La République slovaque se remet de la crise liée au COVID-19, dont l’impact a été très prononcé (Graphique 1.1). L’activité économique a rebondi vigoureusement au deuxième semestre de 2020, la production du secteur manufacturier étant repartie rapidement. Toutefois, le rythme de la reprise s’est ralenti depuis et le PIB restait au troisième trimestre de 2021 inférieur d’environ 1.5 % à son niveau d’avant la pandémie. Les perspectives demeurent entourées de fortes incertitudes compte tenu de taux de vaccination relativement faibles et des pénuries d’approvisionnement, notamment dans le secteur automobile.
Études économiques de l’OCDE : République slovaque 2022 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : République slovaque
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Graphique 1.1. L’activité a rebondi, mais le rythme de la reprise s’est ralenti
PIB réel, indice T4 2019 = 100
Note : Les pays du groupe de Visegrad V3 sont la Hongrie, la Pologne et la République tchèque.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Les autorités ont pris sans tarder des mesures efficaces pour protéger les ménages et les entreprises vulnérables. Grâce au niveau relativement bas de la dette publique et des déficits avant la crise, les pouvoirs publics ont pu procéder à une forte expansion budgétaire pour soutenir l’économie. Ces dépenses supplémentaires ont renforcé les capacités du secteur sanitaire, tandis que les dispositifs de maintien dans l’emploi et d’aide aux travailleurs indépendants ont permis de préserver les emplois et de limiter la baisse des revenus des ménages. Le nombre de faillites est resté faible du fait des mesures de liquidité telles que les reports de remboursement de prêt et les garanties de crédit. L’ambitieux plan de relance (Encadré 1.1) et les abondantes entrées de capitaux en provenance des fonds de l’Union européenne (UE) constituent une occasion unique de renforcer la reprise, à condition que les investissements et les réformes d’appui soient mis en œuvre de manière efficace et en temps voulu. Il faudra pour cela déployer des efforts pour améliorer le processus de passation de marchés publics et la gouvernance de l’investissement public afin de relever le taux d’absorption des fonds de l’UE chroniquement faible de la République slovaque.
La crise pourrait amplifier certaines des faiblesses structurelles et des difficultés du pays. Le processus de convergence, fondé pour une très large part sur l’investissement direct étranger et le commerce international, avait déjà commencé à ralentir après la crise financière mondiale (Graphique 1.2). La crise liée au COVID-19 a frappé de plein fouet les petites entreprises, menaçant d’accentuer le dualisme de l’économie slovaque, caractérisé par de grands écarts de productivité entre les petites entreprises nationales, d’une part, et de grands groupes très productifs aux capitaux essentiellement étrangers dans l’automobile et l’électronique, d’autre part. L’automobile a représenté un moteur de croissance important, mais une évolution durable de la demande vers les véhicules électriques pourrait créer de nouveaux défis, et de nouvelles possibilités, en termes de production et d’emploi dans le secteur. La pandémie a déjà accéléré la transformation numérique et l’automatisation, et pourrait continuer de le faire. Si ces tendances peuvent stimuler la productivité, elles risquent aussi d’avoir une incidence sensible sur le marché du travail en République slovaque en raison de la forte proportion d’emplois répétitifs faiblement qualifiés, qui sont exposés à l’automatisation (Graphique 1.3, partie A). Accroître la productivité est particulièrement essentiel pour soutenir les niveaux de vie d’une population qui vieillit rapidement, dans la mesure où la République slovaque est appelée à connaître l’une des diminutions de la population d’âge actif les plus rapides de la zone OCDE. Parallèlement, la pandémie accentue les enjeux budgétaires du vieillissement démographique.
Graphique 1.2. Le processus de convergence avait déjà commencé à ralentir après la crise financière mondiale
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux ; OCDE, Perspectives économiques : statistiques et projections (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.3. L’emploi est exposé à l’automatisation et le chômage de longue durée est élevé
Note : Dans la partie A, les emplois présentent un risque élevé d’automatisation lorsque la probabilité d’automatisation est de 70 % au moins. Les emplois à haut risque de modification sont ceux dont la probabilité d’automatisation est estimée entre 50 et 70 %. Les données pour la Belgique renvoient à la Flandre, et les données pour le Royaume-Uni se rapportent à l’Angleterre et à l’Irlande du Nord.
Source : OCDE (2019), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2019 : L’avenir du travail, Publications de l’OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b7e9e205-fr.
Si les inégalités et la pauvreté sont faibles dans l’ensemble de la Slovaquie, les disparités socioéconomiques et les écarts de bien-être demeurent prononcés dans un certain nombre de régions. Malgré les améliorations observées ces dernières années, le chômage de longue durée demeure élevé (Graphique 1.3, partie B), et particulièrement répandu dans l’est et certaines régions du centre du pays, ainsi qu’au sein de la population peu qualifiée. Les Roms, qui représentent environ 8 % de la population, vivent souvent dans la pauvreté, affichant des résultats scolaires, des taux d’emploi et une espérance de vie très faibles. La pollution de l’air reste importante et les résultats en matière de santé ne se sont guère améliorés, l’espérance de vie à la naissance étant inférieure de trois ans à la moyenne de l’OCDE. Les résultats scolaires sont médiocres et dépendent fortement du milieu socioéconomique d’origine. Cette situation appelle un renforcement de la qualité des services publics, qui sont moins efficaces en Slovaquie que dans d’autres pays.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
La politique économique devrait rester souple et s’accompagner, au besoin, de mesures ciblées afin d’éviter que la pandémie ne laisse des séquelles à long terme. En parallèle, le gouvernement devrait définir une stratégie d’assainissement budgétaire à suivre une fois que la reprise sera bien engagée.
Pour soutenir le processus de convergence et rendre la croissance plus inclusive et durable, le gouvernement doit promouvoir les compétences adéquates, favoriser les capacités d’innovation nationales et mieux évaluer le prix des activités dommageables pour l’environnement.
Face au vieillissement démographique, il est nécessaire d’engager des réformes des retraites, de la santé/des soins de longue durée et du marché du travail pour allonger la vie active, améliorer la santé de la population vieillissante et accroître l’efficience des dépenses publiques.
L’économie se redresse après avoir subi un choc sévère
Le nombre de cas d’infection est reparti à la hausse sous l’effet de la propagation du variant Delta. Si elle avait été peu touchée par la première vague de la pandémie, la Slovaquie a été très affectée par la deuxième vague d’infections (Graphique 1.4, Encadré 1.2). Une diminution des cas de COVID-19 a permis une réouverture progressive de l’économie à partir d’avril 2021, et l’état d’urgence déclaré en mars 2020 a été levé en mai 2021. Depuis août 2021, le nombre d’infections et d’hospitalisations a toutefois recommencé à augmenter, en raison essentiellement du variant Delta. Dans ce contexte, les mesures de freinage ont été durcies à nouveau et, à la fin de novembre 2021, un confinement de deux semaines a été imposé et l’état d’urgence a été déclaré pour 90 jours. Depuis la mi-décembre, les commerces, les restaurants, les hôtels et les services impliquant des contacts rapprochés ont progressivement rouvert leurs portes aux personnes vaccinées ou guéries du COVID-19.
La relative faiblesse du taux de vaccination crée des risques. Le gouvernement a lancé sa campagne de vaccination en décembre 2020. Après une lenteur initiale, commune à la plupart des pays de l’UE, le déploiement des vaccins s’est accéléré à partir d’avril 2021. Toutefois, au début janvier 2022, seuls quelque 45 % de la population disposaient d’un schéma vaccinal complet, soit environ 25 points de pourcentage de moins que la moyenne de l’UE. Les taux de vaccination sont particulièrement bas dans plusieurs régions de l’est du pays. Pour les accroître, le gouvernement a instauré des incitations financières (sous la forme d’une loterie et de versements en espèces aux seniors âgés de 60 ans et plus, par exemple), renforcé le rôle des médecins généralistes et envoyé des équipes mobiles de vaccination pour mieux desservir certaines catégories de population et régions. Selon une récente étude (Adamus et al., 2021,) les faibles taux de vaccination tiennent principalement aux craintes largement répandues concernant les vaccins et leurs effets secondaires. Dans l’immédiat, la priorité en termes d’action publique doit être la poursuite des efforts d’accélération de la vaccination afin de sauver des vies et de réduire les risques de devoir imposer de nouveaux confinements. Des initiatives visant à renforcer la confiance dans la vaccination en fournissant des informations fiables et en mettant à disposition des outils permettant de détecter les cas de mésinformation peuvent contribuer à réduire l’hésitation vaccinale. L’Espagne, par exemple, a commencé à effectuer un suivi systématique de la désinformation et a mis en œuvre des plans d’action pour y faire face. Au Royaume-Uni, le département chargé du numérique, de la culture, des médias et du sport a lancé une campagne ciblée pour s’attaquer aux fausses informations concernant les vaccins qui circulent au sein des communautés de minorités ethniques. En Israël et au Royaume-Uni, des acteurs locaux respectés ont en outre été impliqués dans des campagnes visant à renforcer la confiance et à lutter contre la mésinformation (OECD 2021g).
Encadré 1.1. Le Plan pour la reprise et la résilience
Le plan prévoit 66 réformes structurelles ainsi que des dépenses d’investissement de 6.575 milliards EUR (soit 6.9 % du PIB) sur la période 2021-26, dans sept domaines d’action publique :
L’économie verte (2.3 milliards EUR) : a) extension et modernisation des capacités et infrastructures dans les énergies renouvelables ; b) rénovation des bâtiments publics et résidentiels afin d’améliorer l’efficacité énergétique ; c) renforcement des infrastructures de transports durables, au moyen notamment de l’électrification complète du réseau ferroviaire et de la promotion des transports publics ; d) décarbonation de l’industrie au travers de la suppression des aides à la combustion de charbon de lignite à la centrale électrique de Nováky, et du soutien à l’adoption de la meilleure technologie disponible dans la production et les processus industriels ; e) soutien à l’adaptation des régions au changement climatique, mettant l’accent sur la protection de la nature et de la biodiversité.
L’éducation (0.9 milliard EUR) : a) amélioration de l’inclusivité, par exemple en octroyant des ressources supplémentaires à l’éducation préscolaire et un droit à une place en crèche à partir de 3 ans, des aides pour les enfants ayant des besoins spéciaux, et des mesures visant à remédier à l’impact de la pandémie ; b) réforme du programme scolaire mettant l’accent sur l’analyse critique, les compétences numériques et comportementales, et investissement dans la transformation numérique des écoles ; c) amélioration des résultats des établissements d’enseignement supérieur passant par un changement du système de financement, une évaluation systémique des performances scientifiques, un nouveau système d’accréditation des établissements et une réforme de la gouvernance.
Les sciences, la recherche et l’innovation (0.7 milliard EUR) : a) amélioration de la coordination des politiques d’innovation, soutien aux efforts de collaboration entre les entreprises, le milieu universitaire et les établissements de recherche, et investissements de R-D dans la décarbonation et la transformation numérique de l’économie ; b) efforts pour attirer et retenir des étudiants et travailleurs très qualifiés, par exemple en simplifiant les procédures d’autorisation de résidence, en facilitant la reconnaissance des diplômes étrangers, en augmentant l’octroi de bourses aux meilleurs étudiants locaux et étrangers, et en internationalisant l’environnement universitaire.
La santé (1.5 milliard EUR) : a) modernisation et amélioration de l’accessibilité et de l’efficacité du secteur hospitalier et renforcement des soins primaires notamment par des investissements supplémentaires et une réforme du réseau hospitalier, la gestion centrale des principaux hôpitaux et la poursuite de la transformation numérique du secteur de la santé ; b) amélioration de l’accessibilité et de la qualité des soins de santé mentale ; c) amélioration des soins de longue durée en termes d’accessibilité financière et de qualité, par exemple en intégrant les services sociaux et sanitaires, en réformant leur financement et en augmentant les capacités des services sociaux.
L’administration publique et l’environnement commercial (0.5 milliard EUR) : a) réduction des contraintes réglementaires pesant sur les entreprises (notamment par l’instauration d’évaluations d’impact réglementaire ex post), dématérialisation des procédures d’insolvabilité et amélioration de la passation de marchés publics ; b) réforme de la justice visant principalement à simplifier et accélérer les décisions de justice en renforçant la spécialisation des juges et en améliorant l’intégrité et l’indépendance du pouvoir judiciaire ; c) mesures visant à améliorer la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent, et investissements dans l’augmentation des capacités des forces de police et des services de secours et d’incendie.
La transformation numérique (0.6 milliard EUR) : réformes et investissements supplémentaires visant à accélérer la transformation numérique, notamment pour améliorer l’utilisation du numérique dans les écoles, la dématérialisation des services publics, la connectivité via des réseaux à haut débit, les compétences numériques et la cybersécurité.
Les réformes budgétaires : a) réformes des retraites visant à améliorer la viabilité du système public par répartition, accroître les pensions du système au financement entièrement privé et renforcer la transparence des droits à la retraite ; b) instauration de plafonds de dépenses publiques pluriannuels ; c) réformes de la gestion des investissements publics ; d) réformes fiscales en faveur de la croissance.
Graphique 1.4. Le nombre de contaminations a augmenté alors que les taux de vaccination sont faibles
Note : Dans la partie A, mesure composite fondée sur 9 indicateurs d’intervention, recouvrant notamment les fermetures d’établissements scolaires, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager, normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de 0 à 100 (allant du niveau de restriction le plus faible au plus élevé).
Moyenne non pondérée pour le total OCDE dans les parties B, C et D.
Source : Outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker) ; OurWorldinData ; et calculs de l’OCDE.
Encadré 1.2. Les tests de masse en République slovaque
Les tests ont joué un rôle prépondérant dans la riposte de santé publique à la deuxième vague de la pandémie. Le gouvernement a lancé deux campagnes de tests antigéniques de masse, en octobre/novembre 2020 puis en janvier 2021. Ces tests étaient effectués sur la base du volontariat, mais seules les personnes pouvant produire un résultat négatif bénéficiaient de la levée de certaines restrictions. Plus de 80 % de la population ayant l’âge requis (les 10-64 ans, ainsi que les adultes plus âgés en activité) ont été testés lors de la campagne de l’automne 2020. Selon une évaluation scientifique de la campagne de 2020, les tests de masse, couplés à l’isolement des cas positifs, ont réduit de plus de 80 % le niveau de prévalence de la maladie après deux semaines dans les 41 comtés ayant participé à deux séries de tests (Pavelka et al., 2021). S’il est difficile de dissocier les effets des tests et quarantaines des mesures non pharmaceutiques de limitation des contacts et de la mobilité, la campagne s’est déroulée durant une période où les écoles et lieux de travail étaient pour l’essentiel ouverts. Malgré ces résultats encourageants, le nombre d’infections et de décès est nettement reparti à la hausse durant l’hiver, ce qui semble indiquer que les stratégies de tests de masse et d’isolement devraient être menées de manière répétée sur de courtes périodes pour produire un effet durable sur la dynamique infectieuse.
Grâce au soutien des pouvoirs publics, au déploiement des vaccins et à la réouverture progressive de l’économie, l’activité économique s’est redressée. L’économie a subi une forte contraction en 2020 sous l’effet de la crise sanitaire, des mesures d’endiguement strictes et du niveau élevé d’exposition du pays aux fluctuations de la demande étrangère (Graphique 1.5). La production manufacturière est repartie rapidement au deuxième semestre de 2020. L’impact économique de la deuxième vague de la pandémie a été plus limité dans les services, même si la consommation privée s’est contractée et le taux d’épargne a sensiblement augmenté. Sur fond de réouverture de l’économie, la consommation et l’investissement ont fortement progressé au deuxième trimestre de 2021.
La troisième vague de contaminations et les pénuries d’approvisionnement, notamment dans le secteur automobile, interrompent la reprise économique. La croissance du PIB a marqué le pas au troisième trimestre de 2021 pour s’établir à quelque 0.4 %. La fréquentation des commerces et des lieux de loisirs a diminué, les ventes au détail ont fléchi et la confiance des consommateurs s’est érodée sur fond de durcissement des mesures de freinage de la pandémie. Les constructeurs automobiles ont dû de nouveau suspendre temporairement leur production en raison des pénuries d’approvisionnement, entraînant un ralentissement marqué de la production et des exportations automobiles et industrielles (Graphique 1.6). L’automobile représente environ 3.5 % de l’emploi total, un tiers des exportations et 11 % de la valeur ajoutée en intégrant ses effets indirects sur d’autres secteurs. Parallèlement, l’inflation s’est envolée sous l’effet de la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires, d’un relèvement des droits d’accise sur le tabac et du renchérissement des matières premières utilisées dans l’industrie et la construction. Les négociations salariales pour 2022 ont été engagées au niveau sectoriel et à celui des entreprises et pourraient alimenter la spirale salaires-inflation.
Graphique 1.5. La Slovaquie est très exposée aux variations de la demande étrangère
Note : Moyenne non pondérée pour le total OCDE.
Source : OCDE, base de données sur les échanges en valeur ajoutée (TIVA) et base de données pour l’analyse structurelle (STAN).
La croissance du PIB s’accélérera en 2022 et demeurera vigoureuse en 2023 (Tableau 1.1). Le durcissement des mesures de restriction lié à l’augmentation des cas d’infection pèsera sur l’activité dans les secteurs nécessitant de nombreux contacts et interrompra la reprise de la consommation privée et du marché de l’emploi à court terme. Les perturbations de l’offre ralentiront la croissance des exportations, en particulier dans le secteur automobile. À supposer que la situation sanitaire s’améliore et que les pénuries d’approvisionnement s’atténuent graduellement au premier semestre de 2022, la croissance du PIB s’accélérera en 2022 et 2023, portée par la vigueur des investissements alimentés par les Fonds structurels de l’UE et la Facilité pour la reprise et la résilience. Selon le ministère des Finances, le pays recourra aux fonds de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience à hauteur d’environ 1.3 % du PIB en 2022 et en 2023, à des fins d’investissement avant tout. Le déficit budgétaire des administrations publiques diminuera parallèlement au redressement de l’activité et au retrait progressif des mesures d’urgence. La croissance des salaires s’accélèrera dans le secteur privé, tandis qu’elle restera plus limitée dans le secteur public. L’inflation poursuivra son accélération en 2022 du fait de la hausse des prix administrés de l’énergie, mais ralentira en 2023, les pénuries d’approvisionnement s’atténuant.
Les perspectives sont entourées de fortes incertitudes. La consommation pourrait être plus dynamique si le taux d’épargne revenait plus vite qu’attendu à la normale. Une dégradation sensible de la situation sanitaire liée au variant Delta ou à d’autres variants et nécessitant la réinstauration de mesures d’endiguement strictes à l’échelle nationale pèserait sur le marché du travail et la consommation privée, et retarderait encore la reprise. Des perturbations plus longues que prévu des chaînes d’approvisionnement menaceraient les exportations et l’investissement et pourraient conduire à une inflation accrue, ce qui éroderait le pouvoir d’achat des ménages. Enfin, une absorption plus lente des fonds de l’UE pénaliserait la croissance de l’investissement. Les effets de chocs extrêmes de plus grande ampleur sont analysés brièvement dans le Tableau 1.2.
