré 1.2). La mesure budgétaire la plus importante a été la subvention salariale (Wage Subsidy), qui a d’abord été versée aux entreprises ayant subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 30 % en raison de la crise liée au COVID-19, afin qu’elles puissent continuer à employer et rémunérer leur personnel. Ce dispositif a coûté 14 milliards NZD (4.5 % du PIB) et couvert 71 % des entreprises et 60 % de la population active occupée à un moment donné. La première mouture de la subvention salariale a expiré en novembre 2020, mais le gouvernement a continué à l’utiliser au cours des phases suivantes de confinement, même si les conditions d’admission au bénéfice du dispositif se sont durcies au fil du temps. Le train de mesures budgétaires comprenait également des investissements en infrastructures dans les domaines du transport, de l’environnement, du logement et de l’aménagement local représentant 3 milliards NZD, dont 2.6 milliards NZD affectés à des projets « prêts à être mis en chantier », pouvant débuter dans un délai maximal d’un an.

Mesures d’aide aux ménages et aux travailleurs

Parmi les principales mesures figurait l’aide au revenu liée au COVID-19 (CIRP, COVID-19 Income Relief Payment), une prestation versée sans condition de ressources aux salariés et travailleurs indépendants ayant perdu leur emploi en raison de la pandémie. Certaines prestations sociales ont aussi été revalorisées, ce qui s’est notamment traduit par un doublement du chèque énergie hivernal (WEP, Winter Energy Payment). Les autorités ont mis en place un fonds de renforcement de la formation professionnelle et de l’apprentissage, destiné à assurer la reconversion de quelque 10 000 personnes travaillant dans les secteurs de l’hébergement et de la restauration et du transport aérien, afin qu’elles puissent exercer des emplois dans d’autres branches d’activité.

Mesures d’aide aux entreprises

Parmi les principales mesures adoptées figuraient le dispositif de garantie des financements d’entreprise (BFGS, Business Finance Guarantee Scheme), dans le cadre duquel l’État assume 80 % du risque de non-remboursement des prêts accordés à des petites et moyennes entreprises (PME) solvables, et le dispositif de crédits de trésorerie aux petites entreprises (SBCS, Small Business Cashflow Scheme), un programme de prêts publics permettant aux petites entreprises d’emprunter jusqu’à 100 000 NZD, plus 1 800 NZD par salarié en équivalent temps plein, sans intérêt pendant la première année. Par ailleurs, l’aide en cas de résurgence (RSP, Resurgence Support Payment) constitue un apport de liquidités destiné aux entreprises ou aux organisations qui subissent une baisse de plus de 30 % de leurs recettes en raison d’une élévation du niveau d’alerte face au COVID-19. Les autorités ont également adopté des mesures pour atténuer les difficultés financières des entreprises lourdement endettées, telles qu’une dispense temporaire de paiement des intérêts et de remboursement du principal accordée pour six mois aux emprunteurs hypothécaires et aux PME, et une procédure de suspension de la dette des entreprises (Business Debt Hibernation). S’agissant de la fiscalité, un dispositif de report en arrière des pertes a été mis en place et plusieurs modifications ont été apportées à l’impôt sur les sociétés, telles qu’une hausse du seuil d’application de l’impôt provisionnel et le rétablissement des dotations aux amortissements pour les bâtiments non résidentiels.

Une trajectoire d’assainissement budgétaire plus claire est nécessaire pour garantir la viabilité de la dette à long terme

Dans son point économique et financier semestriel 2021 ( Half Year Economic and Fiscal Update 2021), le Trésor prévoit que la dette nette de la Couronne au sens étroit culminera à 40 % du PIB à la mi-2023 pour reculer par la suite (Tableau 1.5). À plus long terme cependant, le ratio dette/PIB devrait augmenter sensiblement, sous l’effet du vieillissement de la population et de l’augmentation des dépenses de santé. La proportion de la population âgée de 65 ans ou plus passera en effet de 16 % en 2020 à 25 % en 2060 (Stats NZ, 2021[12]). En conséquence, d'après les projections du Trésor, les dépenses de retraite se passeront de 5 % du PIB en 2021 à 7.7 % du PIB en 2060. Le Trésor prévoit également une forte augmentation des dépenses de santé, qui devraient passer de 6.9 % du PIB en 2021 à 10.6 % du PIB en 2060, du fait de la croissance excessive des coûts liée à l'arrivée de traitements plus efficaces mais coûteux et au vieillissement et du vieillissement de la population. Selon les projections de l’OCDE établies sur la base de ces augmentations, la dette brute des administrations publiques devrait passer de 49 % du PIB en 2021 à environ 140 % du PIB en 2060 (scénario de référence) et continuer de croître rapidement ensuite (Graphique 1.24) ; la progression serait plus importante encore sans les prélèvements, après 2050, sur le Fonds de réserve pour les retraites de Nouvelle-Zélande qui a été mis en place pour aider à pré-financer la hausse des dépenses de retraite liée au vieillissement de la population. Des réformes visant à ralentir la croissance des dépenses de santé et de retraite permettraient de réduire la hausse du ratio dette/PIB, qui serait au contraire accentuée par l’augmentation des taux d’intérêt.

La stratégie budgétaire à long terme du gouvernement annoncée au début de 2021 vise à stabiliser la dette nette de la Couronne au sens étroit en proportion du PIB d’ici au milieu de la décennie 2020, objectif qui sera atteint d’après les prévisions budgétaires (voir Tableau 1.5), puis à la réduire lorsque la situation le permettra. Le gouvernement veillera à ce que le solde de fonctionnement soit compatible avec la réalisation de cet objectif d’endettement à long terme. Cette stratégie est vague comparée à celle d’avant la pandémie de COVID-19, qui visait à ramener la dette nette de la Couronne au sens étroit à 20 % du PIB à l’horizon 2022, mais compte tenu de l’ampleur des incertitudes qui entourent les perspectives économiques, il est difficile de fixer des objectifs numériques précis à court terme. Le gouvernement estime par ailleurs que le niveau d’endettement actuel est prudent, et privilégie l’adoption de mesures pour remédier aux carences qui caractérisent de longue date les infrastructures, par exemple dans le domaine des soins de santé, plutôt que le déploiement à brève échéance d’efforts de réduction de la dette. Il serait néanmoins judicieux que les autorités s’engagent plus clairement à améliorer la situation budgétaire à long terme, par exemple en définissant un objectif explicite de ratio d’endettement à long terme. Un tel engagement étayerait la solide réputation de prudence budgétaire dont jouit la Nouvelle-Zélande, qui est essentielle pour une petite économie ouverte dont le solde des paiements courants est déficitaire et qui est exposée aux catastrophes naturelles et aux chocs mondiaux. Il contribuerait également à éviter de fortes hausses des charges d’intérêts sur la dette publique, qui réduiraient sensiblement les marges de manœuvre disponibles pour des dépenses discrétionnaires et/ou nécessiteraient des hausses d'impôt (Le Trésor, 2021[13]).

Pour assurer de manière crédible la viabilité du système de retraite, il est crucial d’allonger la durée de la vie active, en relevant l’âge d’ouverture des droits à pension parallèlement aux gains d’espérance de vie, comme cela avait été recommandé dans l’Étude économique de 2017 consacrée à la Nouvelle-Zélande ; on trouvera dans l’Tableau 1.6 des estimations de l’impact d'une sélection de réformes sur le PIB (Tableau 1.7) et sur le solde budgétaire des administrations publiques (Tableau 1.8). Cette modification pourrait être faite de telle sorte que la proportion de la vie adulte censée être passée en retraite demeure constante, comme en Finlande. Le gouvernement est opposé à un relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite, qui s’établit à 65 ans depuis un quart de siècle, en partie parce qu’il craint qu’une telle mesure ne défavorise les groupes ayant une espérance de vie plus réduite, notamment les Maoris et les Insulaires du Pacifique. Il serait préférable de répondre à ces préoccupations par des mesures destinées à limiter l’impact sur ces groupes plutôt que de geler l’âge d’ouverture des droits pour toute la population. Par exemple, on pourrait envisager de verser la pension sous conditions de ressources à partir de 65 ans jusqu’à ce que l’âge d’ouverture des droits lié à l’espérance de vie soit atteint, et la pension cesserait d’être subordonnée à des conditions de ressources à ce moment-là ; un tel système était en vigueur en Nouvelle-Zélande avant la mise en place du système actuel en 1997 (pension forfaitaire sans conditions de ressources pouvant être versée à partir d’un âge unique d’ouverture des droits, sous réserve de conditions de résidence), puis il a été réinstitué de manière temporaire dans les années 90 lorsque l’âge d’ouverture des droits à pension a été porté de 60 à 65 ans.

Graphique 1.24. Des réformes sont nécessaires pour empêcher que les tensions budgétaires liées au vieillissement démographique ne fassent augmenter la dette publique

Dette brute des administrations publiques (définition du SCN), en % du PIB

Le gouvernement a annoncé des réformes en profondeur du système de santé, qui devraient réduire les coûts administratifs et les disparités en matière de soins, mais ont des effets ambigus sur les dépenses publiques. Ces réformes consisteront notamment à remplacer les 20 conseils de santé de district (DHB, District Health Boards) par une nouvelle entité de la Couronne, Health NZ (Health New Zealand), chargée de gérer les hôpitaux et d’acheter les services de soins primaires et de santé de proximité. Une nouvelle Autorité de santé maorie (Māori Health Authority) surveillera l’état de santé des Maoris, qui est moins bon que celui des autres Néo-Zélandais, et achètera des services de santé et élaborera des mesures axées sur les Maoris. L’effet induit sur les dépenses publiques est ambigu, car le coût d’un accès universel à des services de santé uniformes pourrait aisément l’emporter sur les économies découlant des gains d’efficience réalisés. Le gouvernement vise à alléger le coût des soins de santé et la charge pesant sur les hôpitaux en renforçant les soins préventifs, comme cela avait été recommandé dans l’Étude économique de l’OCDE de 2015 consacrée à la Nouvelle-Zélande.

Une planification plus rigoureuse des investissements publics et des procédures de passation des marchés plus transparentes et concurrentielles permettraient de réaliser des gains d’efficience et de garantir une réalisation des infrastructures en temps voulu et sans dépassement de budget (OCDE, 2021[14]). Ainsi, le ministère des Transports et le Trésor ont indiqué qu’une évaluation des risques et des plans d’exécution solides faisaient défaut à des projets d’infrastructures de transport représentant environ 5.5 milliards NZD, financés par une enveloppe de 6.8 milliards NZD dans le cadre du programme de modernisation de la Nouvelle-Zélande (New Zealand Upgrade Programme), si bien que des risques importants pesaient sur leur réalisation (Ministère des transports et Le Trésor, 2021[15]). En outre, les estimations de leur coût se sont révélées trop optimistes, et 2 milliards NZD supplémentaires se sont avérés nécessaires à leur financement. Alors que cette enveloppe était censée servir à financer en priorité des projets contribuant à la construction de logements axée sur les transports en commun et à la réduction des émissions, peu de projets correspondaient à ces priorités. Afin de garantir l’optimisation des ressources, le gouvernement devrait se garder de réaliser des investissements en infrastructures de grande ampleur qui ne soient pas fondés sur une planification et une analyse coûts-avantages minutieuses. Il faut également renforcer les capacités de planification des organismes publics chargés de la réalisation des grands projets, afin de garantir une utilisation efficiente des fonds destinés aux infrastructures.

Recommandations des *Études* précédentes (Principales recommandations en gras)	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Continuer de favoriser le bien-être par une politique budgétaire prudente, en maintenant la dette publique nette sur la trajectoire définie dans la stratégie budgétaire du gouvernement.	Face à la crise liée au COVID-19, l’objectif antérieur de réduction de la dette nette de la Couronne au sens étroit à 20 % du PIB d’ici à 2022 a été abandonné, et le gouvernement vise maintenant à stabiliser cette dette en pourcentage du PIB d’ici au milieu des années 2020, puis à la réduire si la situation le permet.
Réduire progressivement la dette publique nette, conformément à la stratégie budgétaire du gouvernement. Accroître les dépenses qui améliorent le bien-être de la population et procéder à des réductions d’impôts, sans sortir du cadre de la stratégie budgétaire.	La dette nette de la Couronne au sens étroit devrait culminer à 40 % du PIB à la mi-2023. Le gouvernement a revu à la hausse certaines prestations sociales pour soutenir les ménages pauvres, et rétabli des dotations aux amortissements pour les bâtiments non résidentiels dans le cadre du train de mesures budgétaires adopté face à la pandémie de COVID-19.
Créer un conseil budgétaire indépendant, dont la mission principale sera de fournir des conseils et des analyses sur l’orientation de la politique budgétaire.	Le gouvernement est en train de mettre au point sa proposition finale en prenant en compte les commentaires qui lui ont été transmis en réponse à sa proposition initiale.
Rapprocher l’échéance du relèvement de l’âge de la retraite de 65 ans à 67 ans, allonger la période de transition puis indexer l’âge de départ à la retraite sur l’espérance de vie.	Aucune mesure prise.
Accorder davantage d’autonomie aux conseils de santé de district (DHB, District Health Boards) en matière de dépenses, résoudre leurs conflits d’intérêts, autoriser le paiement à la capitation pour permettre un meilleur suivi des patients, élargir la couverture de l’assurance maladie privée, et déterminer le salaire des médecins dans le cadre de l’enveloppe budgétaire du secteur hospitalier fixée en vertu du système de rémunération en fonction des résultats.	Le gouvernement a annoncé en avril 2021 une réforme du système de santé dans le cadre de laquelle les 20 DHB seront remplacés par une nouvelle entité de la Couronne, Health NZ (Health New Zealand), chargée de gérer les hôpitaux et d’acheter les services de soins primaires et de santé de proximité.
Réduire encore le coût de l’accès aux soins de santé primaires (à l’inclusion des transports et de la garde des enfants) pour les pauvres.	La réforme des soins de santé se traduira par la mise en place de réseaux locaux de prestataires de soins primaires et de soins de proximité, ce qui permettra à la population de bénéficier de soins préventifs intégrés et accessibles.

L’attribution des marchés publics par mise en concurrence est essentielle pour réduire les coûts et assurer l’optimisation des ressources. Le poids des marchés publics est relativement important en Nouvelle-Zélande, tant en proportion des dépenses budgétaires (37 %) qu’en pourcentage de la production économique (Graphique 1.25). Tous les marchés d’un montant supérieur à 100 000 NZD devant être passés par les administrations publiques, les organismes externes au service public (tel que la police néo-zélandaise ou les Forces de défense néo-zélandaises) et la plupart des entités de la Couronne doivent faire l’objet d’un appel d’offres ouvert sur le Service électronique d’appels d’offres (GETS, Government Electronic Tenders Service), et les contrats conclus doivent y être publiés, ainsi que le montant des dépenses prévues. Or, le montant total des contrats publiés sur le GETS en 2020 n’a été que de 1 milliard NZD, soit une infime fraction des 42 milliards NZD qu’ont représenté l’ensemble des marchés publics (Millar, 2021[16]). L’obligation de publication d’un appel d’offres ouvert ne s’applique pas à certains marchés publics, parmi lesquels figurent nombre des contrats d’achat d’urgence liés au COVID-19. Cette dérogation vaut également pour les « marchés publics secondaires », dans le cadre desquels un organisme public effectue ses achats à partir d’une liste de fournisseurs préalablement agréés ou dans le cadre d’un contrat commun à l’ensemble des administrations ou d’autres contrats spécifiés dans les Règles relatives aux marchés publics. Les organismes publics effectuent leurs achats à partir d’une liste de fournisseurs préétablie pour gagner du temps et réduire le coût de la procédure de sélection. Néanmoins, les membres de cette liste sont souvent de grandes entreprises en place et, si de nouvelles entreprises peuvent être retenues et incluses dans cette liste, le processus de sélection n’a lieu qu’avec une périodicité de quelques années. Cela réduit la concurrence et donc les pressions qui s’exercent en faveur de la fourniture de meilleurs biens et services à moindre coût. En outre, cela prive de jeunes entreprises innovantes de la possibilité de se développer en profitant d’une demande volumineuse, ce qui entrave la diffusion de nouvelles technologies (voir le chapitre 2). Il faudrait supprimer le régime dérogatoire au principe des appels d’offres ouverts, dans le cadre duquel il est possible d’effectuer des achats à partir d’une liste de fournisseurs préétablie, tout en renforçant les capacités de sélection des organismes publics.

Graphique 1.25. La part des dépenses budgétaires que représentent les marchés publics est relativement importante

Poids des marchés publics, en % des dépenses des administrations publiques et du PIB, 2019

Encadré 1.6. Conséquences, sur le PIB et sur les finances publiques, des principales recommandations figurant dans la présente Étude

Cet encadré résume les impacts potentiels à long terme sur le PIB et le solde budgétaire de certaines des principales recommandations figurant la présente Étude. Comme il est souvent impossible d’estimer les effets des réformes exactes recommandées faute de modèles théoriques ou empiriques adéquats, la quantification repose sur des scénarios qui ne rendent compte que de certains aspects de ces réformes. Les impacts calculés sont indiqués à titre d’illustration seulement et sont entourés de grandes incertitudes. L’incidence budgétaire estimée correspond uniquement aux impacts directs et ne tient pas compte des impacts indirects, sur les recettes et dépenses budgétaires, de la réponse des ménages et des entreprises aux évolutions de l'action publique.

Recommandation	Scénario	Impact
Contrôler l’impact des réformes du régime d’examen de l’IDE et simplifier encore la procédure si nécessaire.	Les obstacles à l’IDE tels qu’ils ressortent de l’Indice de restrictivité de l’IDE de l’OCDE sont ramenés au niveau de ceux qui existent en Australie.	Augmentation de 4 % du PIB par habitant après 10 ans.
Examiner le caractère approprié du taux d’imposition actuel des entreprises.	La part des recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés exprimée en pourcentage du PIB (5.1 % en 2018) est alignée sur la moyenne de l’OCDE (3.1 %).	Augmentation de 1 % du PIB par habitant après 10 ans.

Source : Simulations effectuées par l’OCDE à partir du cadre de Égert and Gal (2017[17]).

Recommandation	Scénario	Impact
Dépenses
Repousser l’âge d’ouverture des droits à la retraite en l’indexant sur l’espérance de vie, et prendre des mesures pour en limiter l’impact sur les groupes défavorisés.	L’âge d’ouverture des droits à la pension publique de retraite (NZ Superannuation) est relevé chaque année de six mois entre les exercices 2026 et 2029 pour être porté de 65 à 67 ans.	Économies budgétaires annuelles de 0.7 % du PIB une fois la réforme pleinement mise en œuvre.
Mettre en place le régime d’assurance sociale (assurance chômage) en cours de discussion et y intégrer des mécanismes incitant à un retour rapide vers l’emploi.	Le mécanisme d'assurance chômage permet de remplacer 80 % des revenus du travail pendant une période pouvant aller jusqu’à sept mois. Les revenus avant chômage correspondent aux revenus d'activité médians sur l’exercice clos en juin 2021 (1 093 NZD par semaine). Le nombre de chômeurs correspond à la moyenne annuelle sur la période 2012-20 (132 000).	Les dépenses annuelles représentent 0.8 % du PIB.
Impôts et taxes
Examiner le caractère approprié du taux d’imposition actuel des entreprises.	La part des recettes de l’impôt sur les bénéfices des sociétés en proportion du PIB (5.1 % en 2018) est alignée sur la moyenne de l’OCDE (3.1 %).	Pertes de recettes équivalant à 2 % du PIB.

Source : Trésor de Nouvelle-Zélande ; et simulations effectuées par l’OCDE à partir du cadre de Égert and Gal (2017[17]).

Des réformes des politiques structurelles pour améliorer le bien-être

Améliorer le bien-être après le choc du COVID-19

Le bien-être est resté élevé durant la pandémie, mais les difficultés existantes se sont accentuées

Avant la pandémie, les Néo-Zélandais jouissaient dans l’ensemble d’un niveau de bien-être élevé. Par rapport à d’autres pays de l’OCDE, les résultats globaux étaient particulièrement bons en matière d’emploi, de qualité de l’air, d’aide sociale et d’écart d’espérance de vie selon le niveau d’études (Graphique 1.26, partie A). Le revenu disponible des ménages était toutefois faible, malgré la grande part de la population effectuant généralement de longues heures de travail ou ne disposant que d’un temps de loisir réduit, l’accessibilité financière du logement était médiocre, et l’écart femmes-hommes en termes de sentiment de sécurité était très important. En ce qui concerne les quatre types de capital (capital naturel, capital économique, capital humain et capital social) qui sont le fondement du bien-être futur, la Nouvelle-Zélande s’est classée en 2018 dans le tiers supérieur des pays de l’OCDE pour ce qui est de la situation financière nette des administrations publiques et de la confiance dans les pouvoirs publics et envers autrui, mais dans le tiers inférieur s’agissant des émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant et des espèces menacées (Graphique 1.26, partie B).

Malgré le fait que les inégalités de revenu marchand étaient proches de la moyenne de l’OCDE, les inégalités de revenu disponible étaient supérieures à celle-ci en raison d’une redistribution via le système de prélèvements et de transferts inférieure à la moyenne (Graphique 1.27, partie A). Les inégalités de revenu se sont creusées au fil du temps, les ménages aisés ayant vu leur revenu augmenter plus rapidement que les autres au cours des dernières décennies (OCDE, 2020[18]). Le taux de pauvreté relative (c’est-à-dire la proportion de ménages dont le revenu est inférieur à 50 % du revenu médian) était proche de la moyenne de l’OCDE (partie B), mais le taux de pauvreté infantile, qui est l’un des principaux objectifs du gouvernement en matière de bien-être, était supérieur à la moyenne de l’OCDE en 2018, en particulier parmi certains groupes, à savoir les Maoris et les Insulaires du Pacifique (partie C). Le taux de pauvreté infantile (avant et après coûts de logement) avait diminué avant le début du choc lié au COVID-19, mais il est resté stable au premier semestre de 2020 (dernière période pour laquelle des données sont disponibles) (Graphique 1.28). La proportion d’enfants vivant dans un ménage avec moins de 50 % du revenu médian des ménages après déduction des coûts de logement s’élevait à 18.4 % juste avant le choc lié au COVID-19, mais à 21 % parmi les Maoris et les Insulaires du Pacifique (Statistiques sur la pauvreté infantile de l’Office statistique de Nouvelle-Zélande).

Si les effets du choc du COVID-19 sur le bien-être ne peuvent pas être encore évalués en détail faute d’indicateurs disponibles couvrant la période de la pandémie, les résultats de certaines enquêtes synthétisés dans les Perspectives de bien-être du Budget 2021 (Wellbeing Outlook of Budget 2021) indiquent que les Néo-Zélandais sont restés en bonne santé, globalement à l’abri financièrement et en contact les uns avec les autres durant la pandémie. La gestion satisfaisante du COVID-19 par les autorités (Encadré 1.2) et la riposte macroéconomique efficace des pouvoirs publics (Encadré 1.4 et Encadré 1.5) ont contribué à ces résultats. Toutefois, le choc du COVID-19 a amplifié certains problèmes de bien-être qui dataient d’avant la pandémie, par exemple les inégalités de revenu relativement fortes et la faible accessibilité financière du logement. En outre, la pandémie a touché l’ensemble des catégories sur le marché du travail, mais les inégalités en fonction du sexe, de l’âge et de l’appartenance ethnique se sont légèrement creusées en 2020, avant de renouer avec les niveaux historiques.

Graphique 1.26. La Nouvelle-Zélande était bien classée à l’aune de plusieurs indicateurs de la publication de l’OCDE Comment va la vie? avant la pandémie

Graphique 1.27. Les inégalités de revenu sont supérieures à la moyenne de l’OCDE et le taux de pauvreté infantile est élevé

Afin d’atténuer une potentielle aggravation des inégalités de revenu et de la pauvreté infantile sous l’effet du choc du COVID-19, le gouvernement a intégré dans le Budget 2021 un relèvement des taux de l’ensemble des principales prestations hebdomadaires compris entre 32 NZD et 55 NZD, conformément à la recommandation du groupe consultatif d’experts sur le bien-être (Welfare Expert Advisory Group). Les principales prestations ont augmenté de 20 NZD le 1^er juillet 2021, avant une deuxième hausse prévue le 1^er avril 2022. Ces relèvements sont venus s’ajouter à la hausse de 3.1 % liée à l’indexation des salaires qui a eu lieu le 1^er avril 2021. Les familles avec enfants ont reçu un complément de 15 NZD. Le gouvernement prévoit que ces mesures permettront de sortir de la pauvreté 19 000 à 33 000 enfants au regard de l’indicateur après déduction des coûts de logement. Des réformes visant à aider les ménages à sortir du système de prestations dont ils bénéficient en levant les obstacles au travail réduiraient encore davantage la pauvreté infantile. Bien que le coin fiscal moyen sur le travail en Nouvelle-Zélande soit faible par rapport à celui de nombreux pays de l’OCDE (Graphique 1.29, partie A), les parents isolés avec enfants et les couples mariés à revenu unique avec enfants sont soumis à l’un des taux marginaux effectifs de l’impôt sur les revenus du travail les plus élevés (partie B). En effet, les prestations soumises à conditions de ressources et les crédits d’impôt sont supprimés rapidement lorsque la rémunération dépasse 65 % du salaire moyen (OCDE, 2021[19]). La perte d’une grande partie du surcroît de rémunération consécutive à l’imposition et à la minoration des prestations décourage les ménages concernés de travailler davantage, ce qui les enferme dans la pauvreté dans l’emploi (Nolan, 2018[20]).

Graphique 1.28. La réduction de la pauvreté infantile tendait vers les objectifs avant le choc du COVID-19

Principaux indicateurs de la pauvreté infantile utilisés par les autorités

Working for Families est de loin le programme soumis à conditions de ressources le plus important en Nouvelle-Zélande. Il s’agit d’un ensemble de quatre crédits d’impôt d’un montant de 3 milliards NZD (3.5 % des recettes fiscales totales) destinés aux familles avec enfants. Ces crédits d’impôt représentent la plus grande partie des transferts monétaires figurant dans le Graphique 1.29, partie A. Pour réduire le piège de la pauvreté dans l’emploi et les taux marginaux effectifs d’imposition élevés, il faudrait relever les seuils d’abattement et abaisser les taux de dégressivité au titre du programme Working for Families, comme le recommande le groupe consultatif d’experts sur le bien-être (2018[21]). Les seuils d’abattement, qui ont concrètement été ajustés de manière ponctuelle durant le cycle budgétaire, devraient être modifiés de façon plus systématique pour faire en sorte qu’ils tiennent bien compte de la hausse récente du coût de la vie, notamment en indexant les seuils sur l’inflation (Welfare Expert Advisory Group, 2018[21]). Le gouvernement devrait aussi revoir et ajuster les seuils de minoration plus régulièrement et fréquemment pour veiller à ce qu’ils rendent compte de la situation économique actuelle et facilitent la sortie des ménages à faible revenu du système de prestations.

Graphique 1.29. Le coin fiscal sur le travail est l’un des moins élevés de la zone OCDE

Renforcer la démarche de bien-être dans l’élaboration des politiques publiques

Le Budget 2020 privilégiait à juste titre la neutralisation des effets socioéconomiques du COVID-19 et l’aide aux Néo-Zélandais touchés. La pandémie a aussi perturbé les efforts déployés par les autorités pour intégrer des outils, dispositifs et ensembles de données nécessaires pour atteindre les objectifs de bien-être de manière plus rigoureuse dans le budget, sachant qu’un redéploiement considérable des ressources s’imposait pour déployer des mesures de soutien d’urgence.

Le Budget 2021 a été recentré sur le bien-être, avec les priorités suivantes : endiguer le COVID-19 et accélérer la reprise tout en s’attaquant à des enjeux majeurs comme le changement climatique, l’accessibilité du logement et la pauvreté infantile. Le gouvernement a élaboré le Budget 2022 en ayant à l’esprit les objectifs de bien-être suivants :

Une transition juste : faciliter la transition vers une économie résiliente face au changement climatique, durable et à faibles émissions.
Le bien-être physique et mental : contribuer à améliorer les résultats sur le plan de la santé pour tous les Néo-Zélandais, réduire la propagation du COVID-19 et protéger l’ensemble de la population.
L’avenir du travail : permettre à tous les Néo-Zélandais et à toutes les entreprises néo-zélandaises de tirer parti des nouvelles technologies et d’augmenter la productivité et les salaires grâce à l’innovation.
Les Maoris et les Insulaires du Pacifique : améliorer les revenus, les compétences et les perspectives des Maoris et des Insulaires du Pacifique, notamment en facilitant l’accès à un logement abordable, sûr et stable.
Le bien-être des enfants : réduire la pauvreté des enfants et améliorer leur bien-être, notamment en améliorant leur accès à un logement sûr et stable.

Au cours de la période à venir, il aurait lieu de renforcer encore la capacité des organismes publics à intégrer l’analyse du bien-être dans la planification des politiques, y compris s’agissant des analyses coûts-avantages et de rentabilité requises (Tableau 1.9). Il faut pour cela des indicateurs de bien-être qui soient quantifiables, suffisamment décomposables et statistiquement fiables. Les organismes officiels devraient éviter de fonder leurs politiques sur des indicateurs qui sont très subjectifs, généraux ou basés sur de très petits échantillons. Ils devraient utiliser des indicateurs subjectifs en parallèle d’indicateurs objectifs, comme le soulignait l’Étude économique 2019 de l’OCDE. Les priorités en matière de bien-être définies dans le cadre du processus d’établissement du budget peuvent être complétées par des règles pratiques pour faciliter leur mise en œuvre. Dans le premier Budget bien-être en 2019, les priorités en la matière étaient trop générales pour éclairer efficacement les organismes publics et n’ont guère contribué à limiter les demandes de crédits budgétaires reçues par le Trésor. Des groupes interministériels ont été constitués pour le Budget 2020 en vue de sélectionner des mesures pour chacune des priorités du budget. Alors que le cadre de budgétisation du bien-être continue de s’étoffer, il faut veiller à ce qu’il puisse être mis en œuvre par les organismes officiels sans engager d’importantes dépenses supplémentaires.

*Recommandations de l’Étude* 2019 (Principales recommandations en gras)**	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Donner la priorité à l’amélioration du bien-être des Maoris, des Insulaires du Pacifique, des parents isolés et des enfants, grâce à des politiques mieux ciblées en matière de revenus, d’éducation, de santé et de logement.	Le Budget 2020 a dû être recentré sur l’aide aux personnes touchées par le COVID-19. Le Budget 2021 met en exergue les cinq objectifs de bien-être qui concernent en priorité ces groupes cibles (les parents isolés ne sont toutefois pas inclus dans les groupes cibles).
Améliorer la mesure du capital naturel, de l’innovation, du capital humain et de l’identité culturelle, ainsi que l’intégration des populations autochtones, dans le Tableau de bord ou dans la base de données IANZ (**Indicators Aotearoa New Zealand) de l’Office statistique de Nouvelle-Zélande (Stats NZ**).	Les efforts déployés par les autorités pour élargir le périmètre des indicateurs ont été freinés par la pandémie de COVID-19. Des progrès ont été accomplis pour conceptualiser le bien-être des Maoris et pour réfléchir aux moyens d’intégrer la culture et le bien-être des enfants dans le cadre d’évaluation des niveaux de vie (Living Standards Framework) utilisé dans les procédures d’établissement du budget. La fréquence de certains indicateurs a aussi été augmentée.
Mobiliser des ressources suffisantes afin de recueillir régulièrement des indicateurs clés suffisamment décomposables.	La pandémie de COVID-19 a imposé un redéploiement considérable des ressources au détriment de ces activités afin de lutter contre ses effets socioéconomiques.
Continuer d’utiliser des indicateurs subjectifs de bien-être pour compléter les données objectives, et non pas pour les remplacer.	Aucune mesure prise.
Dresser le bilan du Budget 2019 et améliorer encore les orientations méthodologiques concernant la préparation et l’évaluation des demandes de crédits budgétaires.	L’élaboration d’orientations méthodologiques pour la préparation et l’évaluation des demandes de crédits budgétaires progresse.
Intégrer les considérations relatives au bien-être dans d’autres conseils sur l’action à mener et outils, comme l’analyse d’impact de la réglementation, et dans l’évaluation des politiques publiques.	Certains des outils d’analyse coûts-avantages du gouvernement intègrent à présent la dimension de bien-être.