Graphique 1.6. L’activité s’essouffle et l’inflation s’accélère
Note : Dans la partie D, la série sur l’inflation renvoie à l’indice des prix à la consommation (IPC) harmonisé. L’inflation sous-jacente exclut l’énergie, l’alimentation, l’alcool et le tabac.
Source : Office statistique de la République slovaque ; Eurostat ; et calculs de l’OCDE.
Tableau 1.1. Indicateurs macroéconomiques et prévisions
1. Contribution aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation hors énergie, alimentation, alcool et tabac.
Source : Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Tableau 1.2. Événements extrêmes potentiels susceptibles de modifier sensiblement les perspectives
Les risques pesant sur la stabilité financière devraient être surveillés
Les autorités ont pris un certain nombre de mesures pour garantir une liquidité suffisante sur les marchés financiers, soutenir la croissance du crédit et maintenir un bas niveau de prêts en souffrance. En août 2020, la Banque nationale de Slovaquie (NBS) a abaissé de 1.5 % à 1 % le volant de fonds propres contracyclique des banques. Dans le même temps, elle a recommandé à ces dernières de restreindre les versements de dividendes aux actionnaires afin de préserver leurs coussins de fonds propres. Les autorités ont également facilité l’instauration temporaire de moratoires sur les prêts par les banques. À la fin septembre 2020, environ 11 % de l’ensemble des prêts aux ménages faisaient l’objet de moratoires, la proportion étant un peu plus élevée sur le segment du crédit à la consommation. Par ailleurs, 12 % des crédits aux entreprises étaient couverts par des moratoires, la proportion de prêts concernés étant particulièrement importante dans les secteurs de l’hébergement et de la restauration (environ 50 %) et des arts, spectacles et activités récréatives (environ 33 %) (NBS, 2020a). Enfin, les prêts garantis par l’État mis en place dans le cadre de la réponse à la pandémie ont également soutenu le crédit au secteur privé. À la fin du premier trimestre de 2021, le montant total des garanties accordées par l’État pendant la crise s’élevait à quelque 800 millions EUR (soit 0.8 % du PIB) (NBS, 2021c).
Alors que les mesures de soutien arrivent à expiration, les fragilités financières pourraient augmenter. La plupart des prêts sous moratoire concernent des emprunteurs qui présentaient déjà des risques élevés avant la crise, tels que les foyers affichant un haut ratio service de la dette/revenu et les entreprises aux ratios d’endettement élevés et aux ratios de liquidité faibles (NBS, 2020a). Les prêts en souffrance ont commencé à s’accroître à partir du troisième trimestre 2020, même si leur niveau est resté modéré. À la fin août 2021, environ 5.6 % des prêts aux ménages et 4.7 % des prêts aux entreprises qui n’étaient plus couverts par des moratoires étaient concernés par des difficultés de remboursement (NBS, 2021e). La banque centrale estime qu’à la fin de 2021, environ 1-4 % de l’ensemble des prêts aux ménages et 3-7 % des prêts aux entreprises risquent de devenir non performants (NBS, 2021c).
À l’avenir, il sera important de trouver le juste équilibre entre le soutien aux entreprises et le fait de laisser libre cours aux ajustements nécessaires dans ce secteur. Un moratoire temporaire sur l’insolvabilité des entreprises a été maintenu jusqu’en décembre 2020, auquel a succédé en janvier 2021 un nouveau cadre permanent qui permet aux débiteurs de solliciter jusqu’à la fin de 2022 un moratoire pouvant aller jusqu’à six mois. Ce cadre prévoit qu’une majorité de créanciers doivent consentir au moratoire, ce qui réduit le nombre de débiteurs susceptibles d’en bénéficier par rapport au dispositif précédent. Le nouveau régime devrait être évalué de manière continue afin de garantir qu’il n’empêche pas la restructuration d’entreprises viables ou la liquidation d’entreprises non viables, et qu’il n’aboutisse pas à une accumulation de dossiers d’insolvabilité à traiter. Des efforts supplémentaires seront en outre nécessaires pour renforcer les procédures de pré-insolvabilité et les mécanismes d’alerte précoce, ainsi que pour simplifier les procédures d’insolvabilité (voir ci-après).
La rentabilité des banques s’est redressée (Graphique 1.7), après une forte baisse du rendement des fonds propres liée à la hausse des provisions pour pertes sur prêts. La suppression de la taxe sur les banques en juillet 2020 a également soutenu leurs bénéfices. La rentabilité du secteur bancaire suivait une tendance à la baisse avant la crise, en raison principalement de la persistance des faibles taux d’intérêt. Dans cet environnement, les banques ont augmenté leur activité de crédit, notamment de prêts au logement, et l’endettement des ménages s’est rapidement accru, bien qu’à partir d’un faible niveau initial. Le secteur bancaire se compose essentiellement de banques slovaques sous contrôle étranger (dont le capital est principalement détenu par des groupes bancaires autrichiens, italiens et belges) et de succursales de banques étrangères. Les trois plus grandes banques (toutes sous contrôle étranger) représentent plus de la moitié des actifs bancaires totaux. Les crédits bancaires sont financés dans une large mesure par des dépôts locaux. Les autorités estiment que le secteur bancaire demeure bien capitalisé (Graphique 1.7). Les ratios de fonds propres ont modérément augmenté par rapport aux niveaux d’avant la crise, grâce en partie à la mise en réserve des bénéfices. Les résultats des tests de résistance montrent également que les ratios de fonds propres ne devraient pas descendre en dessous de leur niveau d’avant la crise, même dans un scénario défavorable (NBS, 2021c). Cependant, les autorités financières devraient continuer de surveiller de près ce que comptent faire les banques pour résoudre leurs prêts non performants et s’assurer des positions de fonds propres résilientes.
Graphique 1.7. Le secteur bancaire paraît résilient
Note : Concernant la moyenne de l’OCDE au deuxième trimestre de 2021, les données se fondent sur les derniers trimestres connus dans les pays de l’OCDE, lesquels sont compris entre le deuxième trimestre de 2020 et le deuxième trimestre de 2021.
Source : FMI, base de données des indicateurs de solidité financière.
Les risques ont augmenté sur le marché du logement. Les prix des logements ont continué de progresser durant la pandémie. Les prix réels des logements ont crû en moyenne d’environ 5 % par an entre 2014 et 2020 et leur hausse s’est encore accélérée en 2021. L’impact de la crise a été particulièrement sensible sur le marché des locations. Les loyers dans la région de Bratislava ont baissé pour la première fois en une décennie au début de 2021 par rapport à la même période de 2020 (NBS, 2021b). En outre, l’accessibilité financière des logements s’est dégradée, la pandémie pesant sur l’emploi et les salaires. Dans ce contexte, la Banque nationale de Slovaquie a estimé que les prix des logements dépassaient de 20 % les niveaux justifiés par les fondamentaux au troisième trimestre 2020, contre une surévaluation de 7 % environ avant la crise (NBS, 2020a). La forte croissance du crédit hypothécaire au cours de la décennie écoulée a renforcé l’exposition des banques au secteur immobilier, les prêts hypothécaires représentant quelque 50 % du portefeuille total des prêts bancaires à la fin de 2020. Si les mesures macroprudentielles prises depuis 2016 ont atténué les risques pesant sur le secteur bancaire, le nombre de nouveaux prêts se situant juste en dessous des seuils réglementaires (à savoir, des ratios prêt/valeur de 71-80% et des ratios dette/revenu compris entre 7 et 8) a augmenté ces dernières années (IMF, 2021). Les autorités devraient donc surveiller de près l’évolution du marché du logement et ajuster leurs mesures macroprudentielles si nécessaire.
À moyen terme, il sera essentiel d’accroître l’offre de logements. Les procédures de permis de construire, notamment, sont longues. Les projets gouvernementaux de simplification des processus sont bienvenus, mais ils mettront du temps à produire leurs effets. Par ailleurs, une augmentation de l’offre de logements sociaux pourrait contribuer au développement du marché locatif et à la réduction des tensions sur les prix des logements. Le taux de propriétaires occupants en Slovaquie compte parmi les plus élevés de l’OCDE et le marché locatif se limite pour l’essentiel à la région de Bratislava. Une hausse des taxes récurrentes sur les biens immeubles, liée à la valeur de ceux-ci, peut aussi contribuer à freiner les pressions de nature à créer une surchauffe.
Veiller à ce que la reprise soit créatrice d’emplois
La crise a eu des répercussions inégales sur le marché du travail selon les secteurs et les catégories de travailleurs (Graphique 1.8). Le nombre d’heures travaillées a fortement chuté durant cette période et était au troisième trimestre de 2021 encore inférieur d’environ 8 % au niveau d’avant la pandémie. Globalement, les dispositifs de maintien dans l’emploi ont permis d’atténuer les destructions d’emplois. Néanmoins, les secteurs de services ont été frappés de plein fouet, notamment l’hébergement et la restauration ainsi que les arts, spectacles et activités récréatives, et l’emploi y reste bien inférieur à ses niveaux d’avant la pandémie (partie C). Les jeunes et les actifs peu qualifiés (partie B), tout comme les travailleurs en contrat temporaire et les indépendants, ont été les plus affectés par les destructions d’emplois.
Graphique 1.8. L’impact sur le marché du travail a été différent selon les secteurs et les travailleurs
Note : Dans la partie A, les données renvoient aux employés et aux travailleurs indépendants. Dans la partie B, les données concernant l’enseignement de base renvoient aux individus ayant un niveau d’instruction inférieur à l’enseignement primaire ou au premier cycle de l’enseignement secondaire (niveaux CITE 0-2). Dans les parties B et C, les données pour 2021 se fondent sur une méthode différente concernant les statistiques de l’enquête sur la population active, dans le cadre d’un nouveau règlement de l’UE. Dans la partie D, seuls les bénéficiaires des dispositifs d’aide précoce 1 et 3a sont représentés, ce qui correspond le plus étroitement à un dispositif de chômage partiel.
Source : OCDE, base de données des comptes nationaux ; OCDE, base de données sur les statistiques de la population active ; Eurostat ; et d’après Baliak, Domonkos, Fašungová, Hábel, Chujac, Komadel, Veselková (2021), Prvá pomoc Slovensku: priebežná správa o sociálnej pomoci pracujúcim a rodinám (Aktualizácia 18) [Programme d’aide d’urgence pour la Slovaquie : rapport intérimaire sur l’aide aux travailleurs et aux familles (18e version)], Bratislava : Institut des politiques sociales/ministère du Travail, des Affaires sociales et de la Famille https://www.employment.gov.sk/files/slovensky/ministerstvo/analyticke-centrum/analyticke-komentare/isp_2021_prva_pomoc_update18_final.pdf.
Pour préserver l’emploi et soutenir le revenu des ménages, le gouvernement a mis en place des dispositifs de maintien dans l’emploi, étendu les indemnités de maladie et prestations de soin à destination des ménages, et allongé la durée d’indemnisation du chômage. Dans le cadre des dispositifs de maintien dans l’emploi, les entreprises fortement affectées par la crise ont pu percevoir des subventions salariales pour les travailleurs en horaires réduits. Entreprises et travailleurs indépendants ont pu également obtenir des sommes forfaitaires en cas de baisse de leur chiffre d’affaires. Les conditions d’accès aux prestations et l’ampleur de celles-ci ont été augmentées durant la deuxième vague de la pandémie. Ainsi, les subventions salariales, qui couvraient initialement jusqu’à 80 % des salaires moyens des employés en horaires réduits, ont été accrues en octobre 2020 puis encore en février 2021, pour atteindre 100 % des coûts du travail. Ces dispositifs ont récemment été prolongés et doivent expirer à la fin février 2022. Au plus fort de la crise, quelque 160 000 employés en horaires réduits étaient couverts par des subventions salariales (Graphique 1.8, partie D). Si les grandes entreprises ont bénéficié le plus des dispositifs de maintien dans l’emploi durant le premier confinement, les petites entreprises du tourisme, de l’hébergement et de la restauration, ainsi que certains segments du commerce de détail, ont perçu une part plus importante d’aides au cours du second confinement (NBS, 2021a). La banque centrale estime que les mesures publiques de soutien ont permis de sauver environ 64 000 emplois (soit 2.6 % de l’emploi total) (NBS, 2020b).
La pérennisation du dispositif de chômage partiel en tant qu’outil de soutien à l’emploi lors de crises futures entrera en vigueur en mars 2022. Les entreprises peuvent y prétendre si un tiers de leurs employés voient leur temps de travail hebdomadaire réduit à moins de 10 % de son niveau normal, l’employeur devant conserver les employés aidés au moins deux mois après l’expiration des aides. Celles-ci couvrent 60 % du salaire horaire moyen des employés et sont limitées à six mois, avec une possibilité de prolongement. L’expérience des pays de l’OCDE durant la crise financière mondiale et la crise du COVID-19 laisse penser que des dispositifs de maintien dans l’emploi bien conçus doivent être ciblés, temporaires et mis en place en temps voulu (OECD, 2021e). Ainsi, il sera important de réévaluer régulièrement si les entreprises remplissent les critères pour bénéficier du nouveau dispositif, afin de garantir que ce dernier demeure bien ciblé. En Suisse par exemple, cette réévaluation a lieu tous les trois ou six mois. Par ailleurs, les coûts des heures non travaillées supportées par les employeurs pourraient être augmentés au fil du temps afin que le dispositif n’empêche pas un redéploiement souhaitable de la main-d’œuvre entre les entreprises et les secteurs. Ramener, dans la durée, les taux de remplacement assurés par les dispositifs de maintien dans l’emploi au niveau des indemnités de chômage peut contribuer à réduire les incitations, pour les employés, à rester dans des emplois non viables. En outre, permettre aux travailleurs en chômage partiel de s’inscrire auprès des services de l’emploi pour bénéficier d’une aide à la recherche d’emploi ou de conseils d’orientation professionnelle peut faciliter les transitions professionnelles. Enfin, les travailleurs concernés par les régimes de chômage partiel devraient avoir la possibilité de suivre des formations, comme cela est le cas par exemple en Allemagne, en France, au Japon et au Portugal. La France a réussi à inciter les travailleurs couverts par des dispositifs de maintien dans l’emploi à suivre des formations durant la crise du COVID-19 grâce à des infrastructures bien établies de formation des adultes, couplées à de généreuses incitations financières permettant par exemple de couvrir l’ensemble des dépenses de formation (OECD, 2021e).
La crise s’est traduite par une forte augmentation du télétravail, mais les secteurs et les actifs n’en ont pas tous profité de manière égale. L’option du télétravail avait déjà été introduite dans le droit du travail slovaque en 2007. Cependant, compte tenu de la structure de l’économie locale, caractérisée par une proportion élevée d’emplois dans le secteur manufacturier, l’adoption de ce mode de travail avait été sensiblement plus faible que dans d’autres pays avant la crise. En 2019, la part d’actifs travaillant au moins partiellement depuis leur domicile s’établissait à 9.5 %, contre 14.5 % en moyenne dans l’UE et plus de 30 % dans certains pays nordiques (EC, 2020a). Pendant la crise, le télétravail a nettement augmenté en Slovaquie, 30 % environ des sondés ayant déclaré travailler depuis leur domicile en avril/mai 2020 (Eurofound, 2020). Le télétravail a permis d’amortir l’impact de la crise sur l’emploi et les revenus, mais il est susceptible d’aggraver certaines inégalités sur le marché du travail. Ainsi, les individus aux faibles niveaux d’éducation et de revenu occupent souvent des postes qui ne permettent pas le télétravail (NBS, 2021d, Dujava et Peciar, 2020). À Bratislava, où l’administration publique concentre un grand nombre d’emplois, 54 % des postes sont compatibles avec le télétravail, contre 35 % environ en moyenne sur l’ensemble du territoire (NBS, 2021d). Pour s’assurer que les bénéfices du télétravail soient plus largement partagés, le gouvernement devrait promouvoir la diffusion des meilleures pratiques d’encadrement, l’autogestion et les compétences en technologies de l’information et de la communication (TIC), l’investissement dans les bureaux à domicile, ainsi qu’un réseau rapide et fiable de haut débit dans l’ensemble du pays (OECD, 2020a). En outre, il est essentiel d’améliorer l’accès aux structures d’accueil des jeunes enfants pour permettre aux parents d’enfants en bas âge de télétravailler.
Malgré certains progrès, le chômage de longue durée et le faible taux d’emploi des mères de jeunes enfants, des travailleurs peu qualifiés, des Roms et des actifs âgés demeurent d’importants défis structurels sur le marché du travail. Mobiliser ces ressources sous-utilisées est du reste essentiel face à la contraction de la population active liée au vieillissement démographique et à ses conséquences budgétaires négatives (Chapitre 2). En 2019, plus de la moitié des chômeurs l’étaient depuis un an ou davantage, contre une proportion d’un quart environ en moyenne dans les pays de l’OCDE. Le chômage de longue durée est particulièrement répandu dans l’est du pays et chez les Roms. De longues périodes de chômage sont stigmatisantes et les chômeurs de longue durée sont plus difficiles à réinsérer sur le marché du travail.
L’écart de salaire femmes-hommes est en outre élevé, notamment dans la population active diplômée du secteur tertiaire. Cette situation reflète la surreprésentation des femmes aux postes du secteur public relativement moins rémunérateurs, ainsi que les longues pauses dans les carrières professionnelles des femmes lorsqu’elles deviennent mères (OECD, 2019a). Le taux d’emploi des jeunes femmes ayant des enfants en bas âge compte parmi les plus faibles de l’UE. Ainsi, le taux d’emploi des mères âgées de 20 à 49 ans et ayant deux enfants de moins de six ans s’établit à 40 %, contre près de 70 % en moyenne dans l’UE.
Les politiques d’activation et la formation devraient être renforcées pour aider les chômeurs à trouver de nouveaux emplois après la crise et réduire le chômage de longue durée. Les dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail (PAMT) (Graphique 1.9) reposent largement sur des financements de l’UE et ne donnent donc pas lieu à un financement durable suffisant issu du budget national. La hausse récente du financement national des mesures de PAMT est par conséquent bienvenue et devrait être poursuivie (Tableau 1.3).Les dépenses sont essentiellement destinées à des incitations à l’emploi, tandis que les ressources pour la formation sont faibles (partie B). La proportion d’adultes inactifs suivant une formation professionnelle formelle ou informelle est la plus faible de l’ensemble des pays de l’OCDE (OECD, 2019b). Les formations sont dispensées majoritairement dans le cadre des programmes REPAS+ et KOMPAS+ et produisent un certain nombre de résultats encourageants, mais elles n’atteignent souvent pas les personnes les moins qualifiées, qui ont le plus besoin d’être formées (OECD, 2020b). Il convient de renforcer les capacités du service public de l’emploi en matière de conseil et d’orientation, et d’effectuer un profilage efficace des demandeurs d’emploi pour identifier leurs besoins et les parcours de formation les plus adaptés. Tous les adultes devraient avoir accès à des services d’orientation professionnelle, quel que soit leur statut sur le marché du travail, afin d’encourager la mobilité de la main-d’œuvre et d’atténuer l’impact de l’automatisation. Les programmes de formation proposés devraient par ailleurs être régulièrement évalués, afin d’en garantir la qualité. Pour améliorer les services de l’emploi, il est nécessaire de renforcer le réseau d’agences pour l’emploi dans les régions ou les communes mal desservies, et d’en assurer une meilleure intégration dans le processus d’inscription à la recherche d’emploi afin d’améliorer l’accès des chômeurs adultes difficiles à atteindre aux possibilités de formation (OECD, 2020b).
Graphique 1.9. Les politiques d’activation et la formation devraient être élargies
Note : « PAMT » renvoie aux programmes actifs du marché du travail.
Source : OCDE, base de données sur les programmes actifs du marché du travail.
L’amélioration des résultats des Roms sur le marché du travail nécessite une intégration des approches de l’action publique. Ainsi que l’avait analysé de façon détaillée la précédente Étude (OECD, 2019a), les résultats obtenus sur le marché du travail par la communauté Roms marginalisée sont très inférieurs à ceux de population générale. Le taux d’emploi des hommes roms est moindre de moitié à celui des non-Roms, et l’écart est encore plus prononcé s’agissant des femmes (Graphique 1.10, partie A). En outre, la plupart des Roms occupent des emplois saisonniers peu qualifiés et travaillent dans l’économie informelle, c’est-à-dire à des postes très vulnérables aux chocs et au cycle économique. En conséquence, la plupart des Roms sont exposés au risque de pauvreté (partie B). La majorité des programmes du marché du travail auxquels accèdent les Roms marginalisés concernent des travaux d’intérêt public, qui ne leur apportent pas les compétences adéquates. Il conviendrait de renforcer l’école de la deuxième chance en étudiant et en développant des réseaux de programmes spécialisés. En outre, remédier aux difficultés des Roms sur le marché du travail requiert l’adoption d’approches globales dans plusieurs domaines de l’action publique. Il faut notamment assurer un meilleur accès à l’éducation – y compris à l’éducation préscolaire et aux structures d’accueil des jeunes enfants (voir ci-après) – et aux services de santé (chapitre 2), et mettre en place des infrastructures adéquates pour relier les communautés roms au marché du travail. Dans tous ces domaines, les politiques doivent aussi être mieux coordonnées. Le transfert récent du Plénipotentiaire pour les communautés roms du ministère de l’Intérieur vers le bureau du Gouvernement, dans l’objectif de renforcer son rôle au sein du gouvernement, est un pas dans cette direction (Tableau 1.3).
Graphique 1.10. Les taux d’emploi des Roms sont très faibles et la majorité de la communauté est exposée au risque de pauvreté
Note : Dans la partie B, les données relatives aux Roms se rapportent à 2016.
Source : Ministère des Finances (2020a), Examen budgétaire des groupes exposés au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale, mars 2020 ; et Eurostat.
Davantage d’efforts doivent être déployés pour accroître les taux d’emploi des mères de jeunes enfants et des seniors, comme il est expliqué en détail au chapitre 2. Le projet d’extension des structures préscolaires et d’accueil des jeunes enfants est bienvenu et devrait être mené à bien sans tarder. L’absence de structures préscolaires abordables et de qualité pèse fortement sur le taux d’activité des femmes. La durée maximale du congé parental est longue et devrait être raccourcie, et une partie du congé parental devrait être accordée à la condition que les pères y participent. En Islande et en Suède, ce type de condition a permis de doubler le nombre de jours de congé parental pris par le conjoint ou le partenaire (OECD, 2016a). Les prestations familiales en espèces devraient être minutieusement évaluées, pour faire en sorte qu’elles ne découragent pas fortement les mères de travailler. Les données montrent qu’aider les femmes à conjuguer vie professionnelle et vie familiale en offrant des structures de garde d’enfants de qualité a davantage d’impact sur les naissances que l’octroi de prestations en espèces (OECD, 2011). Par ailleurs, il conviendrait de réorienter les prestations pour réduire les coûts nets très élevés de garde d’enfants, notamment pour les parents à revenu faible. Il faudrait éliminer les obstacles auxquels se heurtent les actifs seniors sur le marché du travail. En particulier, ces travailleurs bénéficient moins de possibilités de formation et souffrent davantage de stress au travail que dans d’autres pays de l’OCDE, en raison notamment du manque de souplesse des modalités d’organisation du travail. Une stratégie de formation des adultes ciblant les seniors est nécessaire, étant donné que cette catégorie d’actifs est particulièrement vulnérable aux évolutions technologiques rapides qui rendent certaines compétences existantes obsolètes. Il est également important d’améliorer les conditions de travail en développant les modalités flexibles d’organisation du travail, qui ne sont guère utilisées en Slovaquie (chapitre 2).
Tableau 1.3. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant les politiques sociales et du marché du travail
Apporter un soutien budgétaire ciblé tout en se préparant à faire face aux enjeux budgétaires à long terme
Un soutien budgétaire ciblé devrait être apporté à court terme
La réponse budgétaire à la crise a été importante. Le gouvernement a pris des mesures de soutien budgétaire direct représentant environ 2.1 % du PIB en 2020 (MoF, 2021), soit un peu moins que dans les autres pays de l’OCDE. En outre, les aides de trésorerie sous la forme de prêts garantis par l’État et de reports d’imposition ont atteint 1.6 % du PIB (MoF, 2021). Compte tenu de la dégradation importante de la situation sanitaire liée à la deuxième vague de la pandémie, les ressources budgétaires nécessaires pour faire face aux conséquences de la pandémie ont sensiblement augmenté en 2021, pour atteindre environ 3.3 % du PIB. Des aides budgétaires directes représentant 0.7 % du PIB sont prévues dans le budget 2022 pour lutter contre la pandémie. Les subventions au coût de la main-d’œuvre, les aides aux entreprises et aux travailleurs indépendants ainsi que les prestations d’assurance-maladie et de soins ont été prolongées jusqu’à la fin février 2022. L’admissibilité aux aides a été élargie et les niveaux de prestations ont été relevés durant la deuxième vague, puis à nouveau en novembre et décembre 2021. Les secteurs les plus demandeurs de subventions et d’aides au titre du coût de la main-d’œuvre ont évolué, les services représentant une part plus importante (Graphique 1.11). En outre, les pouvoirs publics ont ciblé certaines mesures sur les secteurs les plus touchés par la crise, notamment les dispositifs de maintien dans l’emploi et les subventions dans les secteurs de la culture, de la gastronomie et du tourisme.
Le soutien budgétaire devrait être maintenu jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée, en particulier sur le marché du travail, mais devenir plus ciblé pour éviter les conséquences dommageables de la crise. La fin des mesures spéciales de soutien liées à la crise devrait être subordonnée à la levée des mesures de confinement qui limitent l’activité dans certains secteurs où les contacts sont fréquents. Dans le même temps, le soutien devrait servir de plus en plus à faciliter la réaffectation du travail et du capital vers les secteurs en expansion et à éviter que la crise freine la croissance économique potentielle. Ainsi, des politiques actives du marché du travail, comme les subventions à l’embauche ciblées, la formation et le recyclage, en particulier pour les jeunes et les chômeurs de longue durée, aideraient les travailleurs à s’orienter vers des pans plus dynamiques de l’économie et limiteraient la hausse du chômage de longue durée. Un soutien ciblé sur la solvabilité des entreprises viables, notamment les PME actives dans les secteurs les plus touchés, permettrait d’éviter des faillites inutiles.
Une suppression brutale du soutien budgétaire devrait être évitée afin de ne pas faire dérailler la reprise. Malgré sa gravité, la récession de 2020 n’a pas déclenché de clause dérogatoire à la règle nationale sur la dette publique, dont l’objectif fixé était de 47 % du PIB en 2020. Néanmoins, le nouveau gouvernement élu en 2020 et remanié au printemps 2021 a suspendu temporairement jusqu’à la mi-2023 les sanctions les plus sévères prévues par la règle (un budget à l’équilibre). Alors que la dette publique excèdera sans doute 55 % en 2023, la règle d’endettement actuelle déclencherait un assainissement rapide, imposant un budget des administrations publiques à l’équilibre en 2024. Pour éviter une forte contraction budgétaire, le gouvernement a proposé une modification de la loi constitutionnelle, qui prévoit au contraire de relever le solde budgétaire structurel d’un point de pourcentage du PIB par an à compter de 2023, ainsi que des modifications permanentes des règles budgétaires (voir ci-après).
Graphique 1.11. Les aides publiques ciblent de plus en plus les services
Part mensuelle moyenne de l’aide totale dans le cadre du programme d’aide d’urgence
Source : D’après Baliak, Domonkos, Fašungová, Hábel, Chujac, Komadel, Veselková (2021), Prvá pomoc Slovensku: priebežná správa o sociálnej pomoci pracujúcim a rodinám (Aktualizácia 18) [Programme d’aide d’urgence pour la Slovaquie : rapport intérimaire sur l’aide aux travailleurs et aux familles (18e version)], Bratislava : Institut des politiques sociales/ministère du Travail, des Affaires sociales et de la Famille https://www.employment.gov.sk/files/slovensky/ministerstvo/analyticke-centrum/analyticke-komentare/isp_2021_prva_pomoc_update18_final.pdf.
Relever les défis budgétaires à long terme
Si le soutien budgétaire doit être maintenu à court terme, les autorités doivent d’ores et déjà commencer à élaborer une stratégie d’assainissement budgétaire à moyen terme crédible et transparente qui sera mise en œuvre une fois la reprise fermement engagée. En raison de la pandémie, le ratio dette publique brute/PIB a bondi à plus de 60 %. Bien que le niveau de la dette publique reste faible en comparaison internationale, il est sans précédent dans l’histoire slovaque. La dette nette a augmenté plus modérément, car la Slovaquie a levé davantage de fonds sur les marchés de capitaux internationaux qu’il ne lui en fallait pour financer le déficit, ce qui s’est traduit par une hausse des actifs financiers. Le vieillissement de la population génèrera des pressions budgétaires considérables à long terme. En l’absence de mesures visant à contenir les coûts liés au vieillissement, la dette augmenterait pour atteindre près de 180 % du PIB d’ici à 2050 (Graphique 1.12). En revanche, à supposer que les coûts liés au vieillissement soient maîtrisés et que la croissance soit supérieure d’un point de pourcentage, le ratio dette/PIB se stabiliserait autour du niveau actuel, soit 60 % du PIB, ce qui souligne l’importance des réformes structurelles, ainsi que le recommande cette Étude (Encadré 1.3), pour garantir la viabilité de la dette. Néanmoins, ce niveau d’endettement serait nettement supérieur à l’objectif de 40 % de la dette publique d’ici à 2028. Un assainissement visant à dégager un excédent budgétaire structurel de 0.5 % du PIB en 2028, conformément à l’objectif préliminaire à moyen terme de la Slovaquie, permettrait de ramener la dette publique en deçà de 40 % du PIB d’ici à 2035.
La stratégie d’assainissement budgétaire à moyen terme devrait être conçue de façon à ne pas nuire à la croissance et à l’équité. Sur le plan des dépenses, la priorité devrait être accordée à la lutte contre les tensions dues au vieillissement démographique et à l’amélioration de l’efficience de la dépense. C’est ainsi que les réformes visant à allonger la durée de la vie active peuvent améliorer la viabilité des retraites, tandis que l’optimisation du réseau d’hôpitaux permet de réaliser des gains d’efficacité dans le secteur des soins de santé. Les examens des dépenses publiques ont mis en évidence un certain nombre de domaines supplémentaires où des gains d’efficience permettraient de réaliser des économies budgétaires sans compromettre les résultats. La mise en œuvre de plafonds de dépenses pluriannuels permet d’accroître la crédibilité de la stratégie d’assainissement budgétaire et d’améliorer la viabilité des finances publiques, et renforce les incitations à intégrer les examens des dépenses dans le processus de planification budgétaire. Sur le plan des recettes, la priorité devrait être accordée à l’élargissement des bases d’imposition, à la réduction des dépenses fiscales et à l’amélioration du recouvrement des impôts. Une réforme fiscale visant à réduire les distorsions en matière de croissance et à renforcer les incitations au travail peut contribuer aux efforts d’assainissement.
Graphique 1.12. Le vieillissement crée des tensions budgétaires
Dette des administrations publiques, définition de Maastricht, en pourcentage du PIB
Note : Le scénario « sans compensation des coûts liés au vieillissement » se fonde sur les prévisions des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110, jusqu’en 2023 et sur le modèle économique de long terme de l’OCDE par la suite, et sur l’hypothèse qu’une hausse des dépenses consacrées à la santé, aux soins de longue durée et aux retraites fera augmenter les dépenses publiques annuelles de 8 points de PIB d’ici à 2050, conformément aux projections de la Commission européenne (2021). Le scénario d’assainissement retient pour hypothèse une amélioration du solde primaire d’un point de pourcentage du PIB entre 2024 et 2028, conformément à l’objectif préliminaire à moyen terme du Programme de stabilité du gouvernement. On considère qu’un solde primaire est à l’équilibre après que la dette est passée en dessous de l’objectif de 40 % du PIB. Le scénario « avec compensation des coûts liés au vieillissement et hausse de la croissance » retient pour hypothèse que les coûts liés au vieillissement sont compensés et que la croissance du PIB réel est supérieure d’un point de pourcentage à celle actuellement prévue sur l’ensemble de la période de simulation, notamment en raison des réformes structurelles qui renforcent la croissance de la productivité.
Source : D’après OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données), juin ; Y. Guillemette et D. Turner (2018), « The Long View : Scenarios for the World Economy to 2060 », Document de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 22, Éditions OCDE, Paris ; et Commission européenne (2021), « The 2020 Ageing Report - Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2016-2070) », Direction générale des Affaires économiques et financières.
Encadré 1.3. Quantifier l’impact de certaines réformes sur la croissance et les soldes budgétaires
L’impact de certaines réformes structurelles essentielles proposées dans cette Étude est estimé dans le Tableau 1.4 à partir des relations antérieures entre réformes et croissance dans les pays de l’OCDE. Les estimations sont indicatives.
Tableau 1.4. Illustration de l’effet de certaines réformes sur le PIB par habitant
Effet sur le niveau du PIB par habitant à travers la productivité totale des facteurs et l’emploi
Note : i) Accroissement des dépenses consacrées aux PAMT de 0.3 % du PIB pour atteindre le niveau de la moyenne de la zone OCDE ; ii) augmentation des dépenses d’éducation et d’accueil des jeunes enfants pour les porter au niveau de la moyenne de la zone OCDE ; iii) augmentation des dépenses de R-D des entreprises de 0.9 % du PIB pour atteindre le niveau de la moyenne de la zone OCDE ; iv) hypothèse de relèvement de 0.5 an de l’âge effectif de départ à la retraite par rapport aux règles actuelles ; v) réduction du coin fiscal moyen sur le travail d’environ 3.5 points de pourcentage, soit la moitié de l’écart par rapport à la moyenne de la zone OCDE.
Source : Calculs de l’OCDE d’après Egert et Gal (2017).
Le Tableau 1.5 quantifie l’estimation indicative de l’effet budgétaire brut direct de certaines des recommandations de cette Étude. Plusieurs recommandations ne sont pas quantifiables en termes d’effet budgétaire et les réformes structurelles entraîneront des recettes supplémentaires liées à la hausse du PIB et l’emploi.
Tableau 1.5 Estimation indicative de l’effet budgétaire direct de certaines des réformes recommandées
Note : i) Relèvement des dépenses consacrées aux PAMT au niveau moyen de la zone OCDE (0.5 % du PIB) ; ii) augmentation des dépenses d’éducation et d’accueil des jeunes enfants pour les porter au niveau de la moyenne de la zone OCDE (0.8 % du PIB) ; iii) relèvement des aides publiques directes et des aides fiscales à la R-D des entreprises au niveau de la moyenne de la zone OCDE (0.15 % du PIB) ; iv) relèvement des dépenses consacrées aux soins de longue durée au niveau de la moyenne de l’UE ; v) l’indexation de l’âge de départ à la retraite sur l’espérance de vie repose sur des estimations du ministère des Finances slovaque selon lesquelles les trois quarts de l’augmentation de l’espérance de vie se traduisent par un relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite ; vi) estimation par le ministère des Finances de l’augmentation des recettes fiscales résultant de l’alignement de l’écart de TVA de la Slovaquie (20 %) sur la moyenne européenne (11 %) ; vii) gains d’efficacité potentiels à long terme dans le secteur des soins de santé, sur la base des examens des dépenses nationales.
Source : Secrétariat de l’OCDE ; et ministère slovaque des Finances (2021).
Améliorer l’efficience des dépenses et renforcer le cadre budgétaire
Des efforts supplémentaires devront être accomplis pour renforcer l’efficience des dépenses et du cadre budgétaire si le pays veut garantir une amélioration progressive du déficit structurel afin de ramener la dette sur une trajectoire descendante sans mettre en péril la reprise. Le solde budgétaire structurel a commencé de se détériorer en 2018 malgré une croissance vigoureuse et un marché du travail dynamique (CBR, 2021). En outre, l’aggravation du déficit budgétaire entre 2019 et 2020 est imputable, à hauteur de plus d’un point de pourcentage, à des mesures sans lien avec la crise (comme l’augmentation du 13e mois de prestation de retraite, des pensions de retraite minimales et des prestations familiales) et, dans une moindre mesure, à la concrétisation de certains risques budgétaires (notamment, la surestimation des recettes non fiscales) (CBR, 2021). Depuis 2016, la division consacrée à l’initiative pour l’optimisation des ressources au sein du ministère des Finances a achevé plus d’une douzaine d’examens des dépenses qui ont mis en évidence des économies et gains d’efficience potentiels dans les domaines étudiés. Ses recommandations n’ont cependant pas été systématiquement appliquées au budget. Les examens des dépenses achevés en 2020 ont fait apparaître un potentiel d’économies de 1.1 milliard EUR (1.2 % du PIB), principalement dans les domaines de l’emploi public et des salaires, de la défense et des dépenses d’informatique (MoF, 2021). Des examens antérieurs des dépenses de santé ont également mis en évidence un potentiel d’économies à long terme d’environ 465 millions EUR (0.5 % du PIB). Les autorités devraient mettre en œuvre les mesures d’économie ainsi définies et s’efforcer de mieux intégrer les examens des dépenses dans le processus de planification budgétaire.