Rehausser la croissance de la productivité

Comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, la croissance de la productivité du travail a diminué après la crise financière mondiale pour atteindre environ la moitié du taux antérieur à la crise (Graphique 1.30, partie A). Le ralentissement de la croissance de la productivité est imputable au renforcement limité de l’intensité capitalistique et à la faible croissance de la productivité multifactorielle (partie B). Le premier facteur s’explique par la faiblesse des dépenses d’investissement et le second par l’absence de fortes pressions concurrentielles qui améliorent l’innovation et l’affectation des ressources, par une intégration réduite dans l’économie mondiale, par une innovation et un transfert de connaissances insuffisants et par une grande inadéquation des qualifications et des compétences, ainsi qu’il était examiné en détail dans l’Étude économique de l’OCDE de 2017 consacrée à la Nouvelle-Zélande. Les dépenses d’investissement ont été freinées par les taux effectifs élevés de l’impôt sur les sociétés qui réduisent l’attractivité de la Nouvelle-Zélande pour y développer des activités rentables.

Le marché intérieur de la Nouvelle-Zélande, qui est de petite taille et morcelé à l’échelle régionale, et l’éloignement géographique du pays réduisent la concurrence. D’après l’indicateur de réglementation des marchés de produits de l’OCDE, les obstacles réglementaires à la concurrence en Nouvelle-Zélande sont assez peu nombreux et les formalités administratives pour créer une entreprise figurent parmi les moins lourdes de la zone OCDE (Graphique 1.31). Il est toutefois possible de simplifier les règles en publiant en ligne l’ensemble des dispositions réglementaires actuellement en vigueur, comme en Australie ou dans d’autres petites économies avancées. La présence capitalistique de l’État est aussi plus forte que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, et certaines entreprises publiques bénéficient d’un traitement préférentiel. Le poids capitalistique de l’État freine aussi la concurrence dans les industries de réseau. Si les obstacles réglementaires à la concurrence dans les services sont peu nombreux, le secteur de la grande distribution alimentaire est dominé par un duopole composé des chaînes de supermarchés de deux grandes enseignes (Commission du commerce néozélandaise, 2021[22]). La Commission du commerce a lancé une étude de marché sur la grande distribution alimentaire en novembre 2020. Dans son projet de rapport, diffusé en juillet 2021 pour concertation avec les parties prenantes, la Commission indique que les deux enseignes dégagent des bénéfices durablement importants, pratiquent des prix des denrées alimentaires plus élevés que dans les autres pays de l’OCDE et ont tendance à éviter de se concurrencer sur les prix (Commission du commerce néozélandaise, 2021[22]). Les autres distributeurs alimentaires ne sont pas en mesure de rivaliser en termes de prix et de gamme de produits. Ils ne peuvent pas non plus accéder à un approvisionnement en gros à des prix concurrentiels puisque les deux grands distributeurs sont aussi les principaux grossistes et ne s’approvisionnent qu’eux-mêmes. Dans le projet de rapport, la Commission du commerce a proposé des solutions pour intervenir. Les deux grands distributeurs pourraient par exemple s’engager à approvisionner d’autres distributeurs en produits alimentaires à des conditions équitables et non discriminatoires. Une deuxième option serait de favoriser l’entrée sur le marché et la croissance d’un troisième grand distributeur. La solution de dernier recours consisterait à séparer verticalement les activités de détail et de gros des deux grands distributeurs. Après concertation, la Commission circonscrira ces solutions à des recommandations finales, qui seront présentées au ministre du Commerce et de la Consommation en mars 2022.

Graphique 1.30. La croissance de la productivité a ralenti

Graphique 1.31. Les obstacles réglementaires à la concurrence sont dans l’ensemble peu nombreux mais la présence capitalistique de l’État est forte

Indicateur de réglementation des marchés de produits de l’OCDE, compris entre 0 (minimum d’obstacles) et 6 (maximum d’obstacles), 2018

Adapter le taux de l’impôt sur les sociétés aux niveaux de la concurrence

Les taux de l’impôt sur les sociétés sont plus élevés en Nouvelle-Zélande que dans la plupart des autres pays de l’OCDE et sont particulièrement élevés par rapport à ceux de certaines petites économies avancées (Graphique 1.32). Le taux nominal élevé (partie A) encourage les sociétés internationalisées à transférer leurs bénéfices à l’étranger ou à implanter leurs activités très rentables en dehors de la Nouvelle-Zélande. Le taux marginal effectif élevé (partie B) dissuade les entreprises, y compris les multinationales, d’investir davantage, car il accroît le coût d’usage du capital, d’où les faibles niveaux de dépenses d’investissement en Nouvelle-Zélande (OCDE, 2017[23] ; 2021[24]). L’écart entre les taux d’imposition nominaux et effectifs est plus faible en Nouvelle-Zélande que dans la plupart des autres pays de l’OCDE parce que l’assiette de l’impôt sur les sociétés est plus large, malgré le rétablissement de déductions pour amortissement sur les bâtiments industriels et tertiaires en 2020. Réduire le taux nominal de l’impôt sur les sociétés pour aligner le taux effectif sur ceux appliqués en Australie et dans les petites économies avancées encouragerait l’investissement dans le capital physique et immatériel qui contribue à la croissance de la productivité ; les recommandations antérieures de l’OCDE en matière de fiscalité figurent dans le Tableau 1.10. En outre, cela inciterait moins les sociétés internationalisées à réduire au minimum la part de leurs bénéfices déclarés en Nouvelle-Zélande. Toutefois, il faut mettre en balance ces effets positifs avec les coûts budgétaires et autres de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés. Par exemple, abaisser encore le taux de l’impôt sur les sociétés (28 %) par rapport aux deux taux marginaux supérieurs de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (38 % et 33 %) pourrait mettre en péril l’intégrité fiscale en incitant les particuliers fortunés à transférer leurs revenus vers des entités juridiques afin de diminuer leurs impôts exigibles. Cela réduirait aussi l’imposition des rentes économiques (Tax Working Group, 2018[25]). La Direction générale des impôts se penchera sur le rôle joué par la fiscalité pour stimuler l’investissement et la productivité dans son document Long-Term Insights Briefing de 2022, qui sera l’occasion d’étudier le bien-fondé du taux actuel de l’impôt sur les sociétés et des possibles réformes.

Graphique 1.32. Le taux de l’impôt sur les sociétés est élevé, surtout par rapport aux autres petites économies avancées

Recommandations des *Études* antérieures (Principales recommandations en gras)	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Éliminer la double imposition des bénéfices transtasmaniens distribués aux actionnaires, en continuant de travailler sur un accord avec l'Australie pour la reconnaissance mutuelle des crédits d'imputation dans les régimes fiscaux des deux pays relatifs à l'investissement étranger.	Aucune mesure n’a été prise.
Mettre en place un impôt sur les plus-values et renforcer la fiscalité environnementale et l'imposition de la propriété immobilière ou foncière afin d’accentuer l’efficacité et l’équité de la structure fiscale.	Le champ d’application de l'impôt sur les plus-values prélevé sur les placements immobiliers a été élargi, puisqu'il est maintenant appliqué aux biens détenus pendant une période inférieure ou égale à dix ans, au lieu de cinq ans précédemment.
Envisager de limiter les crédits d'impôt au titre du régime d'épargne-retraite KiwiSaver aux adhérents ayant des revenus modestes. Élargir à l'ensemble des salariés le principe d'adhésion automatique à KiwiSaver. Substituer à la stratégie d'investissement des fonds de défaillance une stratégie fondée sur l'ensemble du cycle de vie, adaptée à l'âge des adhérents.	Aucune mesure n’a été prise.
Limiter la déductibilité fiscale des pertes générées par les investissements dans l’immobilier locatif en autorisant seulement qu’elles soient imputées sur des revenus locatifs futurs.	Le gouvernement a limité la déductibilité fiscale des pertes immobilières locatives aux revenus locatifs futurs, à compter de l’année fiscale 2019-20.

Les investissements directs étrangers (IDE) entrants de la Nouvelle-Zélande ont été plus faibles que dans de nombreux autres pays de l’OCDE (Graphique 1.33), ce qui a freiné l’intégration commerciale et l’intégration dans les chaînes de valeur mondiales (Graphique 1.5, Graphique 1.6), qui jouent souvent le rôle de canaux de diffusion des technologies depuis la frontière de productivité mondiale. Avant la pandémie de COVID-19, la Nouvelle-Zélande était dotée d’un processus de sélection des investissements étrangers de vaste portée. Pour toute une série d’investissements, un signalement au Bureau des investissements à l’étranger (Overseas Investment Office, OIO) et l’approbation de ce dernier étaient nécessaires, ce qui était à l’origine de coûts élevés induits par le respect de la réglementation et de grandes incertitudes pour les investisseurs étrangers et ralentissait les échanges de services. En mai 2020, l’éventail des IDE concernés par la sélection a été temporairement élargi à l’ensemble des investissements étrangers qui impliquent de prendre une participation dans une entreprise néo-zélandaise laquelle aboutit à une participation de plus de 25 % ou porte une participation existante à 50 %, 75 % ou 100 % voire au-delà. Le gouvernement est revenu sur cette mesure temporaire en juillet 2021 et a simplifié le processus de sélection des IDE en adoptant des mesures qui visent à exonérer certaines transactions du dispositif et à alléger les formalités administratives. Par exemple, le périmètre du critère de l’intérêt national appliqué aux États étrangers ou aux investisseurs parapublics a été réduit, ce qui devrait faciliter la prise de participation par les fonds de pension étrangers. Certaines transactions peu risquées comme le transfert de titres de créance n’ont pas été soumises au processus de sélection, tout comme l’augmentation des participations dans des terrains sensibles qui ne dépassent pas les plafonds de participation ou de contrôle. Des exceptions à la définition d’une personne étrangère ont aussi été prévues pour les organismes de placement collectif et les personnes morales de Nouvelle-Zélande, y compris les sociétés cotées à la Bourse de Nouvelle-Zélande à participation majoritaire et effectivement contrôlées par des Néo-Zélandais (les personnes étrangères détenant 10 % ou plus du total des actions détiennent ensemble 25 % ou moins du total des titres). Les investisseurs fidèles feront l’objet d’une vérification des antécédents simplifiée. En outre, des délais maximum réglementaires seront précisés pour chaque demande d’approbation, ce qui réduira l’incertitude pour les investisseurs étrangers.

Si ces réformes récentes sont conformes aux recommandations antérieures de l’OCDE (Tableau 1.11) et donc bienvenues, le gouvernement devrait contrôler leur impact sur l’IDE et simplifier encore les procédures dans le cas où le nouveau dispositif ne permet pas de stimuler l’investissement. Il a aussi été observé que l’IDE en Nouvelle-Zélande n’a guère contribué à créer de nouvelles exportations innovantes (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[26]). Le gouvernement devrait compléter les réformes générales par des mesures ciblées pour attirer des IDE dans des secteurs importants ou dans des domaines technologiques où les entreprises multinationales peuvent jouer un grand rôle en diffusant des technologies de pointe et en offrant des possibilités de formation.

Graphique 1.33. Le stock d’IDE entrant est faible pour une petite économie ouverte

Stock d’IDE entrant, en % du PIB, 2020¹

Recommandations des *Études* antérieures (Principales recommandations en gras)	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Réduire progressivement la portée du processus de sélection des investissements étrangers. Continuer de réduire les coûts induits par le respect de la réglementation et renforcer la prévisibilité de l'action publique pour les investisseurs.	Bien que la sélection des IDE ait été temporairement élargie dans le cadre de la pandémie de COVID-19, le gouvernement est revenu sur ces mesures provisoires en juillet 2021 et a adopté des mesures visant à simplifier le processus de sélection des IDE et à alléger les formalités administratives.
Se pencher sur l’utilité de recentrer le droit de la concurrence sur les effets des comportements potentiellement anticoncurrentiels, plutôt que sur l’intention qui les sous-tend. Donner à la Commission du commerce les prérogatives et les ressources nécessaires pour réaliser des études de marché.	Un projet de loi d’amendement de la Commission du commerce en cours d’examen par le Parlement modifiera l’interdiction énoncée à l’article 36 de la Loi de prendre en compte les effets des comportements potentiellement anticoncurrentiels adoptés par les entreprises en position de force sur le marché. La Commission du commerce a finalisé une étude de marché sur le secteur de la distribution portant sur l’approvisionnement en essence et en diesel utilisés dans le transport terrestre en décembre 2019. Une étude de marché sur le secteur de la grande distribution alimentaire a été lancée en novembre 2020 et un projet de rapport a été diffusé pour examen en juillet 2021. Une étude de marché sur le secteur des matériaux de construction a été annoncée en novembre 2021.
Développer l'utilisation des évaluations ex post des décisions de la Commission du commerce pour évaluer ses performances.	La Commission du commerce réalise périodiquement des évaluations internes de ses décisions en matière de fusion afin d’améliorer les processus de décision. La dernière évaluation a été effectuée en 2019. Des ressources supplémentaires ont été affectées pour renforcer la gouvernance et l’utilisation par la Commission des données et des analyses pouvant être utilisées à l’appui d’une évaluation efficace.
Accroître le soutien budgétaire à la recherche-développement des entreprises. Maintenir ou renforcer le soutien à long terme apporté aux collaborations fructueuses entre établissements de recherche et entreprises.	Un crédit d’impôt en faveur de la R-D de 15 % a été instauré en 2019, en lieu et place des aides au développement de la R-D baptisées Growth Grants. Les entreprises qui subissent une perte fiscale ou payent un impôt sur leurs bénéfices inférieur aux crédits d’impôt en faveur de la R-D peuvent bénéficier de remboursements de ces crédits d’impôt dans certains cas. Le plafond qui s’applique à ce remboursement a été relevé dans le cadre de la riposte budgétaire au COVID-19.
Pour remédier au déficit de financement par capitaux propres, modifier l’allocation du Fonds d'investissement en capital-risque de Nouvelle-Zélande (New Zealand Venture Investment Fund) afin de mieux soutenir les entreprises en phase de développement initial.	Le gouvernement a lancé le Fonds Elevate NZ Venture (le Fonds Elevate) en mars 2020. Il s’agit d’un programme de fonds de fonds qui affectera jusqu’à 300 millions NZD à des sociétés de capital-risque sur les cinq prochaines années afin d’accroître les investissements dans des entreprises technologiques en forte croissance.
S'orienter vers la privatisation d'entreprises publiques, et envisager une réduction de la part des actifs portuaires détenue par les administrations locales afin de renforcer la discipline de marché dans ce secteur.	Aucune mesure n’a été prise. En août 2021, le gouvernement a refusé de soutenir le projet de levée de fonds de la compagnie aérienne Air New Zealand, qui a de fait été reporté au début de 2022.

Pour les entreprises, l’export est une solution essentielle pour atteindre un volume de production suffisant en vue de réduire les coûts unitaires. Comme dans d’autres pays de l’OCDE, les entreprises exportatrices en Nouvelle-Zélande sont plus productives et investissent davantage dans le capital et l’innovation que les entreprises non exportatrices (Sin et al., 2014[27]). En effet, exporter leur permet d’atteindre une taille suffisante pour justifier des investissements coûteux visant à rehausser la productivité (voir le Chapitre 2). Cependant, compte tenu de la petite taille du marché intérieur et de l’absence de marchés voisins au sein de blocs de libre-échange, les entreprises de Nouvelle-Zélande doivent pénétrer des marchés éloignés avant d’atteindre un certain volume de production (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[26]). Afin d’encourager les entreprises ayant d’emblée « une vocation mondiale », la Nouvelle-Zélande doit coordonner efficacement l’aide à l’innovation et la promotion des exportations pour renforcer la compétitivité des jeunes entreprises innovantes et les propulser sur les marchés d’exportation (Chapitre 2). Il est aussi important que ces mesures de soutien stimulent les exportations des entreprises appartenant à des femmes, qui sont généralement moins internationalisées. En 2020, la Nouvelle-Zélande a signé l’Arrangement mondial sur le commerce et le genre (AMCG), en même temps que le Canada, le Chili et aujourd’hui le Mexique. L’objectif est de promouvoir des mesures complémentaires portant sur le commerce et le genre afin d’améliorer la participation des femmes au commerce et à l’investissement ainsi qu’au renforcement de l’autonomisation économique des femmes. La Nouvelle-Zélande a aussi la possibilité d’accroître l’efficience de ses procédures aux frontières grâce à un meilleur accès à l’information sur les décisions relatives aux frontières, à un plus grand recours aux décisions préalables, ainsi qu’à une simplification et à une automatisation des procédures de dédouanement aux frontières (comme en témoigne l’indicateur de facilitation des échanges de l’OCDE).