Les autorités prévoient plusieurs réformes pour renforcer le cadre budgétaire. Elles envisagent notamment d’adopter des plafonds pluriannuels de dépenses qui sont inscrits dans la Constitution depuis 2011, mais n’ont pas encore été mis en œuvre (Tableau 1.6). Les plafonds de dépenses doivent être fixés pour la durée du mandat de quatre ans d’un nouveau gouvernement et être liés à des indicateurs de viabilité budgétaire à long terme (Encadré 1.4). Le plafonnement des dépenses prévu est une bonne chose, car les règles en matière de dépenses améliorent généralement la viabilité budgétaire et sont mieux respectées que les autres règles, sachant que les dépenses sont sous le contrôle direct du gouvernement (Lledo et al., 2018 ; OECD, 2021). Plafonner les dépenses peut également contribuer à une meilleure intégration des examens des dépenses dans le processus de planification budgétaire. Les plafonds de dépenses devraient également inclure les dépenses fiscales prévues. De plus, la structure qu’il est proposé de donner à la règle de dépenses soutiendra sans doute la mise en œuvre d’une politique budgétaire contracyclique. Ainsi, les limites de dépenses étant fixées à un certain niveau et non en pourcentage du PIB, les dépenses sont restreintes en période d’essor économique lorsque les recettes cycliques sont élevées. En outre, en excluant du plafond les dépenses cycliques au titre des prestations de chômage, la règle permet aux stabilisateurs automatiques de jouer, du côté des dépenses comme de celui des recettes, en cas de chocs négatifs. En revanche, l’instauration d’un plafond de recettes fiscales, actuellement examinée en Slovaquie, devrait être évitée. Conjugué aux règles d’endettement et de dépenses, un plafond de recettes freinerait excessivement les efforts de stabilisation macroéconomique. Qui plus est, un plafonnement des recettes peut lui-même avoir un effet procyclique, dans la mesure où il nécessite parfois des allègements d’impôts en période d’essor économique. Il peut également entraver les efforts de recouvrement de l’impôt et ne contribue pas à garantir la viabilité budgétaire (Lledo et al., 2018).
En outre, le gouvernement prévoit de modifier la règle nationale sur la dette publique, et de passer d’un objectif de dette brute à un objectif de dette nette en corrigeant la dette brute des actifs financiers liquides (Encadré 1.4). Un objectif de dette nette peut contribuer à la gestion efficace de la dette publique et des liquidités. L’objectif de dette nette serait fixé à 46 % du PIB en 2022 et serait progressivement ramené à 35 % du PIB en 2034. Si la dette nette est supérieure à l’objectif fixé, des corrections du solde budgétaire structurel sont nécessaires selon quatre tranches de sanctions. La tranche de sanction la plus élevée, qui exige au moins un solde structurel à l’équilibre, serait atteinte à un niveau d’endettement net supérieur à 55 % en 2023 et repasserait progressivement à 50 % en 2034. En outre, des réformes de la clause dérogatoire sont également prévues afin d’offrir une plus grande flexibilité en cas de circonstances exceptionnelles comme les graves récessions. Les modifications proposées prévoient notamment de suspendre les sanctions pendant un an si le PIB baisse de plus de 3 % sur un an et pendant deux ans si ce repli est supérieur à 6 %.
Les responsabilités du conseil budgétaire devraient être élargies. Créé en 2012, il est largement perçu comme un organe indépendant et non partisan, doté de solides capacités analytiques (OECD, 2020c). Ses nouvelles responsabilités incluraient le calcul des plafonds de dépenses en tenant compte de la législation et l’évaluation de leur respect ainsi que l’élaboration de nouveaux rapports sur les risques budgétaires et la viabilité des retraites. L’élargissement des responsabilités du conseil est une bonne chose. Néanmoins, afin d’alléger les contraintes de capacités qui existaient avant les nouvelles responsabilités (OECD, 2020c), un renforcement des effectifs peut être nécessaire. Cette mesure aiderait également le conseil à effectuer une évaluation plus proactive des coûts des initiatives politiques du gouvernement.
Encadré 1.4. Règles budgétaires actuelles et propositions de réforme
Règles budgétaires actuelles
Règle d’endettement
Plafond : En 2020, le plafond de la dette brute (au sens de Maastricht) était fixé à 47 % du PIB. Ce plafond devrait diminuer d’un point de pourcentage par an pour être progressivement ramené à 40 % du PIB en 2028.
Tranches de sanction : Si la dette dépasse le plafond fixé, les sanctions suivantes s’appliquent selon cinq tranches (depuis 2020) : 1 ) 47-50 % du PIB : le ministère des Finances doit proposer des mesures de réduction de la dette ; 2 ) 50-52 % du PIB : les salaires des membres du gouvernement sont gelés à leur niveau de l’année précédente ; 3) 52-54 % du PIB : les dépenses (hormis celles liées au service de la dette et financées par l’UE) doivent être réduites de 3 % durant l’année en cours et sont gelées à ce niveau l’année suivante ; 4) 54-57 % du PIB : le budget des administrations publiques de l’année suivante doit être en équilibre ou excédentaire ; 5) plus de 57 % du PIB : le Parlement procède à un vote de confiance.
Clause dérogatoire : Les sanctions ne seront pas appliquées en cas de guerre. En outre, les sanctions les plus strictes (tranches 3-5) ne sont pas applicables : a) pendant les deux années suivant l’approbation par le Parlement du manifeste du nouveau gouvernement ; b) pendant trois ans si la croissance du PIB en glissement annuel chute de 12 points de pourcentage ; c) pendant trois ans si la résolution d’une crise bancaire, la réponse à une catastrophe naturelle ou l’application de traités internationaux nécessite des dépenses supplémentaires représentant plus de 3 % du PIB.
Propositions de réforme des règles budgétaires
Modification de la règle d’endettement
Définition de la dette : remplacement de la dette brute par la dette nette, c’est-à-dire la dette brute corrigée des actifs financiers liquides (numéraire et dépôts, titres de créance à court et à long terme).
Plafond : Le plafond de la dette nette serait fixé à 45 % du PIB en 2022 et serait progressivement ramené à 35 % du PIB en 2034.
Tranches de sanction : Le nombre de tranches de sanction sera réduit et passera de cinq à quatre, et celles-ci s’accompagneront d’exigences spécifiques en matière d’assainissement budgétaire (dès 2022) : 1) 45-48 % du PIB : amélioration du solde structurel d’au moins 0.5 point de PIB ; 2) 48-52 % du PIB : amélioration du solde structurel d’au moins 0.75 point de PIB ; 3) 52-55 % du PIB : amélioration du solde structurel d’au moins 1 point de PIB ; 4) plus de 55 % du PIB : tout au moins un solde structurel équilibré et un vote de confiance du Parlement.
Clause dérogatoire : La clause dérogatoire sera ajustée par un abaissement des seuils qui l’activent afin qu’elle offre davantage de latitude en période de crise. Plus précisément, aucune sanction ne sera appliquée pendant un an si le PIB diminue de plus de 3 % en l’espace d’un an, ou pendant deux ans si le repli annuel du PIB est supérieur à 6 %. En outre, les sanctions les plus strictes (tranche 4) seront suspendues pendant un an si la résolution d’une crise bancaire, la réponse à une catastrophe naturelle ou l’application de traités internationaux nécessite des dépenses supplémentaires représentant plus de 2 % du PIB. Elles ne s’appliquent pas non plus si les sanctions prévues au titre des tranches 1-3 ont été respectées les années précédentes, si la dette nette était inférieure au plafond d’endettement l’année précédente, ou pendant l’année qui suit la formation d’un nouveau gouvernement.
Nouveau plafond de dépenses
Les plafonds de dépenses sont fixés par le conseil budgétaire pour la durée du mandat de quatre ans d’un nouveau gouvernement et sont liés à des indicateurs de viabilité budgétaire à long terme. Ils sont fixés à un niveau nominal donné.
Les plafonds de dépenses couvrent plus de 80 % des dépenses des administrations publiques. En sont exclues : les dépenses liées au service de la dette, les dépenses financées par l’UE, les contributions au budget de l’UE, les dépenses des collectivités locales, les dépenses exceptionnelles et les dépenses cycliques au titre des prestations de chômage.
Les plafonds sont mis à jour par le conseil budgétaire chaque année ou à la demande du ministère des Finances pour tenir compte, entre autres, des changements législatifs influant sur la viabilité à long terme des finances publiques, de l’écart enregistré par rapport au plafond l’année précédente, de l’évolution des financements ou des contributions de l’UE et de l’évolution des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes, le cas échéant.
La gouvernance des dépenses d’investissements publics et des marchés publics devrait être encore renforcée compte tenu notamment de l’afflux important de fonds de l’UE attendus dans les années à venir. Le rôle de supervision de la division consacrée à l’initiative pour l’optimisation des ressources au sein du ministère des Finances dans la sélection et la mise en œuvre des projets d’investissements publics a été renforcé en 2020. Pour améliorer encore le cadre régissant l’investissement public, les plans d’investissement sectoriels et régionaux devraient être intégrés dans un plan national d’investissement, et une réserve de projets évalués sur la base des critères de sélection publiés devrait être constituée (IMF, 2019). La budgétisation des dépenses d’équipement devrait reposer sur les plans d’investissement préparés par les ministères dépensiers, conformément à une méthodologie prédéfinie assurant la réalisation d’avantages économiques et sociaux d’un bon rapport coût-efficacité. En outre, une unité spécialisée pourrait être créée afin de renforcer la surveillance financière des grandes entreprises publiques.
Les procédures de vérification et de contrôle des marchés publics devraient être encore simplifiées ; en effet, leur complexité est l’une des raisons pour lesquelles la Slovaquie a toujours eu faiblement recours aux fonds de l’UE (EC, 2020b). Les initiatives visant à bien former les agents chargés des marchés publics devraient se poursuivre. Le pays a pris de nouvelles mesures pour professionnaliser ces agents et le Bureau des marchés publics a ouvert des agences régionales en 2020 qui apportent leur appui à l’interprétation juridique de la législation applicable et à l’organisation d’activités de formation au niveau local. En outre, le Bureau des marchés publics élabore actuellement des lignes directrices sur les conflits d’intérêts. Pour lutter contre la corruption et la fraude liées à la gestion des ressources des Fonds structurels et d’investissement européens, il conviendrait d’améliorer l’évaluation du risque de corruption, notamment par un meilleur usage des outils fondés sur des données et des bases de données nationales et extérieures (OECD, 2019c). En outre, une approche plus systémique de la fraude et de la corruption est nécessaire, notamment par la mise en place de mécanismes formels de coordination entre les autorités et une meilleure formation à la gestion des risques de fraude et de corruption (OECD, 2019c).
Des réformes des retraites, de la santé et des soins de longue durée sont nécessaires pour contenir les tensions budgétaires liées au vieillissement, comme nous l'évoquons en détail dans le chapitre 2. Selon des projections de l'UE, les dépenses liées au vieillissement mesurées en proportion du PIB pourraient augmenter de plus de 10 points de pourcentage d'ici à 2070, soit davantage que dans la quasi-totalité des autres pays de l'OCDE. L'âge effectif de sortie du marché du travail est parmi les plus bas de l'OCDE. Prolonger les parcours professionnels en liant l'âge légal de la retraite à l'espérance de vie, comme le prévoit le gouvernement, améliorera sensiblement la viabilité des retraites et atténuera les effets négatifs du vieillissement sur la croissance. En revanche, il conviendrait de revoir la proposition d’adoption d’une « prime parentale » qui compléterait les prestations de retraite des parents sous la forme d’un pourcentage des prélèvements de sécurité sociale acquittés par leurs enfants, car elle mettrait à mal la viabilité des retraites. Par ailleurs, la possibilité de départ anticipé à la retraite des mères de famille devrait être progressivement supprimée. En outre, des incitations financières (systèmes de rémunération en fonction des résultats, par exemple) et non financières plus fortes peuvent être nécessaires pour renforcer le rôle de filtrage des médecins généralistes dans l’accès aux soins et la spécialisation accrue de nombreux petits hôpitaux permettrait d’améliorer leur efficacité. L’élaboration d'un modèle intégré pour les soins de longue durée, comme le recommandaient les Études antérieures permettrait de réduire les inefficacités et d'améliorer l'accès aux services de soins de longue durée (OECD, 2017).
Rendre le système d’imposition plus propice à la croissance et à l’environnement
Dans l’ensemble, la charge fiscale a augmenté durant la dernière décennie et en 2019, elle était proche de la moyenne des pays de l'OCDE, soit environ 34 % du PIB. Les cotisations de sécurité sociale occupent une place importante dans la structure fiscale (Graphique 1.13, partie A). On observe également cette importance dans le coin fiscal élevé, en comparaison internationale, appliqué en particulier aux bas revenus (partie B), avec des effets négatifs probables sur l'emploi de la main-d'œuvre peu qualifiée. Ce coin fiscal important s’explique en grande partie par le niveau des cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs et surtout des cotisations d'assurance maladie, qui sont élevées par rapport à d’autres pays. Le vieillissement rapide de la population exercera une pression supplémentaire sur le financement des systèmes de sécurité sociale et, par conséquent, sur les taux de cotisation. En revanche, la charge fiscale sur le patrimoine et les activités qui portent atteinte à l’environnement est relativement faible.
Une réforme fiscale visant à transférer la charge fiscale du travail vers la consommation, le patrimoine et les activités préjudiciables à l'environnement, comme le prévoit le programme de relance du gouvernement, permettrait de réduire les distorsions en matière de croissance économique (Arnold et al. 2011). Un système fiscal moins dépendant de l’imposition des revenus du travail pourrait renforcer la résilience des recettes fiscales face à l’effet du vieillissement.
Au lieu d'augmenter son taux, les autorités pourraient envisager d'élargir l'assiette de la TVA. Le taux normal de TVA, de 20 %, est proche du taux moyen des pays de l'OCDE, mais légèrement inférieur à celui des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) voisins. Un taux de TVA réduit de 10 % et des exonérations s’appliquent à un certain nombre de biens et de services, comme certains produits alimentaires, notamment les fruits et légumes, et au secteur de l’hébergement (OECD, 2020d). Des taux préférentiels et des exonérations sont fréquemment utilisés pour résoudre les problèmes d'équité. Toutefois, cela est souvent inefficace, car les exonérations et les taux préférentiels bénéficient à tous les ménages, y compris les plus aisés (OECD, 2018). De surcroît, les différences de taux de TVA créent des possibilités de fraude fiscale par la requalification des biens afin de bénéficier de taux plus avantageux. Enfin, augmenter les recettes de TVA en élargissant l’assiette plutôt qu’en relevant le taux est généralement plus favorable à la croissance (Acosta-Ormaechea and Morozumi, 2019). Le gouvernement devrait évaluer les coûts et les avantages des taux réduits et aligner progressivement ceux qui profitent principalement aux ménages plus aisés sur les taux normaux.
Graphique 1.13. Les recettes sont fortement tributaires des cotisations de sécurité sociale et le coin fiscal est élevé
Note : Les agrégats OCDE et OCDE Europe correspondent à la moyenne non pondérée des pays du groupe. Dans la partie B, le coin fiscal est égal à la somme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et des cotisations sociales salariales et patronales ainsi que des impôts sur les salaires, déduction faite des transferts monétaires, et exprimé en pourcentage des coûts du travail pour un célibataire (sans enfant) rémunéré à hauteur du salaire moyen.
Source : Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l'OCDE ; base de données des statistiques de l’OCDE sur l’environnement et base de données de l’OCDE des impôts sur les salaires.
Les autorités devraient également augmenter les recettes fiscales prélevées sur le patrimoine et modifier la base d’imposition des impôts périodiques sur la propriété immobilière en lui appliquant les valeurs du marché. La fiscalité périodique sur la propriété immobilière génère moins de distorsions que les prélèvements sur le travail. Cependant, comme de nombreux ménages modestes sont propriétaires de leur logement à la suite du processus de restitution des biens collectivisés par le régime communiste à leurs propriétaires légitimes, les taxes immobilières pourraient constituer une lourde charge pour ces ménages. Afin d’éviter tout effet régressif et de rendre le relèvement de ces taxes politiquement plus acceptable, un montant minimum de la valeur du bien pourrait être exonéré, ou bien des exonérations sous conditions de ressources pourraient être accordées aux ménages modestes. Ces augmentations d’impôts pourraient être introduites progressivement et des reports de paiement pourraient être accordés aux ménages manquant de liquidités. Par ailleurs, la Slovaquie est l'un des rares pays de l'OCDE qui utilise encore une évaluation par zone pour le calcul des impôts périodiques sur la propriété immobilière. Or, calculer l’impôt sur la propriété immobilière à partir de prix du marché régulièrement actualisés permettrait d’accroître les recettes sans augmenter les taux d'imposition. En outre, cette disposition permettrait une imposition plus équitable et réduirait la volatilité des prix de l’immobilier.
L’administration devrait également élargir l’assiette des cotisations de sécurité sociale. Les travailleurs indépendants paient généralement le montant minimum de cotisations sociales, voire pas de cotisations du tout, compte tenu de la marge d’appréciation importante pour établir l’assiette de calcul (chapitre 2). Les autorités devraient harmoniser l'assiette des cotisations des salariés et des travailleurs indépendants dont les revenus sont comparables. En outre, le régime fiscal des retraites est très généreux - les cotisations de retraite comme les prestations de retraite sont totalement exonérées d'impôt sur le revenu et de cotisations de sécurité sociale. Les cotisations d’assurance maladie ouvrant droit pour les cotisants à une couverture maladie la même année, les retraités devraient être redevables de ces cotisations. Cette disposition réduirait certes le taux de remplacement net pour les retraités, qui est supérieur à la moyenne de la zone OCDE, mais son effet négatif pourrait être compensé par la modification des paramètres du régime de retraite. Une démarche plus ciblée consisterait à ne maintenir l'exonération des cotisations maladie que pour les retraités modestes.
Pour améliorer la situation sur le plan de l’environnement, il serait opportun d’augmenter les taxes environnementales et de les adapter afin d’harmoniser la tarification du carbone et des autres polluants entre les différents combustibles et usages (voir ci-après). En 2018, seuls 30 % des émissions de carbone avaient une tarification supérieure à 30 euros par tonne de CO2, une estimation basse des coûts du carbone pour la société (OCDE, 2021a). Les autres subventions aux combustibles fossiles, telles que l'exonération des droits d’accise sur le gaz naturel consommé pour certains usages, devraient être supprimées progressivement. À moyen terme, les autorités devraient envisager de mettre en place une tarification explicite du carbone dans les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE), comme les transports et le bâtiment. Néanmoins, la hausse du prix du carbone devrait s'accompagner de mesures qui en atténuent les effets sur les populations pauvres et d’une amélioration des transports publics, en particulier en milieu rural.
Les efforts visant à améliorer le recouvrement de l’impôt et à réduire la fraude fiscale devraient être poursuivis. Le recouvrement de la TVA a nettement progressé, mais l'écart de TVA reste très élevé et atteint 16 % en Slovaquie, contre un écart moyen de 10 % dans l'UE (EC, 2021a). Ramener l'écart de TVA au niveau de la moyenne de l'UE permettrait d’augmenter les recettes fiscales d'environ 0.5 % du PIB (MoF, 2021). La fraude fiscale est également une préoccupation majeure en matière de l'impôt sur les sociétés (IS). Ainsi, le non-respect (délibéré) des obligations fiscales en matière d’IS a entraîné une perte de recettes fiscales estimée à près de 360 millions d'euros (0.45 % du PIB) dans le segment des petites et moyennes entreprises, soit 25 % des recettes d'IS issues de ces entreprises en 2015 (Chudy et al., 2020). L’indiscipline fiscale a toujours été particulièrement marquée parmi les microentreprises et dans le secteur du commerce de détail et de gros. Le déploiement complet des caisses enregistreuses électroniques et l’adoption de la facturation électronique prévue à partir de 2022 pourraient réduire la fraude à la TVA et à l'IS. L’accès aux systèmes de facturation électronique permet également à l'administration fiscale de préremplir les déclarations de TVA et d’IS afin de réduire les coûts liés au non-respect des obligations, comme l’a fait l’Espagne, par exemple, dans le cadre d'un projet pilote portant sur les déclarations de TVA (OECD, 2021f). Les programmes d'éducation des contribuables destinés aux petites et microentreprises peuvent également améliorer le respect des obligations fiscales. Pour réduire l’indiscipline fiscale liée à l’IS, il faut renforcer et mieux cibler les vérifications à l’aide d’outils analytiques fondés sur le risque, et centraliser la procédure de sélection des déclarations à vérifier dans les unités de l'administration fiscale sur la base de critères transparents. Les ressources allouées aux vérifications fiscales sont souvent utilisées de façon inefficace pour des entreprises inactives, d’où la nécessité de mettre à jour fréquemment le registre des contribuables (Chudy et al., 2020). Améliorer le recouvrement de l'impôt sur les sociétés permettrait de disposer d’une marge de manœuvre pour abaisser le taux légal de l'impôt sur les sociétés, ce qui pourrait avoir une incidence positive sur les entrées d'IDE. Le taux de 21 % de l’IS est proche de la moyenne non pondérée de l’OCDE, mais supérieur à celui de plusieurs pays d’Europe centrale et orientale.
Encadré 1.5. Exemples internationaux d’amélioration du recouvrement de l’impôt
Facturation électronique : En Hongrie, durant l'année pendant laquelle la déclaration obligatoire des données de facturation en ligne a été mise en place (2018), le solde de paiement de la TVA a augmenté de 11 % par rapport à l'année précédente et a affiché une nouvelle hausse de 15 % en 2019. Le système a permis à l'administration fiscale du pays de détecter les facturations frauduleuses, de prendre des mesures plus ciblées et plus rapides à l’encontre des fraudeurs internationaux et d'établir une distinction claire entre les contribuables qui fraudent et ceux qui respectent les obligations.
Respect volontaire des obligations : Le Service d'agents de liaison de l'Agence du revenu du Canada (ARC) a été conçu pour aider les petites entreprises et les travailleurs indépendants en leur offrant un soutien, des informations et des conseils gratuits et personnalisés sur leurs obligations et responsabilités en matière fiscale. L'objectif est d’alléger la charge liée au respect des obligations fiscales en facilitant la discipline fiscale et d’éviter des mesures ultérieures coûteuses. Le service adopte une démarche innovante en renonçant aux visites sur place au profit de visites virtuelles par téléphone et par visioconférence sécurisée.
Vérifications : Au Canada, l’Agence du revenu a appliqué des techniques d’intelligence artificielle (IA) à toutes les étapes des processus d’audit interne, d’évaluation et de gestion des risques. Ainsi, en 2021, des populations entières ont été analysées en utilisant des modèles d'apprentissage automatique plutôt qu’un échantillon aléatoire pour rechercher des risques potentiels de fraude interne, ce qui permet de prendre des décisions plus éclairées sur la manière d'atténuer le risque de fraude.
Source : (OCDE, 2021f)
Tableau 1.6. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant le cadre budgétaire et les mesures fiscales
Transformer la Slovaquie en une société fondée sur la connaissance
Il est essentiel de stimuler la croissance de la productivité pour accélérer la convergence économique et améliorer le niveau de vie dans une société vieillissante. En Slovaquie, la croissance de la productivité a sérieusement marqué le pas depuis la crise financière mondiale (Graphique 1.2), même si elle demeure élevée en comparaison internationale. Ce ralentissement découle en partie des avantages allant décroissant de l’intégration de la Slovaquie dans les chaînes de valeur mondiales, et il s’est accompagné d’un repli marqué des entrées d’IDE. Il s’explique toutefois également par le fait que les externalités de connaissance des grandes entreprises multinationales, concentrées dans le secteur manufacturier, ont peu rejailli sur les petites entreprises nationales opérant dans le secteur des services (OECD, 2019a). Les gains de productivité dans le secteur des services ont été modestes comparativement aux pays comparables (Graphique 1.14). Pour gagner en productivité, la Slovaquie doit renforcer ses moteurs de croissance, développer ses capacités d’innovation et adopter les nouvelles technologies.
Graphique 1.14. Les gains de productivité sont élevés dans le secteur manufacturier, mais modestes dans celui des services
Valeur ajoutée brute par heure travaillée, à prix constants, indice 1995 = 100
Note : Les services aux entreprises excluent l’immobilier.
Source : Base de données de l'OCDE sur la productivité.
La crise du COVID-19 présente des défis, mais aussi des opportunités pour la croissance de la productivité et l’inclusion. La baisse des investissements, les perturbations dans les chaînes d’approvisionnement, la mobilité réduite de la main-d'œuvre entre les secteurs et les entreprises, l’érosion du capital humain des chômeurs et les pertes éducatives des élèves du fait de la fermeture des établissements scolaires risquent de mettre en péril les perspectives de productivité et d’inclusivité (OECD, 2021b). Dans le même temps, la crise a accéléré la transformation numérique. La forte progression du télétravail, la hausse importante du commerce électronique et le maintien de l’accès aux services publics durant les confinements témoignent de ces changements (OECD, 2020a ; OECD, 2021b). La reprise est une occasion unique, avec l’aide des financements accordés dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU », de s’assurer que les bienfaits de la transformation numérique seront largement partagés.
De fait, la Slovaquie pourrait largement tirer profit de l’économie numérique dont elle n’exploite pas suffisamment les multiples avantages. Le pays accuse un retard important dans un certain nombre de dimensions de la transformation numérique. C’est ainsi que la Slovaquie se classe 22e sur les 27 États membres de l’UE dans le classement de l’Indice relatif à l’économie et à la société numériques (EC, 2021c). En outre, par rapport aux autres pays de l’OCDE (Graphique 1.15), les entreprises sont à la traîne pour l’adoption des technologies et outils numériques, les petites entreprises accusant un retard plus important que les grandes.
Un large éventail de mesures sont nécessaires pour favoriser la diffusion des technologies et la croissance de la productivité. Il s’agit notamment de garantir l’adéquation des compétences et de réaliser des investissements complémentaires dans les actifs incorporels (comme la R-D), d’améliorer l’environnement des entreprises afin de stimuler leur dynamique et de permettre un meilleur accès aux infrastructures numériques et aux services publics (OECD, 2021b). Les gains potentiels en termes d’adoption de technologies et de croissance de la productivité sont importants (Graphique 1.16). Pour pallier certaines lacunes, l’administration a lancé la Stratégie de transformation numérique de la Slovaquie à l’horizon 2030. Le Plan d’action 2019 pour la transformation numérique de la Slovaquie entre 2019 et 2022 accorde la priorité aux mesures dans les domaines suivants : a) l’éducation, afin d’améliorer l’employabilité et les compétences numériques de la main-d'œuvre ; b) les données et l’économie numérique (notamment, les réseaux, l’écosystème de l’innovation, la mobilité intelligente, les technologies financières) ; c) la modernisation de l’administration publique ; et d) le développement de l’intelligence artificielle. En outre, en 2021, l’administration a adopté une Stratégie et un plan d’action pour améliorer la position de la Slovaquie dans le classement de l’Indice relatif à l’économie et à la société numériques (DESI) d’ici à 2025 via des mesures complémentaires.
Graphique 1.15. L’adoption des technologies numériques par les entreprises est faible
% d’entreprises adoptant la technologie concernée
Note : La moyenne des pays de l’OCDE correspond à une moyenne non pondérée de l’ensemble des pays pour lesquels des données sont disponibles, en prenant la dernière année connue (comprise entre 2014 et 2020 selon le pays et la technologie). En ce qui concerne la République slovaque, les données relatives aux ventes en ligne, aux services d’informatique en nuage et à l’analyse de données massives font référence à l’année 2020 ; celles relatives à la planification des ressources des entreprises et à la gestion de la relation client se rapportent à 2019 ; les données relatives aux achats électroniques font référence à 2017.
Source : OCDE, Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).
Graphique 1.16. Le potentiel de diffusion des technologies et de croissance de la productivité est important
Note : Effet estimé sur le taux d’adoption moyen de certaines TIC (partie A) et sur la productivité multifactorielle (PMF) d’une entreprise moyenne (partie B) d’un éventail de facteurs politiques et structurels. Pour chacun des indicateurs sous-jacents, on suppose que la moitié de l’écart par rapport au pays le plus performant de l’échantillon est comblé. On pose en principe également que les facteurs politiques de chaque groupe sont largement indépendants les uns des autres.
Source : D’après Sorbe, S., et al. (2019), « Digital Dividend: Policies to Harness the Productivity Potential of Digital Technologies », OECD Economic Policy Papers, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/273176bc-en.
Améliorer les résultats scolaires et renforcer les compétences
Les résultats scolaires demeurent faibles. Selon les derniers résultats du PISA, les compétences des élèves slovaques âgés de 15 ans accusent un retard important par rapport aux autres pays de l’OCDE, en particulier en compréhension de l’écrit et en culture scientifique, tandis que les résultats en mathématique sont proches de la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.17, partie A). Malgré une légère amélioration par rapport à 2015, les résultats scolaires globaux sont moins bons qu’il y a dix ans. En outre, près d’un tiers des élèves ont un faible niveau en compréhension de l’écrit, contre moins d’un quart en moyenne dans les pays de l’OCDE.
Des préoccupations importantes subsistent en matière d’équité et risquent d’être aggravées par la crise du COVID-19. L’influence du milieu socioéconomique des élèves sur leurs résultats scolaires est la plus marquée de tous les pays de l’OCDE (Graphique 1.17, partie B). Les résultats sont particulièrement mauvais en ce qui concerne la population rom. L’écart entre les scores PISA 2015 des élèves slovaques de langue rom et des autres en mathématique et en compréhension de l’écrit atteint presque 160 points, ce qui correspond à près de cinq ans de scolarisation (OECD, 2019a). En République slovaque, les élèves les moins et les plus performants sont plus souvent concentrés dans les mêmes écoles qu’en moyenne des pays de l’OCDE (OECD, 2019e). La crise du COVID-19 pourrait creuser encore ces écarts. Durant la première vague de la pandémie, 7.5 % environ des élèves du primaire et du secondaire n'ont pas suivi l’enseignement à distance. La proportion d’élèves ayant des besoins particuliers, issus de milieux socioéconomiques défavorisés et des régions orientales de la Slovaquie, où vit la majeure partie de la population rom, a été particulièrement élevée (Ostertágová, Čokyna, 2020). De même, des données d'enquête laissent penser qu'au cours de la deuxième vague, 10 % des élèves environ n'ont pas suivi l'enseignement à distance (Ostertágová, Rehúš, 2021).
Une éducation préscolaire de qualité est cruciale pour développer les compétences des enfants et améliorer l'inclusivité du système éducatif. Le taux de fréquentation des établissements d’enseignement préscolaires a augmenté en Slovaquie, mais il demeure sensiblement inférieur à la moyenne de l’OCDE et de l’UE (Graphique 1.18, partie A). La scolarisation dans les établissements d’éducation préscolaire demeure très hétérogène. Le taux de scolarisation des enfants âgés de 3 à 5 ans est nettement inférieur dans les ménages qui reçoivent une assistance matérielle et dans les ménages issus de la communauté rom marginalisée (Graphique 1.18, partie B). En outre, les quartiers où le taux de chômage est plus élevé affichent des taux d’inscription dans l’éducation préscolaire nettement plus faibles (OECD, 2020b). Le manque de places, en particulier dans les municipalités où la population rom est fortement présente, explique notamment le faible taux de scolarisation (MoF, 2020a ; OECD, 2019a).
À compter de l’année scolaire 2021-22, l’éducation préscolaire deviendra obligatoire pour les enfants à partir de 5 ans. Le plan de relance prévoit également des investissements supplémentaires dans les structures d’éducation préscolaire. Cette mesure est essentielle pour éviter que la future demande d’accueil des enfants de 5 ans ait un effet d’éviction sur les plus jeunes et pour garantir une éducation de qualité. Les pouvoirs publics devraient continuer d’élargir l’accès aux structures d’accueil des jeunes enfants aux enfants plus jeunes, en permettant, par exemple, aux enfants de 3 et 4 ans d’avoir accès à l’éducation préscolaire comme le prévoyait le programme de relance (OECD, 2020b). Pour garantir la participation des groupes défavorisés, il conviendrait d’accorder la priorité à la sensibilisation aux effets positifs à long terme de l'éducation préscolaire et à l'instauration d'une relation de confiance avec les parents, notamment au sein des communautés roms. Des référents désignés, formés et dotés des compétences linguistiques requises, pourraient aider à accomplir les formalités administratives d’inscription (OECD, 2020b). Il serait également possible de renforcer encore l’aide financière et non financière. Il a ainsi été démontré que les subventions allouées aux repas à la cantine améliorent la scolarisation des enfants roms (MoF, 2020a). Toutefois, un tiers seulement des enfants menacés de pauvreté ou d’exclusion sociale fréquentant les jardins d’enfants ont bénéficié de subventions pour les repas, et le montant nominal de cette aide n’a pas été revalorisé depuis 2011. En outre, l’amélioration des transports publics entre les campements roms et les municipalités dotées de structures d’éducation préscolaire permettrait de renforcer la fréquentation de ces structures.
Graphique 1.17. Les résultats scolaires sont faibles et varient considérablement en fonction du milieu socioéconomique
Note : Dans la partie A, les trois pays du Groupe de Visegrad (Visegrad V3) sont la République tchèque, la Hongrie et la Pologne. Dans la partie B, lorsque les scores du décile inférieur n’étaient pas disponibles, on a utilisé soit les scores du deuxième décile, soit ceux du décile médian pour calculer l’écart entre le décile supérieur et le décile inférieur. De même, lorsque les scores n’étaient pas disponibles pour le décile supérieur, les scores du neuvième décile ont été utilisés.
Source : OCDE (2019), Résultats du PISA 2018 (Volume I-III), Éditions OCDE, Paris ; OCDE (2016), Résultats du PISA 2015 (Volume I-III), Éditions OCDE, Paris ; OCDE (2013), Résultats du PISA 2012 (Volume I-III), Éditions OCDE, Paris ; OCDE (2010), Résultats du PISA 2009 (Volume I-III), Éditions OCDE, Paris ; OCDE (2008), Résultats du PISA 2006 (Volume I-III), Éditions OCDE, Paris ; et calculs de l’OCDE.
Graphique 1.18. L’inscription dans les structures d’éducation préscolaire demeure faible et hétérogène
Source : OCDE, base de données sur l’éducation ; Système d’information du ministère de l’Éducation (IS ministerial) ; Office central du travail (Central Labour Office) ; ministère de l’Intérieur ; et Atlas.
Il est primordial de constituer un solide corps enseignant pour améliorer les compétences des jeunes. Plusieurs facteurs empêchent la Slovaquie d’attirer et de conserver des enseignants de qualité dans le système éducatif. Ainsi, seuls 4 % des enseignants estiment que l’enseignement est une profession valorisée par la société, chiffre le plus faible des pays ayant participé à l’enquête TALIS (OECD, 2020b). Malgré des revalorisations récentes, les enseignants slovaques ne gagnent encore que 70 % environ de la rémunération moyenne des diplômés de l’enseignement supérieur (MoF, 2020b), contre 90 % environ, en moyenne, dans les pays de l’OCDE (OECD, 2020f). Une rémunération plus élevée pourrait attirer de meilleurs enseignants, mais elle devrait s’accompagner de mesures pour améliorer la formation et l’environnement de travail des enseignants. La Stratégie de l'OCDE sur les compétences (OECD, 2020b) souligne notamment la nécessité de favoriser les aspects pratiques dans les programmes des instituts supérieurs de formation des enseignants, d’unifier les normes d’enseignement au sein du système et d’améliorer le programme de tutorat des jeunes enseignants. En outre, il conviendrait de diversifier davantage les perspectives d’évolution professionnelle en ciblant les domaines où les besoins se font le plus sentir, comme l’éducation des élèves issus de milieux défavorisés. Le programme de relance prévoit plusieurs réformes qu'il convient de saluer. Ainsi, les futurs centres de soutien régionaux destinés aux enseignants permettront notamment d’aider à l’élaboration des programmes et proposeront des activités de tutorat, de conseil et de consultation (Tableau 1.7). En outre, des subventions seront versées aux universités en faveur de programmes nouveaux visant à introduire l’éducation inclusive, l’enseignement à des élèves de langues maternelles différentes et l’acquisition de compétences numériques dans les programmes de formation des enseignants.
Il faut accorder davantage d’attention aux écoles et aux élèves les plus vulnérables. Le nombre de jeunes quittant prématurément le système scolaire a fortement progressé ces dernières années. En 2017-2018, 37 % des jeunes de 16 ans des communautés roms marginalisées avaient abandonné le système scolaire avant la dernière année de l’enseignement secondaire (MoF, 2020a). En outre, le nombre d’élèves issus de milieux défavorisés inscrits dans des établissements d’enseignement spécialisé est trop élevé. En Slovaquie, le nombre d’élèves fréquentant ces établissements spécialisés est près de quatre fois supérieur à la moyenne de l’UE, la moitié d’entre eux environ étant issus de familles qui reçoivent une assistance matérielle ou de communautés roms marginalisées. Le gouvernement envisage d’améliorer l’évaluation des troubles psychiques afin d’abaisser le nombre d’élèves envoyés dans des établissements d’enseignement spécialisé et de mieux intégrer les élèves atteints d’un « handicap mental léger » dans la filière scolaire ordinaire. Néanmoins, même s'ils sont inscrits dans des établissements scolaires ordinaires, les élèves vulnérables ne bénéficient pas toujours d'un soutien suffisant. Outre la nécessité de mieux former les enseignants qui les prennent en charge, il convient de renforcer la coopération et la communication entre les écoles, les familles des élèves vulnérables et les services sociaux. Une plus grande diversité du corps enseignant, par exemple via l’intégration d’un plus grand nombre de professeurs et d’auxiliaires d’éducation roms, pourrait permettre une plus forte sensibilisation interculturelle et ferait des enseignants des modèles de rôle positifs (EC, 2016). Des exemples de projets féconds en la matière montrent que la présence d’auxiliaires d’éducation roms améliore les résultats scolaires des élèves roms et contribue à faire changer le regard de leurs parents sur la réussite scolaire (OECD, 2019a). Pour faire face à ces problèmes, le gouvernement prévoit d'adopter une Stratégie de l’éducation inclusive. La mise en œuvre de cette stratégie ainsi que le financement durable des mesures prévues seront cruciaux. En outre, les jardins d’enfants comptant une forte proportion d’enfants issus de milieux sociaux défavorisés pourront solliciter une aide pour le recrutement d’auxiliaires d’éducation. Les candidatures locales de locuteurs des langues roms seront prioritaires.