Les dépenses de recherche et développement (R-D) sont faibles. Les différences de composition sectorielle expliquent seulement une petite partie du déficit par rapport à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2017[23]). Les dépenses de R-D axées sur les entreprises sont les plus faibles parmi les petites économies avancées. Les aides publiques à la R-D axée sur les entreprises accordent à présent une plus grande place aux incitations fiscales, au détriment des aides directes. La générosité des crédits d’impôt en faveur de la R-D est proche de la médiane des pays de l’OCDE (OCDE, 2021[28]). En outre, le dispositif de crédit d’impôt en cas de perte au titre de la R-D permet aux entreprises de récupérer 28 % du déficit lié aux dépenses de R-D. Les crédits d’impôt en faveur de la R-D bénéficient aussi aux entreprises qui subissent une perte fiscale ou payent un impôt sur leurs bénéfices inférieur aux crédits d’impôt en faveur de la R-D, à travers des remboursements des crédits d’impôt. Le plafond qui s’applique à ces derniers a été relevé dans le cadre de la riposte budgétaire au COVID-19. La transition entre des aides directes et des crédits d’impôt en faveur de la R-D est une tendance fréquente dans la zone OCDE et profiterait à un éventail plus large d’entreprises que les subventions de recherche. Toutefois, les crédits d’impôt en faveur de la R-D sont insuffisants pour pouvoir orienter l’innovation vers les besoins plus généraux de la société. Il s’agit d’instruments sous-optimaux pour encourager l’investissement dans les connaissances à la jonction entre la recherche fondamentale et l’élaboration concrète de produits ou de processus (OCDE, 2021[29]). Par conséquent, il faudrait les compléter par des aides spécifiques en tenant compte de la nécessité de cibler l’aide à l’innovation pour les secteurs ou technologies stratégiques qui accéléreraient le rattrapage de productivité de la Nouvelle-Zélande. Ainsi, les autorités envisagent, dans le cadre des Plans de transformation des secteurs économiques (Industry Transformation Plans), de concentrer les efforts d’innovation pour accroître la productivité sur les secteurs exportateurs à fort potentiel. Les aides ciblées devraient être toutefois évaluées à l’aune de leur impact au moyen d’un système de suivi rigoureux, transparent et indépendant, et retirées si elles s’avèrent infructueuses (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[26]).

Le transfert de connaissances depuis les instituts de recherche de la Couronne et les universités, par exemple via une collaboration en matière de recherche, est limité (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[26]). Cela tient notamment au fait que les mécanismes de financement n’encouragent pas suffisamment les activités de transfert de connaissances. Par exemple, seuls deux des sept instituts de recherche de la Couronne disposent de financements sectoriels considérables, axés sur les industries terrestres et les technologies géothermiques. Les incitations financières pour que les chercheurs universitaires fassent de la recherche appliquée sont elles aussi faibles (Commission néo-zélandaise de la productivité, 2021[26]). Il est important que les domaines de recherche spécialisée des universités correspondent aux thèmes qui sont particulièrement pertinents du point de vue des problèmes rencontrés par les entreprises néo-zélandaises pour mettre à profit le rôle des universités, qui sont un lieu de collaboration en matière de recherche internationale et de diffusion des connaissances pour le développement de secteurs et technologies stratégiques.

Comme il était analysé de manière approfondie dans l’Étude économique 2017 de l’OCDE consacrée à la Nouvelle-Zélande et dans (Adalet McGowan et Andrews, 2015[30]), la réduction de l’inadéquation des qualifications et des compétences devrait se traduire par une amélioration sensible de la productivité du travail. Le principal obstacle à l’amélioration de cette inadéquation est la lenteur de l’ajustement de l’offre de logements à la demande, ce qui entrave la mobilité des travailleurs vers des régions où les emplois correspondent mieux à leurs qualifications et compétences. Si les réformes liées au logement (voir plus bas) avançaient suffisamment pour que l’élasticité-prix de la nouvelle offre de logements se hisse au niveau observé aux États-Unis, la productivité du travail pourrait augmenter de 2¼ pour cent du fait d’une moindre inadéquation.

Préserver la flexibilité du marché du travail tout en renforçant son équité

En Nouvelle-Zélande, le marché du travail est plus flexible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. La législation sur la protection de l’emploi (LPE) est moins stricte (Graphique 1.34), bien que plus restrictive que dans la plupart des autres pays anglophones, et les négociations salariales sont entièrement décentralisées – elles se font essentiellement à l’échelle de l’entreprise comme au Canada, au Royaume-Uni, aux États-Unis et dans dix autres pays de l’OCDE. Cette souplesse, alliée à de fortes incitations au travail et à la stabilité macroéconomique, contribue aux bonnes performances des indicateurs quantitatifs du marché du travail et aux faibles écarts de taux d’emploi pour les femmes, les immigrés et les personnes handicapées (OCDE, 2018[31]), à l’exception des Māori et des Insulaires du Pacifique. Le gouvernement prévoit d’engager des consultations sur d’éventuelles réformes pour réduire les coûts supportés par les travailleurs licenciés et a présenté un projet de loi visant à réformer le système de négociation des salaires en vue d’accroître le pouvoir de négociation des travailleurs.

Graphique 1.34. En Nouvelle-Zélande, la législation sur la protection de l’emploi est moins stricte que dans nombre d’autres pays de l’OCDE.

Rigueur de la protection de l’emploi, licenciements individuels et collectifs (contrats réguliers), 2019

Introduction d’une assurance-revenu pour améliorer le soutien aux travailleurs licenciés et à ceux qui ont perdu leur emploi en raison de problèmes de santé ou de handicaps non liés à des blessures

Les travailleurs victimes d’une perte d’emploi involontaire connaissent souvent une importante réduction de leur bien-être, surtout en période de ralentissement de l’activité économique. À court terme, les suppressions d’emploi réduisent la sécurité économique et nuisent à la santé mentale, tandis qu’à long terme, elles influent négativement sur les rémunérations, la santé et le risque de mortalité (Hyslop et al., 2021[32]). Au cours des cinq premières années qui suivent une suppression d’emploi, les pertes salariales sont estimées à 15.4 milliards NZD, sur la base de 100 000 suppressions d’emploi par an (ibid). Les effets sur les travailleurs qui perdent leur emploi pour des raisons de santé et de handicap sont semblables à ceux que connaissent les licenciés économiques (Perry, Kenney et Tereshchenko, 2009[33]). En Nouvelle-Zélande, le nombre de personnes qui quittent leur emploi pour des raisons de santé ou de handicap est plus stable que celui des travailleurs licenciés et dépend moins des cycles économiques. Néanmoins, les travailleurs qui souffrent de problèmes de santé et de handicaps risquent de perdre leur emploi en période de récession et de faire face au chômage de longue durée.

Les administrations publiques versent des allocations de chômage pour aider les licenciés économiques et leur famille, à condition qu’ils satisfassent aux obligations de recherche d’emploi, ainsi que des allocations de maladie-invalidité en fonction de critères médicaux. Tous les pays de l’OCDE, sauf l’Australie et la Nouvelle-Zélande, proposent une assurance chômage qui verse un paiement en fonction du salaire pendant une période limitée. Les licenciés économiques qui n’ont pas trouvé d’emploi à la fin de cette période peuvent avoir droit à des prestations forfaitaires inférieures sous condition de ressources (c’est-à-dire allocations chômage ou aide sociale) si le revenu de leur ménage est suffisamment faible. L’Australie et la Nouvelle-Zélande offrent uniquement ce type d’assistance chômage. De même, alors que la plupart des pays de l’OCDE offrent une assurance-revenu aux travailleurs qui perdent leur emploi pour des raisons de santé ou de handicap, la Nouvelle-Zélande et l’Australie ne versent de prestations forfaitaires sous condition de ressources que lorsque la maladie ou le handicap ne sont pas liés à un accident (Nouvelle-Zélande) ou au travail (Australie). En Nouvelle-Zélande, la perte de revenus jusqu’à une certaine limite (131 911 NZD pour l’année s’achevant au 31 mars 2022) et les coûts médicaux engendrés par un accident sont assurés par la Commission d’indemnisation des accidents (Accident Compensation Commission, ACC).

En Nouvelle-Zélande, un tiers seulement des chômeurs reçoivent des prestations de chômage, souvent parce qu’ils ne sont pas admissibles. Les licenciés économiques et leur famille qui ne reçoivent que peu ou pas de prestations de chômage subissent une forte perte de revenus et auront souvent du mal à faire face aux dépenses courantes, surtout dans un pays où les frais de logement sont si élevés. En conséquence, les licenciés économiques sont souvent obligés de retrouver rapidement un emploi, même si celui-ci ne correspond pas à leurs compétences. Comme il était mentionné dans l’Étude économique 2017 de l’OCDE consacrée à la Nouvelle-Zélande, l’inadéquation des compétences est plus élevée en Nouvelle-Zélande que dans la plupart des pays de l’OCDE. Si l’indemnité de licenciement, qui est volontaire en Nouvelle-Zélande, réduit ces difficultés, sa couverture (la moitié des licenciés économiques) et sa générosité (34 semaines de salaire) ne sont pas supérieures à celles des pays qui ont également une assurance chômage (OCDE, 2017[34]). En outre, des différences importantes existent en fonction de l’âge, du sexe, du niveau d’instruction et de la profession, la protection effective dépendant du pouvoir de négociation du travailleur et du bon vouloir de l’employeur. Les travailleurs licenciés à la suite d’une défaillance d’entreprise seront moins susceptibles de recevoir une indemnité de licenciement que les autres travailleurs licenciés.

Bien qu’il soit possible de souscrire une assurance chômage-invalidité privée en Nouvelle-Zélande, peu de travailleurs y ont recours en raison de son coût élevé dû à l’antisélection. En effet, l’assureur est obligé de facturer des primes élevées pour se protéger contre le risque que l’acheteur possède des informations privées indiquant qu’il présente un niveau de risque plus élevé que celles dont dispose l’assureur. C’est la raison pour laquelle l’assurance chômage-invalidité est généralement obligatoire dans d’autres pays de l’OCDE (l’antisélection explique également pourquoi l’assurance maladie est obligatoire dans presque tous les pays).

Le gouvernement a fait savoir qu’il entendait lancer une consultation publique sur un projet de régime d’assurance sociale pour les travailleurs licenciés (c’est-à-dire une assurance chômage pour les travailleurs licenciés) et pour ceux qui perdent leur emploi à cause d’un problème de santé ou d’un handicap non lié à une blessure (c’est-à-dire une assurance maladie et invalidité) élaboré conjointement par le gouvernement et les représentants des employeurs et des employés. Il était indiqué dans le Budget 2021 que le dispositif proposé offrirait aux travailleurs des taux de remplacement d’environ 80 % pendant une période restreinte, dans la limite de seuils et de plafonds fixés. Un tel taux de remplacement pour les licenciements économiques serait très élevé par rapport aux autres pays (la moyenne de l’OCDE étant d’environ 60 %), mais il serait plus conforme aux taux de remplacement moyens de l’OCDE pour l’assurance maladie et invalidité. Après expiration des droits aux prestations d’assurance sociale, les personnes qui n’ont pas retrouvé d’emploi ou dont la capacité de travail est réduite de 50 % ou plus, pourraient réclamer les allocations chômage ou maladie sous condition de ressource actuellement disponibles. L’introduction d’une assurance chômage a été recommandée dans l’Étude économique 2017 de l’OCDE sur la Nouvelle-Zélande (Tableau 1.12) et la réduction de l’écart de protection des revenus entre les personnes qui perdent leur emploi à cause d’un problème de santé ou d’un handicap lié ou non à un accident a été recommandée dans OECD (2018[35]).

*Recommandations issues d’Études* antérieures (Principales recommandations en gras)**	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Envisager de mettre en place une assurance chômage, ou sinon d’allonger les délais de préavis de licenciement et de rendre obligatoire la notification des licenciements. Envisager également de développer la formation, l’accompagnement et le conseil aux salariés licenciés.	Le gouvernement a fait part de son désir de mettre en place une assurance de revenu social qui couvre l’assurance chômage, d’ici 2023. Les agents de l’État et les représentants des employés et des employeurs travaillent ensemble pour définir les principales caractéristiques du régime.
Surveiller les effets des augmentations du salaire minimum sur le marché du travail et la répartition des revenus, en particulier sur les femmes et les jeunes, et ralentir ces augmentations en cas d’effets négatifs.	Le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi effectue une évaluation des effets des augmentations du salaire minimum et fait une recommandation au gouvernement sur l’ampleur de cette augmentation avant que celui-ci ne prenne une décision. Le ministère a recommandé une augmentation plus faible et plus tardive (1,3 % soit 19,15 NZD de l’heure en octobre 2021) que celle décidée par le gouvernement (5,8 % soit 20 NZD de l’heure en avril 2021).
Améliorer la réactivité du secteur tertiaire aux besoins du marché du travail en formalisant les liens entre les institutions prestataires et les employeurs, et en orientant les financements vers les secteurs où des déficits de qualifications sont prévisibles, notamment en ciblant mieux les cours offerts et en attribuant des bourses sélectives en fonction de critères de mérite et de besoin.	La loi modifiant la loi sur l’éducation (éducation et formation professionnelle) est entrée en vigueur le 1^er avril 2020. Par rapport aux dispositions précédentes, le nouveau système vise à mieux répondre aux attentes des employeurs en matière de compétences, fournit un meilleur soutien aux apprenants pendant leur formation et assure une plus grande cohérence dans l’enseignement professionnel à travers le pays. L’apprentissage intégré au travail deviendra un aspect de plus en plus important du système d’enseignement professionnel.

Recommandations issues d’Études antérieures

(Principales recommandations en gras)

Mesures prises depuis la précédente Étude

Envisager de mettre en place une assurance chômage, ou sinon d’allonger les délais de préavis de licenciement et de rendre obligatoire la notification des licenciements. Envisager également de développer la formation, l’accompagnement et le conseil aux salariés licenciés.

Le gouvernement a fait part de son désir de mettre en place une assurance de revenu social qui couvre l’assurance chômage, d’ici 2023. Les agents de l’État et les représentants des employés et des employeurs travaillent ensemble pour définir les principales caractéristiques du régime.

Surveiller les effets des augmentations du salaire minimum sur le marché du travail et la répartition des revenus, en particulier sur les femmes et les jeunes, et ralentir ces augmentations en cas d’effets négatifs.

Le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi effectue une évaluation des effets des augmentations du salaire minimum et fait une recommandation au gouvernement sur l’ampleur de cette augmentation avant que celui-ci ne prenne une décision. Le ministère a recommandé une augmentation plus faible et plus tardive (1,3 % soit 19,15 NZD de l’heure en octobre 2021) que celle décidée par le gouvernement (5,8 % soit 20 NZD de l’heure en avril 2021).

Améliorer la réactivité du secteur tertiaire aux besoins du marché du travail en formalisant les liens entre les institutions prestataires et les employeurs, et en orientant les financements vers les secteurs où des déficits de qualifications sont prévisibles, notamment en ciblant mieux les cours offerts et en attribuant des bourses sélectives en fonction de critères de mérite et de besoin.

La loi modifiant la loi sur l’éducation (éducation et formation professionnelle) est entrée en vigueur le 1^er avril 2020. Par rapport aux dispositions précédentes, le nouveau système vise à mieux répondre aux attentes des employeurs en matière de compétences, fournit un meilleur soutien aux apprenants pendant leur formation et assure une plus grande cohérence dans l’enseignement professionnel à travers le pays. L’apprentissage intégré au travail deviendra un aspect de plus en plus important du système d’enseignement professionnel.

Un avantage potentiel de l’assurance chômage est qu’elle permettrait aux travailleurs licenciés d’avoir plus de temps pour trouver un emploi qui correspond mieux à leurs compétences. La question de savoir si en prolongeant la durée de recherche d’un emploi le demandeur obtiendrait un travail mieux adapté à ses compétences est empirique ; en théorie, le prolongement de la durée de la recherche pourrait se traduire par des emplois mieux pourvus, mais il pourrait également entraîner une dépréciation des compétences et envoyer des signaux négatifs aux employeurs qui nuiraient à la qualité de la compatibilité travailleur-emploi. Après l’étude de méta-analyses, Schmieder, von Wachter et Bende (2016[36]), Tatsiramos et Ours (2014[37]) et Hyslop et al. (2021[32])concluent que, dans l’ensemble, le prolongement de la durée de la recherche ne se traduit pas par des emplois mieux pourvus. Cela ne veut pas dire que certains travailleurs licenciés, notamment les travailleurs hautement qualifiés ne bénéficieront pas d’emplois bien pourvus ; mais pour de nombreux travailleurs peu qualifiés, n’importe quel emploi est susceptible d’apporter des avantages similaires en termes de productivité. Dans le même temps, il pourrait y avoir un point de bascule à partir duquel la dévalorisation des compétences augmente. Dans ces circonstances, certaines caractéristiques de l’assurance chômage comme des prestations de courte durée, l’application efficace des conditions d’activation et la diminution des taux de remplacement au fil du temps pourraient conduire à des emplois mieux pourvus. Si la mise en œuvre d’un tel régime s’accompagne d’un taux de remplacement élevé, il sera important d’élaborer des politiques actives du marché du travail (PAMT) efficaces pour réduire le risque d’augmentation du chômage structurel. Sur la base d’une analyse groupée de 31 pays, Escudero (2018[38]) conclut qu’il est particulièrement important d’avoir des ressources suffisantes et une bonne continuité du programme pour que les PAMT améliorent les résultats globaux sur le marché du travail. De plus, les aides et mesures à la création d’entreprise à l’intention des populations vulnérables sont plus efficaces que d’autres PAMT pour réduire le chômage et accroître l’emploi, surtout pour les personnes peu qualifiées.

Un régime d’assurance sociale permettrait aussi d’améliorer la résilience aux chocs de l’économie et du marché de l’emploi néo-zélandais, en renforçant les stabilisateurs automatiques, d’autant plus que ce type de régime a généralement de forts effets multiplicateurs budgétaires. Les modèles de l’OCDE indiquent que la Nouvelle-Zélande a une résilience moyenne aux chocs. L’impact d’un tel régime sur les stabilisateurs automatiques dépendra de sa portée, de sa générosité et de la réactivité des sources de financement (prélèvements, cotisations ou impôts) et des indemnités de licenciement face à un ralentissement économique.

Des accords de rémunération équitable (Fair Pay Agreements) renforceront le pouvoir de négociation des travailleurs

Un autre élément essentiel du Programme du gouvernement sur les relations professionnelles (Workplace Relations Package) vise à accroître les revenus des travailleurs faiblement rémunérés, comme mentionné dans l’Étude économique de 2019, en renforçant le pouvoir de négociation des travailleurs par la mise en place d’accords de rémunération équitable qui stipulent des salaires et des conditions minimums dans les professions et les branches où les salaires sont bas. La législation que le gouvernement espère faire adopter par le parlement, d’ici le début de 2022, a été élargie à toutes les professions dans l’ensemble de l’économie. Les travailleurs ou leurs représentants syndicaux peuvent engager un processus de négociation sur un accord de rémunération équitable si 1 000 ou 10 % des travailleurs d’une profession y sont favorables. Les représentants des employeurs doivent négocier et les syndicats ne sont pas autorisés à faire grève pendant la négociation, ce qui, selon le gouvernement, ne viole pas les obligations de la Nouvelle-Zélande à l’égard de l’Organisation internationale du travail concernant la liberté d’association et le droit de grève dans les négociations collectives, car ces droits sont préservés dans d’autres formes de négociation. L’obligation pour les deux parties à la négociation de faire tout leur possible pour établir et maintenir une relation productive avec tous les travailleurs ou employeurs concernés est particulièrement lourde, bien plus que l’obligation de négocier de bonne foi, inscrite dans la loi actuelle sur les relations de travail (Ministère des Affaires, de l’Innovation et de l’Emploi, 2021[39]). Le problème est d’autant plus critique qu’il y a peu d’organisations patronales en Nouvelle-Zélande et que la couverture syndicale n’atteint que 19 %. Si les parties ne parviennent pas à un accord, l’autorité chargée des relations de travail prendra une décision contraignante. Très souvent, ce système risque d’aboutir à une impasse dans les négociations et à l’imposition d’une décision par l’autorité chargée des relations de travail, limitant les avantages supplémentaires tirés de la négociation (MBIE, 2021[40]).

Comme mentionné dans l’Étude économique 2019 de l’OCDE consacrée à la Nouvelle-Zélande, les données internationales indiquent que les accords de rémunération équitable pourraient accroître l’emploi et réduire les inégalités de salaires des salariés à temps plein, (OCDE, 2019[41])mais aussi faire baisser la croissance de la productivité du travail ainsi que la productivité multifactorielle dans les secteurs concernés (OCDE, 2017[42]). Ainsi, une moindre flexibilité à l’échelle de l’entreprise, caractéristique des systèmes de négociation centralisés, pourrait se traduire par une plus faible croissance de la productivité. Selon l’OCDE (2019[41]) pour ce qui est des accords de branche (Traxler, 1995[43]), la décentralisation organisée, qui permet de déterminer certains éléments des conditions de travail et d’organisation au niveau de l’entreprise ou au niveau de l’individu sous certaines conditions, pourrait contribuer à l’obtention de meilleurs résultats en termes d’emploi et d’inégalités salariales sans faire baisser la productivité. Dans la mesure où il s’agirait d’accords de branche couvrant également les PME, les FPA pourraient contribuer à la diffusion de meilleures pratiques en termes de gestion du personnel, de formation, de santé et de sécurité, d’utilisation des technologies, de régimes d’assurance ou de retraite (OCDE, 2019[44]). À cet égard, les FPA pourraient jouer un rôle important dans l’amélioration de la sécurité sur le marché du travail et le renforcement de la capacité d’adaptation des travailleurs aux besoins du marché de l’emploi (OCDE, 2019[41]). Dans la mesure où l’évolution de la demande de biens et de services ainsi que les changements technologiques se répercutent rapidement sur les besoins de compétences, les partenaires sociaux pourraient aider activement les travailleurs privés de leur emploi à retrouver un emploi de qualité (OCDE, 2019[44]).

Les FPA pourraient contribuer à atténuer en partie la compression des salaires due aux fortes augmentations du salaire minimum en renforçant le pouvoir de négociation des travailleurs qui gagnent plus que le salaire minimum. Du fait des augmentations substantielles du salaire minimum, les travailleurs faiblement rémunérés ont bénéficié d’une augmentation de salaire supérieure à ceux recevant une rémunération moyenne ou forte ; la croissance du taux de rémunération des travailleurs ayant le plus faible niveau d’instruction a également dépassé de loin celle des travailleurs les plus instruits (Tableau 1.13).

Si le système proposé est mal ciblé et s’il est utilisé dans des secteurs qui ne présentent pas de problème manifeste sur le marché du travail, comme celui de « la course au moins-disant » dans les secteurs qui ont intensivement recours aux appels d’offres, cela pourrait rigidifier le marché du travail et entraîner des coûts élevés (MBIE, 2021[40]). Étant donné que le seuil auquel le système entre en application est bas, il pourrait être utilisé dans des situations où l’amélioration marginale des conditions d’emploi pour les travailleurs existants se traduit par un coût élevé pour l’employeur en termes de flexibilité, ce qui augmente le risque que le système réduise la productivité et que les avantages pour les travailleurs soient inférieurs aux coûts encourus par les employeurs et pour la mise en place du système. Pour atténuer ces problèmes, on pourrait envisager de relever le seuil auquel le système entre en application, ou limiter sa couverture aux secteurs dans lesquels des problèmes relatifs au marché du travail sont clairement recensés.

	2013	2021	% de variation
	NZD
Profession2
Rémunération faible3	16.0	22.0	37.5
Rémunération moyenne4	20.4	26.0	27.8
Rémunération élevée5	28.6	35.4	23.5
Niveau d’instruction
Inférieur au deuxième cycle de l’enseignement secondaire	18.4	24.2	31.6
Deuxième cycle de l’enseignement secondaire	18.4	24.0	30.3
Enseignement postsecondaire non supérieur	19.4	21.4	10.2
Licence ou équivalent	26.9	32.0	19.2
Enseignement universitaire de 2^e ou 3^e cycle	32.6	38.4	17.7

1. Revenu médian pour le salaire ou traitement de l’emploi principal. Des données comparables pour les années précédentes ne sont pas disponibles.

2. Les professions faiblement, moyennement et fortement rémunérées ont une rémunération horaire moyenne d’au moins un écart type inférieur à la moyenne, entre zéro et un écart type par rapport à la moyenne ou d’au moins un écart type supérieure à la moyenne respectivement.

3. Travailleurs du secteur de la vente et ouvriers.

4. Techniciens et ouvriers qualifiés, travailleurs des services communautaires et à la personne, et employés de bureau et travailleurs administratifs.

5. Cadres et professionnels.

Source : Calculs du secrétariat à partir de données tirées des Statistiques sur le revenu de l’Office statistique de Nouvelle-Zélande.

Rendre le logement plus abordable

En Nouvelle-Zélande, la flambée des prix des logements est un des principaux freins au bien-être, surtout pour les primo-acquéreurs, et elle constitue de loin la première des préoccupations citées par les ménages dans une enquête publiée dans l’IPSOS New Zealand Issues Monitor (2021[45]). Avant que la pandémie de COVID-19 ne débute, les prix réels des logements avaient déjà nettement plus augmenté depuis le début du siècle que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.35, partie A), mais ils ont continué à progresser depuis lors, à hauteur de 30 %, principalement en raison des mesures de politique monétaire mises en œuvre pour soutenir l’économie (Reserve Bank of New Zealand, 2021[46]). Les prix des logements ont également augmenté davantage par rapport à des paramètres fondamentaux (revenus des ménages et loyers) que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (parties B et C). La forte hausse des prix des logements a creusé les inégalités de patrimoine entre propriétaires et non-propriétaires. Si les prix des actifs non résidentiels étaient restés constants, cela aurait réduit le niveau global des inégalités de patrimoine, qui était proche de la moyenne de l’OCDE en 2018 (d’après la Base de données de l’OCDE sur la distribution des richesses), étant donné que la majorité des ménages néo-zélandais sont propriétaires de leur logement et que les actifs non résidentiels représentent une part du patrimoine plus importante pour les ménages les plus aisés que pour le reste de la population (Symes, 2021[47]). Néanmoins, dans un contexte d’augmentation rapide des prix de la plupart des actifs, il est difficile de savoir a priori comment la distribution des patrimoines a évolué.

Graphique 1.35. Les prix réels des logements ont davantage augmenté que dans d’autres pays de l’OCDE

L’accessibilité financière des logements est également faible en termes de comparaison internationale. Les données des comptes nationaux montrent que la part des revenus consacrée au logement est plus élevée en Nouvelle-Zélande que dans la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.36, partie A). Cependant, cette part est quelque peu surévaluée dans le cas de la Nouvelle-Zélande, car les immeubles locatifs dont les loyers sont utilisés comme variables de substitution pour estimer les loyers imputés des logements occupés par leurs propriétaires ne sont pas stratifiés par emplacement, si bien que la pondération appliquée pour Auckland, où les immeubles locatifs sont à la fois plus courants et plus chers, est trop forte. Les dépenses effectives au titre des loyers (c’est-à-dire hors loyers imputés) sur les marchés du logement locatif privé et du logement locatif social (c’est-à-dire subventionné) considérés dans leur ensemble représentent une part considérable du revenu (partie B), surtout pour les ménages à faible revenu présents sur le marché locatif privé (partie C). La part des logements locatifs sociaux dans le parc immobilier d’habitation total est faible en Nouvelle-Zélande (Graphique 1.37, partie A) et elle le restera, malgré les financements publics débloqués pour accroître l’offre de logement locatif social de 8 000 unités entre 2021 et 2024. Mesurées en proportion du PIB, les dépenses consacrées aux allocations de logement par la Nouvelle-Zélande – c’est-à-dire à l’Accommodation Supplement, à laquelle n’ont pas droit les occupants de logements sociaux, leur loyer étant déjà subventionné – sont supérieures à la moyenne de l’OCDE (partie B).

L’augmentation sur longue période des prix réels des logements et la diminution de leur accessibilité financière tiennent à une forte croissance de la demande, conjuguée à une faible réactivité de l’offre ; comme indiqué ci-avant, la récente flambée des prix reflète l’accroissement de la demande ayant résulté de l’assouplissement marqué de la politique monétaire, augmentation qui a été accentuée par les anticipations de réaction lente de l’offre. La forte croissance des revenus a effectivement stimulé la demande, mais ce facteur n’explique qu’une petite partie de la hausse des prix observée depuis 2000, étant donné que le ratio prix des logements/revenu a vivement augmenté (Graphique 1.35, partie B). Un des principaux moteurs de la demande a été la baisse des taux d’intérêt depuis les années 1990, qui a été plus marquée que dans la plupart des autres pays. On peut également citer la forte augmentation du solde migratoire du début du siècle jusqu’en 2020, où les restrictions aux frontières liées au COVID-19 l’ont pratiquement réduit à zéro. D’après les estimations de Coleman et Landon-Lane (Coleman et Landon-Lane, 2007[48]), une augmentation de 1 % de la population se traduit par une hausse de 10 % des prix de l’immobilier d’habitation, due en grande partie au fait que la construction de logements ne s’ajuste pas rapidement à la demande supplémentaire résultant de l’immigration.

La réaction de l’offre de logements a été entravée par des règles d’urbanisme restrictives et complexes, un manque d’infrastructures et des capacités insuffisantes dans le secteur de la construction (Études économiques de 2017 et 2019 sur la Nouvelle-Zélande). Si la réactivité de l’offre de logements est plus forte en Nouvelle-Zélande que dans de nombreux pays européens, elle est plus faible qu’en Amérique du Nord et dans les pays nordiques et n’a pas été suffisante pour endiguer la montée des prix des logements dans un contexte de très fortes baisses des taux d’intérêt et de croissance vigoureuse de la population. Au cours des dix dernières années, l’offre de logements neufs a évolué à un rythme nettement plus lent que la demande d’origine démographique (Graphique 1.38), en particulier à Auckland où la pénurie atteindrait entre 40 000 et 50 000 logements (Coleman et Karagedikli, 2018[49]).

Graphique 1.36. L’accessibilité financière des logements est faible

Graphique 1.37. La part du logement social est faible et les dépenses publiques consacrées aux allocations de logement sont élevées

Graphique 1.38. Au cours des années précédant l’épidémie, l’offre de nouveaux logements a accusé un retard par rapport à la demande démographique

Moyenne mobile sur 12 mois

Pour accroître la capacité du marché du logement de s’ajuster à la demande, le gouvernement a rendu public en 2019 le programme pour la croissance urbaine (UGA, Urban Growth Agenda). Son principal objectif est de supprimer les obstacles à l’ajustement de l’offre sur les marchés des infrastructures et des terrains urbains, comme cela avait été recommandé dans les précédentes Études (Tableau 1.14). En accompagnant et en gérant la croissance urbaine, l’UGA vise également à améliorer les choix effectués concernant l’emplacement et le type de logement ; à améliorer l’accès à l’emploi, à l’éducation et aux services ; à contribuer à la réduction des émissions et à renforcer la résilience climatique ; et à favoriser la création d’environnements bâtis de qualité, tout en évitant tout étalement urbain inutile. L’UGA se compose de cinq axes d’intervention interdépendants, qui couvrent divers aspects de la planification et de l’exécution en matière d’urbanisme et d’infrastructures :

Financements en amont et en aval des infrastructures permettant d’améliorer la réactivité de l’offre d’infrastructures et d’assurer une répartition appropriée des coûts ;
Urbanisme pour permettre aux villes de dégager les marges de manœuvre nécessaires à leur croissance, favoriser la création d’environnements bâtis de qualité et permettre une planification stratégique intégrée ;
Aménagement du territoire (axé au départ sur Auckland et le corridor Auckland-Hamilton) pour mettre sur pied un partenariat plus solide avec les collectivités locales en vue de réaliser un aménagement intégré du territoire ;
Tarification des transports pour veiller à ce que le prix des infrastructures de transport favorise une utilisation efficace du réseau ; et
Réforme législative pour veiller à ce que les cadres réglementaire, institutionnel et de financement étayent collectivement la réalisation des objectifs de l’UGA.