L’inadéquation et les pénuries de compétences sont importantes, en particulier dans les domaines en rapport avec l'économie numérique et l'entrepreneuriat. L’inadéquation des compétences peut nuire à la croissance économique en raison de ses répercussions sur l’augmentation des coûts de main-d'œuvre, la croissance plus faible de la productivité du travail, l'adoption plus lente des nouvelles technologies et les pertes de production liées aux emplois non pourvus (OECD, 2016b). L'inadéquation du domaine d’étude, qui signifie que des travailleurs formés dans un domaine particulier occupent un emploi dans un autre domaine, est élevée (Graphique 1.19, partie A). Il existe notamment de graves pénuries dans les domaines de l'ingénierie et de la technologie, ainsi que dans le commerce et la gestion (partie B). Si les compétences en littératie et numératie des adultes sont relativement solides en Slovaquie, la plupart des adultes n’ont pas les compétences requises pour réussir dans un monde numérique interconnecté. Les compétences numériques auto-déclarées sont inférieures à la plupart des pays de l'OCDE, en particulier parmi les travailleurs plus âgés (Eurostat, 2021). Il existe des pénuries dans les compétences liées aux TIC, notamment en résolution de problèmes et systèmes complexes. Selon les données du Programme de l’OCDE pour l’évaluation internationale des compétences des adultes (PIAAC), moins de 35 % des Slovaques âgées de 25 à 34 ans obtiennent des scores élevés en résolution de problèmes dans des environnements à forte composante technologique, contre près de 45 % en moyenne dans l’OCDE. On note également des pénuries dans certaines compétences techniques et managériales, notamment les compétences en gestion des ressources, programmation, analyse et opérations.
Graphique 1.19. Le décalage entre l’offre et la demande de compétences est important et les pénuries de compétences sont très marquées dans certains segments
Note : Dans la partie A, l'inadéquation du domaine d’études indique la proportion de travailleurs occupant des emplois dans un domaine différent de leur spécialité. Dans la partie B, les valeurs positives indiquent une pénurie de compétences tandis que les valeurs négatives correspondent à un excédent de compétences. Plus la valeur absolue est élevée, plus le déséquilibre est important. Les indicateurs de l’OCDE relatifs aux compétences pour l’emploi sont établis à partir d’un indice des professions en tension sur le marché du travail, multiplié par un indice de l’intensité des compétences. Dans un premier temps, la tension sur le marché du travail (déficit/excédent) est identifiée au niveau des professions, à partir de données sur le marché du travail comme la croissance des salaires (mesurée en termes d’écart par rapport à la tendance de long terme dans l’ensemble de l’économie). Ces données sont ensuite utilisées pour mettre en correspondance les professions en déficit ou en excédent de main-d'œuvre avec la typologie des connaissances/compétences sous-jacentes requises (informatique et électronique, par exemple) pour ces professions. Cette typologie des connaissances/compétences requises pour chaque profession est définie dans la base de données O*NET et mesurée sur une échelle comprise entre 0 au minimum et 1 au maximum.
Source : OCDE, base de données sur les compétences pour l'emploi.
Pour réduire les pénuries et les déséquilibres, il est nécessaire de réaliser des progrès supplémentaires dans la diffusion des informations sur le marché du travail et les besoins en compétences. Comme le recommandaient les Études précédentes, les autorités ont mis en place un système de suivi des diplômés (Tableau 1.7). Il reste cependant possible de consolider les résultats de plusieurs procédures d’évaluation et d’anticipation des compétences et de mieux les adapter aux différents utilisateurs (OECD, 2020b). Les résultats consolidés pourraient être accessibles sous la forme d’un rapport (comme en Norvège) ou d’un portail électronique (comme en Estonie). Il serait possible de créer un portail servant de guichet unique permettant aux étudiants et à leurs familles d’accéder aux informations sur le marché du travail, les besoins en compétences et les possibilités d’études, comme au Danemark et en Pologne. L'orientation professionnelle dans les écoles et les établissements d'enseignement supérieur pourrait également être renforcée par la mise en place de normes claires et l'octroi de financements ciblés. Un autre moyen pour mieux faire coïncider les choix des élèves et les besoins du marché du travail consiste à autoriser l’inscription dans les filières d’enseignement et de formation professionnels (EFP) incluant une formation en alternance en milieu professionnel uniquement lorsqu’un placement en entreprise est garanti, comme l’ont fait le Danemark, l’Allemagne et la Suisse.
Des progrès doivent encore être accomplis pour réformer le système éducatif de sorte qu’il réponde plus efficacement aux besoins du marché du travail. Depuis l’année scolaire 2016/17, le financement par élève dans les établissements d’enseignement professionnel tient compte, dans une certaine mesure, de la demande de telle ou telle profession sur le marché du travail. En 2015, le gouvernement a mis en place un système d’enseignement et de formation professionnels en alternance (EFP) afin d’offrir plus de possibilités de formation en milieu du travail. Cependant, l’inscription dans ces filières reste faible et la participation des PME est limitée. Pour améliorer la mobilisation des entreprises, les incitations financières (déductions ou allégements fiscaux) ont été renforcées. Ces avantages financiers devraient être soumis à évaluation. Le financement pourrait être renforcé pour soutenir la création d’associations professionnelles de formation (fédérant en particulier les PME), comme en Suisse et en Autriche. Dans le cadre de ces associations, des groupes d'employeurs mutualisent les coûts d'organisation de la formation en milieu professionnel. Les pouvoirs publics pourraient également envisager de mettre en place des comités professionnels locaux, chargés de transmettre des informations aux entreprises locales, d’aider les établissements scolaires à élaborer des programmes d’enseignement et de veiller à l'assurance qualité, comme au Danemark (OECD, 2020b).
Il serait possible de renforcer encore les incitations dans l'enseignement supérieur pour mieux aligner les résultats sur les besoins du marché du travail. C’est ainsi qu’en utilisant la nouvelle base de données de suivi des diplômés, les formules de calcul du financement des établissements d'enseignement supérieur pourraient être affinées afin de refléter en partie l'employabilité des diplômés. Comme indiqué dans les Études antérieures (Tableau 1.7), il convient d'encourager davantage les inscriptions dans des filières de licences professionnelles. Cela pourrait se faire en intégrant cet objectif dans les contrats de performances ou en adoptant un système de financement et une structure de gouvernance séparés pour transformer certains établissements d'enseignement supérieur existants en établissements à vocation professionnelle (comme en Italie et aux Pays-Bas). Ces établissements à vocation professionnelle pourraient se spécialiser dans l’organisation et la délivrance de licences professionnelles et le renforcement de la recherche appliquée (comme aux Pays-Bas) (OECD, 2020b).
En Slovaquie, le système de formation continue présente d'importantes lacunes. La couverture du système est faible par rapport aux autres pays de l'OCDE (Graphique 1.20, partie A). La participation est particulièrement modeste parmi les groupes qui auraient tout à gagner de l'éducation et la formation des adultes. La participation des travailleurs peu qualifiés et peu rémunérés et des chômeurs est la plus faible des pays de l’OCDE (partie B, OECD, 2019b).
Graphique 1.20. La participation à la formation continue est faible et inégale
Note : Indicateurs normalisés variant de 0 à 1, 1 correspondant au pays de l’OCDE en tête du classement et 0, à celui en bas du classement. La « couverture » évalue le degré de participation des individus et des employeurs à la formation des adultes ; « l’inclusivité » examine dans quelle mesure la participation à la formation des adultes est équitable en comparaison entre les pays. Plus précisément, dans la partie B, l'écart d'âge mesure la différence de participation entre les personnes plus âgées (> 55 ans) et la population d'âge très actif (25-54 ans), en points de pourcentage ; l'écart hommes-femmes indique la différence de participation entre les femmes et les hommes, en points de pourcentage ; l'écart de compétences indique la différence de participation entre les adultes peu qualifiés et moyennement/très qualifiés, en points de pourcentage ; l'écart des bas salaires montre la différence de participation entre les bas salaires et les moyens/hauts salaires, en points de pourcentage ; l'écart de chômage mesure la différence de participation entre les chômeurs et les personnes occupant un emploi, en points de pourcentage ; l'écart du chômage de longue durée mesure la différence de participation entre les chômeurs de longue durée et les personnes occupant un emploi, en points de pourcentage ; l'écart des travailleurs temporaires indique la différence de participation entre les travailleurs en contrat temporaire et ceux en contrat permanent, en points de pourcentage ; et l'écart des PME fait apparaître la différence de participation entre les salariés des PME et ceux des grandes entreprises, en points de pourcentage.
Source : Tableau de bord de l’OCDE sur les priorités de la formation des adultes (base de données)
Les pouvoirs publics prévoient d’adopter en 2021 une nouvelle stratégie pour améliorer la formation continue afin de renforcer la participation à ces programmes. Il importe qu’une stratégie unifiée de cette nature définisse clairement la structure de gouvernance afin d’améliorer : a) la coordination et la coopération entre les ministères, les niveaux de gouvernance et les parties prenantes ; b) les dispositifs de financement afin de favoriser le recours à la formation continue ; et c) et de corriger les inégalités socioéconomiques et régionales (OECD, 2020b). Entre 2021 et 2027, la Slovaquie envisage également de tester la mise en place de comptes individuels de formation, comme l’ont fait l’Écosse, le Canada, la France et les Pays-Bas. Il s’agit d’une mesure positive, mais il convient d’accompagner ce dispositif d’orientations fermes pour axer la formation sur les secteurs du marché du travail qui en ont besoin, d’une solide garantie de qualité des prestataires de formation et d’une procédure d’évaluation régulière du programme. En outre, la Slovaquie envisage de mettre en place, dans le cadre du Programme national pour le développement de l’éducation, des abattements fiscaux pour les entreprises qui investissent dans la formation de leurs salariés. S’ils sont adoptés, ces abattements devront être bien ciblés. Les PME pourraient ainsi avoir le droit de déduire de leur base d’imposition un montant plus élevé des coûts de formation (comme ce qui se fait à Malte), ou bien l’avantage fiscal pourrait être limité aux PME. Les déductions fiscales pourraient être également limitées aux coûts non salariaux de manière à ne pas inciter les entreprises à accorder des formations uniquement à leurs hauts salaires. Enfin, ces déductions fiscales ne devraient s’appliquer qu’aux programmes de formations agréés (OECD, 2020b). Certains adultes sont exclus, de fait, des possibilités de formation, car ils ne disposent pas des compétences de base nécessaires ; c’est notamment le cas parmi les Roms. Pour renforcer les compétences de base, les pouvoirs publics pourraient transposer à plus grande échelle des projets réussis, ce qui supposerait un travail sur le terrain pour approcher les groupes vulnérables.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’éducation et les compétences
Renforcer la capacité de recherche et d’innovation
La capacité d’innovation de la Slovaquie accuse un retard marqué par rapport aux autres pays de l’OCDE. Les dépenses de recherche-développement (R-D) sont faibles en termes de comparaison internationale ; c’est particulièrement le cas pour la R‑D des entreprises (Graphique 1.21, partie A). Les dépenses de R‑D dans les autres secteurs sont fortement tributaires des financements des fonds structurels de l’UE. Après avoir augmenté jusqu’en 2015, les dépenses de R-D ont à nouveau fortement reculé, ce qui s’explique par le début du nouveau cycle de financement de l’UE. Afin de réduire la dépendance à l’égard de ces ressources, il sera important que le gouvernement concrétise son engagement d’augmenter de 0.05 % par an le financement de la R-D par le budget national au cours de la période 2021‑30. De même, la Slovaquie est considérablement à la traîne en ce qui concerne les demandes de brevets (partie B) et la proportion d’entreprises innovantes (partie C).
Le gouvernement planifie d’ambitieuses réformes en vue d’améliorer la qualité de l’enseignement supérieur. Comme le soulignaient les Études économiques précédentes (OECD, 2019a, 2017), une amélioration de la qualité des établissements d’enseignement supérieur s’impose : les établissements d’enseignement supérieur slovaques se classent loin derrière au niveau international, ils produisent de nombreuses publications, mais celles-ci sont souvent de qualité médiocre (Graphique 1.21, partie D) et l’enseignement supérieur est relativement fermé aux influences internationales, la proportion d’étudiants et de professeurs étrangers y étant faible. Pour assurer cette amélioration de la qualité, un organisme national indépendant d’accréditation a été créé à la fin de 2018 pour l’enseignement supérieur et est aujourd’hui pleinement opérationnel. Cet organisme a publié en 2020 des normes contraignantes d’assurance qualité relatives aux établissements d’enseignement supérieur, en vue de rendre ceux-ci conformes aux normes européennes. Le financement des établissements d’enseignement supérieur a été actualisé en 2021 et une importance accrue a été accordée aux résultats de recherche. De plus, en 2022, des contrats de performance seront établis et stipuleront que les établissements d’enseignement supérieur doivent satisfaire à des critères de qualité spécifiques, établis consécutivement à des audits, pour recevoir les fonds leur ayant été accordés. Ces contrats de performances et les fusions prévues entre établissements d’enseignement supérieur aideront à la configuration, la diversification et la création d’établissements d’enseignement supérieur de plus grande capacité, qui pourront mobiliser des financements pour la réalisation de travaux de recherche de grande exigence.
Graphique 1.21. La performance sur le plan de l’innovation est faible
Note : Dans la partie B, le nombre de demandes de brevets correspond aux demandes par inventeur et par année de priorité présentées dans le cadre du Traité de coopération en matière de brevets (PCT), de l’Office européen des brevets (OEB) et de l’Office des brevets et des marques de commerce (Patent and Trademark Office) des États-Unis.
Dans la partie C, les PME comprennent les entreprises qui comptent de 10 à 246 salariés et les grandes entreprises, celles qui comptent 250 salariés et plus.
Source : Base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie de l’OCDE ; base de données des Statistiques de l’OCDE sur les brevets ; base de données des Indicateurs d’innovation de l’OCDE ; tableaux de bord européen et régional de l’innovation ; et calculs de l’OCDE.
Ces réformes planifiées sont à saluer et sont conformes aux recommandations formulées dans les Études économiques précédentes (Tableau 1.8). Il sera essentiel que les réformes soient appuyées par un financement adéquat des établissements d’enseignement supérieur, financement qui est faible par comparaison avec les autres pays (OECD, 2019a). De plus, la collaboration en matière de recherche avec les entreprises innovantes devrait se voir accorder plus de poids dans l’évaluation des établissements d’enseignement supérieur et des établissements publics de recherche, et le mode de financement devrait établir une distinction entre les travaux de recherche, selon qu’ils sont de grande ou de faible qualité. En outre, les établissements d’enseignement supérieur doivent être en mesure d’offrir des postes de chercheurs bien rémunérés et de qualité, de manière à attirer les meilleurs enseignants étrangers. Dans l’intervalle, le gouvernement pourrait promouvoir les échanges d’universitaires et les collaborations scientifiques (OECD, 2019a).
Le taux d’immigration est faible et de nombreux Slovaques très qualifiés quittent le pays. L’émigration nette en Slovaquie a été stoppée ces dernières années en raison du nombre accru d’étrangers qui arrivent dans le pays et du nombre moindre de Slovaques qui partent pour l’étranger (Graphique 1.22). Néanmoins, l’immigration continue d’être très faible par rapport aux autres pays membres de l’OCDE et aux voisins de la Slovaquie. En outre, la Slovaquie se classe au deuxième rang des pays de l’OCDE pour ce qui est de la proportion de diplômés de l’enseignement secondaire qui vont étudier à l’étranger (Graphique 1.23). Les étudiants qui quittent le pays sont ceux qui réussissent le mieux d’après les résultats aux examens et peu d’entre eux ont l’intention de revenir au pays après leurs études (Martinák and Varsik, 2020). Il s’ensuit que la Slovaquie perd une partie de sa main-d’œuvre la plus qualifiée et de ses chercheurs potentiels.
Graphique 1.22. L’émigration nette a été stoppée
Solde migratoire, en milliers de personnes
Note : Le solde migratoire représente la différence entre les flux d’immigration et d’émigration.
Source : Ministère des Finances de la République slovaque.
Graphique 1.23. La proportion d’étudiants de l’enseignement supérieur inscrits à l’étranger est très élevée
Proportion d’étudiants slovaques de l’enseignement supérieur qui sont inscrits à l’étranger, en pourcentage, dernière année connue
Note : Les étudiants nationaux dans l’enseignement supérieur correspondent au nombre total d’inscrits déduction faite des étudiants étrangers, plutôt qu'au nombre total d’inscrits moins les étudiants internationaux, pour les pays suivants : CZE, GRC, ITA, KOR, SVK et TUR.
Source : OCDE, base de données de Regards sur l’éducation, dernière mise à jour du 16-09-2021.
Le gouvernement a continué de simplifier le processus d’immigration. Une nouvelle loi, entrée en vigueur en janvier 2019, a ramené le délai maximum de traitement des autorisations de travail de 90 à 30 jours dans le cas des métiers en pénurie de main-d’œuvre (dits « métiers en tension »). Dans le cadre du programme de relance, le gouvernement prévoit aussi d’instaurer un mécanisme de traitement accéléré des dossiers des travailleurs très qualifiés afin de réduire davantage le délai maximum applicable à l’obtention d’un permis de travail et de résidence. De surcroît, la liste de ces métiers en tension sera désormais mise à jour à une fréquence trimestrielle et non plus annuelle. Enfin, un nouveau système simplifie le processus de demande d'un permis de séjour (OECD, 2020g).
Le gouvernement devrait continuer d’accroître ses efforts pour attirer et retenir une main-d’œuvre très qualifiée, notamment en encourageant la migration de retour. Les pouvoirs publics pourraient envisager de mettre en place un portail servant de guichet unique pour la diffusion d’offres d’emploi auprès des travailleurs étrangers et des Slovaques expatriés, selon une formule comparable aux systèmes adoptés par la Suède, l’Estonie ou la Lituanie. Les services d’intégration des étrangers pourraient être renforcés en y ajoutant, notamment, la reconnaissance des qualifications (comme en Autriche), et des services de conseil (comme en Allemagne), d’intégration civique (comme en Belgique) et de formation linguistique (comme au Portugal) (OECD, 2020b). Afin d’attirer les travailleurs slovaques qui se trouvent à l’étranger, le gouvernement devrait également élaborer et mettre en œuvre une stratégie de mobilisation de la diaspora, en étroite collaboration avec des représentants des partenaires sociaux et des ONG (OECD, 2020b).