Le gouvernement progresse dans la réduction des obstacles urbanistiques à l’ajustement de l’offre de logements. La Déclaration de politique nationale sur le développement urbain (NPSUD, National Policy Statement on Urban Development) de 2020 met en place les piliers de l’UGA pour l’urbanisme et l’aménagement du territoire. La NPSUD, qui définit des objectifs et des politiques de développement urbain que les conseils locaux doivent mettre en œuvre en vertu de la loi sur la gestion des ressources (RMA, Resource Management Act) de 1991, supprime les obstacles excessivement restrictifs à la croissance des villes (tant verticale qu’horizontale) dans les endroits où l’accès aux services, aux réseaux de transport public et aux infrastructures existants est satisfaisant. Elle enjoint également aux collectivités locales de favoriser un accroissement de l’offre et de faire en sorte que la planification s’adapte à l’évolution de la demande, tout en veillant à ce que les nouvelles possibilités d’aménagement créées par les conseils locaux aient une forme et une localisation adaptées à la diversité des besoins des communautés et favorisent la création d’environnements urbains fonctionnels et agréables à vivre. Ces réformes seront approfondies par la loi sur l’environnement naturel et bâti (NBA, Natural and Built Environment Act), sur laquelle le gouvernement mène actuellement une consultation en vue de la substituer à la RMA, qui a imposé des restrictions excessives en matière d’urbanisme. La NBA réglementera l’utilisation des sols et les questions d’environnement et définira un ensemble de mesures et de normes nationales obligatoires en vue d’assurer le respect de limites, l’obtention de résultats et la réalisation d’objectifs concernant l’environnement naturel. Elles seront intégrées dans les plans régionaux conjoints préparés par les collectivités locales, l’administration centrale et les tribus maories locales (mana whenua). La différence essentielle entre la NBA et la RMA est qu’il faudra s’efforcer d’obtenir des résultats spécifiés, ce qui correspond au passage d’un système d’octroi d’autorisations d’utilisation des ressources (fondé sur une évaluation d’impact) à un système de planification. Toutefois, un système axé sur les résultats pourrait s’avérer inefficace, dans la mesure où le coût de réalisation des résultats spécifiés pourrait être trop élevé pour certaines localités. D’autres préoccupations connexes concernent le niveau élevé de planification centralisée et un manque potentiel de protection des droits de propriété privée, par exemple contre la perte de valeur d’un bien immobilier découlant d’une mesure de classement au titre de la protection du patrimoine incluse dans le plan de district du conseil local, sans que le propriétaire bénéficie d’un dédommagement.

Recommandations des *Études* antérieures (Principales recommandations en gras)	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Remplacer les dispositions réglementaires strictes limitant l’étalement des villes (par exemple les restrictions concernant les immeubles collectifs, la taille minimale des lots, les limitations de la densité de construction ou les obligations minimales en matière de stationnement) par des règles claires concernant la projection d’ombre sur les bâtiments voisins, la taille des constructions en fonction de leur localisation et les espaces verts.	La Déclaration de politique nationale sur le développement urbain (NPSUD, National Policy Statement on Urban Development) de 2020 supprime les obstacles excessivement restrictifs à la croissance des villes (tant verticale qu’horizontale) dans les endroits où l’accès aux services, aux réseaux de transport public et aux infrastructures existants est satisfaisant. En décembre 2021, les autorités ont modifié la loi sur la gestion des ressources (RMA, Resource Management Act) de manière à autoriser une densité de logements plus élevée dans les cinq plus grandes villes de Nouvelle-Zélande. En vertu de cette réforme, il est possible de construire jusqu’à trois logements comportant jusqu’à trois étages et n’occupant pas plus de 50 % du site considéré sans devoir obtenir au préalable une autorisation d’urbanisme.
Fournir des principes directeurs clairs en matière de développement urbain durable via le programme pour la croissance urbaine (UGA, Urban Growth Agenda). Soutenir l’adoption générale des initiatives qui ont été couronnées de succès dans le cadre du Plan d’aménagement d’Auckland (AUP, Auckland Unitary Plan), comme l’aménagement du territoire et la consultation en amont.	L’UGA vise à rendre les terrains urbains, et donc les logements urbains, plus abordables. Cet objectif s’appuie sur des objectifs plus globaux définis en vue d’améliorer les choix effectués concernant l’emplacement et le type de logement ; d’améliorer l’accès à l’emploi, à l’éducation et aux services ; de contribuer à la réduction des émissions et de renforcer la résilience climatique ; et de favoriser la création d’environnements bâtis de qualité, tout en évitant tout étalement urbain inutile. L’UGA étaye l’aménagement du territoire. Le gouvernement a maintenant mis en place un certain nombre de partenariats pour la croissance urbaine afin d’élaborer des plans d’aménagement du territoire. Les modifications apportées à la loi sur la gestion des ressources se traduiront par l’adoption de stratégies régionales d’aménagement du territoire.
Augmenter les redevances d’utilisation pour l’eau et les routes, et supprimer les obstacles à une utilisation accrue des taxes locales ciblées sur les plus-values immobilières résultant de changements des règles d’occupation des sols ou d’investissements en infrastructures.	Aucun progrès n’a été réalisé en ce qui concerne l’augmentation des redevances d’utilisation de l’eau, qui sont limitées à Auckland, Nelson et Tauranga, ou la mise en place de péages de décongestion, bien qu’elle soit envisagée à Auckland pour 2024, lorsque des travaux destinés à améliorer considérablement les transports publics auront été achevés.
Donner aux conseils locaux accès à des recettes supplémentaires liées au développement local et modifier l’assise des prélèvements effectués par les collectivités locales afin qu’ils s’appliquent aux valeurs des terrains seuls.	Les obstacles à une utilisation accrue des taxes locales ciblées sur les plus-values immobilières n’ont pas été réduits. Aucune mesure n’a été prise.
Avec l’aide du nouvel organisme chargé des infrastructures, élargir l’éventail des solutions de financement des infrastructures à la disposition des conseils locaux en facilitant l’accès aux partenariats public-privé et à l’émission d’obligations pour des projets spécifiques.	La loi sur le financement en amont et en aval des infrastructures de 2020 améliore l’accès aux financements des conseils locaux par le biais de structures ad hoc, afin qu’ils puissent financer et construire des infrastructures favorisant la construction de logements et le développement urbain. Un organisme public travaille avec les conseils locaux pour élaborer des accords. Pour l’instant, aucun accord n’a été conclu, mais le Fonds pour l’accélération du développement des infrastructures (Infrastructure Acceleration Fund) renforce la probabilité d’une telle issue, étant donné qu’il exige un cofinancement, qui pourrait venir d’une telle structure ad hoc.
Envisager de passer à un système de responsabilité proportionnelle pour le secteur de la construction, dans le cadre duquel le consommateur serait protégé par un système d’assurance complémentaire obligatoire, placé sous la surveillance d’un seul organisme relevant de l’administration centrale. Mettre en place un système public d’assurance construction neutre d’un point de vue concurrentiel, dans l’hypothèse où le fonctionnement d’un marché viable reposant uniquement sur des assureurs du secteur privé s’avèrerait impossible.	Aucune mesure n’a été prise.
Favoriser la concurrence dans le secteur de la construction en chargeant la Commission du Commerce de réaliser une étude du marché et en prolongeant la suspension des mesures antidumping applicables aux matériaux de construction résidentielle.	Une étude de marché de la Commission du Commerce sur les matériaux de construction a débuté à la fin de 2021. La suspension des mesures antidumping applicables aux matériaux de construction résidentielle a pris fin en 2019. Un nouveau critère d’application a cependant été intégré dans la loi sur les échanges (droits antidumping et compensateurs) de 1988, suivant lequel les effets induits sur l’intérêt général (notamment le coût pour les secteurs d’aval et les consommateurs) doivent être pris en compte avant qu’un droit puisse être imposé. Ce critère permet de prendre en considération les questions de concurrence.
Recentrer le programme KiwiBuild sur l’amélioration de l’offre de terrains en regroupant des lots fragmentés et en réduisant les risques inhérents aux sites à aménager.	Aucune mesure n’a été prise. Cependant, l’Autorité nationale pour le logement et le développement urbain (Kāinga Ora – Homes and Communities), créée en 2019 et qui exerce ou délègue les pouvoirs prévus par la loi sur le développement urbain de 2020, peut favoriser le processus de regroupement des terrains, y compris, en dernier recours, par voie d’expropriation.
Accorder davantage d’importance au renforcement de l’offre de logements locatifs neufs.	Dans le cadre de la remise à plat du programme KiwiBuild annoncée en septembre 2019, le gouvernement a indiqué qu’il explorerait les possibilités de lancer des programmes de construction de logements locatifs avec des investisseurs institutionnels à long terme.
Mettre un terme à l’octroi de garanties ou à l’acquisition de logements par les pouvoirs publics, ainsi qu’à leur implication dans l’attribution des biens immobiliers d’habitation aux acheteurs.	Dans le cadre de la remise à plat du programme KiwiBuild, le gouvernement a annoncé qu’il réduirait le montant versé aux promoteurs faisant jouer la garantie publique pour les futurs projets immobiliers.
Réduire les aides publiques à l’accession à la propriété ne reposant pas sur la fiscalité, afin de réduire les tensions à la hausse exercées sur les prix et les effets négatifs qui en résultent en matière de redistribution.	Aucune mesure n’a été prise.
Supprimer progressivement la possibilité offerte aux primo-acquéreurs de logements d’effectuer des retraits sur leur plan KiwiSaver pour financer leur achat, ainsi que les prêts d’accession à la propriété (First Home Loans).	Dans le cadre du train de mesures de mars 2021 sur le logement, le gouvernement a revu à la hausse les plafonds de prix des logements et les seuils de revenu qui conditionnent l’admission au bénéfice des subventions à l’accession à la propriété (First Home Grants) et des prêts d’accession à la propriété. Aucune mesure n’a été prise concernant la possibilité offerte aux primo-acquéreurs de logements d’effectuer des retraits sur leur plan KiwiSaver pour financer leur achat.
Accroître l’offre de logement social dans les zones touchées par des pénuries, notamment en développant les partenariats avec des organisations non gouvernementales (ONG) et en redéployant des fonds de KiwiBuild.	Dans le cadre du budget 2020, 8 000 logements sociaux et temporaires ont été financés, et le programme de logements sociaux rendu public en janvier 2021 a précisé où ces logements seraient construits. Le Fonds pour le logement abordable (Affordable Housing Fund) est destiné à soutenir les partenariats noués avec des ONG pour accroître l’offre de logements locatifs abordables. Le financement du programme KiwiBuild – qui s’élevait initialement à 2 milliards NZD – est un fonds renouvelable qui doit être restitué à la Couronne à la fin de ce programme décennal. Cela signifie qu’il ne peut pas être utilisé pour subventionner le logement social sans financement supplémentaire.
Supprimer le subventionnement des tarifs de l’eau pour les locataires de logements sociaux qui paient un loyer correspondant au prix du marché.	Aucune mesure n’a été prise.
Commencer à réévaluer régulièrement le bail de tous les occupants de logements sociaux, tout en déployant davantage d’efforts pour aider les locataires à atteindre l’indépendance et l’autonomie financières.	La portée des exemptions a été élargie en 2018-19 de sorte qu’elles s’appliquent à 81 % des locataires, notamment à ceux qui ont des enfants âgés de 18 ans ou moins et à ceux qui sont âgés de 65 ans ou plus. Pour la minorité restante des occupants de logements sociaux, les révisions de bail ont été suspendues depuis le début de la pandémie de COVID-19.
Durcir les conditions dans lesquelles les propriétaires peuvent mettre fin à une location, comme prévu, et plafonner les augmentations annuelles de loyer en fonction de la hausse des loyers sur le marché local.	La loi de 2020 modifiant la loi sur les baux d’habitation (Residential Tenancies Amendment Act 2020) interdit aux propriétaires de résilier des baux à renouvellement automatique sans motif valable : les propriétaires peuvent uniquement procéder à une telle résiliation pour les raisons mentionnées dans la loi ou dans des dispositions juridiques ultérieures. La loi limite également les hausses de loyer à une par an et interdit aux propriétaires d’inviter ou d’encourager les locataires potentiels à surenchérir par rapport au loyer demandé.
Limiter la déductibilité fiscale des pertes découlant d’investissements réalisés dans l’immobilier locatif, en autorisant seulement qu’elles soient imputées sur des revenus locatifs futurs.	Le gouvernement a limité la déductibilité fiscale des pertes sur investissement locatif aux futurs revenus locatifs, à compter de l’exercice fiscal 2019-20.

En septembre 2021, le gouvernement a publié sa déclaration de politique sur le logement et le développement urbain (GPS-HUD, Government Policy Statement on Housing and Urban Development) (Gouvernement de la Nouvelle-Zélande et Ministère du Logement et de l’Urbanisme, 2021[50]), qui expose sa vision en matière de logement et de développement urbain et les principales mesures en cours pour concrétiser cette vision. Outre les réformes systémiques comme le programme pour la croissance urbaine, les modifications de la loi sur la gestion des réformes (Reform Management Act) et les changements apportés à la fiscalité, la déclaration rend également compte de la façon dont le gouvernement travaillera avec d’autres parties prenantes et cherchera à enclencher et favoriser le développement urbain en pilotant des activités de promotion immobilière et en nouant des partenariats, tout particulièrement avec les Maoris. Une de ses priorités consistera à accroître l’offre de logements abordables à acheter ou à louer.

En décembre 2021, le gouvernement a modifié la loi sur la gestion des ressources avec le soutien de divers partis, afin de réformer la législation relative à l’urbanisme de manière à autoriser une densité de logements plus élevée dans les cinq plus grandes villes de Nouvelle-Zélande (Auckland, Wellington, Christchurch, Hamilton et Tauranga). En vertu de cette réforme, il est possible de construire jusqu’à trois logements comportant jusqu’à trois étages et n’occupant pas plus de 50 % du site considéré sans devoir obtenir au préalable une autorisation d’urbanisme. Précédemment, les règles d’urbanisme des districts n’autorisaient généralement qu’un seul logement pouvant comporter au maximum deux étages par site. On estime que ces changements se traduiront par une augmentation de l’offre de logements de 48 000 à 105 000 unités au cours des cinq à huit années à venir. Les conseils municipaux des cinq plus grandes villes néo-zélandaises sont tenus d’appliquer ces nouvelles normes de densité moyenne de logements (MDRS, Medium Density Residential Standards) à partir d’août 2022.

Il s’avère plus difficile de réduire l’obstacle à l’accroissement de l’offre de logements que constituent les carences des infrastructures ; en effet, la capacité des conseils locaux de financer par emprunt la construction de nouvelles infrastructures liées au logement est limitée, et rien ne les incite à imposer plus lourdement les propriétaires actuels pour les payer. La loi de 2020 sur le financement en amont et en aval des infrastructures marque une avancée en termes de réduction de cet obstacle. Elle améliore l’accès aux financements des conseils locaux par le biais de structures ad hoc, afin qu’ils puissent financer et bâtir des infrastructures favorisant la construction de logements et le développement urbain. Les fonds levés par ces structures ad hoc seront remboursés au moyen d’une taxe prélevée sur les personnes qui bénéficient des infrastructures considérées (les propriétaires de logements situés dans la zone desservie par la nouvelle infrastructure, par exemple). Un organisme public travaille avec les conseils locaux pour élaborer des accords, mais pour l’instant, aucun n’a été conclu. Il faudrait inciter encore davantage les conseils locaux à accompagner la croissance urbaine, par exemple en partageant les recettes fiscales liées au développement local, comme cela avait été recommandé dans les Études précédentes (voir le Tableau 1.14).

En mars 2021, le gouvernement a annoncé un train de mesures pour accroître l’offre de biens immobiliers d’habitation, en particulier de logements abordables, et pour freiner l’investissement dans l’immobilier locatif, exception faite des logements neufs. Une mesure clé a été la création du Fonds pour l’accélération de la construction de logements (HAF, Housing Acceleration Fund) – doté de 3.8 milliards NZD – destiné à renforcer le rythme et l’ampleur des activités de construction résidentielle. Il comprend un Fonds pour l’accélération du développement des infrastructures (Infrastructure Acceleration Fund) – doté de 1 milliard NZD, dont 350 millions NZD sont réservés au Fonds pour les infrastructures maories (Māori Infrastructure Fund) – destiné à financer des infrastructures essentielles nécessaires à la construction résidentielle, en particulier dans les endroits où les infrastructures sont limitées et où les problèmes d’offre de logements et d’accessibilité financière sont les plus importants. Le Fonds pour l’accélération de la construction de logements comprend également des ressources supplémentaires destinées à accélérer l’aménagement des terrains vacants ou sous-utilisés appartenant à la Couronne, à permettre d’intervenir dans un plus grand nombre de régions et à élargir l’éventail des possibilités offertes en matière de logements abordables à louer ou à acheter. De plus, le gouvernement permettra à l’Autorité nationale pour le logement et le développement urbain (Kāinga Ora – Homes and Communities) d’emprunter 2 milliards NZD supplémentaires pour acquérir des terrains et faciliter leur aménagement. Pour freiner l’investissement dans l’immobilier locatif à l’exception des logements neufs, le gouvernement a allongé la durée de détention en deçà de laquelle les plus-values réalisées sur un placement immobilier sont imposables, en la portant de cinq à dix ans pour toutes les futures acquisitions d’immeubles de placement à l’exception des logements neufs, et il va supprimer progressivement la déductibilité des intérêts d’emprunt hypothécaire au cours des quatre prochaines années pour tous les immeubles de placement à l’exception des logements neufs, qui conserveront le bénéfice de cette déductibilité pendant 20 ans, ainsi que pour les biens sur lesquels les plus-values sont imposables.

Les mesures de planification mises en œuvre et celles adoptées au cours des dernières années, comme le Plan d’aménagement d’Auckland (AUP, Auckland Unitary Plan) et les changements de politique visant à faciliter la reconstruction à la suite des tremblements de terre de Canterbury de 2010 et 2011, ont contribué à améliorer la réactivité de l’offre de biens immobiliers d’habitation à la demande ; de fait, le rythme d’augmentation de l’offre de logements neufs est le plus rapide qu’on ait pu observer depuis un demi-siècle (Graphique 1.38). De plus, elles ont permis une nette réorientation des activités de construction de logements des maisons individuelles vers les logements collectifs (appartements et maisons mitoyennes), surtout à Auckland. Cette réorientation a permis d’accroître l’offre de logements plus abordables et bien situés. Les données sur les permis de construire laissent à penser que l’offre de logements neufs augmentera encore plus rapidement d’ici à la mi-2022. La montée en régime des mesures de mars 2021 lui donnera un coup de fouet supplémentaire. Conjugué au recul de la demande d’origine démographique associé à la forte diminution du solde migratoire, le dynamisme de la construction de logements devrait continuer à réduire la pénurie observée ces dernières années et, si le solde migratoire reste beaucoup plus faible que par le passé, comme on s’y attend, entraîner sa résorption d’ici à quelques années.

Plusieurs facteurs réduiront probablement encore la demande de logements. Les plus importants sont une hausse des taux d’intérêt vers des niveaux plus neutres, qui rendrait moins attrayant l’investissement dans l’immobilier résidentiel et conduirait à une forte augmentation du coût du service de la dette (Graphique 1.39), et un recours accru aux instruments macroprudentiels (voir ci-avant). Les récentes mesures fiscales adoptées par les pouvoirs publics en vue de freiner l’investissement dans l’immobilier locatif ancien, ainsi que l’application de plafonds plus bas aux quotités de financement (ratios prêt/valeur du bien) relatives aux crédits hypothécaires contractés pour acquérir ce type de bien, ont déjà ramené la part des prêts hypothécaires correspondant à ces investissements immobiliers de 21 % au début de 2021 à 17 % en novembre. Compte tenu de l’augmentation de l’offre de logements et de la baisse de la demande, la Banque de réserve de Nouvelle‑Zélande (RBNZ, Reserve Bank of New Zealand) s’attend à ce que les prix de l’immobilier d’habitation commencent à diminuer modestement à partir de la fin de 2022, pour s’établir in fine à des niveaux plus viables (Graphique 1.40). Si leurs prix nominaux restaient à leur niveau actuel, il faudrait huit ans pour que le ratio médian prix des logements/revenu retrouve son niveau d’avant la pandémie de COVID-19.

Graphique 1.39. Les coûts du service de la dette pour les nouveaux acheteurs seront beaucoup plus élevés à des taux d’intérêt neutres¹

Estimation des coûts de service de la dette² pour les nouveaux acheteurs en pourcentage du revenu

Graphique 1.40. Si le prix des logements reste au niveau actuel, il faudra de nombreuses années pour que le ratio médian prix-revenu retrouve son niveau d’avant COVID.

Ratio prix des logements/revenu

Rendre la croissance économique plus durable sur le plan environnemental

Réduire les émissions de gaz à effet de serre

Les émissions de GES par habitant de la Nouvelle-Zélande (hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie) sont parmi les plus élevées des pays de l’OCDE et ont baissé de 10 % seulement depuis 1990, soit moins que la moyenne de l’OCDE (voir Graphique 1.7). Les émissions imputables à la consommation d’énergie représentent 42 % du total (Graphique 1.41, partie A) et augmentent rapidement (+44 % depuis 1990), ce qui s’explique en grande partie par la très forte croissance des émissions des transports routiers (+96 %) ; celles du secteur de l’énergie sont en revanche très inférieures à la moyenne de l’OCDE (partie B), car la production d’électricité est à 81 % d’origine renouvelable (principalement hydraulique). L’autre grande source de GES est l’agriculture. Ses émissions biologiques – de méthane surtout – représentent près de la moitié des émissions totales, soit une proportion bien supérieure à la moyenne de l’OCDE. Elles ont augmenté de 17 % depuis 1990 du fait de la consommation accrue d’engrais azotés de synthèse et de l’accroissement des effectifs laitiers. Une baisse sensible des rejets de GES dans ces deux secteurs sera indispensable à la transition de la Nouvelle-Zélande vers une économie à faibles émissions.

Graphique 1.41. Le secteur agricole est à l’origine d’une part importante des émissions de GES en Nouvelle-Zélande

Ventilation des émissions de gaz à effet de serre par secteur (hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie), 2019

D’après les estimations, la Nouvelle-Zélande a rempli son engagement inconditionnel d’abaisser ses émissions de GES de 5 % par rapport à 1990 à l’horizon 2020 en termes nets, en comptabilisant les absorptions imputables aux activités forestières admissibles (109.2 Mt éq. CO₂) et en reportant les quotas inutilisés de la première période d’engagement du Protocole de Kyoto (23.1 Mt éq. CO₂) dans le budget carbone 2013-20 (509.8 Mt éq. CO₂). Elle ne parviendra vraisemblablement pas à tenir ses engagements internationaux futurs sans réduire sensiblement ses émissions brutes – on ignore quelles règles s’appliqueront aux puits forestiers à l’avenir, et la crédibilité des marchés internationaux du carbone a été entamée ces dernières années (Graphique 1.42).

Depuis quelques années, les pouvoirs publics accordent un degré de priorité plus élevé à l’abaissement des émissions de GES. Un pas important a été franchi avec l’inscription, en 2019, de l’objectif de neutralité carbone dans la loi de 2002 sur le changement climatique (Climate Change Response Act). La loi ainsi modifiée prévoit de ramener à zéro d’ici à 2050 les émissions nettes de GES, hormis les émissions de méthane imputables à l’agriculture et aux déchets (qui représentent aujourd’hui plus de 40 % des émissions totales et sont principalement d’origine agricole), pour lesquelles l’objectif est une réduction d’au minimum 24-47 % par rapport aux niveaux de 2017 (avec un objectif intermédiaire fixé à 10 % en 2030). La loi modifiée a également créé une Commission sur le changement climatique, qui conseille le gouvernement sur les mesures possibles pour atteindre les objectifs de réduction des émissions et sur les stratégies d’adaptation, lui recommande des budgets d’émission intérieurs et lui fait rendre des comptes. La Commission (2021[51]) a recommandé des budgets d’émission intérieurs bruts pour la période 2021-35 qui nécessiteront une diminution progressivement plus marquée des émissions ; le coût des actifs échoués et les faillites d’entreprises évitables seront donc moindres qu’en cas de réduction plus drastique des émissions dès le départ. Si ces budgets sont respectés, les émissions de GES à longue durée de vie seront abaissées de 63 % en 2035 par rapport à 2019, celles de méthane d’origine biologique, de 17 %, et les émissions totales, de 42 %.

Une autre amélioration importante des conditions-cadres tient au renforcement du système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission (New Zealand Emissions Trading Scheme, NZ ETS), qui est en place depuis longtemps et constitue le principal instrument de réduction des émissions du pays, puisqu’il couvre les émissions correspondant à 96 % du PIB non agricole (Encadré 1.7). La loi de 2020 portant modification de la loi sur le changement climatique (Climate Change Response (Emissions Trading Reform) Amendment Act 2020) met ce système en phase avec les objectifs de l’Accord de Paris et avec les amendements sur la neutralité carbone à la loi sur le changement climatique de 2002. La réforme plafonne les permis d’émission disponibles en fonction des budgets carbone et limite bien plus que par le passé l’entrée de quotas dans le système, ce qui rend le NZ ETS compatible avec d’autres systèmes de plafonnement et d’échange et peut ouvrir la voie à un couplage avec ceux-ci. Par ailleurs, la réforme prévoit que l’attribution gratuite de quotas aux activités exportatrices à fortes émissions (qui couvrent actuellement entre 60 et 90 % des besoins en quotas, selon le degré d’intensité d’émission) sera progressivement réduite, à raison d’au minimum 1 % par an sur la période 2021-30, puis 2 % par an (2031-40) et 3 % par an (2041-50). Elle institue également une réserve pour la maîtrise des coûts, qui pourra être utilisée pour limiter les prix, et un seuil de tarification en deçà duquel les quotas d’émission ne pourront pas être cédés dans le cadre du mécanisme. Le seuil initial de déclenchement de la réserve pour la maîtrise des coûts (50 NZD) a été franchi lors de la troisième mise aux enchères, qui a eu lieu en septembre 2021 ; les prix d’équilibre lors des deux premières mises aux enchères, organisées en mars et juin 2021, se sont établis respectivement à 36 NZD et 46 NZD. Le prix des quotas d’émission sur le marché secondaire s’établissait à 68 NZD (41 EUR) par tonne au début de décembre 2021, contre 77 EUR dans le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE).

Encadré 1.7. Principales caractéristiques du système d’échange de quotas d’émission de la Nouvelle-Zélande

Le système d’échange de quotas d’émission de la Nouvelle-Zélande (NZ ETS) est un marché sur lequel se négocient des permis d’émission. L’unité de compte est l’unité de Nouvelle-Zélande (unité NZ, ou en bref « unité »), qui équivaut à une tonne de dioxyde de carbone. Les acheteurs sont les entreprises du NZ ETS, qui sont toutes tenues de donner à l’État une unité pour chaque tonne d’émissions de gaz à effet (GES) (d’équivalent CO₂) qu’elles émettent. Les vendeurs sont des sociétés forestières qui reçoivent de l’État des unités en échange du carbone que leurs arbres absorbent, et des entités autres qui détiennent des unités en quantités supérieures à leurs besoins. D’autres unités sont mises sur le marché via des quotas alloués à titre gracieux par l’État à des entreprises fortement émettrices et très exposées à la concurrence internationale. L’État lui-même vend également des unités directement par le NZ ETS via des mises aux enchères, qui ont débuté en mars 2021. Bien que des dispositions aient été prises pour l’admission dans le système d’unités étrangères agréées, aucune ne l’a encore été pour l’instant.

Le gouvernement plafonne les émissions qui relèvent du NZ ETS en fonction des budgets d’émission quinquennaux imposés par la loi de 2020 portant modification de la loi sur le changement climatique (Climate Change Response (Emissions Trading Reform) Amendment Act 2020), qui sont révisés chaque année après en avoir déduit les émissions ne relevant pas du système d’échange néo-zélandais (soit un peu plus de la moitié du total). Les budgets d’émission nets sont actuellement de respectivement 292, 307 et 212 millions de tonnes d’équivalent CO₂ pour 2022-2025, 2026-2030 et 2031-2035 (soit respectivement 73, 61.4 et 48.4 millions de tonnes d’équivalent CO₂ en moyenne annuelle). Pour les cinq premières années, le plafond annuel moyen des émissions brutes est de 31.9 millions de tonnes d’équivalent CO₂ et la part des quotas alloués à titre gracieux diminuera progressivement pour s’établir à 22 % d’ici 2026 (Tableau 1.15).

	Millions
	Unités NZ disponibles aux enchères	Unités étrangères agréées utilisées	Plafonnement global	Quotas alloués gratuitement en % du total
2022	26.3	0.0	34.5	23.8
2023	25.6	0.0	34.5	25.6
2024	25.0	0.0	32.9	24.0
2025	23.3	0.0	29.6	21.3
2026	21.7	0.0	27.9	22.2

La loi porte également création d’une réserve pour la maîtrise des coûts, qui pourra être utilisée pour limiter les prix des unités, et d’un seuil de tarification en deçà duquel les quotas d’émission ne pourront pas être vendus aux enchères dans le cadre du mécanisme. Le seuil de déclenchement à partir duquel des unités seront débloquées de la réserve pour la maîtrise des coûts pour être versées dans le système NZ ETS était de 50 NZD en 2021, et montera à 70 NZD 70 en 2022 et à 98.34 NZD d’ici 2025. Quant au prix plancher, il était de 20.40 NZD en 2021 et montera à 21.56 NZD d’ici 2025.

Source : New Zealand Ministry for the environment (ministère néo-zélandais de l’Environnement).

La loi prévoit en outre une tarification des émissions de GES d’origine agricole, ainsi qu’il était recommandé dans des Études antérieures (Tableau 1.16), à partir de 2025. La solution privilégiée est un système de prélèvements et d’abattements au niveau des exploitations. Les pouvoirs publics et le secteur agricole préparent ce mécanisme de tarification dans le cadre d’un partenariat, notamment en élaborant des dispositifs de comptabilisation et de notification des sources et des puits de GES dans les exploitations. Cependant, si ces préparatifs n’ont pas suffisamment avancé en 2022 pour permettre une mise en œuvre du système en 2025, les émissions d’origine agricole seront directement intégrées dans le NZ ETS dès 2022, et la tarification de celles imputables aux animaux d’élevage se fera au niveau des transformateurs (laiteries et abattoirs, par exemple). Les émissions de GES provenant des engrais seraient alors probablement prises en compte en amont au niveau des importateurs/fabricants dans le cadre du NZ ETS. En cas d’intégration de l’agriculture dans le NZ ETS, 95 % de ses besoins seront dans un premier temps couverts par des quotas attribués gratuitement.

Avec les mesures actuelles et en prenant pour hypothèse un prix du carbone de 35 NZD par tonne d’équivalent CO₂ dans le cadre du NZ ETS, qui constituait le plafond avant la première mise aux enchères de quotas, la Nouvelle-Zélande n’est pas en bonne voie pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés pour 2030 (baisse de 30 % par rapport à 2005 et de 11 % par rapport à 1990) et pour 2050 (Graphique 1.42). Le gouvernement prépare actuellement un plan de réduction des émissions qui doit être publié en 2022, qui devrait définir dans les grandes lignes les politiques et les mesures permettant de combler l’écart entre le rythme actuel de la baisse des émissions et celui qui sera nécessaire pour atteindre les objectifs fixés pour 2050. La Commission sur le changement climatique (2021[51]) estime que le pays peut atteindre ses objectifs de réduction des émissions des sources intérieures si le prix du carbone est porté à 140 NZD par tonne d’ici à 2030 et à 250 NZD par tonne à l’horizon 2050, et s’il applique une série de mesures qu’elle recommande, dont les suivantes :

veiller à ce que toutes les décisions publiques d’action et d’investissement favorisent la transition bas carbone ;
soutenir l’innovation, mobiliser des financements au service d’investissements bas carbone et promouvoir les changements de comportement ;
réduire les émissions des zones urbaines existantes et nouvelles, y compris en mettant progressivement fin au raccordement des foyers au gaz ;
adopter des mesures pour garantir la sobriété des véhicules qui viennent s’ajouter au parc automobile, accélérer le déploiement des véhicules électriques et proposer des solutions pour décarboner le transport lourd et le fret ;
décarboner le système énergétique ;
accélérer la transition vers les énergies peu carbonées dans la production de chaleur industrielle et transformer les bâtiments afin qu’ils produisent peu d’émissions ;
mettre en place des mesures, des instruments et des incitations pour accélérer la baisse des émissions dans l’agriculture ;
moins miser sur l’absorption du carbone par les forêts, gérer le boisement et promouvoir par des incitations la reconstitution et la plantation de forêts naturelles afin de créer un puits de carbone pérenne ;
élaborer une stratégie pour une transition équitable.