L’aide publique aux investissements de R-D des entreprises est faible par comparaison avec l’étranger (Graphique 1.24). De même, la proportion des entreprises qui bénéficient d’un soutien à l’innovation, soit 4 % de toutes les entreprises, est faible comparativement à la proportion moyenne de 11 % dans la zone OCDE (OECD, 2019f). Les données laissent penser que le financement public de la R-D peut réduire le coût d’adoption des technologies et idées nouvelles et ainsi, accélérer la diffusion de la technologie (Berlingieri et al., 2020). Le gouvernement a instauré un nouvel abattement fiscal en faveur de la R-D en 2015 et l’a considérablement relevé en 2018 et en 2020, le faisant passer à 200 % des dépenses admissibles de R-D. Par suite de ces dernières modifications, les taux marginaux de subvention fiscale figurent parmi les plus généreux de tous les pays de l’OCDE (Graphique 1.24). Le gouvernement envisage de réduire à nouveau cet abattement fiscal et de le ramener à 100 % en 2022. Les entreprises ont de plus en plus tiré parti de l’incitation fiscale en faveur de la R-D au fil du temps et, en 2018, 280 entreprises environ en bénéficiaient (EC, 2020 b). Toutefois, la proportion de PME recevant des aides fiscales à la R-D n’était que de 30 % en 2018, soit un pourcentage beaucoup plus faible que celui de nombreux pays de l’OCDE (OECD, 2020h).
Étant donné sa grande générosité, cet avantage fiscal devrait faire l’objet d’une évaluation minutieuse. En particulier, il conviendrait d’évaluer si le dispositif favorise trop les entreprises en place (Bravo-Biosca et al., 2016) et d’envisager de mieux le cibler sur les petites et jeunes entreprises. Pour que ces dernières puissent en bénéficier, il importe que le dispositif comporte des mesures de report en avant ou de remboursement en espèces (Appelt et al., 2016). L’abattement fiscal en faveur de la R-D en Slovaquie peut être reporté en avant sur une période allant jusqu’à cinq ans. C’est une bonne chose, mais les remboursements en espèces peuvent être plus avantageux pour de jeunes entreprises, dont l’impôt exigible risque d’être insuffisant pendant plusieurs années et qui ont besoin d’aides financières très en amont dans le processus d’innovation. Cette préoccupation est particulièrement pertinente dans le cas de la Slovaquie, où le financement externe et, en particulier, les possibilités d’investissement en capital-risque sont très limitées (EC, 2020 b). L’Australie, le Canada, la France et les États-Unis sont des exemples de pays qui offrent des incitations fiscales remboursables en faveur de la R-D, ciblant en particulier les plus petits acteurs dans le domaine. Les incitations fiscales basées sur les dépenses pourraient également s’étendre au-delà de la R-D et cibler l’activité d’innovation d’une manière plus générale en incluant, par exemple, la formation, les investissements dans les TIC ou l’acquisition de droits de propriété intellectuelle en tant que dépenses admissibles. Par exemple, en France, le crédit d’impôt à l’innovation intègre les droits sur les brevets dans les dépenses admissibles pour les PME, ce qui peut aider de petites entreprises à adopter de nouvelles technologies.
Les pouvoirs publics pourraient également accorder une plus grande priorité aux mécanismes d’aide directs comme les subventions. De récentes recherches de l’OCDE (OECD, 2020i) mettent en relief la complémentarité des incitations fiscales et des aides directes au chapitre du soutien à l’innovation. Les incitations fiscales en faveur de la R-D tendent à encourager davantage le développement expérimental, tandis que le financement direct tend à encourager la recherche fondamentale et appliquée. En outre, si les incitations fiscales évitent « la sélection des meilleurs », les subventions directes ont l’avantage d’être plus faciles à cibler sur des projets qui présentent un rendement social élevé (voir, par exemple, Appelt et al., 2016). Ces aides pourraient ainsi être ciblées de manière à favoriser une coopération plus étroite entre la recherche privée et publique et pourraient contribuer à renforcer les capacités de recherche du pays dans des secteurs comme la construction automobile, où le savoir-faire spécialisé existe déjà. Le gouvernement pourrait également soutenir directement la création de fonds de capital-risque. En Israël, par exemple, l’État a mis en place le groupe YOZMA au début des années 1990, qui prenait des participations au capital de jeunes entreprises israéliennes et finançait des garanties de capital en faveur des investisseurs étrangers. Compte tenu du développement et de la progression à maturité du secteur du capital-risque, le gouvernement est sorti progressivement de ses investissements en fonds propres vers la fin des années 1990 (OECD, 2003). Sans compter que les incitations fiscales en faveur de la R-D risquent d’engendrer plus d’occasions de fraude fiscale, par exemple en donnant la possibilité de désigner abusivement des dépenses ordinaires comme relevant de la R-D. Il s’agit d’une préoccupation pertinente dans le cas de la Slovaquie, qui connaît depuis longtemps des problèmes de fraude fiscale (OECD, 2017).
La réussite des politiques d’innovation dépendra fortement de la possibilité ou non de simplifier le système de gouvernance, qui est actuellement fragmenté. L’élaboration et l’exécution des politiques souffrent d’un manque de coordination entre les ministères et les organismes de mise en œuvre, ainsi que de l’absence d’une stratégie exhaustive à long terme concernant la recherche et l’innovation (EC, 2020 b). Des réformes majeures à cet égard ont régulièrement été reportées. Dans le cadre du programme de relance, le gouvernement planifie de créer une entité unique ayant pour mandat de coordonner l’écosystème de soutien à la recherche et à l’innovation. Une unité d’analyse stratégique devrait se charger de la stratégie d’innovation et de l’évaluation des instruments existants.
Graphique 1.24. Dans l’ensemble, les aides publiques à la R-D sont faibles, mais les incitations fiscales sont très généreuses
Note : Dans la partie A, « DIRDE » désigne les dépenses intérieures brutes de recherche‑développement des entreprises.
Dans la partie B, les données reflètent le traitement fiscal des dépenses de R-D des PME et des grandes entreprises dans les pays de l’OCDE, dont certains, mais pas tous, offrent des aides sous forme d’incitations fiscales pour les dépenses de R-D des entreprises. Les données ne reflètent pas de dispositions préférentielles pour les jeunes pousses, les jeunes entreprises ou un sous-ensemble spécifique de PME (par exemple, les PME innovantes). L’indice B est une variable indicatrice permettant d’examiner les implications des mesures d’allégement fiscal, qui quantifie un certain nombre de caractéristiques qualitatives d’un système fiscal national sous forme d’estimations des taux implicites de subvention fiscale à la R-D applicables à des types génériques ou spécifiques à un modèle d’entreprises. L’indice B spécifie le bénéfice avant impôts nécessaire pour qu’une entreprise représentative rentabilise une unité monétaire marginale de dépenses de R-D, compte tenu des mesures du système fiscal qui permettent de bonifier le traitement des dépenses de R-D. Cela comprend les mesures d’allégement fiscal préférentiel sous la forme de taux plus favorables de crédit d’impôt ou d’abattement fiscal qui s’appliquent aux PME dans certains pays. Une entreprise représentative est généralement définie comme réalisant des bénéfices suffisamment importants pour pouvoir se prévaloir pleinement des crédits d’impôt sur les revenus d’activité au cours de la période de déclaration. Il est d’usage de présenter cet indicateur sous la forme d’un taux de subvention implicite, à savoir « 1 moins l’indice B ». Les mesures plus généreuses impliquent un seuil de rentabilisation plus bas et, par conséquent, une subvention fiscale plus élevée. Taux marginal implicite de subvention fiscale à la R-D = 1 moins l’indice B.
Source : OCDE, base de données sur les incitations fiscales à la R-D.
Tableau 1.8. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant l’innovation
Assurer à tous des infrastructures de communication et des services de l’administration en ligne
L’accès à des connexions fiables et rapides au haut débit fixe et mobile constitue l’assise d’une économie numérique du savoir. La pandémie de COVID-19 a montré le rôle essentiel joué par les réseaux à haut débit avec la généralisation du télétravail et des cours suivis à domicile. En Slovaquie, les abonnements au haut débit fixe sont légèrement inférieurs à la moyenne de l’OCDE (Graphique 1.25) : la proportion des abonnements Internet à très haut débit (vitesse supérieure à 100 Mbit/s) est de 30 %, soit moins que la moyenne de l’OCDE qui se situe approximativement à 40 %. En revanche, la proportion des connexions par fibre optique est légèrement supérieure à la moyenne de l’OCDE. Les réseaux de fibres optiques peuvent faciliter le déploiement de réseaux mobiles de cinquième génération (5G), qui délestent le trafic de données mobiles sur les réseaux fixes. Le déploiement des réseaux 5G est en cours et 66.7 % du spectre (ce qui satisfait aux conditions techniques prescrites par la législation de l’UE) a été assigné à l’utilisation de la 5G dès le mois d’août 2021. Les enchères du spectre 5G dans la bande des 700 MHz se sont conclues en novembre 2020 et des licences d’exploitation, en vigueur jusqu’en 2040, ont été vendues à trois opérateurs haut débit. La Slovaquie accuse un retard par rapport à la plupart des pays de l’OCDE sur le plan des abonnements aux réseaux mobiles et, tout particulièrement, de l’utilisation des services de données mobiles (Graphique 1.25). Cette faible consommation de données mobiles peut s’expliquer par les prix pratiqués pour les forfaits offrant plus de données mobiles, plus chers que dans les pays comparables (EC, 2020e).
Graphique 1.25. La connectivité aux réseaux fixes et mobiles et l’utilisation de ces réseaux sont à la traîne par rapport à de nombreux pays de l’OCDE
Note : Dans la partie A, les données relatives à la fibre sont celles de 2020. Dans la partie B, les données pour le Japon et les États-Unis sont celles de 2019.
Source : Base de données de l’OCDE sur le haut débit ; et portail de l’OCDE sur le haut débit.
Le gouvernement a approuvé en mars 2021 un nouveau plan national de déploiement du haut débit dans le but d’aligner les ambitions de la Slovaquie au chapitre de la connectivité sur les objectifs de l’UE. Ce plan vise principalement à réduire les différences régionales en ce qui concerne l’accès aux services à haut débit. Selon les plans des opérateurs de télécommunications, d’ici la fin de 2022, 59 % des ménages auront accès à l’Internet à ultra-haut débit (vitesse d’au moins 100 Mbit/s, pouvant être portée à 1 Gbit/s), tandis que les autres auront accès à des vitesses moindres et qu’environ 2 % des ménages n’auront pas de connexion Internet. Le plan pour les services à haut débit vise l’accès de tous les ménages à l’Internet à ultra-haut débit d’ici 2030. Les investissements nécessaires pour atteindre cet objectif sont estimés à 960 millions EUR. La majeure partie des fonds devrait provenir de sources privées et le reste, de sources publiques ainsi que des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI).
L’offre de services publics en ligne pourra aider les consommateurs et les entreprises à se familiariser avec les nouvelles formes numériques de communication. En effet, les recherches de l’OCDE montrent que l’utilisation accrue des services de l’administration en ligne peut accélérer la diffusion des technologies numériques dans l’ensemble de l’économie et renforcer la productivité (Sorbe et al., 2019 ; Andrews et al., 2018).
Néanmoins, il reste une marge considérable d’amélioration et de développement de ces services (Graphique 1.26). La Slovaquie est particulièrement à la traîne pour ce qui est de l’utilisation des services de l’administration en ligne : seuls 52 % des internautes slovaques soumettent des déclarations en ligne aux institutions publiques, contre 67 %, en moyenne, dans les pays de l’UE (EC, 2020f). Le degré de recours de l’administration aux déclarations préremplies dans ses échanges avec les citoyens et aux données publiques ouvertes figure parmi les autres domaines où la Slovaquie accuse un retard. Le gouvernement a formulé un ambitieux plan d’action visant à améliorer les services administratifs numériques. La stratégie nationale de passage au numérique a pour but d’améliorer l’utilisation des données aux fins d’analyse par l’administration publique. En outre, le gouvernement envisage de créer une autorité centrale chargée de concevoir et de gérer les services publics numériques. Le recrutement par une telle autorité centrale d’un personnel suffisant possédant les compétences voulues jouera un rôle clé dans son succès. Les autres priorités du gouvernement consistent à améliorer la convivialité des services, à implanter un système de suivi de la performance et des coûts des projets de TI, et à améliorer le processus de passation de marchés publics concernant l’équipement et les services de TI (MoF, 2020b). Ces plans méritent d’être salués. Cependant, leur succès dépendra fortement d’un regain ou non de la confiance dans les services de l’administration en ligne. Actuellement, 19 % des Slovaques sont préoccupés par la sécurité des services publics numériques et ils limitent ou évitent les communications électroniques avec les autorités publiques, ce chiffre étant de 8 % seulement en moyenne dans les pays de l’UE. Un moyen de gagner la confiance pourrait consister à associer un plus large groupe de parties prenantes et, en particulier, les consommateurs, aux travaux visant à concevoir les nouveaux services et à les rendre plus conviviaux (EC, 2020e).
Graphique 1.26. Il est possible de développer les services de l’administration en ligne
Indice relatif à l’économie et à la société numériques [DESI] : Services publics numériques, score de 0 à 100, 2021
Note : Les « Services publics numériques » sont l’une des cinq composantes de l’indice DESI de la Commission européenne. Cette composante mesure à la fois l’offre et la demande de services publics en ligne ainsi que de données ouvertes. Plus précisément, elle mesure : les utilisateurs de l’administration en ligne, les déclarations préremplies, la part de services pouvant être obtenue en ligne, les services publics numériques pour les entreprises et les données ouvertes. Pour en savoir plus, on consultera le rapport Digital Economy and Society Index Report 2021.
Source : Commission européenne, Digital Economy and Society Index Report 2021.
Améliorer l’environnement des entreprises
La dynamique des entreprises est essentielle à la diffusion des outils et des activités numériques, ainsi qu’aux gains de productivité (Sorbe et al., 2019, Andrews et al. 2019). La favoriser nécessite de réduire les barrières à l’entrée des jeunes pousses innovantes et de soutenir leur croissance, de simplifier une sortie en douceur des entreprises les moins productives et de veiller à fluidifier les transferts de main-d'œuvre et de capital des secteurs en déclin vers ceux en croissance, ainsi qu’à l’intérieur des entreprises.
Encourager la concurrence en assouplissant la réglementation des marchés de produits
Selon les indicateurs de mesure de l’OCDE, la réglementation des marchés de produits en Slovaquie est légèrement plus restrictive que dans la moyenne des pays de l’OCDE et des pays comparables (Graphique 1.27). En Slovaquie, les lourdeurs administratives auxquelles font face les jeunes pousses, principalement pour l’obtention de licences et de permis, restent notables. En outre, l’État reste massivement présent au capital des entreprises de certains secteurs de réseaux, tels que le gaz et les chemins de fer. Enfin, la réglementation est trop restrictive s’agissant de la concurrence dans les services professionnels, en particulier les services des avocats, des notaires, des architectes et des ingénieurs civils.
Graphique 1.27. Il existe une marge de manœuvre pour assouplir la réglementation dans certains domaines
Note : L’indicateur de réglementation des marchés de produits (RMP) est un indice composite englobant une série d’indicateurs qui évaluent dans quelle mesure les politiques publiques encouragent ou entravent la concurrence dans les secteurs des marchés de produits où elle est viable. Les scores vont de 0 à 6 et augmentent en fonction du degré de restrictivité de la réglementation Les données correspondent à 2018.
Source : OCDE, base de données des indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP).
L’allégement des pesanteurs administratives se poursuit. De 2017 à 2019, les autorités ont annoncé trois séries de dispositions, soit 94 mesures au total, destinées à réduire la bureaucratie. Selon le ministère de l’Économie, 70 d’entre elles avaient été mises en œuvre avant la fin de 2020 (MoE, 2021). En juin 2020, les autorités ont présenté plus d’une centaine d’autres mesures (« lex corona »), qui, selon elles, permettront aux entrepreneurs de réaliser une économie de 100 millions d’euros par an (Tableau 1.9). Il s’agit notamment du relèvement des seuils des audits financiers obligatoires, de la simplification des audits énergétiques et d’une disposition n’autorisant qu’une seule modification annuelle de la législation fiscale, afin que celle-ci soit plus lisible. Le gouvernement met également en œuvre l’initiative « Une fois pour toutes » (« Once is Enough »), qui fait obligation aux administrations de recourir aux registres existants pour accéder aux différents certificats et licences, de sorte que les entreprises n’aient à transmettre les documents nécessaires qu’une fois pour toutes. Néanmoins, les réformes visant à simplifier les permis de construction ont été reportées. Une nouvelle loi sur la construction et l’aménagement du territoire, prévue en 2021, a vocation à raccourcir le processus de prise de décision et à numériser les plans d’occupation des sols. Ce processus de réforme devrait être plus ambitieux. Ainsi, pour continuer d’alléger les formalités administratives à la charge des entreprises, les autorités pourraient s’inspirer de l’exemple du Portugal et adopter, s’il y a lieu, la règle du « consentement tacite » pour les procédures administratives.
En 2018, le gouvernement a adopté une stratégie de l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) pour 2020, qui a pour objet, entre autres, d’améliorer la qualité des examens ex ante des textes réglementaires et d’instaurer des évaluations ex post. Un projet pilote, dont la finalité est de tester la nouvelle méthodologie d’évaluation ex post de la réglementation, a débuté en 2020. En outre, en 2021, le gouvernement a approuvé une législation fondée sur le principe « une adoptée, deux supprimées », selon lequel les pouvoirs publics sont tenus de chiffrer toute nouvelle réglementation induisant des coûts pour les entreprises et les citoyens et d’en supprimer pour permettre à ces derniers de réaliser une économie de deux fois le montant de ces coûts. Selon un récent Examen de l’OCDE de la politique réglementaire de la Slovaquie (OECD, 2020j), la stratégie AIR pour 2020 est conforme aux meilleures pratiques internationales. Elle engage les plus hauts dirigeants de l’État à une stratégie gouvernementale formelle, dans le but d’améliorer la qualité réglementaire. Toutefois, le rapport recense différents domaines où des progrès sont possibles. Ainsi, il est nécessaire de renforcer la capacité d’analyse en assurant une formation continue sur les outils de gestion réglementaire et en impliquant plus systématiquement les services d’analyse des ministères dans le processus d’AIR. La consultation des entreprises le plus en amont possible est certes bien développée, mais il convient de faire davantage pour inclure plus systématiquement les autres parties prenantes. Il serait possible de consolider le cadre institutionnel en centralisant les fonctions de surveillance réglementaire au sein d’un organisme unique et en lui conférant davantage de pouvoirs en la matière.
Le renforcement de l’efficacité du régime d’insolvabilité réduirait les obstacles à la restructuration ou à la sortie des entreprises ainsi que leurs coûts. Cela pourrait favoriser un redéploiement du capital propice à l’amélioration de la productivité, encourager les activités nécessitant une prise de risque et faciliter les expérimentations technologiques (Adalet McGowan et al., 2017). Les travaux de l’OCDE (Adalet McGowan and Andrews, 2018 ; Graphique 1.28) mettent en évidence le besoin de perfectionner les outils d’alerte précoce et les procédures préalables à l’insolvabilité en Slovaquie, ce qui contribuerait à éviter aux entreprises d’être en proie à des difficultés financières et à simplifier les procédures. En outre, l’absence de distinction entre les défaillances légitimes et frauduleuses est susceptible d’entraîner la stigmatisation des entrepreneurs ayant déposé le bilan en toute honnêteté et les décourager à recréer une entreprise. Les autorités collaborent avec la Commission européenne à l’évaluation de l’efficience du régime d’insolvabilité et le ministre de la Justice a présenté en septembre 2021 un projet de législation destinée à réformer en particulier la procédure de restructuration pré-insolvabilité.
Graphique 1.28. Il est possible de simplifier davantage les procédures d’insolvabilité et de renforcer sa prévention
Score obtenu pour certains aspects du régime d’insolvabilité, 2016
Source : Adalet McGowan, M. et D. Andrews (2018), « Design of insolvency regimes across countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1504, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d44dc56f-en.
L’efficience des procédures judiciaires s’est améliorée sous l’effet des réformes en cours. Dans les tribunaux, elle se manifeste en termes de délais des procédures et de taux de liquidation des contentieux civils et des affaires commerciales (EC2020g, EC 2020h). Le traitement des contentieux administratifs mériterait plus d’attention, l’efficience dans ce domaine s’étant de nouveau dégradée récemment (EC, 2021b). Les autorités collaborent depuis plusieurs années avec la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe au renforcement de l’efficience des procédures judiciaires. Un nombre croissant de ses recommandations sont en cours de mise en œuvre. Il s’agit notamment de l’instauration de magistrats placés, afin de remédier aux engorgements temporaires dans certaines juridictions, de mesures législatives destinées à supprimer d’anciens dossiers au point mort, qui ont mobilisé des ressources importantes, et d’un projet ambitieux d'examen préalable des affaires pour en soupeser la complexité et y affecter les ressources nécessaires (CE, 2020b). En 2021, le ministère de la Justice a également présenté un projet de loi destiné à réformer la carte des juridictions, conformément aux recommandations de la CEPEJ, dans le but, par exemple, de réduire le nombre de tribunaux de première instance et d’accentuer la spécialisation des tribunaux et des magistrats. En outre, la nouvelle juridiction administrative suprême, qui a démarré ses activités en août 2021, va probablement faire en sorte de renforcer la spécialisation des juridictions administratives et l’efficience de leurs procédures. Encourager davantage l’emploi du mode alternatif de règlement des conflits (MARC), comme moyen légitime de résolution des contentieux, pourrait favoriser d’autant plus l’efficience. Il est également possible de continuer à améliorer la qualité des services numériques (les dossiers électroniques, par exemple). Or, l’établissement d’un nouveau registre commercial électronique a été reporté en raison des délais de passation du marché public (Supreme Audit Office of the Slovak Republic, 2020).
Progresser encore dans la lutte contre la corruption
La corruption fausse la concurrence, l’affectation des ressources et l’accès aux biens publics, ce qui peut peser sur le dynamisme des entreprises, l’investissement et l’innovation, et creuser les inégalités. Les niveaux élevés de corruption perçue et la faiblesse de la confiance dans les institutions sont des préoccupations de longue date en République slovaque (Graphique 1.29). De plus, les niveaux perçus d’indépendance du système judiciaire sont peu élevés, même si les perceptions des entreprises se sont récemment améliorées. Ainsi, 88 % des entreprises estiment que la corruption est répandue (contre 63 % en moyenne dans l’UE) et 53 % d’entre elles considèrent que cette pratique constitue un problème dans la conduite de leurs activités, contre 37 % en moyenne dans l’UE (EC, 2020i). En 2019, un certain nombre d’affaires de corruption à haut niveau ont été révélées, notamment l’exercice d’une influence politique indue sur le système judiciaire et différents cas d’abus de pouvoir de la part de juges et de procureurs, donnant lieu à des protestations publiques. Le nouveau gouvernement qui a pris ses fonctions au printemps 2020 a fait de la lutte contre la corruption l’une de ses principales priorités, en conséquence de quoi des poursuites ont été engagées contre des chefs d’entreprise et des agents publics. Il est important de progresser encore dans la lutte contre la corruption compte tenu de l’ampleur des financements de l’UE à venir dans les prochaines années.
Graphique 1.29. Le niveau de corruption perçue est élevé
Note : La partie B du graphique présente des estimations ponctuelles et leur marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy (V-Dem).
Source : Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; Partie D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v11.
Le cadre pénal de lutte contre la corruption est largement en place et des institutions spécialisées dans ce domaine ont été mises sur pied (EC, 2020g) (Graphique 1.30). Pour donner suite aux rapports de Phase 3 et de Phase 1bis sur la mise en œuvre de la Convention anticorruption de l’OCDE, la République slovaque avait modifié certaines dispositions relatives à l’infraction de corruption transnationale et adopté une nouvelle législation sur la responsabilité pénale des personnes morales en 2016. Le Groupe de travail sur la corruption avait recommandé que soit examinée, lors de la Phase 4, l’interprétation de certains éléments imprécis de la nouvelle loi par les tribunaux. En outre, le Code de déontologie des fonctionnaires, entré en vigueur en janvier 2020, définit les principes fondamentaux d’un comportement éthique et notamment des règles relatives à l’acceptation de cadeaux et d’autres avantages. Une nouvelle Loi sur la protection des lanceurs d’alerte a pris effet en 2019, et a donné lieu à la mise en place d’un bureau indépendant de traitement des plaintes. Plusieurs problèmes subsistent néanmoins. La République slovaque peut encore renforcer la capacité de son organisme national de lutte contre le crime à détecter les infractions de corruption et à mener des enquêtes à cet égard en investissant dans la spécialisation des magistrats, des compétences spécialisées d’analyse et des formations consacrées à l’intégrité (EC, 2021b). Les restrictions applicables aux personnes qui occupaient précédemment un poste d’agent public pourraient être durcies, par exemple en allongeant le délai de carence imposé aux responsables ayant exercé de hautes fonctions de l’exécutif, et en empêchant les hauts fonctionnaires d’exercer des activités de lobbying après avoir quitté leur poste (GRECO, 2019). Les activités de lobbying ne sont toujours pas réglementées et il n’existe aucune définition juridique s’y rapportant. Il faut également instaurer des règles précises applicables à ces activités et en assurer le suivi et la mise en œuvre appropriés (EC, 2021b ; EC, 2020g ; GRECO, 2021). Un projet de législation sur le lobbying d’une part et sur les restrictions applicables aux personnes qui occupaient précédemment un poste d’agent public d’autre part est respectivement prévu ou en première phase d’élaboration.
Graphique 1.30. Le cadre de lutte contre la corruption est largement en place
Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Les examens par les pairs ont pour but d’évaluer la capacité des tribunaux compétents à vérifier la transparence de leurs entités et mécanismes juridiques et à coopérer avec les autres unités d'administration fiscale dans le cadre des normes internationales. Le graphique illustre les résultats du premier cycle ; un deuxième cycle est en cours. La partie B fait apparaître les notations issues des évaluations mutuelles de chaque membre du GAFI pour évaluer le degré d'application des Recommandations du GAFI. La notation attribuée montre dans quelle mesure les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » : se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » : se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
L’indépendance de la justice est fondamentale pour s’attaquer efficacement à la corruption. Le nouveau gouvernement a mis en œuvre un certain nombre de réformes constitutionnelles en ce sens. Ces réformes ont renforcé les compétences du Conseil judiciaire et en ont modifié la composition ainsi que le processus de nomination de ses membres. Le Conseil judiciaire est l’organe autonome d’administration du système judiciaire et exerce un rôle essentiel en ce qui concerne la nomination, la suspension et la révocation des magistrats ainsi que le respect de la déontologie judiciaire. Ces réformes visent notamment à garantir une représentation régionale et à renforcer les contrôles portant sur les déclarations de patrimoine des magistrats. De nouvelles règles ont été instaurées imposant que les candidats au poste de procureur général et de procureur spécial soient tenus de se présenter à une audience publique devant le parlement. En outre, le processus de nomination à la Cour constitutionnelle a été réformé de sorte que les juges qui y siègent sont désormais élus à la majorité qualifiée et que des mécanismes appropriés empêchent les situations de blocage. Enfin, une limite d’âge a été instaurée pour les juges. Cela étant, les lignes directrices sur l’application et la mise en œuvre adéquates du nouveau code de déontologie judiciaire comportent encore des lacunes. Si les juges et les procureurs n’ont pas le droit d’accepter des cadeaux dans l’exercice de leur activité professionnelle et que les contrôles relatifs à leurs déclarations de patrimoine ont été renforcés, le seuil de déclaration des cadeaux qu’ils reçoivent à titre privé reste élevé et il faut dont encore le modifier (GRECO, 2021).
Tableau 1.9. Recommandations antérieures de l'OCDE concernant les conditions d’activité des entreprises
Transition vers une économie neutre en carbone
Au cours des trente dernières années, la Slovaquie a sensiblement réduit son empreinte carbone et énergétique, surtout du fait de l’évolution de la structure de son économie. Toutefois, les progrès ont ralenti ces dernières années et la pollution de l’air reste élevée (Graphique 1.31). La part des émissions résultant de la combustion énergétique (à l’exception du transport) a certes nettement fléchi au cours des trois dernières décennies, pour s’établir à environ la moitié du total des émissions de gaz à effet de serre en 2018, mais la part des émissions attribuables au secteur du transport et aux processus industriels est passée respectivement à 18 % et 22 % cette même année. L’exposition de la population aux particules ambiantes (PM2.5) est l’une des plus fortes de l’OCDE (Graphique 1.31). La réduction de ce type de pollution aux niveaux préconisés par l’OMS contribuerait à éviter 1 600 morts prématurées par an et à diminuer les coûts liés à la mortalité et à la morbidité allant de pair, estimés entre 3,6 % et 6,9 % du PIB en 2017 (World Bank and IEP, 2021).
Le programme national intégré en matière d’énergie et de climat prévoit une baisse d’ici 2030 de 20 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) hors système d’échange de quotas d’émission (SEQE), comparativement à leur niveau en 2005. La Slovaquie a souscrit à l’objectif de l’UE de neutralité climatique d’ici 2050 et a adopté en février 2020 une stratégie à faible intensité de carbone. Ces objectifs ambitieux nécessiteront une action politique encore plus énergique. En outre, les autorités souhaitent que la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique passe à 19,2 % (contre environ 17 % actuellement) et que l’efficience énergétique s’améliore de 30,3 % d’ici 2030. On estime que les coûts d’investissement en la matière se chiffreront à 8 milliards d’euros d’ici 2030. Le plan national de relance prévoit l’affectation de 2,3 milliards d’euros aux projets d’investissement verts, en particulier en faveur de la rénovation des bâtiments, des projets de transport durable (l’électrification et la modernisation des réseaux ferrés, par exemple) et les projets relatifs aux énergies renouvelables (établissement de nouvelles capacités modernisées, efficience accrue du réseau électrique, par exemple). Les efforts d’investissement concentrés en début de période consacrés aux secteurs susceptibles d’accélérer la transition verte peuvent répondre simultanément aux enjeux en matière de reprise économique, de climat et d’énergie (OECD, 2020k ; OECD 2020l). Le récent programme international d’action pour le climat (PIAC) peut aider la Slovaquie à suivre et à évaluer les progrès vers ses objectifs de réduction des émissions (OECD, 2021c).
Graphique 1.31. Indicateurs de croissance verte
Source : OCDE, base de données sur l’environnement ; et OCDE, base de données sur la croissance verte.
Il conviendrait que les autorités fassent preuve de plus de cohérence en matière de tarification du carbone, dans le but de réduire efficacement le coût des émissions. En 2018, seulement 30 % des émissions affichaient un prix supérieur à 30 euros la tonne de CO2, soit une estimation basse des coûts du carbone pour la collectivité (OECD, 2021a). Les émissions d’un prix supérieur à 30 euros ne concernaient pratiquement que celles issues du secteur des transports. Une plus grande harmonisation de la tarification du carbone entre les secteurs et les activités permettrait d’envoyer des signaux de prix plus cohérents et contribuerait ainsi à une réduction des émissions d’un meilleur rapport coût-efficacité. Comme l’ont préconisé les Études antérieures (Tableau 1.10), l’instauration d’une taxe carbone explicite dans les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE contribuerait à diminuer les émissions de GES de façon rentable, à rendre la production d’énergie renouvelable plus compétitive et à réduire encore la pollution de l’air. Sans compter que les subventions aux combustibles fossiles brouillent les signaux de prix et grèvent les coûts de réduction. Le gouvernement a décidé de mettre fin aux subventions à la production d’électricité à partir du charbon (principalement aux tarifs d’achat appliqués à la production au lignite) d’ici 2023. Il conviendrait aussi de supprimer d’autres subventions qui nuisent à l’environnement, telles que l’exonération de droits d’accise du gaz naturel destiné à différents usages, notamment à la consommation des ménages, au traitement des minerais et aux centrales de production combinée de chaleur et d’électricité. Si les subventions à la consommation de gaz naturel des ménages permettent d’en améliorer l’accessibilité financière, la mesure n’est pas bien ciblée, et ces ressources pourraient être transférées vers d’autres types de subventions n’étant pas contraires aux objectifs d’atténuation du changement climatique. Les recettes supplémentaires tirées du relèvement de la fiscalité du carbone ou de la suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles pourraient servir à réduire le coin fiscal ou à éviter des pertes de revenu réelles, en particulier pour les ménages disposant de faible revenu. Ainsi, en Colombie-Britannique, au Canada, une partie de ces recettes ont servi à financer des transferts forfaitaires en faveur des ménages et à alléger d’autres impôts.
La combustion énergétique du secteur résidentiel représente quelque 11 % des émissions totales de GES et près de 80 % des émissions de PM2.5, ce qui est surtout dû à l’emploi de chaudières et de chauffages inefficients et très émetteurs de GES, et à la combustion de sources d’énergie de qualité médiocre, telles que le charbon, le bois ou les déchets (OECD, 2020e). Il convient donc de saluer la place accordée à la rénovation des bâtiments dans le plan de relance. Le programme national de contrôle de la pollution de l’air prévoit des subventions au remplacement des vieilles chaudières, des frais d’enregistrement différenciés des appareils de chauffage en fonction des normes environnementales, et l’amélioration du raccordement au réseau de distribution de gaz des ménages se servant de bois et de charbon, afin qu’ils changent de mode de chauffage. Les aides en faveur du remplacement des chaudières devraient favoriser les systèmes fondés sur l’énergie renouvelable (solaire, par exemple) plutôt que sur des énergies fossiles (gaz naturel, par exemple). En outre, les autorités devraient privilégier des instruments financiers, tels que les subventions ou le microcrédit dans le cadre des investissements destinés à améliorer l’efficience énergétique, en particulier à l’intention des ménages à faible revenu et en situation de précarité énergétique.
De nouvelles initiatives s’imposent pour améliorer la qualité de l’air. Le projet du gouvernement de relever les taxes appliquées à la pollution atmosphérique (notamment à la pollution aux oxydes d’azote et au dioxyde de soufre), qui n’ont pas été modifiées depuis 1998 et sont faibles par rapport à d’autres pays (OECD, 2020e), mérite d’être salué et devrait être mis en œuvre sans tarder. La Slovaquie devrait également combler l’écart entre les droits d’accise sur l'essence et le gazole. Ce dernier est taxé à un taux bien moindre que l’essence, l’écart étant l’un des plus élevés de l’OCDE, alors que les émissions du gazole contiennent davantage de polluants aériens par litre (notamment d’oxydes d’azote et de particules fines).
La Slovaquie doit également faire plus pour promouvoir le passage à une économie circulaire, en encourageant, par exemple, la réutilisation, le recyclage et les matières premières secondaires. Les avantages seraient multiples, notamment la meilleure productivité de ses ressources et l’utilisation efficiente de ses ressources naturelles, la réduction des gaz à effet de serre (OECD, 2019g), ainsi que la réalisation d’économies de coûts et la création d’emplois. Malgré les progrès accomplis en matière de recyclage des déchets municipaux solides, la mise en décharge reste au cœur de la stratégie de gestion des déchets. En effet, plus de la moitié de la quantité totale de déchets était encore mise en décharge en 2019 (Graphique 1.31, partie D). Les décharges sont la principale source d’émissions de méthane en Slovaquie et représentent à elles seules environ un quart des émissions totales. La taxe prélevée sur la mise en décharge des déchets municipaux est faible par rapport à son montant dans d’autres pays de l’UE (OCDE, 2020e). Il conviendrait d’en relever le taux pour mieux rendre compte des coûts privés et environnementaux de la pollution des sols, de l’air et de l’eau et pour faire en sorte que les déchets solides n’y soient pas déposés. Le gouvernement prévoit de majorer encore le taux d’imposition de la mise en décharge, ce qui est nécessaire pour réduire de moitié le taux de mise au rebut, afin qu’il s’établisse à 25 % en 2035. Il s’agit d’un objectif national figurant dans la nouvelle Stratégie environnementale de la République slovaque 2030. Il serait possible de compléter cette mesure en développant les systèmes de « pay-as-you-throw » (redevances basées sur le volume ou le poids des déchets), qui ne concernent actuellement que 13 % des citoyens (IEP, 2019), afin de rendre le tri des déchets plus attractif sur le plan financier ; en instaurant une taxe sur l’incinération des déchets (à l’instar de l’Autriche) dans le but d’éviter que les déchets ne soient incinérés plutôt que mis en décharge ; et en établissant des taxes sur les emballages (à l’instar de la Belgique et de la Lettonie) (OECD, 2020e). Un rapport de l’OCDE à paraître, réalisé en vue d’appuyer la feuille de route slovaque en matière d’économie circulaire, met aussi en évidence la nécessité de donner un caractère plus durable à la production manufacturière et de métaux ainsi qu’aux activités industrielles de transformation du pays, notamment par la formulation d’une stratégie axée sur les matières premières secondaires. En outre, les pouvoirs publics pourraient encourager la recherche et l’innovation dans les domaines en rapport avec l’économie circulaire.
Tableau 1.10. Recommandations antérieures de l'OCDE concernant la politique environnementale
Tableau 1.11. Recommandations concernant les politiques macroéconomiques et structurelles
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