L’adoption de mesures complémentaires à la tarification du carbone est essentielle pour abaisser les coûts de réduction des émissions, non seulement dans les cas où il est trop coûteux ou difficile techniquement d’appliquer des mécanismes de tarification aux différents émetteurs, mais également lorsque la tarification du carbone ne permet pas de corriger des défaillances de marché. Ainsi, des prix du carbone plus élevés ont pour effet d’accroître la demande de logements proches des commodités et bien desservis par des infrastructures de transport collectif et de transport actif, mais des mesures d’urbanisme complémentaires, telles que le programme pour la croissance urbaine (Urban Growth Agenda, UGA) (voir plus haut), ainsi que des politiques de transport sont un impératif pour que l’offre de tels logements réponde mieux à la demande (en d’autres termes, pour que l’élasticité-prix de cette offre augmente). De la même manière, si l’augmentation des prix du carbone a pour effet d’accroître la demande de bâtiments présentant une meilleure efficacité énergétique, les réglementations qui mettent en place des normes plus exigeantes que celles qui seraient respectées par ailleurs réduisent les déficits d'information découlant du fait que les acquéreurs ne sont pas bien éclairés sur les coûts et les avantages à long terme de l'adoption de solutions plus faiblement émettrices, ou pensent que ces avantages ne seront pas monnayables dans le prix du bâtiment acquis lorsqu'ils souhaiteront le vendre ou le mettre en location, ce qui entraîne une augmentation de l'offre de ce type de bâtiments supérieure à ce qui aurait été le cas sinon. La nécessité d’un soutien des pouvoirs publics à la mise en place d'infrastructures de recharge de véhicules électriques offre un autre exemple de politique complémentaire qui, en l’espèce, aide à surmonter les problèmes de coordination dans la diffusion des véhicules électriques (les gens n’en achèteront pas si les infrastructures adéquates font défaut et les investisseurs s’abstiendront d’investir dans ces équipements s’il n’y pas assez de véhicules électriques pour rentabiliser leurs investissements). En d’autres termes, une série de mesures doit être mise en place pour atteindre les objectifs de réduction des émissions au moindre coût, en accompagnant la tarification des émissions d’instruments qui contribuent à élargir l’éventail des solutions bas carbone. En même temps, il sera important de veiller à ce que ces instruments soient en effet complémentaires à la tarification du carbone pour éviter le risque que la réduction des émissions ne coûte plus cher ainsi que via le mécanisme NZ ETS. Le « Projet batteries » (NZ Battery Project) fournit ainsi un exemple de mesure appelant à une certaine prudence. S’il était adopté, ce projet apporterait une solution au problème de l’intermittence des sources renouvelables et permettrait ainsi de porter la part de celles-ci dans la production d’électricité à 100 %, au lieu de 93 % dans un scénario de politiques inchangées. D’une part, il existe un risque que les coûts de réduction des émissions soient bien supérieurs à ce qu’ils seraient avec le NZ ETS, mais aussi que les producteurs d’électricité demandent moins de quotas d’émission et fassent ainsi baisser leur prix, de sorte que des possibilités de réduction des émissions moins coûteuses existant dans d’autres secteurs ne seraient pas exploitées. D’autre part, une analyse minutieuse des réductions d’émissions à long terme peut se justifier si l’horizon temporel empêche les marchés d’en tarifier les avantages et si l’offre d’unités NZ peut être gérée par l’État, notamment pour tenir compte de l’impact des mesures complémentaires.

Graphique 1.42. La réalisation des objectifs de réduction des émissions de GES de la Nouvelle-Zélande n’est pas en bonne voie

Recommandations des *Études* précédentes (Principales recommandations en gras)	Mesures prises depuis la précédente *Étude*
Relever le prix du carbone à un niveau qui soit en phase avec la volonté de la Nouvelle-Zélande d’assurer la transition vers une économie à faibles émissions.	Le prix des quotas du NZ ETS a augmenté pour s’établir à environ 50 NZD par tonne, niveau trop peu élevé pour être compatible avec une transition efficiente vers une économie à faibles émissions.
Annoncer une date pour l'inclusion des émissions biologiques dans le système NZ ETS, ou d'autres mesures de tarification et de réglementation permettant de les réduire.	Les émissions biologiques d’origine agricole seront soumises à une tarification à partir de 2025, soit dans le cadre d’un système propre au secteur, soit dans celui du NZ ETS.
Instaurer un droit d’accise sur le gazole et veiller à ce que le montant des taxes/redevances sur l’essence et le gazole tienne compte des coûts des transports pour l’environnement. Appliquer des normes de consommation de carburant et d’émissions atmosphériques aux véhicules neufs et aux véhicules d’occasion importés.	Aucune mesure n’a été prise.
Étendre la taxe d’élimination des déchets et encourager les collectivités locales à imposer des redevances d’élimination des déchets calculées en fonction de leur quantité ou de leur volume, afin d’encourager leur minimisation ou leur recyclage et d’améliorer le recouvrement des coûts des services de gestion des déchets.	La taxe nationale d’élimination des déchets est progressivement relevée et élargie à compter du 1er juillet 2021. Ses recettes seront employées pour réduire la production de déchets et encourager la valorisation des ressources (compostage et recyclage, par exemple).
Adopter des redevances de pollution ou des mesures de plafonnement et d’échange au service de la qualité de l’eau. Développer les mécanismes d’échange et de tarification afin d’utiliser au mieux de rares ressources en eau.	Aucune mesure significative n’a été prise. La Déclaration de politique nationale de gestion de l’eau douce, qui a pris effet en septembre 2020, exige que les conseils régionaux intègrent dans leurs plans régionaux des critères pour déterminer la façon d’améliorer l’allocation de l’eau et de maximiser son efficience.
Intensifier la protection des espèces en poursuivant la formulation d’une Déclaration de politique nationale sur la biodiversité.	La Déclaration de politique nationale relative à la biodiversité autochtone a été publiée pour consultation publique en 2020 et doit entrer en vigueur fin 2021.

Taxer plus efficacement les externalités environnementales

Le produit des taxes liées à l’environnement est relativement faible en Nouvelle-Zélande (Graphique 1.43). La fiscalité sur les carburants est plus faible que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, et la majeure partie des consommations d’énergies fossiles en dehors du secteur routier ne sont pas taxées (OCDE, 2019[52]). Même si la Nouvelle-Zélande devrait avant tout utiliser son système d’échange de quotas d’émission pour assurer une tarification plus efficace du carbone et des autres GES, la fiscalité peut servir à internaliser des externalités environnementales que ce système ne permet pas de traiter. Ainsi, les taxes sur les carburants pourraient être augmentées pour internaliser les coûts sociaux des transports liés à la pollution atmosphérique locale et à la congestion, par exemple (OCDE, 2017[23]). À mesure que les technologies s’amélioreront, la tarification de la congestion offrira sans doute un moyen plus efficient d’internaliser les coûts sociaux induits par les transports sur le plan local. Le Royaume-Uni, Singapour et la Suède se sont déjà dotés d’une telle tarification, et Israël prévoit de faire de même. Une commission parlementaire transpartisane a récemment recommandé au gouvernement de présenter un projet de loi pour permettre la mise en place de péages de congestion, en commençant par Auckland. Depuis la mi-2021, la taxe nationale d’élimination des déchets est progressivement relevée et élargie. Le gouvernement étudie par ailleurs plusieurs autres solutions pour augmenter la fiscalité environnementale.

Graphique 1.43. La fiscalité environnementale est plus limitée que dans d’autres économies de l’OCDE

Recettes des taxes liées à l’environnement en pourcentage du PIB, 2019 ou dernière année connue

Maintenir la corruption à un faible niveau

Le niveau de corruption perçue en Nouvelle-Zélande est l’un des plus faibles de l’OCDE (avec celui du Danemark) (Graphique 1.44, partie A), la transparence fiscale est élevée et les mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux sont relativement efficaces (Graphique 1.45). Les dispositifs néo-zélandais de maîtrise de la corruption sont généralement exemplaires (Graphique 1.44, parties A, B et C). Néanmoins, dans son rapport de 2016 consacré à la Nouvelle-Zélande (OCDE, 2016[53]), le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption avait souligné que la Nouvelle-Zélande devait clairement renforcer la mise en œuvre de l’infraction de corruption transnationale. Pour donner suite à cette recommandation, la Nouvelle-Zélande s’est sérieusement efforcée de recenser les infractions de corruption transnationale. Elle finance un poste au sein de l’International Anti-Corruption Control Centre (IACCC), qui a été créé en 2017, et a répondu à quelque 200 demandes émanant de cette organisation. Aucune de ces demandes n’a toutefois donné lieu à une enquête en Nouvelle-Zélande au titre de l’infraction de corruption transnationale. Le Bureau des fraudes graves (Serious Fraud Office, SFO) qui enquête en cas d’infraction financière telle que la corruption, a intensifié son ouverture internationale, puisqu’il coopère avec les autorités d’autres pays et leur apporte son aide et qu’il a adhéré au Forum mondial sur la fraude dans le secteur public (International Public Sector Fraud Forum). Le SFO continue d’ouvrir des enquêtes quand il reçoit des informations donnant à penser que ces enquêtes pourraient mettre au jour des pratiques frauduleuses graves ou complexes (dont la corruption), même si aucune d’entre elles n’a abouti à une mise en accusation pour des faits de corruption. Au nombre des raisons expliquant l’absence apparente d’affaires de corruption transnationale figurent le fait que la Nouvelle-Zélande est moins exposée à de tels risques que d’autres pays du fait de la taille et de la composition de son économie et qu’elle n’est guère active concernant des sujets de préoccupation mis en évidence par d’autres pays car elle reçoit peu de demandes d’entraide émanant d’autorités autres que l’IACCC.

Graphique 1.44. Le niveau de corruption est très faible

Graphique 1.45. La transparence fiscale est élevée et la lutte contre le blanchiment des capitaux est relativement efficace

Conclusions et recommandations

CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en caractères gras)
Faire que la croissance soit plus soutenable au lendemain de la crise liée au COVID-19
Face à l’émergence du variant Delta, le gouvernement est passé d'une stratégie d’éradication du virus à une stratégie de minimisation et de protection. Les capacités des unités de soins intensifs sont faibles.	Accroître les capacités des unités de soins intensifs et accélérer les taux de vaccination parmi les groupes vulnérables. Une fois qu’une grande partie de la population sera vaccinée, assouplir progressivement les restrictions aux frontières, comme prévu.
La reprise a été rapide et vigoureuse et l’économie montre des signes de surchauffe. Le gouvernement prévoit d’accroître lentement le solde budgétaire structurel et de ne réduire que modestement la dette publique à moyen terme. À long terme, le vieillissement de la population entraînera un important creusement des déficits budgétaires et une augmentation de la dette en cas de maintien des politiques actuelles.	Mettre rapidement fin aux mesures de relance budgétaires afin d’alléger la charge de la stabilisation macroéconomique pesant sur la politique monétaire. S’engager à définir des objectifs à long terme explicites de ratio dette/PIB. Repousser l’âge d’ouverture des droits à la retraite en l’indexant sur l’espérance de vie, et prendre des mesures pour en limiter l’impact sur les groupes défavorisés.
L’inflation est montée bien au-delà de la fourchette cible de 1-3 % fixée par la Banque de réserve ; toutefois, les anticipations d’inflation à cinq ans des entreprises restent ancrées.	Resserrer la politique monétaire dans la mesure nécessaire pour ramener l’inflation dans la fourchette cible et pour assurer que les anticipations d'inflation restent ancrées.
La dette hypothécaire des ménages est importante. La Banque de réserve a abaissé les plafonds des quotités de financement et mène des consultations pour plafonner les ratios de service de la dette.	Compléter les restrictions imposées aux plafonds des quotités de financement en exigeant des banques qu’elles appliquent des taux d’intérêt minimums pour évaluer la capacité de remboursement des emprunteurs, ou en plafonnant le ratio dette/revenu.
Le gouvernement a renforcé le cadre légal permettant de réduire les gaz à effet de serre, mais n’est pas en bonne voie pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050.	Compléter la hausse de la tarification du carbone due au durcissement progressif de la délivrance des permis d’émission avec des mesures ciblées remédiant aux défaillances du marché que le prix du carbone ne peut à lui seul corriger.
Aucun progrès n’a été fait pour relever les redevances d’eau des consommateurs, pratique qui est limitée à Auckland, Nelson et Tauranga, ou pour mettre en place des péages routiers, même si cela est envisagé pour 2024 à Auckland, une fois que les améliorations majeures du réseau de transports collectifs de la ville auront été achevées.	Veiller à ce que les nouvelles entités de distribution d’eau qui doivent voir le jour en 2024 soient en mesure d’appliquer la facturation volumétrique pour l’eau et les eaux usées. Mise en place de péages routiers à Auckland.
Accroître la productivité, l’accessibilité financière du logement et l’efficience fiscale
La productivité est faible en comparaison internationale en raison d’une concurrence limitée sur les marchés de produits, de la faiblesse des liens à l’international et de l’innovation et du décalage entre l’offre et la demande de compétences et de qualifications. Le régime d’examen complet applicable à l’investissement direct étranger (IDE) a été simplifié en 2021. Les taux d’imposition effectifs des entreprises sont élevés en regard des normes internationales et freinent les investissements de capitaux et l’IDE.	Supprimer les obstacles à la concurrence dans le secteur du commerce de détail (supermarchés). Contrôler l’impact des réformes du régime d’examen de l’IDE et simplifier encore la procédure si nécessaire. Compléter les crédits d’impôt en faveur de la recherche-développement par des subventions ciblées devant faire l’objet d’une stricte évaluation et renforcer le transfert de connaissances depuis les instituts de recherche. Examiner le caractère approprié du taux d’imposition actuel des entreprises.
La loi de 2020 sur le financement des infrastructures ouvre plus largement l’accès des administrations locales au financement d’infrastructures via la constitution de structures ad hoc, mais aucun accord de ce type n’a encore été réalisé.	Recenser et supprimer les obstacles entravant la constitution de structures ad hoc. Inciter davantage les conseils municipaux à accompagner la croissance, par exemple en percevant leur part des recettes de la taxe sur les produits et services (TPS) liées à l’activité locale.
Les parents isolés et les couples mariés comptant un apporteur de revenu et ayant des enfants doivent acquitter des taux marginaux d’imposition effectifs élevés sur leurs rémunérations d’activité au-delà de 65 % du salaire moyen du fait des taux de dégressivité élevés appliqués aux prestations soumises à condition de ressources et aux crédits d’impôt.	Relever les seuils d’abattement des crédits d’impôt au titre du programme Working for Families et diminuer les taux de dégressivité. Revoir et ajuster de manière plus systématique et plus fréquente les seuils d’abattement pour qu’ils rendent compte du niveau courant du coût de la vie et accompagnent la sortie de la dépendance à l’égard des prestations.
Préserver la flexibilité du marché du travail tout en renforçant son équité
La majorité des personnes licenciées ne remplissent pas les conditions de ressources pour bénéficier de l’indemnisation du chômage. Le gouvernement mène actuellement des consultations pour mettre en place une assurance chômage et réduire ainsi la charge des travailleurs licenciés.	Mettre en place le régime d’assurance sociale (assurance chômage) en cours de discussion et y intégrer des mécanismes incitant à un retour rapide vers l’emploi.
Le gouvernement a soumis au parlement un projet de loi pour mettre en place les accords de rémunération équitable (FPA, Fair Pay Agreements), qui fixent des rémunérations et des conditions minimums spécifiques aux branches et aux professions qui pourraient avoir un coût non négligeable pour la flexibilité de l’emploi.	Relever le seuil applicable à l’ouverture de négociations sur les FPA, ou limiter ces accords aux secteurs et professions à bas salaires, là où se posent des problèmes d’emploi clairement identifiés pour lesquels il n’existe pas de solutions plus efficaces.

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